Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/7395
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2019 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rederij Aemstelland B.V.,
te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. H.C.H. Ghijsen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. E.G. Blees).
Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een ligplaatsvergunning verleend om met het bedrijfsvaartuig [naam 1] ligplaats in te nemen aan de [adres] tegenover 10 te Amsterdam. Deze vergunning is verleend voor een periode van 3 jaar.
Bij besluit van 1 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2019. Beide partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens is namens eiseres [naam 2] verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 21 december 2009 heeft verweerder aan de Rederij C.V. een ligplaatsvergunning verleend om met het bedrijfsvaartuig [naam 1] ligplaats in te nemen aan de [adres] tegenover 10 te Amsterdam. Aan deze vergunning is geen termijn gebonden.
2. Bij besluit van 5 augustus 2015 heeft verweerder aan de Canal Company een exploitatievergunning verleend voor het vervoeren van passagiers met het bedrijfsvaartuig [naam 1] in het segment Bemand groot in vergunningsgebied 1. Deze vergunning is geldig tot 1 januari 2020.
3. Bij besluit van 4 oktober 2017 is de exploitatievergunning omgezet naar onbepaalde tijd.
4. Op 4 december 2017 heeft eiseres de [naam 1] van Canal Company gekocht.
5. Bij besluit van 5 maart 2018 is de exploitatievergunning overgezet op naam van eiseres.
6. Op 10 maart 2018 heeft eiseres een ligplaatsvergunning aangevraagd voor de [naam 1] .
7. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een ligplaatsvergunning verleend om met het bedrijfsvaartuig [naam 1] ligplaats in te nemen aan de [adres] tegenover 10 te Amsterdam. Deze vergunning is verleend voor een periode van 3 jaar, daarbij rekening houdend met enerzijds het belang van eiseres om gedurende deze jaren te kunnen exploiteren en anderzijds de belangen van derden zodat derden in de toekomst ook kunnen meedingen naar deze schaarse vergunning. Vanwege de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is verweerder gehouden om schaarse vergunningen voor bepaalde tijd te verlenen.
8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Gelet op de persoonsgebondenheid (artikel 2.4.1 eerste lid van de Verordening op het binnenwater 2010, hierna: de Vob) is er meer nodig dan alleen het wijzigen van de naam. Als nieuwe eigenaar heb je een nieuwe vergunning nodig. Vanwege de schaarste is een vergunning voor bepaalde tijd verleend. Er is meer vraag naar ligplaatsen dan er plaatsen beschikbaar zijn. Dit maakt een ligplaatsvergunning tot een schaars publiek recht. Verweerder heeft in dit kader verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juni 2018 waarin is bevestigd dat er sprake is van schaarse vergunningen. [1] Er is geen sprake van een bestaande vergunning maar van een nieuwe vergunning.
Oordeel rechtbank
Nieuwe aanvraag?
9.1.
In beroep heeft eiseres allereerst aangevoerd dat zij na de koop de reeds verleende ligplaatsvergunning wilde voortzetten, aangezien deze vergunning bedrijfsgebonden is. De aanvraag was dan ook slechts bedoeld om de reeds verleende ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd (verleend bij besluit van 21 december 2009) op haar naam te zetten, hetgeen bij de exploitatievergunning ook is gebeurd.
9.2.
Artikel 2.4.1, eerste lid, van de Vob bepaalt dat het verboden is, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
9.3.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit dit artikel volgt dat zodra er sprake is van een andere eigenaar, er met de bestaande vergunning niet langer op legale wijze ligplaats kan worden ingenomen. Deze is immers verleend aan een ander persoon. Bij verkoop van het vaartuig, ook al blijft het vaartuig zelf en de locatie ongewijzigd, is er, gelet op die persoonsgebondenheid, meer nodig dan alleen het wijzigen van een naam op een bestaande vergunning. Eiseres heeft daarvoor, als nieuwe eigenaar, een nieuwe vergunning nodig. Verweerder heeft, gelet op het voorgaande, de aanvraag terecht opgemerkt als een nieuwe aanvraag en hierop een besluit genomen.
Vertrouwensbeginsel
10.1.
Verder heeft eiseres een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Eiseres heeft aangevoerd dat zij vanuit haar ervaring, de gewoonte en het economisch verschil van de waarde van de boot bij een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd, er vanuit mocht gaan dat zij de ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd kon voortzetten.
In dit kader heeft eiseres gewezen op artikel 6.1. van de Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad 2016 (hierna: de Uitvoeringsnota). In dit artikel staat onder meer: “
Dit betekent dat het dagelijks bestuur in principe meewerkt aan het verlenen van een ligplaatsvergunning aan een nieuwe eigenaar. (…) Daarnaast worden vergunningen voor onbepaalde tijd verleend om zodoende de bedrijfsvoering van de ondernemers te waarborgen. Er zijn geen concrete aanknopingspunten waaruit blijkt dat het noodzakelijk is om vergunningen voor bepaalde tijd te verlenen vanwege ontwikkelingen in de toekomst. (….) Er kunnen natuurlijk wel individuele omstandigheden zijn, die maken dat na afweging van belangen een tijdelijke vergunning wél noodzakelijk is. “
Dit betekent dat het dagelijks bestuur in principe meewerkt aan het verlenen van een ligplaatsvergunning aan een nieuwe eigenaar. (…) Daarnaast worden vergunningen voor onbepaalde tijd verleend om zodoende de bedrijfsvoering van de ondernemers te waarborgen. Er zijn geen concrete aanknopingspunten waaruit blijkt dat het noodzakelijk is om vergunningen voor bepaalde tijd te verlenen vanwege ontwikkelingen in de toekomst. (….) Er kunnen natuurlijk wel individuele omstandigheden zijn, die maken dat na afweging van belangen een tijdelijke vergunning wél noodzakelijk is. “
10.2.
Ter zitting heeft gemachtigde van verweerder toegelicht dat bij de komst van een nieuw bestuurlijk stelsel de Uitvoeringsnota, samen met 50 andere beleidsdocumenten, zijn verlengd. Volgens verweerder is de Uitvoeringsnota per abuis verlengd, nu deze niet in overeenstemming is met het leerstuk van de schaarse vergunningen.
Uit artikel 1.2.6, eerste lid, van de Vob volgt bovendien dat een vergunning voor bepaalde tijd kan worden verleend. Volgens verweerder kan het eiseres als rondvaartondernemer niet zijn ontgaan dat er sinds 2017 ontwikkelingen zijn in het rondvaartbeleid. Ook aan andere boten werd al (veel) eerder een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd verleend, dit bewijst de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 28 augustus 2019. [2] In deze zaak werd al bij een besluit van 1 juli 2016 een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd werd verleend, aldus verweerder.
10.3.
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat ten tijde van de aanvraag/het bestreden besluit de Uitvoeringsnota gold. Echter, naar het oordeel van de rechtbank kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen. Verweerder heeft allereerst nooit expliciet aan eiseres meegedeeld dat aan haar een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd zou worden verleend, zodat geen sprake is van een concrete en ondubbelzinnige toezegging. Daarnaast spreekt de Uitvoeringsnota in algemene bewoordingen en bevat deze een clausule/uitzondering. Dat voorheen een ligplaatsvergunning werd verleend voor onbepaalde tijd betekent niet dat dit moet blijven gebeuren. Door het verlenen van de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd heeft verweerder evenmin impliciet bij eiseres het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat dit voor de ligplaatsvergunning ook zou gelden, dit is immers een ander type vergunning.
10.4.
Aan de betwisting van eiseres ter zitting van de door verweerder gestelde schaarste gaat de rechtbank voorbij, gelet op de uitspraak van deze rechtbank van 22 juni 2018. [3]
In rechtsoverweging 5.3 wordt het volgende overwogen:
“De rechtbank is van oordeel dat de vergunning een schaarse vergunning is omdat het aannemelijk is dat er sprake is van fysieke schaarste. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder namelijk toegelicht dat er op dit moment 123 ligplaatsvergunningen voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen zijn verleend in het Stadsdeel Centrum en het Open Havenfront. Dat gebied komt nagenoeg overeen met het vergunningengebied 1, het gebied dat de grachtengordel omvat. De 309 exploitatievergunningen die voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen zijn verleend, zijn bijna allemaal voor vergunningengebied 1, aldus de gemachtigde van verweerder. De gemachtigde van eiser heeft op zitting de precieze aantallen bestreden, maar sluit niet uit dat dit voor de exploitatievergunningen ongeveer de situatie zal zijn. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan deze aantallen. Verder acht de rechtbank het aannemelijk dat een groot deel van de houders van een exploitatievergunning voor vergunningengebied 1 bij voorkeur ook een ligplaatsvergunning willen hebben in dat gebied. Indien er een ligplaats beschikbaar komt zal daarom naar verwachting een groot deel van de houders van een exploitatievergunning een ligplaatsvergunning aanvragen. Het aantal van exploitatievergunningen van bijna 309 overstijgt echter ruim het aantal ligplaatsvergunningen van 123. Dus ook als niet iedere houder van een exploitatievergunning, maar wel een groot deel daarvan een ligplaatsvergunning wil hebben in dat gebied, blijft het aanbod aan ligplaatsvergunningen minder dan het aantal gegadigden. Hierdoor is het naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat sprake is van fysieke schaarste. Niet iedere houder van een exploitatievergunning voor vergunningengebied 1 kan immers een ligplaatvergunning in het Stadsdeel Centrum of het Open Havenfront krijgen. Ook indien verweerder een aantal extra ligplaatsen weet te creëren zal dit niet in de buurt komen van ongeveer 309. Bovendien heeft de gemachtigde van verweerder op de zitting terecht opgemerkt dat in het betreffende gebied ook ligplaatsen ook nodig zijn voor woonboten en pleziervaartuigen.” Deze uitspraak is bevestigd door de Afdeling. [4]
“De rechtbank is van oordeel dat de vergunning een schaarse vergunning is omdat het aannemelijk is dat er sprake is van fysieke schaarste. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder namelijk toegelicht dat er op dit moment 123 ligplaatsvergunningen voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen zijn verleend in het Stadsdeel Centrum en het Open Havenfront. Dat gebied komt nagenoeg overeen met het vergunningengebied 1, het gebied dat de grachtengordel omvat. De 309 exploitatievergunningen die voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen zijn verleend, zijn bijna allemaal voor vergunningengebied 1, aldus de gemachtigde van verweerder. De gemachtigde van eiser heeft op zitting de precieze aantallen bestreden, maar sluit niet uit dat dit voor de exploitatievergunningen ongeveer de situatie zal zijn. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan deze aantallen. Verder acht de rechtbank het aannemelijk dat een groot deel van de houders van een exploitatievergunning voor vergunningengebied 1 bij voorkeur ook een ligplaatsvergunning willen hebben in dat gebied. Indien er een ligplaats beschikbaar komt zal daarom naar verwachting een groot deel van de houders van een exploitatievergunning een ligplaatsvergunning aanvragen. Het aantal van exploitatievergunningen van bijna 309 overstijgt echter ruim het aantal ligplaatsvergunningen van 123. Dus ook als niet iedere houder van een exploitatievergunning, maar wel een groot deel daarvan een ligplaatsvergunning wil hebben in dat gebied, blijft het aanbod aan ligplaatsvergunningen minder dan het aantal gegadigden. Hierdoor is het naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat sprake is van fysieke schaarste. Niet iedere houder van een exploitatievergunning voor vergunningengebied 1 kan immers een ligplaatvergunning in het Stadsdeel Centrum of het Open Havenfront krijgen. Ook indien verweerder een aantal extra ligplaatsen weet te creëren zal dit niet in de buurt komen van ongeveer 309. Bovendien heeft de gemachtigde van verweerder op de zitting terecht opgemerkt dat in het betreffende gebied ook ligplaatsen ook nodig zijn voor woonboten en pleziervaartuigen.” Deze uitspraak is bevestigd door de Afdeling. [4]
10.5.
Voor zover eiseres ter zitting heeft aangevoerd dat recent de vaste rechtspraak van de Afdeling omtrent het vertrouwensbeginsel is gewijzigd, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank begrijpt eiseres zo, dat zij doelt op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. [5] In deze uitspraak is uiteengezet hoe een toezegging moet worden getoetst. Nu in onderhavige zaak geen sprake is van een toets van een gedraging/toezegging die verweerder is toe te rekenen gaat de rechtbank aan deze uitspraak voorbij.
De financiële gevolgen/artikel 1 EP EVRM
11.1.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat het bestreden besluit ernstige financiële gevolgen voor haar heeft. Een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd is een belangrijk economisch recht. Zonder deze ligplaatsvergunning is exploitatie onmogelijk. Het vervangen van de ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd naar een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd betekent een financieel verlies voor eiseres en is in strijd met de rechtszekerheid. Onder verwijzing naar het arrest Vekony t. Hongarije, is volgens eiseres sprake van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. [6] Het eigendomsrecht wordt wezenlijk aangetast.
11.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Verweerder heeft aangevoerd dat met het afgeven van een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd geen afbreuk wordt gedaan aan het recht op eigendom. Ook na het verlopen van de ligplaatsvergunning is er nog eigendomsrecht en kan er nog worden geëxploiteerd. Als een vergunning al als een eigendom kan worden aangemerkt, ook dan is inbreuk toegestaan en is er geen strijdigheid met artikel 1 van het Eerste protocol van het EVRM. [7] Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de inbreuk op het eigendom voor het reguleren/ontnemen is toegestaan zolang deze inbreuk voorzien is bij wet (artikel 1.2.6 van het Vob), in het algemeen belang (schaarste/andere gegadigden) en de inbreuk proportioneel is (een termijn van 3 jaar is volgens verweerder redelijk, zodat eiseres een bedrijfsvoering kan voeren, anderen kans maken op de vergunning en verweerder voldoende tijd heeft voor het ontwikkelen van nieuw beleid).
11.3.
Voor zover de ligplaatsvergunning als eigendom zou kunnen worden aangemerkt in de zin van het Eerste protocol van het EVRM, acht de rechtbank de inbreuk proportioneel en de periode van 3 jaar niet onredelijk. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft opgemerkt, is deze termijn niet te kort in het belang van eiseres om een onderneming te voeren, maar aan de andere kant ook niet te lang om het beleid dat in 2020 gereed zal zijn niet onuitvoerbaar te maken.
Belangenafweging
12.1.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat onvoldoende rekening is gehouden met haar belangen. De negatieve gevolgen voor eiseres en aanverwante rederijen zijn niet overwogen noch nader uitgewerkt. Het is in strijd met het verbod op willekeur en het evenredigheidsbeginsel dat het belang van een reële exploitatiemogelijkheid niet of onvoldoende is afgewogen tegen het belang van het kunnen verlenen van nieuwe vergunningen aan andere belanghebbenden.
12.2.
De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit rekening is gehouden met de belangen van eiseres. In het bestreden besluit wordt overwogen dat de vergunning wordt verleend voor een periode van 3 jaar, daarbij rekening houdend met enerzijds het belang van eiseres om het betreffende bedrijfsvaartuig gedurende deze jaren te kunnen exploiteren en anderzijds met de belangen van derden - conform de rechtspraak - opdat derden in de toekomst kunnen meedingen naar deze schaarse vergunning. Deze belangenafweging is in lijn met het leerstuk van de schaarse vergunningen, conform de conclusie van de advocaat-generaal Widdershoven [8] , aldus verweerder.
De rechtbank acht de uitkomst van de belangenafweging niet onredelijk. Allereerst is hiervoor in rechtsoverweging 10.4 al geoordeeld dat sprake is van een schaarse vergunning en een schaarse vergunning kan in beginsel niet voor onbepaalde tijd worden verleend. Volgens de Afdeling [9] en Widdershoven vloeit deze eis voort uit het materiële gelijkheidsbeginsel en wordt zo voorkomen dat de ‘uitverkoren’ vergunninghouder onevenredig wordt bevoordeeld. Omdat het leerstuk van de schaarse vergunning de kern raakt van de vergunning heeft verweerder in redelijkheid de vergunning met toepassing van artikel 1.2.6, eerste lid, van de Vob kunnen verlenen voor bepaalde tijd.
12.3.
Hierbij is van belang dat, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, met de termijn van 3 jaar rekening is gehouden met alle belangen. Een periode van 3 jaar is namelijk niet te kort om te ondernemen, niet te lang voor anderen die ook kans willen maken op een vergunning en niet te lang om de gemeente te frustreren ten aanzien van de invoering van het nieuwe beleid, dat, zo heeft verweerder ter zitting toegelicht, midden 2020 wordt verwacht.
13. Gelet op het voorgaande zal het beroep ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, rechter, in aanwezigheid van mr. J.R. de Savornin Lohman, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
12 december 2019.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.