Uitspraak
201705677/1/A1.
Datum uitspraak: 12 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 4 juli 2017 in zaak nrs. 16/4446 en 17/2187 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Opmeer;
en
uitspraak op het beroep van [partij] tegen het besluit van het college van 1 september 2017.
Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om het laten gebruiken van uw recreatieverblijven aan [locatie] (hierna: het perceel) [A], [B], [C] en [D] te Opmeer ten behoeve van niet-recreatieve bewoning te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft daarbij bepaald dat het besluit ook van toepassing is op haar rechtsvervolger en de verdere rechtsopvolgers zoals bedoeld in artikel 5.18 van de Wabo.
Bij besluit van 31 augustus 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 18 april 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 50.000,00.
Bij uitspraak van 4 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 31 augustus 2016 en 18 april 2017 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 1 september 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [partij] verbeurde dwangsommen van in totaal € 50.000,00.
[partij] heeft daartegen gronden ingediend.
[appellante] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. X. Wentink-Quelle, advocaat te Ouderkerk Aan De Amstel, en het college, vertegenwoordigd door S.C. van den Berg en mr. D. Van Werkhoven, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
1. [appellante] was eigenaar van de recreatiewoningen waartegen het college bij besluit van 1 april 2016 handhavend heeft opgetreden. Sinds 17 mei 2017 is [partij] eigenaar van de recreatiewoning [C]. De recreatiewoningen mogen op grond van de Regels van de Beheersveroderning Recreatieparken Opmeer (hierna: de beheersverordening) niet anders worden gebruikt dan voor recreatieve bewoning, hetgeen tussen partijen niet in geschil is.
Last onder dwangsom
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht het door haar gemaakte bezwaar wegens overschrijding van de termijn voor het indienen daarvan niet-ontvankelijk heeft verklaard. [appellante] stelt dat zij het bezwaarschrift op 13 mei 2016 tijdig in de brievenbus van het gemeentehuis heeft gedaan in het bijzijn van [persoon]. Zij heeft ter onderbouwing een verklaring van hem overgelegd. Ter zitting heeft hij het voorgaande bevestigd.
2.1. Ingevolge artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken.
Ingevolge artikel 6:8, eerste lid, vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
Ingevolge artikel 6:9, eerste lid, is een bezwaar- of beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.
Ingevolge artikel 6:11 blijft Pro niet-ontvankelijkverklaring ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
2.2. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld is de termijn voor het indienen van bezwaar aangevangen op 2 april 2016 en geëindigd op 13 mei 2016. Het college heeft als datum van ontvangst 17 mei 2016 gehanteerd. Dit is buiten de termijn voor het indienen van bezwaar.
Indien een zienswijze, bezwaar- of beroepschrift in de brievenbus van het bestuursorgaan of de rechterlijke instantie is gedeponeerd en het geschrift blijkens het door het bestuursorgaan of de rechterlijke instantie daarop geplaatste stempel van ontvangst na het einde van de termijn is ontvangen, is het aan de indiener om aannemelijk te maken dat het geschrift eerder dan het stempel aangeeft door de geadresseerde is ontvangen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] niet met concreet, objectief bewijs aannemelijk heeft gemaakt dat zij het bezwaarschrift uiterlijk 13 mei 2016 bij het college heeft bezorgd. [appellante] heeft ten ondersteuning van haar standpunt een verklaring van [persoon] overgelegd. Volgens [appellante] heeft zij de brief na sluitingstijd door de brievenbus gedeponeerd. Dat het college vervolgens pas later een stempel op het stuk heeft gezet komt voor haar risico en derhalve is het aan haar om aannemelijk te maken dat het stuk eerder door het college zou zijn ontvangen. Met de enkele verklaring van [persoon] uit haar naaste kennissenkring heeft zij dat niet aannemelijk gemaakt. Die verklaring is geen objectief bewijs en wijkt bovendien af van haar in bezwaar ingenomen stelling dat zij de brief op 11 mei 2016 heeft bezorgd.
Gelet op artikel 6:11 van Pro de Awb kan zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de niet-ontvankelijkverklaring in dit geval achterwege blijven indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener van het bezwaarschrift in verzuim is geweest. Gesteld noch gebleken is van feiten en of omstandigheden die tot dit oordeel zouden moeten leiden.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college het door [appellante] gemaakte bezwaar terecht wegens overschrijding van de termijn voor het indienen daarvan niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog faalt.
Eerste invorderingsbeschikking
3. Gelet op hetgeen in overweging 2.2. is overwogen staat het besluit van 1 april 2016, waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, in rechte vast. Bij overtreding van de last vindt verbeurte van de daaraan verbonden dwangsom(men) plaats. Per recreatiewoning wordt een bedrag van € 25.000,00 ineens verbeurd indien een overtreding wordt geconstateerd.
4. Aan de last wordt niet voldaan indien de woning wordt gebruikt ten behoeve van niet-recreatieve bewoning. In het besluit van 1 april 2016 heeft het college toegelicht dat hieronder onder meer valt het verhuren of anderszins in gebruik geven aan arbeidsmigranten.
5. Aan het besluit tot invordering heeft het college wat betreft de recreatiewoning [A] de controles van een toezichthouder van de gemeente van 10, 13 en 17 september 2016 ten grondslag gelegd. Volgens de toezichthouder maakt de woning op alle dagen een bewoonde indruk. Aan hem is op 17 september 2016 verklaard dat de huurders voor werk in Nederland waren. De volgende dag zouden zij verhuizen naar een andere woning op het park. Volgens de toezichthouder heeft hij gesproken met een Engelse jongeman.
Voor zover het besluit tot invordering ziet op de recreatiewoning [D] heeft het college daaraan de controles van 2, 10 en 13 september 2016 ten grondslag gelegd. Op alle dagen maakte de woning een bewoonde indruk en stond een voertuig met een Roemeens kenteken voor de deur. Op 13 september 2016 heeft een van de aangetroffen mannen verklaard dat zij sinds een week in de woning verbleven en in Nederland waren voor werk. De woning zou zijn gehuurd door hun werkgever.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij ten aanzien van de recreatiewoning [A] niet aan de bij besluit van 1 april 2016 opgelegde last heeft voldaan. Het college heeft volgens haar niet aangetoond dat de recreatiewoning voor niet-recreatieve bewoning werd gebruikt. De aan de toezichthouder afgegeven verklaring strookt niet met de overgelegde boekingsgegevens alsmede de constatering van de controleur. Het strookt ook niet met de door haar overgelegde verklaring van de zoon van degene die de recreatiewoning destijds huurde. De huurder zelf is overleden en kan derhalve geen verklaring meer afleggen.
6.1. Het is aan het college om aan de hand van feiten en omstandigheden vast te stellen dat [appellante] na het verlopen van de begunstigingstermijn niet aan de last heeft voldaan en de recreatiewoning voor niet-recreatieve bewoning werd gebruikt. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college daarin wat de recreatiewoning [A] betreft niet is geslaagd. Aan het besluit heeft het college twee omstandigheden ten grondslag gelegd namelijk dat de woning een bewoonde indruk maakte en de verklaring van een jongeman. De enkele omstandigheid dat de recreatiewoning tijdens de controles een bewoonde indruk maakte, is onvoldoende voor de conclusie dat de recreatiewoning voor niet-recreatieve bewoning werd gebruikt. In dit verband verwijst de Afdeling naar haar eerder genoemde uitspraak van 15 november 2017. Het college heeft in dit geval geen andere feiten en omstandigheden aangedragen waaruit al dan niet in samenhang met de bewoonde indruk zou blijken dat de recreatiewoning voor niet-recreatieve bewoning werd gebruikt. De in het rapport genoemde verklaring is onvoldoende. Daarbij is van belang dat [appellante] de in het rapport genoemde verklaring van de jongeman gemotiveerd heeft betwist. In het rapport wordt niet vermeld wie de verklaring heeft afgelegd. [appellante] heeft hierover verklaard dat zij vermoedt dat de zoon van de huurder een verklaring heeft afgelegd. Zij heeft gedurende de gehele procedure consequent verklaard dat hij niet de huurder was maar zijn vader. Zijn vader was naar Nederland overgekomen om zijn zoon te zien en verbleef in de recreatiewoning. De jongeman was in Nederland voor werk maar verbleef niet in de recreatiewoning. Ter ondersteuning van het voorgaande heeft zij een verklaring van de door haar bedoelde man overgelegd waarin het voorgaande wordt bevestigd. De Afdeling acht in dit verband verder van belang dat uit de controlerapporten volgt dat op 10 september 2016 aan de toezichthouder door een andere Engelsman zou zijn verklaard dat hij hier op vakantie was. De op 17 september 2016 afgelegde verklaring is voor de Afdeling derhalve niet voldoende om het college in zijn bewijslast geslaagd te achten, omdat deze niet overeenkomt met de eerder afgelegde verklaring, de verklaring van [appellante], de door haar overgelegde verklaring van de jongeman en de door overgelegde boekingsbevestiging.
Het betoog slaagt derhalve voor wat betreft recreatiewoning [A].
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college tot invordering van de volledige dwangsom over mocht gaan. Zij stelt dat er reden bestond om te matigen. In dit verband merkt zij op dat zij zich voldoende heeft ingespannen om het strijdig gebruik te beëindigen. Voorts stelt zij dat het college rekening mee moest houden dat er intensief is gecontroleerd zonder een overtreding te constateren in de periode vanaf mei 2016 tot en met april 2017.
7.1. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] stelt geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college tot invordering van de dwangsom wat betreft recreatiewoning [D] over mocht gaan. Van bijzondere omstandigheden die het college ertoe hadden moeten nopen om de dwangsom te matigen is niet gebleken. Dat er op sommige dagen wel aan de last is voldaan hoefde voor het college geen reden te vormen om het in te vorderen bedrag te matigen. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3478. Hetzelfde geldt voor de inspanningen van [appellante]. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet aannemelijk is geworden dat het niet mogelijk was om het strijdig gebruik van de recreatiewoning te voorkomen. Het college heeft zich in dit verband op het standpunt kunnen stellen dat [appellante] geen preventieve maatregelen heeft getroffen zoals het uitdrukkelijk in de advertenties dan wel huurcontract vermelden dat er enkel mag worden gehuurd als er sprake is van recreatief gebruik.
Het betoog faalt.
Conclusie hoger beroep
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het college bevoegd heeft geacht om tot invordering over te gaan ten aanzien van de recreatiewoning [A]. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 april 2017 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het in te vorderen bedrag vast te stellen op € 25.000,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Tweede invorderingsbeschikking
9. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover belanghebbende deze beschikking betwist.
10. Bij brief van 28 juni 2017 heeft het college [partij] op de hoogte gesteld van de bij besluit van 1 april 2016 opgelegde last en het feit dat deze ook van toepassing is op hem als rechtsopvolger. In de brief heeft het college verder toegelicht dat permanente bewoning niet is toegestaan en dat de woning slechts ten behoeve van recreatieve doeleinden mag worden gebruikt. In de brief staat verder "Bewoning van het recreatieverblijf vanwege het verrichten van werkzaamheden in de regio (arbeidsmigranten) […] is niet toegestaan, want dit heeft geen recreatief karakter".
Aan het besluit tot invordering heeft het college de controle van 7 mei 2018 ten grondslag gelegd. De huurders afkomstig uit Hongarije hebben aan de toezichthouder verklaard dat zij sinds ongeveer 2 maanden in de woning verbleven in verband met werk. Hiermee is volgens het college niet aan de last voldaan en is ten aanzien van de recreatiewoning [C] een dwangsom van € 25.000,00 verbeurd.
11. [partij] betoogt dat het college niet gelijk tot invordering over mocht gaan zonder hem met hem in gesprek te gaan.
11.1. De Afdeling stelt voorop dat het hebben van een gesprek voorafgaand aan het besluit tot invordering niet van belang is voor de vraag of het college bevoegd is om tot invordering over te gaan. De Afdeling overweegt verder naar aanleiding van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, en anders dan voorheen dat het college alvorens tot invordering over te gaan belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb voorafgaand aan de dwangsominvordering in de gelegenheid dient te stellen te worden gehoord. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het aan de overtreder is om bijzondere omstandigheden waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn, naar voren te brengen. Hij moet daartoe door het bestuursorgaan wel in staat worden gesteld. Het horen van de overtreder is daar bij uitstek de manier voor. Nu het college in dit geval [partij] niet heeft gehoord, leidt het tot vernietiging van het besluit van 18 april 2017.
Het betoog slaagt.
12. Nu [partij] in deze procedure alles heeft kunnen aanvoeren tegen dat besluit wat hij ook in het kader van 4:8 van de Awb had kunnen doen, zal de Afdeling beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten. Daartoe wordt als volgt overwogen.
13. [partij] betoogt tevergeefs dat het college niet bevoegd was om tot invordering over te gaan. Anders dan [partij] betoogt, is voor de vraag of aan de last is voldaan niet doorslaggevend of de Hongaren arbeidsmigranten zijn of niet. Gelet op de tekst van de opgelegde last is van belang of de recreatiewoning werd gebruikt ten behoeve van niet-recreatieve bewoning. Indien de recreatiewoning werd gebruikt voor niet-recreatieve bewoning is er niet aan de last voldaan. Het college zou dan bevoegd zijn om handhavend op te treden. De Afdeling verwijst in dit verband naar overweging 4. Vaststaat dat de Hongaren in de recreatiewoning verbleven in verband met werk. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1760 overweegt de Afdeling dat de aard van dat gebruik bewoning in verband met werk is en dat heeft geen recreatief karakter.
14. [partij] betoogt dat het college van invordering had moeten afzien. Hij heeft de woning uit geldnood verhuurd aan arbeidsmigranten. Hij was daarbij in de veronderstelling dat het geen probleem zou zijn om de woning kort aan migranten te verhuren, temeer nu dit op het park heel gewoon leek.
14.1. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
De door [partij] genoemde omstandigheden zijn geen omstandigheden als hiervoor bedoeld. In dit verband acht de Afdeling van belang dat het college bij brief van 28 juni 2017 aan [partij] onomwonden en duidelijk heeft medegedeeld dat een last onder dwangsom is opgelegd die ook op hem als rechtsopvolger van toepassing is. Gelet op die brief had het voor hem duidelijk moeten zijn dat het verhuren van de recreatiewoning voor bewoning door arbeidsmigranten die in de woning verblijven om arbeid te verrichten en niet voor recreatieve doeleinden niet was toegestaan. In dit verband verwijst de Afdeling naar de inhoud van die brief zoals weergegeven onder overweging 10.
Het betoog faalt.
15. [partij] betoogt dat het college de dwangsom had moeten matigen. Het college had bij het bepalen van de hoogte rekening moeten houden met de huuropbrengst en zijn andere inkomsten. Niet is gebleken dat de dwangsom disproportioneel is. Het college heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat dit geen overtreding van lichte aard is en een forse dwangsom is aangewezen teneinde de overtreder voldoende te prikkelen. Ten aanzien van zijn andere inkomsten en vermogen om te betalen overweegt de Afdeling dat [partij] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet in staat zou zijn om de dwangsom te betalen. Het enkele feit dat [partij] niet meer dan € 100 per maand aan het college kan betalen, maakt niet dat het in te vorderen bedrag om die reden zou moeten worden gematigd. Hij kan een betalingsregeling met het college treffen, hetgeen hier ook is gebeurd, waarbij hij maandelijks € 100,00 aan het college betaald.
16. Het beroep tegen het besluit van het college van 1 september 2017 is gelet op overweging 11.1 gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 4:8 van Pro de Awb. Gelet op hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de overwegingen die daarna volgen, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 1 september 2017 in stand te laten.
Eindconclusie
17. Uit het voorgaande volgt dat het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 1 april 2016 waarbij de last is opgelegd te laat is ingediend. Aan de inhoudelijke beoordeling van dat besluit wordt derhalve niet toegekomen. Het aan [appellante] gerichte invorderingsbesluit van 18 april 2017 dient te worden vernietigd omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten aanzien van recreatiewoning [A] niet aan de last zou zijn voldaan. Ten aanzien van de andere recreatiewoning heeft het college dit wel aannemelijk gemaakt en mocht het college ook tot invordering overgaan. Het bedrag dat bij [appellante] wordt ingevorderd wordt door de Afdeling vastgesteld op € 25.000,00. De tweede door het college genomen invorderingsbeschikking die is gericht aan [partij] dient ook te worden vernietigd. Dit omdat het college [partij] niet heeft gehoord alvorens tot invordering over te gaan. Nu hetgeen [partij] tegen die beschikking heeft aangevoerd niet slaagt, zullen de rechtsgevolgen daarvan in stand worden gelaten.
Proceskosten
18. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 4 juli 2017 in zaken nrs. 16/4446 en 17/2187, voor zover de rechtbank het college bevoegd heeft geacht om tot invordering over te gaan ten aanzien van de recreatiewoning [A];
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Opmeer van 18 april 2017 voor zover het college over is gegaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom ten aanzien van de recreatiewoning [A];
V. bepaalt dat een bedrag van € 25.000,00 bij [appellante] wordt ingevorderd aan verbeurde dwangsommen;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. verklaart het beroep van [partij] tegen het besluit van 1 september 2017 van het college van burgemeester en wethouders Opmeer gegrond;
VIII. vernietigt dat besluit;
IX. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Opmeer tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.753,50 (zegge: zeventienhonderddrieënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Opmeer aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
XII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Opmeer tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 1 september 2017 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 751,50 (zegge: zevenhonderdeenenvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
w.g. Polak w.g. De Koning
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
712.