ECLI:NL:RBDHA:2021:13920

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 20/1187, SGR 20/1206 en SGR 20/6436

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2021 in de zaken tussen

Monumenten Restauratie WH B.V. (MRWH), te Brasschaat, België, en
Muntendamsche Investerings Maatschappij B.V. (MIM), te Wassenaar, eiseressen

(gemachtigde: mr. T.N. Sanders),

[eiser 1],
[eiser 2],
[eiser 3],
[eiser 4],
[eiser 5],
[eiser 6]en
[eiser 7], allen te [woonplaats] , eisers

(gemachtigde: mr. J. Rutteman)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wassenaar, verweerder

(gemachtigde: mr. C.H. Norde).

Procesverloop

In het besluit van 17 juni 2019 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag van MIM om handhavend op te treden tegen de bewoning van het rijksmonument ‘Ivicke’ aan de Rust en Vreugdlaan 2 te Wassenaar door eisers (hierna: de bewoners) afgewezen.

In het besluit van 30 december 2019 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van MIM gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en aangekondigd dat in overeenstemming met het handhavingsbeleid een voorgenomen handhavingsbesluit aan de bewoners en MIM kenbaar zal worden gemaakt.

MIM en MRWH en de bewoners hebben afzonderlijk tegen bestreden besluit I beroep ingesteld (zaaknummers SGR 20/1187 en SGR 20/1206).

In het besluit van 18 juni 2020 (bestreden besluit II) heeft verweerder MRWH onder aanzegging van bestuursdwang gelast om binnen vijf maanden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het rijksmonument voor woondoeleinden te beëindigen en beëindigd te houden.

In het besluit van 18 juni 2020 (bestreden besluit III) heeft verweerder de bewoners onder aanzegging van bestuursdwang gelast om binnen vijf maanden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het rijksmonument voor woondoeleinden te beëindigen en beëindigd te houden.

De bewoners hebben bezwaar gemaakt tegen bestreden besluit III.

Bij brief van 9 september 2020 heeft de adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Wassenaar het bezwaarschrift van de bewoners doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift (zaaknummer SGR 20/6436).

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 november 2021. Namens MIM en MRWH is verschenen [A] , bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld van L. Vis, architect. Namens de bewoners zijn verschenen [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] en [eiser 7] , bijgestaan door hun gemachtigde en mrs. [B] en [C] . Namens verweerder zijn verschenen mr. [D] en drs. [E] , bijgestaan door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. MIM heeft in het jaar 2000 het rijksmonument ‘Ivicke’ aan de Rust en Vreugdlaan 2 te Wassenaar gekocht. Het rijksmonument heeft jarenlang leeggestaan. Op 5 juli 2018 hebben de bewoners het rijksmonument gekraakt en zich, buiten medeweten van MIM en verweerder, hier gevestigd. De eigendom van het rijksmonument is op 7 februari 2020 door MIM overgedragen aan MRWH.

1.1.

MIM heeft verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het rijksmonument door de bewoners in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft dit verzoek in het primaire besluit afgewezen. In bestreden besluit I heeft verweerder het primaire besluit herroepen en aangekondigd dat overeenkomstig het gemeentelijk handhavingsbeleid aan de bewoners en MIM een voornemen tot handhavend optreden zal worden gestuurd. Deze voornemens zijn diezelfde dag verstuurd.

2. In bestreden besluiten II en III heeft verweerder MRWH en de bewoners onder aanzegging van bestuursdwang gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het rijksmonument voor woondoeleinden binnen vijf maanden te beëindigen en beëindigd te houden. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat het gebruik van het rijksmonument voor woondoeleinden in strijd is met de geldende kantoorbestemming, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verweerder heeft daarbij overwogen dat zowel de bewoners als MRWH als overtreders zijn aan te merken. Tot slot zijn er geen bijzondere omstandigheden die zich verzetten tegen handhavend optreden. Er bestaat geen concreet zicht op legalisatie en handhavend optreden is niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, aldus verweerder.

De beroepen

3. MIM en MRWH en een deel van de bewoners hebben beroep ingesteld tegen bestreden besluit I. De bewoners hebben daarnaast bezwaar gemaakt tegen bestreden besluit III, dat als beroepschrift is doorgezonden naar de rechtbank. De rechtbank zal in deze uitspraak eerst ingaan op het procesbelang van MIM, daarna zullen de punten die partijen hebben aangevoerd over de gevolgde procedure worden besproken. De rechtbank zal ten slotte ingaan op de inhoudelijke beroepsgronden van partijen.

Procesbelang

4. Met de overdracht van de eigendom van het rijksmonument van MIM aan MRWH is sprake van rechtsopvolging onder bijzondere titel. Hiermee zijn de belangen van MIM geheel op MRWH overgegaan. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat MIM nog procesbelang heeft in deze procedures. Ter zitting is door MIM en MRWH ook erkend dat MIM geen procesbelang meer heeft indien MRWH de belangen geheel heeft overgenomen.

Procedure

5. MRWH voert aan dat verweerder in het bestreden besluit I niet kon volstaan met de herroeping van het primaire besluit, maar op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) direct een inhoudelijk handhavingsbesluit had moeten nemen.

5.1.

Verweerder en de bewoners voeren aan dat in het handhavingsbeleid van verweerder is bepaald dat eerst een voornemen tot handhaving aan de overtreders wordt verzonden. Volgens hen betekent dit dat een uitzondering moet worden gemaakt op de hoofdregel dat bij een besluit op bezwaar ook direct een nieuw inhoudelijk handhavingsbesluit moet worden genomen. Volgens verweerder kon daarom in het bestreden besluit I worden volstaan met het herroepen van het primaire besluit en was daarmee de besluitvorming volledig afgerond. De bestreden besluiten II en III zijn volgens verweerder en de bewoners dan ook geen besluiten in de zin van artikel 6:19 van de Awb, maar moeten worden gezien als nieuwe primaire besluiten. MRWH had volgens verweerder daarom bezwaar moeten maken tegen bestreden besluit II. Het bezwaar van de bewoners tegen besteden besluit III is volgens verweerder en de bewoners door de adviescommissie bezwaarschriften ten onrechte doorgestuurd.

5.2.

Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Ingevolge het tweede lid herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.

5.3.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) moet een bestuursorgaan, als het op grond van de heroverweging van een besluit tot afwijzing van een verzoek om handhaving alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, dat besluit herroepen en daar gelijktijdig een besluit strekkende tot handhaving voor in de plaats stellen.^[1]Gesplitste besluitvorming, waarbij eerst het primaire besluit wordt herroepen en vervolgens op een later moment een vervangend besluit wordt genomen, is in beginsel in strijd met artikel 7:11, tweede lid van de Awb. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt echter ook dat het bestuursorgaan, ingeval het in het kader van handhaving redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, zich in beginsel aan dit beleid dient te houden.^[2]In dat geval kan aanleiding bestaan om een uitzondering te maken op de hoofdregel dat het bestuursorgaan bij het herroepen van het primaire besluit gelijktijdig een besluit tot handhaving daarvoor in de plaats stelt.

5.4.

De rechtbank overweegt dat verweerder in het beleidsdocument “Vergunningen-, Toezicht en Handhavingsbeleidsplan Wassenaar 2016-2019” zijn handhavingsstrategie heeft geformuleerd. Hierin staat dat verweerder alvorens hij een handhavingsbesluit neemt, eerst een vooraankondiging stuurt en de overtreders in de gelegenheid stelt om een zienswijze in te dienen. De rechtbank vindt dit beleid niet onredelijk. De rechtbank overweegt dat verweerder zich terecht aan dit beleid heeft gehouden. Dit betekent dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht aanleiding heeft gezien om een uitzondering te maken op de hoofdregel van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb en bij het gegrond verklaren van het bezwaar niet direct een inhoudelijk handhavingsbesluit heeft genomen, maar eerst een vooraankondiging naar de bewoners en MIM heeft gestuurd om hen in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen. Vervolgens zijn op 18 juni 2020 met bestreden besluiten II en III inhoudelijke besluiten tot handhaving genomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook, anders dan MRWH betoogt, niet gehandeld in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb.

5.5.

De vraag die de rechtbank vervolgens dient te beantwoorden, is of de bestreden besluiten II en III als besluiten in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb moeten worden gezien. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat, nu geen sprake is van strijd met artikel 7:11, tweede lid van de Awb, de besluitvorming in bestreden besluit I volledig was afgerond. Verweerder was immers na het bestreden besluit I nog steeds verplicht om inhoudelijk te beslissen op de aanvraag om handhavend op te treden. Dat heeft verweerder pas gedaan in de bestreden besluiten II en III. Zoals de voorzieningenrechter reeds heeft overwogen in zijn uitspraak van 16 december 2020, is sprake van onverbrekelijke samenhang tussen bestreden besluit I, waarin het primaire besluit is herroepen, en de bestreden besluiten II en III, waarin verweerder een vervangend besluit daarvoor in de plaats heeft gesteld.^[3]Dit betekent dat de bestreden besluiten II en III moeten worden gezien als onderdeel van bestreden besluit I. De beroepen tegen bestreden besluit I hebben daarom op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op bestreden besluiten II en III. Anders dan verweerder betoogt, hoefde MRWH daarom geen bezwaar te maken tegen bestreden besluit II en heeft de adviescommissie bezwaarschriften het bezwaar van de bewoners tegen besteden besluit III terecht doorgezonden naar de rechtbank om als beroepschrift te worden behandeld.

Beroepsgronden van MRWH

6. MRWH betoogt dat zij ten onrechte is aangeschreven als overtreder. MRWH heeft de bewoning van het rijksmonument niet toegestaan of gefaciliteerd. Bovendien heeft MRWH aangifte gedaan tegen de bewoners en een civiele procedure tegen hen aangespannen om er voor te zorgen dat zij het rijksmonument verlaten. Volgens MRWH stelt verweerder zich daarom ten onrechte op het standpunt dat de overtreding aan MRWH als eigenaar van het monument kan worden toegerekend, omdat zij de mogelijkheid had om via een civielrechtelijk kort geding de ontruiming van het rijksmonument te vorderen.

6.1.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Pas nadat is vastgesteld dat de betrokkene overtreder is, komt de vraag aan de orde of hij het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen, omdat hem alleen in dat geval een last mag worden opgelegd.^[4]

6.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat MRWH als overtreder kan worden aangemerkt. Dat MRWH een kort geding had kunnen starten en de illegale bewoning van het rijksmonument had kunnen beëindigen, is onvoldoende voor het oordeel dat de overtreding MRWH valt toe te rekenen. Deze omstandigheid is relevant in het kader van de vraag of MRWH het in haar macht had de overtreding te beëindigen, maar dat betekent op zichzelf nog niet dat de overtreding haar ook valt toe te rekenen. Verweerder heeft ook anderszins niet gewezen op omstandigheden die tot het oordeel zouden kunnen leiden dat het bewonen van het monument in strijd met de bestemming kan worden toegerekend aan MRWH. De beroepsgrond slaagt.

7. MRWH betoogt verder dat verweerder de bewoners in bestreden besluit III een te lange begunstigingstermijn heeft geboden om het rijksmonument te verlaten. MRWH verwijst in dit verband naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 19 juli 2018, waarin werd geoordeeld dat een begunstigingstermijn van één maand voldoende was bij bewoning van een schoolgebouw in strijd met de bestemming door krakers.^[5]Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij zich voor het vaststellen van de begunstigingstermijn heeft gebaseerd op wat voor begunstigingstermijn in gelijke gevallen wordt opgelegd. De rechtbank is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat in de door MRWH aangehaalde uitspraak een kortere begunstigingstermijn is gehanteerd niet maakt dat de begunstigingstermijn in deze zaak te lang is. De beroepsgrond slaagt niet.

Beroepsgronden van de bewoners

8. De bewoners hebben aangevoerd dat zij ten onrechte voorafgaand aan de bestreden besluiten niet zijn gehoord. Daarnaast is sprake van bijzondere omstandigheden als gevolg waarvan van handhavend optreden dient te worden afgezien. In dit geval is handhavend optreden immers onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Verder hebben de bewoners een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan. De bewoners hebben hun beroepsgrond dat sprake is van concreet zicht op legalisatie ter zitting ingetrokken.

8.1.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb door de bewoners niet voorafgaand aan de bestreden besluiten te horen. De rechtbank ziet evenwel aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. In dit geval is aannemelijk dat de bewoners niet in hun belangen zijn geschaad, nu verweerder hen in staat heeft gesteld een zienswijze in te dienen voorafgaand aan bestreden besluit III en deze zienswijze door verweerder is betrokken bij het besluit om tot handhaving over te gaan. Ter zitting hebben de bewoners verklaard dat geen sprake is geweest van gronden of omstandigheden die zij niet in hun zienswijze hebben kunnen aanvoeren. De beroepsgrond slaagt niet.

8.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat handhavend optreden dusdanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat hiervan dient te worden afgezien. De rechtbank overweegt dat verweerder het belang van de bewoners in zijn afweging heeft betrokken, maar zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemeen belang bij handhavend optreden tegen de illegale bewoning en het belang van MRWH als eigenaar bij gebruik van het rijksmonument zwaarder weegt. De rechtbank volgt de bewoners ook niet in hun betoog dat verweerder aan het belang van MRWH geen gewicht had moeten toekennen, nu zij het rijksmonument opnieuw leeg zal laten staan. MRWH heeft aangegeven het rijksmonument overeenkomstig de bestemming als kantoor te willen gaan gebruiken en ter onderbouwing hiervan een basisplan van de architect met voorgenomen werkzaamheden aan het interieur overgelegd, zodat op dit moment geen aanknopingspunten bestaan om te kunnen concluderen dat het rijksmonument opnieuw leeg zal komen te staan als de bewoners zijn vertrokken. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de omstandigheid dat de hedendaagse woningmarkt geen gemakkelijke situatie voor de bewoners met zich brengt, betekent dit niet dat zij daarom illegaal kunnen blijven wonen in het rijksmonument. De rechtbank acht daarbij van belang dat het de bewoners al vanaf het kraken van het rijksmonument in juli 2018 duidelijk had moeten zijn dat zij hier niet voor lange tijd zouden kunnen wonen, omdat dit in strijd is met het bestemmingsplan en inbreuk maakt op het eigendomsrecht van MRWH. Het is de rechtbank verder niet gebleken dat anderszins sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2017^[6]en 25 juli 2018^[7]overweegt de rechtbank dat dit betekent dat ook geen sprake is van strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De beroepsgrond slaagt niet.

8.3.

De bewoners hebben tot slot betoogd dat verweerder niet heeft opgetreden tegen de met de bestemming strijdige bewoning van het pand aan het Van Polanenpark 105 te Wassenaar en doen hierbij een beroep op het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank overweegt dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat dit pand, in tegenstelling tot ‘Ivicke’, antikraak werd bewoond en dat het de bedoeling was dat dit pand een woonbestemming zou krijgen. Er is dus geen sprake van gelijke gevallen. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

9. Het beroep van MRWH is gegrond. De rechtbank zal bestreden besluit I, voor zover daarin is aangekondigd dat handhavend zal worden opgetreden tegen MIM, en bestreden besluit II vernietigen.

10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan MRWH het door haar rechtsvoorganger betaalde griffierecht vergoedt.

11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door MRWH gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

12. Het beroep van de bewoners is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

13. Gelet op hetgeen door de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 16 december 2020 is overwogen en hetgeen ter zitting met partijen is besproken, schorst de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bij wijze van voorlopige voorziening bestreden besluit III tot zes weken na verzending van deze uitspraak.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van MRWH gegrond;
vernietigt betreden besluit I voor zover daarin is aangekondigd dat handhavend zal worden opgetreden tegen MIM;
vernietigt bestreden besluit II;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan MRWH te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van MRWH tot een totaalbedrag van
verklaart het beroep van de bewoners ongegrond;
schorst bestreden besluit III tot zes weken na verzending van deze uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2021.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.