Uitspraak
201706475/1/A1.
Datum uitspraak: 25 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juni 2017 in zaak nr. 16/2930 in het geding tussen:
Chidda Vastgoed B.V. en Amstelimmo B.V., beiden gevestigd te Amsterdam,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het strijdig gebruik van de gronden gelegen op het perceel Hornweg 6 in het Westelijk Havengebied te Amsterdam (hierna: het ADM-terrein).
Bij besluit van 21 maart 2016 heeft het college het door Chidda Vastgoed en Amstelimmo daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 juni 2017 heeft de rechtbank het door Chidda Vastgoed en Amstelimmo daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 maart 2016 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] en anderen hoger beroep ingesteld.
Chidda Vastgoed en Amstelimmo hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] en anderen en Chidda Vastgoed en Amstelimmo hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het college opnieuw op het bezwaar van Chidda Vastgoed en Amstelimmo beslist, dat bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 15 september 2015 herroepen. Bij dat besluit heeft het college een last onder bestuursdwang opgelegd en de bewoners en gebruikers van het ADM-terrein, zijnde het terrein zoals gemarkeerd op de bij het besluit gevoegde kaart, gelast binnen zes maanden na verzenddatum, dan wel aanplakken of persoonlijk uitreiken van het besluit, de in dat besluit vermelde overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), artikel 4.25 en artikel 2.20, eerste lid, van de Algemeen Plaatselijke Verordening 2008 en artikel 3.2 van de regionale Havenverordening te beëindigen, door het illegale, feitelijke gebruik ten behoeve van woondoeleinden en/of van recreatieve doeleinden op het ADM-terrein te staken en gestaakt te houden, de bouwwerken, caravans, andere voertuigen, tenten en objecten van dit terrein te verwijderen en verwijderd te houden en de (woon)schepen en andere vaartuigen van dit terrein te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:375, heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling dit besluit op verzoek van [appellant sub 2] en anderen geschorst.
[appellant sub 2] en anderen, [belanghebbende A] en anderen en [belanghebbende B] kunnen zich met het besluit van 15 augustus 2017 niet verenigen en hebben daartegen gronden aangevoerd.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Chidda Vastgoed en Amstelimmo hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H. Krans, mr. C. Strengers en L. Hakvoort, [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door mr. drs. J. Rutteman en mr. M.F. Wijngaarden, beiden advocaat te Amsterdam, [belanghebbende A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. B. Mous, advocaat te Haarlem, en Chidda Vastgoed en Amstelimmo, vertegenwoordigd door mr. A.J. Bakhuijsen en mr. F. Onrust, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Inleiding
1. Amstelimmo en Chidda Vastgoed zijn sinds 2 mei 1997 eigenaar van het ADM-terrein. Het 45 hectare grote ADM-terrein wordt sinds eind oktober 1997 gekraakt. Op het terrein wonen en werken ongeveer 200 personen, onder wie gezinnen met kinderen. Het grootste gedeelte van de bewoners bevindt zich binnen het hek in vaartuigen, gebouwtjes en caravans. Buiten het hek bevinden zich de overige bewoners in caravans.
Amstelimmo en Chidda Vastgoed hebben op 22 mei 2015 een huurovereenkomst gesloten met [bedrijf] voor het gebruik van een gedeelte van Complex Westhaven. Het betreft de loods met een oppervlakte van ongeveer 3.000 m2 met ongeveer 50.000 m2 omliggende grond. Het gehuurde zal worden gebruikt voor het repareren, bouwen en demonteren van schepen, machines en werktuigen. Daarnaast is op 22 mei 2015 een huurovereenkomst gesloten met [bedrijf] voor het gebruik van het ADM-water voor het tijdelijk af- en aanmeren van zee- en binnenvaartschepen, duwbakken en coasters en het laden en lossen daarvan.
Amstelimmo en Chidda Vastgoed hebben het college op 12 maart 2015 verzocht om handhavend op te treden, nu het bewonen en het gebruik van het ADM-terrein door de bewoners in strijd zijn met het bestemmingsplan "Amerikahaven" (hierna: het bestemmingsplan).
Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen, omdat er op dat moment onvoldoende informatie was over de concrete ingebruikname van het ADM-terrein. Het college heeft daarbij van belang geacht dat de huurovereenkomst met [bedrijf] per 1 oktober 2015 niet is getekend door [bedrijf]. Verder is volgens het college geen fasering/stappenplan aanwezig over de precieze bedrijfsactiviteiten en de benodigde vergunningen en heeft [bedrijf] geen omgevingsvergunning voor milieuactiviteiten aangevraagd. Bij besluit van 21 maart 2016 heeft het college het primaire besluit gehandhaafd.
Civiele procedure gerechtshof Amsterdam
Tussen Chidda Vastgoed en verschillende bewoners van het ADM-terrein is een civielrechtelijke procedure gevoerd inzake de ontruiming van het terrein. In het arrest van het gerechtshof Amsterdam van 25 juli 2017, ECLI:NL:GHAMS:2017:2979, inzake het hoger beroep van Chidda Vastgoed tegen het vonnis van de rechtbank Amsterdam van 6 januari 2016, was aan de orde of Chidda Vastgoed, kort gezegd, belang had bij ontruiming van het terrein. Het gerechtshof heeft overwogen dat de plannen van de huurder inmiddels in hoge mate concreet en onderbouwd en op afzienbare termijn uitvoerbaar zijn en dat de vordering van Chidda Vastgoed in beginsel voor toewijzing in aanmerking komt. Het Gerechtshof heeft evenwel van belang geacht dat de door de huurder gevraagde omgevingsvergunning nog niet is verkregen. Het gerechtshof heeft vervolgens, samengevat weergegeven, de vordering tot ontruiming toegewezen, een en ander indien en zodra een periode van zes maanden zal zijn verstreken na verkrijgen door de huurder van de omgevingsvergunning.
De uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juni 2017
De rechtbank heeft overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat handhavend optreden zodanig onevenredig is ten opzichte van de bij handhaving van het bestemmingsplan te dienen doelen, dat daarvan kon worden afgezien. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het huidige bestemmingsplan in juli 2013 is vastgesteld en dat er daarbij expliciet voor is gekozen de geldende bestemming te handhaven. In de Structuurvisie Amsterdam 2040 is het desbetreffende gebied aangeduid als een van de bedrijventerreinen van Amsterdam die met name zijn bedoeld voor grootschalige bedrijven en waar wonen niet is toegestaan. Voorts heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst gelet op het grote aantal mensen dat al geruime tijd in strijd met het bestemmingsplan op het terrein woont en werkt. Het gebruik van het terrein door de bewoners leverde al bij aanvang in 1997 strijd op met wat er volgens het toen geldende bestemmingsplan was toegestaan. Voorts blijkt volgens de rechtbank uit een op 7 juli 2007 gesloten vaststellingsovereenkomst tussen de gemeente Amsterdam, de vereniging Krakend ADM en een aantal individuele personen dat het de bewoners al geruime tijd duidelijk was of had moeten zijn dat het gebruik van het terrein slechts tijdelijk was en dat zij zich actief dienden in te spannen om een andere (woon)locatie te vinden. Dat de bewoners aan die inspanningsverplichting enige invulling hebben gegeven, is volgens de rechtbank niet gebleken. Gelet op het voorgaande heeft het college volgens de rechtbank niet in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de belangen van de bewoners dan aan het algemeen belang bij handhaving van de aan het terrein toegekende bestemming. Gelet op dit algemeen belang, dat volgens de rechtbank op zichzelf al handhaving rechtvaardigde, heeft het college ten onrechte doorslaggevend belang gehecht aan de vraag of Chidda Vastgoed en Amstelimmo voldoende concreet hebben gemaakt dat het terrein op korte termijn door [bedrijf] dan wel door andere huurders in gebruik zal kunnen worden genomen, alsmede aan het ontruimingsbeleid. De rechtbank heeft het college voorts niet gevolgd in het standpunt dat handhaving gelet op de betrokken belangen disproportioneel is omdat dit strijd zou opleveren met artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Bij de beantwoording van de vraag of inmenging in de door artikel 8 van Pro het EVRM gewaarborgde rechten van de bewoners noodzakelijk en proportioneel is, heeft de rechtbank overwogen dat handhaving gelet op alle daarbij betrokken belangen, waaronder de persoonlijke omstandigheden van de bewoners, in dit geval niet disproportioneel is. Daarbij heeft de rechtbank opgemerkt dat het college, wanneer het tot handhaving overgaat, bij de vaststelling van de begunstigingstermijn rekening dient te houden met die belangen van de bewoners en ook (opnieuw) op zoek kan gaan naar een alternatieve locatie, zoals eerder is overeengekomen. De rechtbank heeft het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Het besluit van 15 augustus 2015
Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het college uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en opnieuw op het bezwaar van Chidda Vastgoed beslist, dat bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 15 september 2015 herroepen. Bij het besluit van 15 augustus 2017 heeft het college een last onder bestuursdwang opgelegd en de bewoners en gebruikers van het ADM-terrein gelast de daarin vermelde overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3, eerste lid, van de Wabo, artikel 4.25 en artikel 2.20, eerste lid, van de Algemeen Plaatselijke Verordening 2008 en artikel 3.2 van de regionale Havenverordening te beëindigen, door het illegale, feitelijke gebruik ten behoeve van woondoeleinden en/of van recreatieve doeleinden op het ADM-terrein te staken en gestaakt te houden, de bouwwerken, caravans, andere voertuigen, tenten en objecten van dit terrein te verwijderen en verwijderd te houden en de (woon)schepen en andere vaartuigen van dit terrein te verwijderen en verwijderd te houden. Aan het besluit is een begunstigingstermijn verbonden die eindigde op 15 februari 2018. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft het besluit bij uitspraak van 7 februari 2018 geschorst in afwachting van deze uitspraak.
Overwegingen
Het hoger beroep van het college
2. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat handhavend optreden in dit geval dusdanig onevenredig is dat daarvan kon worden afgezien. De rechtbank heeft de door het college uitgevoerde belangenafweging op onjuiste wijze getoetst.
Het college wijst erop dat de belangen van Chidda Vastgoed en Amstelimmo uitdrukkelijk bij de belangenafweging zijn betrokken, maar als onvoldoende zwaarwegend zijn beoordeeld, mede omdat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar nog geen sprake was van concrete en onderbouwde plannen met betrekking tot het ADM-terrein. Op dat moment was nog geen omgevingsvergunning aangevraagd en was het de eigenaren van het ADM-terrein niet gelukt om via civielrechtelijke procedures een ontruimingstitel te krijgen.
Het college heeft aan het belang van het kunnen voortzetten van het gebruik door de huidige gebruikers van het ADM-terrein een zwaar gewicht toegekend, omdat een aanzienlijk aantal personen, onder wie gezinnen met kinderen, op het ADM-terrein woonachtig is. Ook het belang van een eenduidige uitvoering van het Kraak- en ontruimingsbeleid van de gemeente Amsterdam is bij de belangenafweging betrokken, waarbij uitgangspunt is dat niet wordt ontruimd voor leegstand.
Het college heeft binnen de grenzen van zijn beleidsvrijheid geconcludeerd dat het opleggen van een last onder bestuursdwang zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan behoorde te worden afgezien. Dit is door de rechtbank ten onrechte niet onderkend, aldus het college.
2.1. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.2. De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat het verzoek om handhaving ziet op het gehele ADM-terrein, dus zowel op het gedeelte binnen als het gedeelte buiten het hek.
Voorts is niet in geschil dat het bestaande gebruik van het ADM-terrein in strijd is met de op grond van het bestemmingsplan aan het terrein toegekende bestemmingen "Bedrijf-1", "Water-2" en "Waarde-Archeologie" en de gebiedsaanduidingen "Milieuzone-2" en "Geluidzone - Industrie Hoogtij/bedrijvenpark Westzanerpolder/Zaandammer- en Achtersluispolder".
Het college was gelet hierop bevoegd om tegen dit gebruik handhavend op te treden.
2.3. De Afdeling stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie. De Afdeling ziet zich derhalve gesteld voor de vraag of het college voldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan behoorde af te zien.
De Afdeling stelt vast dat het college in de aan het besluit van 21 maart 2016 ten grondslag gelegde motivering het algemene belang bij handhaving, de belangen van de bewoners van het ADM-terrein, het belang van Amstelimmo en Chidda Vastgoed en andere belangen, waaronder het belang van een eenduidige uitvoering van het Kraak- en ontruimingsbeleid, tegen elkaar heeft afgewogen.
De Afdeling stelt vast dat het college bij de belangenafweging in het kader van de vraag of in dit geval van handhaving behoorde te worden afgezien, uitdrukkelijk heeft betrokken dat het handhavingsverzoek is ingegeven door de wens van Amstelimmo en Chidda Vastgoed om als eigenaren te kunnen beschikken over een ontruimd terrein. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling niet onderkend dat het college in verband hiermee in redelijkheid van belang heeft kunnen achten dat Amstelimmo en Chidda Vastgoed ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 zonder succes hadden gepoogd om een civielrechtelijke ontruimingstitel voor het ADM-terrein te verkrijgen. Het college heeft er in dit verband voorts op gewezen dat Amstelimmo en Chidda Vastgoed er wel in zijn geslaagd om toegang te krijgen tot het ADM-terrein om voorbereidende onderzoeken te doen ten behoeve van het realiseren van het toekomstige toegestane gebruik.
De rechtbank heeft daarbij naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte niet onderkend dat het college in redelijkheid van belang heeft kunnen achten dat toewijzing van het handhavingsverzoek een voor de bewoners en gebruikers van het ADM-terrein, die het terrein vanaf 1997 bewonen en gebruiken, zeer ingrijpend besluit is, terwijl het het algemene belang dat is gediend bij handelen overeenkomstig de wettelijke regels zoals het bestemmingsplan, ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 van minder zwaarwegende betekenis kon achten, aangezien ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 de plannen voor het realiseren van gebruik conform het bestemmingsplan onvoldoende concreet waren. Hierbij acht de Afdeling van belang dat verzoeken van het college om een concrete en onderbouwde planning van [bedrijf] over te leggen ten aanzien van haar plannen met het ADM-terrein, ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 geen resultaat hadden opgeleverd en dat op dat moment ook nog geen omgevingsvergunning was aangevraagd ten behoeve van het op grond van het bestemmingsplan toegestane gebruik.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarnaast ten onrechte evenmin onderkend dat het college, gelet op de onderliggende belangen bij het Kraak- en ontruimingsbeleid, te weten het voorkomen van herkraak, het tegengaan van achteraf overbodige politie-inzet en het bevorderen van de geloofwaardigheid van overheidsoptreden, aan het belang van een eenduidige uitvoering van dit beleid eveneens een belangrijk gewicht mocht toekennen.
Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling daarbij groot gewicht mogen toekennen aan de omstandigheid dat ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 een groot aantal personen, onder wie gezinnen, op het ADM-terrein woonachtig was. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op de lange bewonings- en gebruiksduur van het ADM-terrein en de specifieke omstandigheden van het geval, de belangen van de bewoners ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 zwaarder dienden te wegen dan het algemeen belang dat is gediend met handhavend optreden. In dit kader heeft het college van belang kunnen achten dat het inwilligen van het handhavingsverzoek tot gevolg zou hebben dat een groot aantal personen hun woning zou moeten verlaten zonder over een alternatief te beschikken, terwijl anderzijds de plannen van de eigenaren van het ADM-terrein ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 niet dermate concreet waren dat ontruiming op dat moment noodzakelijk was om die plannen te kunnen verwezenlijken.
Gezien het voorgaande heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling gelet op de door het college verrichte belangenafweging ten onrechte geconcludeerd dat het college ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 niet in redelijkheid van handhavend optreden heeft kunnen afzien.
Hoewel het college gezien het vorenstaande terecht heeft aangevoerd dat ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 van handhavend optreden diende te worden afgezien, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Gelet op het uitgangspunt dat een bestuursorgaan in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in beginsel van de bevoegdheid om tot handhaving over te gaan gebruik dient te maken, is de Afdeling van oordeel dat het college in dit geval uit het oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid jegens Amstelimmo en Chidda Vastgoed, die als eigenaren een verzoek om handhaving hadden ingediend, in het besluit van 21 maart 2016 had moeten opnemen onder welke omstandigheden het wel tot handhaving zou overgaan. Hierbij acht de Afdeling van belang dat de bewoning en het gebruik van het ADM-terrein ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 reeds zeer lange tijd voortduurden en dat het voor de eigenaren van het terrein van groot (financieel) belang was om onverkort te kunnen beschikken over hun gronden. Het besluit van 21 maart 2016 is in zoverre onvoldoende gemotiveerd. De aangevallen uitspraak dient gelet hierop, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
Het betoog is derhalve deels terecht voorgedragen, maar leidt niet tot het daarmee beoogde resultaat en faalt in zoverre.
3. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
Het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen
4. [appellant sub 2] en anderen betogen, samengevat weergegeven, dat de rechtbank bij de beoordeling van de vraag of sprake was van bijzondere omstandigheden die het afzien van handhavend optreden rechtvaardigen, ten onrechte uitsluitend betekenis heeft gehecht aan algemene uitgangspunten. De concrete omstandigheden van het geval zijn hierbij niet, dan wel op onjuiste wijze meegewogen. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat handhaving, gelet op alle daarbij betrokken belangen, waaronder de persoonlijke omstandigheden van de bewoners, niet disproportioneel is en daarom niet in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM, aldus [appellant sub 2] en anderen.
4.1. In aanmerking genomen hetgeen de Afdeling hiervoor onder 2.3. heeft geoordeeld, hebben [appellant sub 2] en anderen terecht voorgedragen dat het college ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 in redelijkheid van handhavend optreden heeft kunnen afzien. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak omdat, zoals hiervoor onder 2.3. is geoordeeld, het besluit van 21 maart 2016 naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende is gemotiveerd, zodat de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, dient te worden bevestigd.
Het betoog is derhalve deels terecht voorgedragen, maar leidt niet tot het daarmee beoogde resultaat en faalt in zoverre.
5. Het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond.
Het besluit van 15 augustus 2017
6. Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het college opnieuw op het bezwaar van Chidda Vastgoed en Amstelimmo beslist, dat bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 15 september 2015 herroepen. Bij dat besluit heeft het college een last onder bestuursdwang opgelegd, waarbij een begunstigingstermijn van zes maanden na bekendmaking van dat besluit is vastgesteld.
Het besluit van 15 augustus 2017 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Het beroep van [belanghebbende A] en anderen
6.1. [belanghebbende A] en anderen betogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom thans tot handhaving wordt overgegaan, terwijl het dat voorheen heeft nagelaten. Het college heeft volgens [belanghebbende A] en anderen ten onrechte niet bij het besluit van 15 augustus 2017 betrokken dat het gemeentebestuur jarenlang heeft gedoogd dat het ADM-terrein werd gebruikt ten behoeve van wonen, bedrijven en andere activiteiten. Bovendien hebben bewoners van het ADM-terrein zich op het adres Hornweg 6 kunnen inschrijven in de gemeentelijke basisadministratie en velen van hen ontvangen bovendien een bijstandsuitkering. Hierdoor heeft het gemeentebestuur volgens [belanghebbende A] en anderen het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat het de bewoners was toegestaan het ADM-terrein te bewonen.
Aan [bedrijf] is nog geen omgevingsvergunning verleend, zodat de invulling van de op het ADM-terrein rustende bestemming nog niet concreet is en volgens [belanghebbende A] en anderen thans geen noodzaak tot handhaving bestaat.
Indien desalniettemin zou moeten worden geconcludeerd dat het college bevoegd is om tot handhaving over te gaan, dan is de vastgestelde begunstigingstermijn volgens [belanghebbende A] en anderen te kort.
6.2. De Afdeling volgt [belanghebbende A] en anderen niet, dat met de inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie en het ontvangen van een bijstandsuitkering het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat de bewoning van het ADM-terrein was toegestaan.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in het besluit van 15 augustus 2017 evenwel ten onrechte geen blijk gegeven van een afweging of, in aanmerking genomen de mate van concreetheid van de plannen van Amstelimmo en Chidda Vastgoed met het ADM-terrein op dat moment, afgewogen tegen de belangen van de bewoners en gebruikers van het ADM-terrein, sprake was van de situatie dat op dat moment niet langer van het opleggen van een last onder bestuursdwang kon worden afgezien. Het besluit is gelet hierop naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd en dient te worden vernietigd.
Het betoog slaagt.
7. Het beroep van [belanghebbende A] en anderen is gegrond.
Het beroep van [appellant sub 2] en anderen
8. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college bij de vaststelling van de begunstigingstermijn die in het besluit van 15 augustus 2017 is opgenomen, ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de specifieke omstandigheden van het geval. Sinds het tot stand komen van de vaststellingsovereenkomst in 2007 heeft het college geen aanstalten gemaakt om handhavend op te treden. Het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan in 2013 heeft hierin geen verandering gebracht. Voorts hebben de eigenaren van het ADM-terrein geen stappen ondernomen tegen het tot stand komen van de vaststellingsovereenkomst en zij hebben eerst in 2015 een verzoek om handhaving ingediend. Hieraan mochten de bewoners van het ADM-terrein volgens [appellant sub 2] en anderen het vertrouwen ontlenen dat ten minste een begunstigingstermijn van een jaar zou worden aangehouden. De in het besluit opgenomen begunstigingstermijn van zes maanden is te kort. Als al een begunstigingstermijn van korter dan een jaar had kunnen worden vastgesteld, dan had het volgens [appellant sub 2] en anderen in de rede gelegen die termijn te laten aansluiten bij de termijn die door het Gerechtshof Amsterdam in zijn arrest van 25 juli 2017 is bepaald ten aanzien van ontruiming van het ADM-terrein. Door dit arrest is verzekerd dat binnen afzienbare termijn ontruiming van het ADM-terrein zal plaatsvinden waarmee de naleving van het bestemmingsplan is verzekerd.
Bij het vaststellen van de begunstigingstermijn had voorts moeten worden meegewogen dat de bewoners een hechte en uitzonderlijke woongemeenschap vormen die al decennialang op het ADM-terrein woont. Volgens bestendige jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) over de ontruiming van terreinen op basis van bestemmingsplannen en overige algemene regels, van met name hechte gemeenschappen met een eigen, van de maatschappij afwijkende levensstijl zoals de Amsterdamse Doe-het-zelf Maatschappij ADM, dient hieraan bij een belangenafweging een zwaar gewicht te worden toegekend. [appellant sub 2] en anderen wijzen er op dat bij de beantwoording van de vraag of handhaving door middel van ontruiming noodzakelijk is in een democratische samenleving, zoals bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM, volgens de jurisprudentie van het EHRM onder meer de langdurige periode waarin klagers zich hebben kunnen settelen en het tolereren ervan door de gemeentelijke autoriteiten, de vraag of alternatieve huisvesting beschikbaar is, de aard en zwaarte van de gestelde overtreding van de regels en de kwetsbare positie van bijzondere gemeenschappen/minderheden relevant zijn. Het besluit van 15 augustus 2017 geeft er volgens [appellant sub 2] en anderen geen blijk van dat deze belangen op de juiste wijze zijn meegewogen. In dit verband wijzen [appellant sub 2] en anderen erop dat op het ADM-terrein ook kinderen wonen. Het college heeft de belangen van deze kinderen niet kenbaar bij de belangenafweging betrokken, zodat het besluit in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM en artikel 3 van Pro het IVRK, aldus [appellant sub 2] en anderen.
8.1. Zoals hiervoor onder 6.2. is geoordeeld, is het besluit van 15 augustus 2017 naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd. Het besluit dient te worden vernietigd.
Het betoog slaagt.
8.2. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is gegrond.
Het beroep van [belanghebbende B]
9. [belanghebbende B] voert aan dat hij sinds 16 september 1964 in de woning aan voorheen de [locatie 1], thans de [locatie 2], te Amsterdam woont. De woning is destijds door de gemeente Amsterdam aan zijn ouders toegewezen. In december 2007 heeft [belanghebbende C], de moeder van [belanghebbende B], desgevraagd van de gemeente Amsterdam vernomen dat [belanghebbende B] in de woning kon blijven wonen na haar verhuizing. Het opleggen van de last onder bestuursdwang, die zich mede uitstrekt tot de ontruiming van de woonruimte aan de [locatie 2], is volgens [belanghebbende B] merkwaardig, omdat de bewoning van een daartoe aangewezen bedrijfswoning niet in strijd is met het bestemmingsplan. [belanghebbende B] is bovendien met toestemming van het gemeentebestuur van Amsterdam op het terrein blijven wonen en de vaststellingsovereenkomst uit 2007 is niet met hem aangegaan, zodat hij er niet van uit behoefde te gaan dat hij niet langer in de woning zou kunnen blijven wonen, aldus [belanghebbende B].
9.1. De Afdeling stelt vast, dat de bewoning door [belanghebbende B] in strijd is met het bestemmingsplan en volgt [belanghebbende B] ook niet in zijn stelling, dat bij hem de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat daaraan geen einde zou komen. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.2. is geoordeeld, is het besluit van 15 augustus 2017 naar het oordeel van de Afdeling evenwel onvoldoende gemotiveerd en dient dat besluit te worden vernietigd.
Het betoog slaagt.
10. Het hoger beroep van [belanghebbende B] is gegrond.
Definitieve geschilbeslechting
11. De Afdeling zal hierna, gelet op de artikelen 8:41a en 8:72, derde lid, van de Awb, bezien of en in hoeverre aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 15 augustus 2017 in stand te laten dan wel te bepalen dat haar uitspraak daarvoor in de plaats treedt. Bij die beoordeling worden de feiten en omstandigheden die zich inmiddels hebben voorgedaan en waarover partijen zich hebben kunnen uitlaten betrokken.
11.1. In 2.3. van deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het college in het besluit van 21 maart 2016 gelet op een aantal door het college genoemde omstandigheden in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhaving. Het college heeft toen het belang van de bewoners en gebruikers van het terrein van zwaarder gewicht kunnen achten dan de belangen die op dat moment gediend waren met het handhavingsverzoek, vooral vanwege de omstandigheid dat de plannen van Chidda Vastgoed en Amstelimmo voor het realiseren van gebruik conform het bestemmingsplan ten tijde van dat besluit onvoldoende concreet waren. Het college heeft in dit geval daarbij echter ten onrechte nagelaten aan Chidda Vastgoed en Amstelimmo aan te geven onder welke omstandigheden het wel tot handhaving zou overgaan.
11.2. Inmiddels hebben Chidda Vastgoed en Amstelimmo hun plannen tot exploitatie van het ADM-terrein conform het bestemmingsplan vergaand geconcretiseerd. Dat heeft ook het gerechtshof Amsterdam in zijn genoemde arrest van 25 juli 2017 al vastgesteld, maar thans heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland bovendien daags voor de zitting bij de Afdeling op 25 juni 2018 de omgevingsvergunning aan [bedrijf] verleend voor het oprichten en in werking hebben van de aan de Hornweg 6 te Amsterdam gelegen inrichting met een scheepswerf en de opslag van maritiem materieel, derhalve een exploitatie conform het bestemmingsplan, terwijl het ontbreken van de aanvraag daartoe ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 een belangrijke omstandigheid was om van handhaving af te zien. Eerder is in de afgelopen periode een groot aantal andere benodigde vergunningen voor die exploitatie of het geschikt maken van het terrein daarvoor verleend. Geconstateerd kan worden dat daarmee aan alle dan wel veel van de publiekrechtelijke eisen van betekenis voor de exploitatie wordt voldaan, dat aannemelijk is dat Chidda Vastgoed en Amstelimmo daartoe al veel hebben geïnvesteerd en dat zij derhalve als rechtmatige eigenaren een groot belang hebben bij een zo spoedig mogelijke beëindiging van de met het bestemmingsplan strijdige bewoning en het anderszins met het bestemmingsplan strijdige gebruik.
11.3. Bij die stand van zaken kan thans, gegeven de onder 2.1. weergegeven beginselplicht tot handhaving waarmee zwaarwegende belangen zijn gediend, anders dan het geval was op 21 maart 2016, in redelijkheid niet meer van handhaving worden afgezien. De Afdeling onderkent dat de bewoners en gebruikers een zwaarwegend belang hadden en hebben bij voortgezet gebruik, maar dat gebruik is echter onomstreden in strijd met het bestemmingsplan en er bestaat ook geen enkel zicht op legalisatie. Voor zover [appellant sub 2] en anderen zich hebben beroepen op de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot met name artikel 8 van Pro het EVRM leidt de belangenafweging thans niet tot een ander resultaat. Zoals van de zijde van [appellant sub 2] en anderen ter zitting desgevraagd ook is erkend, brengt die rechtspraak niet met zich dat aanspraak kan worden gemaakt op een blijvend recht op illegale bewoning en gebruik, ook niet als het bijzondere karakter van de bewonersgroep en de activiteiten ter plaatse worden onderkend en kan een illegale situatie als deze waarbij geen concreet zicht op legalisatie bestaat naar zijn aard slechts tijdelijk zijn. Dat aan die belangen evenwel een zwaar gewicht is toegekend, blijkt uit het verloop van deze procedure waarbij vanwege in hoofdzaak die belangen de illegale situatie niet is beëindigd ondanks het daartegenover staande algemene belang van handhaving van het bestemmingsplan en de belangen van de rechtmatige eigenaren. De Afdeling zal voorts bij het bepalen van de begunstigingstermijn onder 11.4. met de belangen van bewoners en gebruikers rekening houden.
Voorts spelen de onder 2.3. van deze uitspraak genoemde onderliggende belangen die bij het Kraak-en ontruimingsbeleid van de gemeente Amsterdam aan de orde zijn en die ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 voor het college mede aanleiding waren om van handhaving af te zien, thans met de concreet geworden plannen voor de exploitatie niet meer, of althans niet meer in die mate, dat daarin aanleiding kan worden gezien om van de in beginsel op het college rustende plicht om tegen overtreding van planologische voorschriften op te treden, af te zien. Ook de omstandigheid, dat [appellant sub 2] en een groot aantal andere bewoners blijkens een bij brief van 15 juni 2018 aan de Afdeling overgelegd concept voor een dagvaarding in een civielrechtelijk kort geding tegen de gemeente Amsterdam stellen dat het door [bedrijf] voorgenomen gebruik in strijd is met een civielrechtelijk kettingbeding waaraan de gemeente en ook de huidige eigenaren en [bedrijf] gebonden zouden zijn, leidt, wat daar ook van zij, in deze bestuursrechtelijke zaak waarbij de handhaving van de voorschriften van het bestemmingsplan aan de orde is, niet tot een ander oordeel.
11.4. De conclusie is dat thans in redelijkheid niet meer van handhaving kan worden afgezien. De Afdeling zal daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 15 augustus 2017, waarbij het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 27 juni 2017, tot oplegging van een last onder bestuursdwang heeft besloten, in stand laten, evenwel met uitzondering van de daarin opgenomen begunstigingstermijn die afliep op 15 februari 2018. De in dat besluit niet opgenomen belangenafweging die onder 6 tot en met 10 van deze uitspraak aanleiding gaf tot de vernietiging ervan wegens strijd met het motiveringsbeginsel, ligt thans besloten in wat onder 11.1. tot en met 11.3. is overwogen. De Afdeling zal bij afweging van alle betrokken belangen evenwel bepalen dat de begunstigingstermijn dezelfde is als de termijn die het gerechtshof heeft verbonden aan de toewijzing van de vordering tot ontruiming in zijn arrest van 25 juli 2017, zodat deze afloopt 6 maanden na verlening van de inmiddels aan [bedrijf] verleende omgevingsvergunning, te weten op 25 december 2018. Daarbij neemt de Afdeling het uitgangspunt in aanmerking dat de begunstigingstermijn lang genoeg moet zijn om aan de gegeven last te kunnen voldoen, maar niet zodanig lang mag zijn dat de overtredingen feitelijk worden gedoogd. De begunstigingstermijn is daarbij niet afgestemd op de eventuele tijd die nodig is om de gemeenschap als geheel te verplaatsen, maar houdt er wel rekening mee dat bewoners en gebruikers nog enige tijd hebben om zich elders te vestigen, waarop zij zich al hebben moeten instellen op grond van het arrest van het gerechtshof Amsterdam van 25 juli 2017. Ook houdt de termijn er rekening mee dat het in de rede ligt dat het college het met bewoners en gebruikers al gevoerde overleg over alternatieve huisvestingsmogelijkheden thans zal intensiveren en waar dat heeft ontbroken thans zal voeren zonder dat er op het college een rechtsplicht rust in die alternatieven te voorzien.
Samenvatting van de uitspraak
12. De Afdeling stelt vast dat het college zich ten tijde van het besluit van 21 maart 2016, gelet op de op dat moment bekende feiten en omstandigheden, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat handhavend optreden op dat moment zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan in die concrete situatie behoorde te worden afgezien. Hoewel het college en [appellant sub 2] en anderen dus terecht hebben aangevoerd dat het college ten tijde van het besluit van 21 maart 2016 van handhavend optreden kon afzien, leidt dit naar het oordeel van de Afdeling niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, aangezien het college in dit geval uit het oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid jegens Amstelimmo en Chidda Vastgoed in het besluit van 21 maart 2016 had moeten opnemen onder welke omstandigheden hij wel tot handhaving zou overgaan. Het besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd. De aangevallen uitspraak dient naar het oordeel van de Afdeling gelet hierop, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
Voorts is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 15 augustus 2017, waarbij het college opnieuw op het bezwaar van Chidda Vastgoed en Amstelimmo heeft beslist en een last onder bestuursdwang heeft opgelegd onder vaststelling van een begunstigingstermijn van zes maanden na bekendmaking van dat besluit, onvoldoende is gemotiveerd, zodat dat besluit dient te worden vernietigd.
13. De Afdeling komt vervolgens in het kader van een definitieve beslechting van het geschil tot de conclusie dat de omstandigheden die eerder voor het college aanleiding konden zijn om van handhaving af te zien, zich nu niet meer voordoen. Anders dan op 21 maart 2016 het geval was, kan daarom thans in redelijkheid niet meer van handhaving worden afgezien. De Afdeling bepaalt daarom dat de rechtsgevolgen van het besluit van 15 augustus 2017 in stand blijven, met uitzondering van de daarin opgenomen begunstigingtermijn die afliep op 15 februari 2018. In overeenstemming met wat het gerechtshof Amsterdam al voor de ontruimingstermijn in een civiele zaak heeft beslist, bepaalt de Afdeling dat de begunstigingstermijn voor de last tot bestuursdwang loopt tot 6 maanden na de verlening van de omgevingsvergunning aan [bedrijf] op 25 juni 2018 en dus loopt tot en met 25 december 2018. Daarbij is er van uitgegaan dat het college en de bewoners en gebruikers over alternatieven zullen overleggen zonder dat er op het college een rechtsplicht rust daarvoor zorg te dragen. Dat betekent dat uiterlijk dan door de bewoners en gebruikers een einde aan de illegale bewoning en het illegale gebruik van het ADM-terrein moet zijn gemaakt. Mocht dat onverhoopt niet het geval zijn, dan is het aan het college om de last op kosten van de overtreders te effectueren.
14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling zendt deze uitspraak uiteraard aan de gemachtigden van partijen en gaat er daarnaast van uit dat het college deze uitspraak op geschikte wijze bij andere mogelijke belanghebbenden bekend maakt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam en [appellant sub 2] en anderen ongegrond;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. verklaart de beroepen van [belanghebbende A] en anderen, [appellant sub 2] en anderen en [belanghebbende B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 15 augustus 2017 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 15 augustus 2017, kenmerk BZ.1.15.0571.001 en 002;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, met uitzondering van de daarin opgenomen begunstigingstermijn van 6 maanden na 15 augustus 2017;
VI. bepaalt de onder V bedoelde begunstigingtermijn op 6 maanden na 25 juni 2018;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 15 augustus 2017;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [belanghebbende A] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [belanghebbende B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Melenhorst
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2018
490.