Uitspraak
201806454/1/A3.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Rederij Lovers B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juni 2018 in zaak nr. 17/5146 in het geding tussen:
Rederij Lovers
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2017 heeft het college de duur van de ligplaatsvergunning van Rederij Lovers om met het bedrijfsvaartuig Koningin Juliana ligplaats in te nemen in de Westkom van het Open Havenfront aan de Prins Hendrikkade 20B gewijzigd van onbepaalde tijd in bepaalde tijd, tot 1 januari 2020.
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft het college het door Rederij Lovers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juni 2018 heeft de rechtbank het door Rederij Lovers daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 juli 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Rederij Lovers hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2019, waar Rederij Lovers, vertegenwoordigd door mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt, beiden advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Koningin Juliana is een niet-varende onderhoudsboot, die sinds 1983 een ligplaats inneemt in de Westkom van het Open Havenfront aan de Prins Hendrikkade 20B. Rederij Lovers gebruikt de Koningin Juliana als opslag- en werkplaats voor haar passagiersvaartuigen die op deze locatie liggen. Volgens Rederij Lovers is de Koningin Juliana onmisbaar bij de exploitatie van die vaartuigen. Op 18 december 2015 heeft het college Rederij Lovers een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd verleend om met de Koningin Juliana op deze locatie ligplaats in te nemen (hierna: de ligplaatsvergunning).
Bij het besluit van 24 januari 2017 heeft het college de duur van de ligplaatsvergunning gewijzigd in bepaalde tijd, tot 1 januari 2020. Volgens het college was die wijziging nodig vanwege ontwikkelingsplannen voor de locatie aan de Prins Hendrikkade 20B. Bij het besluit van 20 juli 2017 heeft het college het besluit van 24 januari 2017, onder overneming van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie van 10 juli 2017, gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft overwogen dat het college zijn motivering van de wijziging van de duur van de ligplaatsvergunning ter zitting gedeeltelijk heeft gewijzigd. Omdat volgens het college de ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is en een schaarse vergunning alleen voor bepaalde tijd mag worden verleend, is de duur van die vergunning gewijzigd. Vanwege de wijziging van de motivering heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 20 juli 2017 vernietigd dient te worden.
De rechtbank heeft vervolgens onderzocht of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven. In dat verband heeft de rechtbank overwogen dat ten tijde van de vergunningverlening eind 2015 de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, over schaarse vergunningen nog niet was genomen en dat de daarop volgende uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, nog niet was gedaan. Het leerstuk over schaarse vergunningen heeft het college nieuw inzicht gegeven over de toegestane duur van de ligplaatsvergunning. Nu er sprake is van een nieuw inzicht, is volgens de rechtbank voldaan aan een voorwaarde van artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob), om de vergunning te wijzigen.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de ligplaatsvergunning voor de Koningin Juliana een schaarse vergunning is. Er zijn 123 ligplaatsvergunningen verleend voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen in het gebied Stadsdeel Centrum en het Open Havenfront. Deze gebieden komen nagenoeg overeen met het vergunningengebied, het zogeheten vergunningengebied I, waar 309 exploitatievergunningen zijn verleend voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen. Aannemelijk is dat een groot deel van de houders van een exploitatievergunning bij voorkeur een ligplaatsvergunning wil voor vergunningengebied I. Indien een ligplaats vrijkomt, zal naar verwachting een groot deel van de houders van een exploitatievergunning een ligplaatsvergunning aanvragen. Omdat het aanbod aan ligplaatsvergunningen minder is dan de vraag, zal er fysieke schaarste zijn. Daarnaast is niet van belang dat het innemen van een ligplaats geen economische activiteit is, zoals Rederij Lovers stelt, omdat schaarse vergunningen voor zowel economische als niet-economische activiteiten kunnen worden verleend. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de ligplaatsvergunning in redelijkheid tot 1 januari 2020 heeft kunnen verlenen. Daarbij is van belang dat een schaarse vergunning in beginsel niet voor onbepaalde tijd kan worden verleend. Het college heeft bij het vaststellen van de duur van de ligplaatsvergunning in aanmerking mogen nemen dat medio 2019 nieuw beleid zal zijn ontwikkeld over ligplaatsen, waarbij meer prioriteit wordt gegeven aan passagiersvaartuigen, aldus de rechtbank.
Wettelijk kader
3. Artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) luidt: "De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang, of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist."
Hoger beroep
4. Rederij Lovers betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de duur van de ligplaatsvergunning heeft mogen wijzigen naar bepaalde tijd. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat er sprake is van nieuwe beleidsinzichten bij het college. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 en de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 zijn geen nieuwe feiten of omstandigheden. Bovendien was uit rechtspraak reeds bekend dat een schaarse vergunning in beginsel niet voor onbepaalde tijd kan worden verleend. Het college heeft misbruik gemaakt van de bevoegdheid om de duur van de ligplaatsvergunning te wijzigen. Nu het college van mening is dat de duur gewijzigd moet worden, omdat de ligplaatsvergunning aangemerkt moet worden als een schaarse vergunning, heeft het college ten onrechte een mededingingsrechtelijk belang aan de wijziging ten grondslag gelegd. In de afweging om de duur te wijzigen mogen echter alleen nautische belangen een rol spelen.
Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is, omdat er fysieke schaarste is aan ligplaatsvergunningen. Daartoe voert zij aan dat het voor de vraag of er sprake is van fysieke schaarste niet van belang is of het aantal verleende exploitatievergunningen groter is dan het aantal verleende ligplaatsvergunningen. Bovendien zal het aantal aanvragen om een ligplaatsvergunning naar verwachting niet groter zijn dan het verleende aantal exploitatievergunningen. In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1847, is vermeld dat de schaarste van het aantal vergunningen noodzakelijkerwijs moet voortvloeien uit de schaarste van de hulpbron. Het college heeft de omvang van de hulpbron onjuist vastgesteld, omdat het gehele binnenwater van de gemeente de hulpbron is en niet alleen het water in het Stadsdeel Centrum en het Open Havenfront. Daarnaast zijn ligplaatsvergunningen volgens Rederij Lovers ook niet beleidsmatig schaars. In het Instellingsbesluit of de Vob is geen plafond vastgesteld voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat een ligplaatsvergunning geen vergunning is voor een economische activiteit. Het innemen van een ligplaats is geen economische activiteit. Indien er geen economische activiteiten worden verricht, is vergunningverlening voor onbepaalde tijd mogelijk en dient daarbij aan het belang van rechtszekerheid overwegende betekenis te worden toegekend. Daarbij wijst Rederij Lovers erop dat de Koningin Juliana reeds vanaf 1983 ligplaats inneemt in het Open Havenfront. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college de ligplaatsvergunning tot 1 januari 2020 heeft mogen verlenen. Het a-locatiebeleid, dat niet is neergelegd in een beleidsregel, is niet voldoende concreet en aan dat beleid wordt ook geen uitvoering gegeven. Het innemen van een ligplaats ter hoogte van een fietsbrug staat verder niet in de weg aan het a-locatiebeleid. Het college wil met dat beleid alleen de steigers op a-locatie vrijmaken en verdelen en ter plaatse van de fietsbrug wordt in de regel niet op- of afgestapt. Voorts kan een andere houder van een ligplaatsvergunning geen gebruik maken van de ligplaats, zolang Rederij Lovers privaatrechtelijk gerechtigd is daarvan gebruik te maken. Tot slot verdraagt een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd zich niet met recente besluiten om ligplaatsvergunningen voor tien jaar te verlenen, aldus Rederij Lovers.
4.1. Het college is van mening dat de ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is. Omdat de vraag naar ligplaatsvergunningen groter is dan het aanbod is er sprake van fysieke schaarste. Daarnaast is in het besluit "Instelling beëindiging vergunningverlening bedrijfsvaartuigen binnenstad en havenatlasgebied" van het college van 17 december 1996 (hierna: het Instellingsbesluit) een plafond neergelegd voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen. Daarmee is er ook sprake van beleidsmatige schaarste. Omdat een ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is, dient die volgens het college voor bepaalde tijd te worden verleend.
4.2. Vaststaat dat het inzicht over de toegestane duur van een ligplaatsvergunning bij het college is veranderd na de vergunningverlening op 18 december 2015. Dat, zoals Rederij Lovers stelt, uit rechtspraak reeds bekend was dat een schaarse vergunning in beginsel niet voor onbepaalde tijd kan worden verleend, laat onverlet dat het om voortschrijdend inzicht bij het college gaat. Voor de toepassing van de bevoegdheid om de duur van een ligplaatsvergunning te wijzigen, vereist artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob verder niet dat het nieuwe inzicht moet zijn gebaseerd op nieuwe feiten of omstandigheden. Het betoog van Rederij Lovers dat er geen sprake is van nieuw inzicht, omdat de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 en de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn, kan daarom niet slagen.
4.3. In de uitspraak van 2 november 2016 heeft de Afdeling overwogen dat zij de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal deelt dat in het Nederlands recht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan potentiële gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunningen mee te dingen. Uit deze rechtsnorm vloeit voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend. In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 die in die zaak is verzocht, wordt onder schaarse vergunningen het volgende verstaan:
"Schaarse vergunningen zijn een species van het genus schaarse publieke rechten. Tot de groep van schaarse publieke rechten behoren behalve vergunningen, andere schaarse overheidstoestemmingen, zoals concessies, ontheffingen of vrijstellingen, schaarse verhandelbare publieke rechten, zoals emissierechten of quota, en schaarse subsidies of andere financiële aanspraken. […]
Volgens een algemeen (en ook door mij) gehanteerde definitie is sprake van schaarse publieke rechten "als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft". […] Deze definitie impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor wat betreft het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond bestaat. Dat plafond kan voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld."
Bij het Instellingsbesluit heeft het college besloten dat aanvragen om een ligplaatsvergunning voor nieuwe bedrijfsvaartuigen die ingediend zijn na 18 december 1996 worden afgewezen. In het Instellingsbesluit staat dat het college bezig is nieuw beleid te ontwikkelen omtrent vergunningverlening voor bedrijfsvaartuigen. In dit verband acht het college noodzakelijk dat eerst wordt overgegaan tot eventuele legalisering van aanwezige bedrijfsvaartuigen en tot beoordeling van reeds ingediende aanvragen. Pas na de ordening op het water kan worden bezien in hoeverre uitbreiding van ligplaatsen voor bedrijfs- en woonfuncties op het water te realiseren is. Om duidelijkheid te verschaffen worden nieuwe aanvragen voorlopig afgewezen, aldus het Instellingsbesluit. Rederij Lovers stelt dat ligplaatsvergunningen voor nieuwe bedrijfsvaartuigen nog steeds worden verleend. Uit het Instellingsbesluit volgt volgens haar alleen dat aanvragers aan de voorwaarden van dit besluit dienen te voldoen om in aanmerking te komen voor een ligplaatsvergunning. Die stelling van Rederij Lovers is niet juist. Uit het Instellingsbesluit volgt dat alleen aanvragen om ligplaatsvergunningen die voor 18 december 1996 waren ingediend voor bedrijfsvaartuigen die op deze datum ligplaats hadden in de binnenstad of het Havenatlasgebied in beginsel kunnen worden toegewezen. Omdat uit het Instellingsbesluit volgt dat voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen een plafond bestaat, is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de ligplaatsvergunning voor de Koningin Juliana een schaarse vergunning is. Of er sprake is van fysieke schaarste omdat de vraag naar ligplaatsvergunningen groter is dan het aanbod, kan daarom buiten bespreking blijven.
4.4. Zoals in de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 staat, bestaat er voor de tijdelijkheid van een vergunning principieel minder reden indien een vergunning geen betrekking heeft op een economische activiteit, omdat van een onevenredige bevoordeling van gegadigden in economische zin geen sprake is. Ingevolge artikel 2.4.1, eerste lid, van de Vob is het verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden. In de toelichting op artikel 2.4.1 van de Vob staat dat bedrijfsvaartuigen gericht moeten zijn op het uitoefenen van watergebonden activiteiten of de aan- of afvoer van materialen over water om voor vergunning in aanmerking te komen. Nu Rederij Lovers de Koningin Juliana als opslag- en werkplaats gebruikt voor haar passagiersvaartuigen wordt de Koningin Juliana voor een economische activiteit gebruikt. Omdat uit de toelichting op artikel 2.4.1 van de Vob volgt dat een ligplaatsvergunning alleen voor een economische activiteit wordt verleend en met de Koningin Juliana economische activiteiten worden verricht, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de ligplaatsvergunning voor de Koningin Juliana een vergunning is voor een economische activiteit.
4.5. Omdat de ligplaatsvergunning voor de Koningin Juliana een schaarse vergunning is voor een economische activiteit, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen gesteld dat die in beginsel niet voor onbepaalde duur kan worden verleend.
4.6. In de Nota Varen in Amsterdam uit 2013 (hierna: de Nota Varen) staat dat de gemeente Amsterdam ernaar streeft om het gebruik van het binnenwater van Amsterdam voor een veelheid aan dynamische functies te versterken. Het doel is te komen tot een optimaal nautisch gebruik van het binnenwater, waarbij er evenwicht is tussen de belangen van de bewoners, de ondernemers en de bezoekers van de stad. Het gaat om een aanpak waarin kwaliteit, toegankelijkheid, veiligheid, duurzaamheid en beperking van overlast de kern zijn, aldus de Nota Varen. Het Programmaplan Varen - Passagiersvaart 2015-2018 (hierna: het Programmaplan) bevat maatregelen om het beleid, zoals neergelegd in de Nota Varen, op korte termijn verder te kunnen uitwerken en uitvoeren. In het Programmaplan staat dat de bestaande situatie van exclusief gebruik door reders van op- en afstaplocaties op de populairste locaties in het centrum van Amsterdam wordt gewijzigd. Na inventarisatie van de eigendomssituatie worden deze a-locaties zoveel mogelijk vrijgemaakt, beprijsd en opnieuw uitgegeven. De a-locaties worden onderverdeeld in (semi-)exclusieve en openbare op- en afstapvoorzieningen. Zo krijgen ook nieuwe reders de gelegenheid om passagiers in en uit te laten stappen op deze a-locaties, aldus het Programmaplan. Het college stelt dat a-locaties vanaf 1 januari 2020 worden vrijgemaakt, beprijsd en opnieuw uitgegeven.
De Afdeling acht de keuze om de ligplaatsvergunning tot 1 januari 2020 te verlenen niet onredelijk. Anders dan Lovers betoogt, waren bovenstaande beleidsvoornemens ten tijde van de besluitvorming voldoende concreet. Dat aan deze beleidsvoornemens ook nu nog geen uitvoering is gegeven doet daaraan niet af. Daarbij heeft het college gesteld dat naar verwachting in de loop van 2019 nieuw beleid over het verlenen van ligplaatsvergunningen zal zijn ontwikkeld. De Afdeling volgt niet het betoog van Rederij Lovers dat het innemen van een ligplaats niet in de weg staat aan de uitvoering van het beleid voor a-locaties. De ligplaatsvergunning ziet op een locatie aan de Prins Hendrikkade 20B. Die locatie is niet alleen beperkt tot een ligplaats ter hoogte van de fietsbrug die naast het Open Havenfront ligt. Verder heeft het college in zijn afweging niet van overwegende betekenis hoeven te achten dat Rederij Lovers met de Koningin Juliana in ieder geval reeds vanaf 1983 ligplaats inneemt in het Open Havenfront. Dat Rederij Lovers op 1 januari 2020 nog privaatrechtelijk gerechtigd zal zijn om de ligplaatsen aan de Prins Hendrikkade 20B te gebruiken, wat daarvan ook zij, betekent voorts niet dat het college gehouden was de ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen. Voor zover Rederij Lovers ten slotte betoogt dat het college gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld door ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen voor een periode van tien jaar tijd te verlenen, heeft het college gesteld dat er op grond van het nieuwe beleid prioriteit zal worden gegeven aan ligplaatsen voor passagiersvaartuigen. Voor het oordeel dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen ziet de Afdeling geen grond.
4.7. Het betoog faalt.
Misbruik van bevoegdheid
4.8. Ingevolge artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob kan de vergunning worden gewijzigd indien op grond van een verandering van inzichten wijziging nodig is vanwege een belang, of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist. Ingevolge artikel 2.4.1, vierde lid, in samenhang gelezen met artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob kan een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart. Het college heeft de wijziging van de duur van de ligplaatsvergunning nodig geacht, omdat de ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is voor een economische activiteit, die niet voor onbepaalde duur wordt verleend en omdat het doel is te komen tot een optimaal nautisch gebruik van binnenwater van Amsterdam. Anders dan Rederij Lovers betoogt, heeft het college geen mededingingsrechtelijk belang aan de wijziging ten grondslag gelegd. Gelet hierop valt niet in te zien dat het college de bevoegdheid van artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven.
4.9. Het betoog faalt.
Slotsom
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Sevenster w.g. Man
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
629.