Uitspraak
201707753/1/R3.
Datum uitspraak: 20 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Camping de Papaver B.V., gevestigd te Sellingen, gemeente Westerwolde, en anderen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2017 heeft het college aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor de ontgronding van de percelen kadastraal bekend gemeente Vlagtwedde, sectie S, nrs. 1078, 1077, 730, 1125, 1135, 1136 en 729, plaatselijk bekend als de locatie Sellingerbeetse. Ook heeft het college [vergunninghoudster] bij dit besluit machtiging verleend om met de uitvoering aan te vangen zolang deze vergunning niet onherroepelijk is. Het college heeft daarnaast besloten dat geen milieueffectrapport (hierna: MER) behoeft te worden opgesteld.
[appellant 1] en [appellant 2], Camping De Papaver B.V. en [appellant 3] (hierna: de camping en anderen) hadden beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van dit besluit. Dit beroep heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit van 28 september 2017. Dit beroep is aangevuld bij brief van 16 oktober 2017.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
[vergunninghoudster] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2018, waar de camping en anderen, vertegenwoordigd door [appellant 1], bijgestaan door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. van der Burgh, J. Hartman en A.B. Huinder, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. C.J. Schipperus, advocaat te Wijchen, en het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde, vertegenwoordigd door A. Kuiper en G. Metselaar, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. De ontgrondingsvergunning heeft betrekking op de Noordplas in Sellingen. Voor zandwinning op deze locatie heeft het college eerder op 23 augustus 2005 vergunning verleend, welke vergunning op 13 september 2016 is verlopen. Het college beoogt met de nu verleende vergunning de bestaande zandwinning met een oppervlakte van ongeveer 28 hectare opnieuw van een juridische basis te voorzien en daarnaast een uitbreiding van de zandwinning toe te staan van in totaal ongeveer 17,5 hectare.
2. Ten zuidoosten van de Noordplas bevindt zich de Zuidplas. Dit is een na ontgronding ontstane natuur- en recreatieplas van ongeveer 50 hectare. Camping De Papaver is aan de zuidoever van de Zuidplas gevestigd. [appellant 1] woont op het campingterrein. [appellant 3] is eigenaar van het campingterrein. De kortste afstand tussen het campingterrein en de ontgrondingslocatie is ongeveer 550 meter.
Ontvankelijkheid
3. voert aan dat de camping en anderen geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. [vergunninghoudster] heeft in dit kader een rapportage van Kruger overgelegd waaruit naar voren komt dat de zandwinning en de camping goed naast elkaar kunnen bestaan. Verder blijkt volgens [vergunninghoudster] uit de onderzoeksrapporten die aan het besluit ten grondslag zijn gelegd dat ter plaatse van de woning van [appellant 1] geen milieueffecten van enige betekenis zullen worden ondervonden.
3.1. Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
3.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271) is het uitgangspunt dat degene die feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. Indien bepaalde milieugevolgen zijn genormeerd door een afstandseis, een contour of een grenswaarde, is deze norm niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Indien het besluit en de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, komt de vraag of aan die norm wordt voldaan aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.
3.3. In een uitspraak van 24 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1336) is de belanghebbendheid van de camping en anderen al aan de orde geweest. De Afdeling oordeelde als volgt:
"De Afdeling heeft in haar uitspraak van 13 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY8105, omtrent de bij besluit van 23 augustus 2005 verleende ontgrondingsvergunning, overwogen dat [appellant 1] eigenaar is van een camping aan de Beetserweg 58 te Sellingen en dat de camping ligt in de nabijheid van de bestaande zandafgraving en op ongeveer 550 m van de nieuwe zandafgraving. [appellant 1] is in die zaak als belanghebbende aangemerkt. Niet in geschil is dat thans Camping De Papaver B.V. de camping exploiteert en dat [appellant 3] eigenaar is van de gronden ter plaatse. Nu thans in geding is de verlenging van de geldigheidsduur van de bij besluit van 23 augustus 2005 verleende ontgrondingsvergunning, is de Afdeling van oordeel dat Camping De Papaver B.V. en [appellant 3] belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de bij besluit van 23 augustus 2005 verleende ontgrondingsvergunning wordt verlengd voor een periode van 10 jaar.
Wat betreft [appellant 1] is ter zitting gebleken dat [appellant 1] woont aan de [locatie] te Sellingen, en wel op de bovenverdieping van het hoofdgebouw dat op de camping staat. Zijn woning staat op een afstand van ongeveer 1 km van de ontgrondingslocatie. Weliswaar heeft [appellant 1] vanuit zijn woning mogelijk slechts beperkt zicht op de ontgronding door de aanwezigheid van bomen, maar gelet op de afstand tot de ontgronding en de ligging van zijn woning aan de Zuidplas acht de Afdeling het niet uitgesloten dat [appellant 1] milieueffecten van enige betekenis zal ondervinden van de ontgronding. Gelet hierop kan [appellant 1] naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als belanghebbende."
3.4. De Afdeling ziet thans geen aanleiding voor een ander oordeel. In hetgeen [vergunninghoudster] heeft aangevoerd en overgelegd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat gevolgen van enige betekenis van de zandwinning ter plaatse van het campingterrein ontbreken. De camping en anderen kunnen naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit.
Ingetrokken beroepsgrond
4. Ter zitting hebben de camping en anderen het beroep ingetrokken voor zover dit was gericht tegen de verleende machtiging als bedoeld in artikel 12 van Pro de Ontgrondingenwet.
Toetsingskader
5. In deze procedure staat, gelet op de aangevoerde beroepsgronden en artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet, ter beoordeling of het college bij afweging van alle bij de ontgronding betrokken belangen de ontgrondingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
Het beroep tegen het besluit van 28 september 2017
M.e.r.-plicht
6. De camping en anderen betogen dat het college de aanvraag om een ontgrondingsvergunning op grond van artikel 7.28 van de Wet milieubeheer buiten behandeling had moeten laten, omdat ten onrechte geen MER is opgesteld en bij de aanvraag is overgelegd. Zij voeren hiertoe aan dat de drempelwaarde van 25 hectare uit categorie C 16.1 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) wordt overschreden. De camping en anderen verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1720) en voeren aan dat de zandwinning in de bestaande plas feitelijk nog niet is afgerond, zodat de oppervlakte van de bestaande plas ook meetelt bij het toetsen aan de drempelwaarde. Volgens de camping en anderen maakt het college ten onrechte onderscheid tussen de zandwinning in droge en natte gebieden, omdat Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26; hierna: de m.e.r.-richtlijn) dit onderscheid niet kent. Het begrip "winning van oppervlaktedelfstoffen" uit de bijlage bij het Besluit m.e.r. is de omzetting van het begrip "dagbouwmijn" uit bijlage I van de m.e.r.-richtlijn, aldus de camping en anderen.
6.1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
6.2. Het college en [vergunninghoudster] stellen zich primair op het standpunt dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan de vernietiging van het besluit vanwege het ontbreken van een MER.
6.2.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
6.2.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in een uitspraak van 24 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4648) strekt hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer tot bescherming van het milieu. Blijkens artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer maakt het belang van de bescherming van mensen deel uit van het milieubelang. Dit volgt eveneens uit de m.e.r.-richtlijn. De verplichting om aan de hand van een MER of m.e.r.-beoordeling de gevolgen van een project voor het milieu inzichtelijk te maken strekt derhalve tevens tot bescherming van het belang van de camping en anderen tot behoud van een goed woon- en leefklimaat en verblijfsklimaat op de camping. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb in zoverre niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit.
6.3. Het college stelt zich inhoudelijk op het standpunt dat geen m.e.r-plicht geldt, maar een m.e.r.-beoordelingsplicht. Het college stelt dat categorie C 16.1 uit de bijlage bij het Besluit m.e.r. alleen betrekking heeft op de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem en niet uit de waterbodem. In dit geval wordt volgens het college ongeveer 17,5 hectare zand gewonnen uit de landbodem en heeft de vergunning voor het overige betrekking op zandwinning uit de waterbodem. Dit laatste betreft de verdere verdieping van de bestaande zandwinningsplas over een oppervlakte van ongeveer 28 hectare. Deze activiteit valt volgens het college onder categorie D 29.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Hiervan uitgaande wordt de drempelwaarde van 25 hectare niet overschreden, aldus het college.
6.4. Niet in geschil is dat de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op zandwinning in een gebied met een totale oppervlakte van ongeveer 54 hectare, waarvan ongeveer 28 hectare een verdere verdieping van de bestaande zandwinningsplas en ongeveer 17 hectare een uitbreiding daarvan betreft. Evenmin is in geschil dat de bestaande plas bij gewoon zomerpeil niet droog is.
6.4.1. Voor zover de camping en anderen een beroep doen op de rechtstreekse werking van de m.e.r.-richtlijn, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 5 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2931, kan de vraag naar de rechtstreekse werking van bepalingen van een richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. De artikelen 7.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r. strekken mede ter uitvoering van artikel 4, eerste lid, van de m.e.r.-richtlijn. Uit deze bepalingen vloeit voort in welke gevallen bij een categorie van activiteiten de verplichting geldt tot het maken van een MER. De categorie van activiteiten die is genoemd onder C 16.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. strekt mede ter uitvoering van bijlage I, onderdeel 19, van de m.e.r.-richtlijn. Bij deze categorie van activiteiten, "de ontginning dan wel wijziging of uitbreiding van de ontginning van steengroeven of dagbouwmijnen, met inbegrip van de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem, anders dan bedoeld in categorie 16.2 of 16.4 van onderdeel C van deze bijlage", geldt de m.e.r.-plicht in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare. Dit vormt naar het oordeel van de Afdeling - naar de letter - een juiste omzetting van onderdeel 19 van bijlage I bij de m.e.r.-richtlijn, waarin als m.e.r.-plichtig project is genoemd: "steengroeven en dagbouwmijnen met een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare". Aansluiting zoekend bij het algemeen spraakgebruik kan onder het begrip "dagbouw" niet het winnen van oppervlaktedelfstoffen onder de wateroppervlakte worden verstaan. In dit verband wijst de Afdeling op "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal", waarin dit begrip wordt omschreven als: "open groeve, bovengrondse mijnontginning". Steun voor haar oordeel vindt de Afdeling ook in de Engelse versie van onderdeel 19 van bijlage I, van de m.e.r.-richtlijn, waarin het begrip is omschreven als "open-cast mining", de Franse versie, waarin het begrip is omschreven als "exploitations minières à ciel ouvert" en de Spaanse versie, waarin de woorden "minería a cielo abierto". De Afdeling concludeert daarom dat artikel 4, eerste lid, en bijlage I, onderdeel 19, van de m.e.r.-richtlijn in zoverre correct is geïmplementeerd in het nationale recht. Voorts geeft hetgeen de camping en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de volledige toepassing van de richtlijn in zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd. Gelet hierop slaagt het rechtstreeks beroep van de camping en anderen op artikel 4, eerste lid, van de m.e.r.-richtlijn dan ook niet. De Afdeling toetst vervolgens of aan bovenvermelde nationale bepalingen is voldaan.
6.4.2. Zoals hiervoor is overwogen, is op grond van het Besluit m.e.r. als activiteit aangewezen "de ontginning dan wel wijziging of uitbreiding van de ontginning van steengroeven of dagbouwmijnen, met inbegrip van de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem, anders dan bedoeld in categorie 16.2 of 16.4 van onderdeel C van deze bijlage". In de Nota van toelichting bij de wijziging van het Besluit m.e.r. (Stb. 2011, 102) staat dat oppervlaktedelfstoffenwinning uit de landbodem valt onder de richtlijnterm "dagbouwmijn" en dat met landbodem wordt gedoeld op "gronden die bij gewoon zomerpeil droog zijn". Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor zover de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op de bestaande zandwinplas, die bij gewoon zomerpeil niet droog is, geen winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem plaatsvindt. De oppervlakte van 28 ha van de bestaande zandwinplas behoeft derhalve niet te worden meegerekend bij het bepalen van de oppervlakte van het geval als bedoeld in kolom 2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Omdat de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem op een terrein met een oppervlakte van ongeveer 17 ha, en dus minder dan 25 ha, volgt uit categorie C 16.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r., in samenhang met artikel 2 van Pro het Besluit m.e.r., geen m.e.r.-plicht.
Voor zover de camping en anderen een beroep doen op de uitspraak van 28 juni 2017, overweegt de Afdeling dat in die uitspraak is geoordeeld dat de herinrichting van een ontgrond gebied waar geen winning van oppervlaktedelfstoffen meer plaatsvindt als zodanig geen m.e.r.-plichtige activiteit is. In die zaak lag niet de vraag voor of zandwinning uit een bestaande plas "winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem" is. Uit die plas werd in het geheel geen zand meer gewonnen. Die zaak is dan ook niet vergelijkbaar met de voorliggende zaak, waar het wel mede gaat om zandwinning uit de bestaande plas.
De Afdeling laat in het midden of de activiteit "winning van mineralen door afbaggering van de zee-, meer- of rivierbodem dan wel de wijziging of uitbreiding daarvan" uit categorie D 29.2 hier van toepassing is, omdat de toepasselijkheid van die activiteit hoe dan ook niet rechtstreeks tot een m.e.r.-plicht zou leiden. Die activiteit is m.e.r.-beoordelingsplichtig bij een oppervlakte van meer dan 50 hectare.
Het betoog faalt.
M.e.r.-beoordeling
7. De camping en anderen voeren subsidiair aan dat ook als er een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt en geen m.e.r.-plicht, de aanvraag buiten behandeling gelaten had moeten worden, omdat bij de aanvraag geen m.e.r.-beoordelingsbesluit is gevoegd. Artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer biedt volgens de camping en anderen niet de mogelijkheid een belangenafweging te maken zoals het college heeft gedaan onder paragraaf 24 van het bestreden besluit.
7.1. Op 31 augustus 2017 heeft [vergunninghoudster] het rapport "Aanmeldingsnotitie Zandwinning Sellingen, m.e.r.-beoordeling voortzetting en uitbreiding" van Royal Haskoning DHV (hierna: m.e.r.-beoordeling) bij het college ingediend. In het bestreden besluit heeft het college beslist dat geen MER behoeft te worden opgesteld alvorens een besluit op de aanvraag om een ontgrondingsvergunning kan worden genomen. Het college erkent dat de Wet milieubeheer vereist dat de m.e.r.-beoordeling en het besluit of een MER moet worden gemaakt aan het indienen van de aanvraag vooraf gaat en dat dat in dit geval niet is gebeurd. Het college zag echter uit het oogpunt van doelmatigheid geen reden om de aanvraag buiten behandeling te stellen, omdat dan direct een nieuwe gelijkluidende aanvraag zou zijn ingediend, hetgeen had geresulteerd in een besluit met dezelfde strekking als het thans bestreden besluit van 28 september 2017. Het college stelt zich op het standpunt dat de camping en anderen hierdoor niet zijn benadeeld, maar juist zijn gebaat bij het achterwege laten van overbodige procedurele stappen. Het college vindt dat artikel 6:22 van Pro de Awb moet worden toegepast.
7.2. Artikel 6:22 van Pro de Awb luidt:
"Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:694), is toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb.
7.3. De bestreden ontgrondingsvergunning is op grond van artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. en onderdeel D, categorie 16.1, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. m.e.r.-beoordelingsplichtig, nu op een terrein met een oppervlakte van meer dan 12,5 hectare winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem zal plaatsvinden. De beslissing als bedoeld in artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, inhoudende dat geen MER behoeft te worden gemaakt, is niet bij de aanvraag gevoegd. Op grond van artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer laat het bevoegd gezag in zo’n geval de aanvraag buiten behandeling. Dat is in dit geval niet gebeurd. Naar het oordeel van de Afdeling kan deze schending van artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De camping en anderen hebben geen inhoudelijke beroepsgrond over de m.e.r.-beoordeling en het m.e.r.-beoordelingsbesluit naar voren gebracht. Verder acht de Afdeling het niet aannemelijk dat andere belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld, nu behalve de camping en anderen niemand beroep tegen het besluit tot verlening van de ontgrondingsvergunning heeft ingesteld.
Provinciaal beleid
8. De camping en anderen betogen meer subsidiair dat de aanvraag afgewezen had moeten worden. Hieraan leggen de camping en anderen ten grondslag dat de gevraagde vergunning in strijd is met het provinciaal beleid dat is neergelegd in de Omgevingsvisie 2016-2020. De camping en anderen voeren aan dat met deze nieuwe vergunning geen bredere maatschappelijke doelen worden gediend en dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in paragraaf 21.2.1 van de Omgevingsvisie. De camping en anderen voeren onder verwijzing naar een notitie van Witteveen+Bos van 28 november 2017 aan dat ter plaatse geen delfstoffen met een unieke kwaliteit worden gewonnen.
8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunning niet in strijd met het beleid is verleend. Volgens het college geldt al jaren het zogenoemde ‘centralisatiebeleid’, waarbij een aantal centrale zandwinplaatsen is aangewezen waarvan Sellingerbeetse er één is. Dit beleid is volgens het college niet gewijzigd, maar er zijn wel bijzondere aandachtspunten geformuleerd en accenten gezet. Het college stelt dat het zand dat hier wordt gewonnen geschikt is als beton- en metselzand en als filterzand voor de zuivering van drinkwater, hetgeen dit zand schaars maakt. De belangen van de bouw en de drinkwatervoorziening zijn belangen die in recent beleid uitdrukkelijk worden vermeld, aldus het college. In een nadere memorie van 14 februari 2018 gaat het college nader in op de notitie van Witteveen+Bos. Het college stelt dat Witteveen+Bos geen onderzoek heeft gedaan naar het voorkomen van filterzand op andere locaties en dat de vraag of de zandwinlocatie uniek is voor de winning van filterzand in de notitie dan ook niet wordt beantwoord. Volgens het college is in de notitie van Witteveen+Bos een aantal leveranciers van het bedoelde filterzand genoemd, maar uit navraag bij [vergunninghoudster] is gebleken dat drie van de vier genoemde leveranciers dat filterzand inkopen bij [vergunninghoudster].
8.2. In paragraaf 21.2.1 van de Omgevingsvisie staat dat nieuwe vergunningen voor ontgrondingen alleen verleend worden als deze bredere maatschappelijke doelen dienen, zoals natuurontwikkeling- en recreatieprojecten of waterpartijen, en/of als sprake is van bijzondere omstandigheden zoals winning of toepassing van delfstoffen van een unieke kwaliteit. De zandwinning is geconcentreerd in een aantal regionale winplaatsen.
8.3. In de m.e.r.-beoordeling staat dat het uitgangspunt een gebiedsontwikkeling voor de zandwinplas met een eindbestemming als natuur en/-of extensief recreatiegebied is. Hieruit blijkt dat een breder maatschappelijk doel zoals bedoeld in de Omgevingsvisie wordt gediend met de zandwinning.
Verder heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hier sprake is van bijzondere omstandigheden, omdat op de locatie Sellingerbeetse delfstoffen worden gewonnen van een unieke kwaliteit. Hierbij betrekt de Afdeling een door [vergunninghoudster] overgelegde notitie van Royal Haskoning van 2 december 2017, waarin onder meer staat dat na specialistisch onderzoek door TNO in 2014 is komen vast te staan dat glauconiet aanwezig is en dat filterzand- en grind dat glauconiet bevat specifieke eigenschappen heeft die maken dat bij waterzuivering drinkwater gezuiverd kan worden. Verder staat in de notitie van Royal Haskoning dat naast de specifieke eigenschappen van het zand ook de winplaats aan een aantal voorwaarden moet voldoen om dit zand te kunnen winnen. Aan deze voorwaarden wordt in Sellingen voldaan, hetgeen de locatie en het product tezamen uniek maken. In de notitie van Witteveen+Bos staat dat er in Nederland diverse andere leveranciers van filterzand voor drinkwaterproductie zijn, maar ter zitting is vastgesteld dat dat deels afnemers van [vergunninghoudster] zijn. Met de notitie van Witteveen+Bos hebben de camping en anderen naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de delfstoffen geen unieke kwaliteit hebben.
Het betoog dat de vergunning in strijd met het provinciaal beleid is verleend faalt derhalve.
Noodzaak uitbreiding
9. De camping en anderen voeren aan dat de noodzaak van een uitbreiding van de zandwinlocatie niet is aangetoond. De camping en anderen wijzen er op dat nog 5.750.053 m³ zand gewonnen kan worden uit de bestaande zandwinplaats.
9.1. In de m.e.r.-beoordeling staat over de noodzaak voor de uitbreiding het volgende:
"Indien de winning niet wordt voortgezet en/of niet overgegaan wordt tot realisatie van de uitbreiding van de zandwinning, ontstaat in de komende jaren een tekort in de aanvoer van zand en grind. De continuïteit van [vergunninghoudster] komt daarmee in het gedrang en daarmee ook de levering van onder andere filterzand aan de drinkwaterzuiveringsinstallaties (er zijn in Nederland slechts twee leveranciers van dat soort zand). Om die redenen is voor [vergunninghoudster] de continuatie en de verruiming van de mogelijkheden voor zandwinning noodzakelijk."
Gelet hierop heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een uitbreiding van de zandwinlocatie noodzakelijk is. Het betoog faalt.
Geldigheidsduur van de vergunning
10. De camping en anderen voeren aan dat de ontgronding niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk is. Theoretisch kan er nog 11,5 jaar zand worden gewonnen. Een vergunning voor de duur van 16 jaar zorgt gelet daarop langer voor overlast dan nodig is.
10.1. Het college stelt dat bij gelijkblijvende omstandigheden nog ongeveer 12,5 jaar zand kan worden gewonnen. Het college acht een periode van 3,5 jaar voor de afwerking en het voldoen aan de herstelverplichting een redelijke termijn. Gedurende die periode moet de vergunning geldig blijven om naleving van voorschriften af te kunnen dwingen, aldus het college. Daarom is gekozen voor de geldigheidsduur van 16 jaar.
10.2. Voorschrift 1 van de vergunning luidt:
"De bij dit besluit verleende vergunning geldt voor een termijn van 16 jaar vanaf het tijdstip waarop dit besluit onherroepelijk wordt."
Onder punt 40 van de vergunning staat:
"Uit onze gegevens blijkt dat uit de Noordplas nog ongeveer 5.750.053 m³, waarvan 2.651.743 m³ beton-, metsel- en filterzand en 3.098.310 m³ ophoogzand, kan worden gewonnen. Uit de opgaven over de periode 2005 tot en met 2016 blijkt dat gemiddeld 459.693 m³ per jaar is gewonnen. Dat houdt in dat er bij gelijkblijvende omstandigheden nog ongeveer 12,5 jaar kan worden gewonnen. Na afloop van de winning zal de ontgronding moeten worden afgewerkt. Voorts dient rekening te worden gehouden met de herstelverplichting gedurende twee jaar na beëindiging van de werkzaamheden zoals voorzien in de voorschriften. Gelet op het voorgaande menen wij dan ook dat deze vergunning een maximale looptijd moet hebben van 16 jaar met dien verstande dat, mocht sprake zijn van nieuwe omstandigheden, deze termijn kan worden aangepast, waartoe voor het aflopen van de vergunning dit besluit kan worden gewijzigd. Gelet op de belangen van [appellant 1] c.s. zoals hiervoor al geïnventariseerd en op de aan deze vergunning verbonden voorschriften menen wij dat een looptijd van 16 jaar aanvaardbaar is."
In hetgeen de camping en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de geldigheidsduur van de vergunning te lang is. De berekening van de benodigde tijd voor het winnen van het zand bij gelijkblijvende omstandigheden die het college aan de gestelde geldigheidsduur ten grondslag heeft gelegd is naar het oordeel van de Afdeling juist. De voor de afwerking en het herstel benodigde termijn van 3,5 jaar hebben de camping en anderen voorts niet betwist. Het betoog faalt.
Afwerking
11. De camping en anderen voeren aan dat ten onrechte geen voorschrift in de vergunning is opgenomen dat directe afwerking bij het staken van de zandwinning verplicht stelt. Dit laat de mogelijkheid open dat de locatie 16 jaar een industrieel aanzien houdt, terwijl er geen zandwinning meer plaatsvindt. Ook als in delen van de plas geen werkzaamheden meer plaatsvinden, zouden die delen direct moeten worden afgewerkt, aldus de camping en anderen.
11.1. Aan de vergunning zijn voorschriften inzake beëindiging en afwerking van de ontgronding verbonden.
Artikel 17 luidt Pro:
"Na de winning dienen de oevers van de plas te worden afgewerkt door het aanbrengen van bij de winning vrijgekomen bovengrond (bouwvoor) en van beplanting, één en ander in overleg met ons college en Burgemeester en Wethouders van Vlagtwedde."
Artikel 18b luidt:
"Vergunninghouder kan vooruitlopende op de oplevering van de gehele ontgronding gedeelten van de ontgronding voorlopig opleveren. In dat geval zijn de voorschriften inzake de oplevering van de gehele ontgronding van overeenkomstige toepassing."
Artikel 19 luidt Pro:
"Vergunninghouder is tot twee jaar nadat wij hebben ingestemd met de oplevering van de gehele ontgronding op grond van voorschrift 18d, gehouden tot herstel van oevers en taluds van de ontgronding voor zover wij daartoe besluiten."
Artikel 20 luidt Pro:
"Indien vergunninghouder afziet van verder gebruik van deze vergunning voordat de vergunde ontgronding volledig is uitgevoerd, geeft hij daarvan kennis aan ons college. Na zodanige melding bepalen wij bij besluit in welke toestand de ontgronding dient worden gebracht en stellen wij daarvoor een termijn vast."
11.2. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk dat gedurende lange tijd geen zandwinningsactiviteiten plaatsvinden, omdat, zoals onder 10.2 is overwogen, een groot deel van de geldigheidsduur van de vergunning nodig is om het beschikbare zand te winnen. Verder is in artikel 17 voorgeschreven Pro dat na de winning de oevers van de plas moeten worden afgewerkt. Dit moet binnen de geldigheidsduur van de vergunning van 16 jaar plaatsvinden. Dit is dan ook geen vrijblijvende verplichting waarmee lange tijd kan worden gewacht. Verder voorziet artikel 18b erin dat delen van de ontgrondingslocatie voorlopig kunnen worden opgeleverd. De voorschriften inzake de oplevering van de gehele ontgronding zijn dan van overeenkomstige toepassing, waardoor het college kan besluiten dat de oevers en taluds moeten worden hersteld. De vergunning bevat naar het oordeel van de Afdeling dan ook voldoende voorschriften om een eventuele tussentijdse gedeeltelijke afwerking, zoals de camping en anderen wensen, te kunnen afdwingen. Het betoog faalt.
Veiligheid
12. De camping en anderen voeren aan dat ten onrechte geen veiligheidsmaatregelen zijn voorgeschreven in de vergunning. Evenmin is de jaarlijkse goedkeuring van het werkplan nog voorgeschreven. Zonder deze middelen bestaat geen voorafgaand toezicht op de veiligheidsmaatregelen, aldus de camping en anderen.
12.1. Het college stelt in het bestreden besluit dat de zandwinning deels is omsloten door bos en akkerland en daardoor slecht bereikbaar is voor derden. Ter plaatse van de toegang, langs de wegen en in de buurt van woningen is de zandwinning voorts volgens het college omheind met sloten, hekken of begroeiing. Het is daardoor volgens het college niet nodig om maatregelen voor te schrijven die de toegankelijkheid verder beperken.
Het college stelt verder dat is voorgeschreven dat jaarlijks een werkplan moet worden ingezonden. Naar aanleiding van zo’n werkplan kan het college aanwijzingen geven. Hierdoor kan doorlopend een vinger aan de pols worden gehouden, aldus het college.
12.2. Artikel 9a van de voorschriften luidt:
"De vergunninghouder zendt zijn werk- en zuigplan voor de werkzaamheden van een kalenderjaar aan ons in vóór 1 december van het jaar voorafgaande aan dat kalenderjaar. Wij kunnen schriftelijk aanwijzingen geven tot wijziging en aanvulling van het werk- en zuigplan."
Artikel 9b luidt:
"Van deze vergunning mag geen gebruik worden gemaakt dan met inachtneming van de naar aanleiding van het werk- en zuigplan gegeven aanwijzingen en voor zover geen aanwijzingen zijn gegeven, met inachtneming van het werk- en zuigplan."
12.3. Nu het werk- en zuigplan voorafgaand aan het kalenderjaar moet worden ingezonden en het college aanwijzingen kan geven tot wijziging en aanvulling van dat plan, bestaat er in zoverre voorafgaand toezicht op eventuele veiligheidsmaatregelen die dat plan bevat. Voor zover het de toegankelijkheid van het terrein voor derden betreft, overweegt de Afdeling dat [vergunninghoudster] in haar schriftelijke uiteenzetting heeft bevestigd dat het terrein waar de zandwinning plaatsvindt is omgeven door een hekwerk, een sloot, een bosstrook en een doorgaande weg. Het terrein is dan ook niet eenvoudig te betreden door derden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het voorschrijven van specifieke veiligheidsmaatregelen onder de genoemde omstandigheden niet nodig is. Het betoog faalt.
Conclusie
13. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
14. De camping en anderen hebben tevens beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag van 9 december 2016. Ter zitting hebben de camping en anderen zich op het standpunt gesteld dat de proceskosten en het griffierecht moeten worden vergoed, omdat aan dit beroep is tegemoetgekomen.
15. Nu alsnog een besluit is genomen op de aanvraag, dat is het bestreden besluit van 28 september 2017, hebben de camping en anderen geen belang meer bij het behandelen van dit beroep. Dit beroep is dan ook niet-ontvankelijk.
Proceskosten
16. Nu de Afdeling ten aanzien van het in 7.3 geconstateerde gebrek toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb, ziet de Afdeling aanleiding om het college op na te melden wijze in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep dat is gericht tegen het besluit van 28 september 2017 ongegrond;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping de Papaver B.V. en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
780. BIJLAGE
Richtlijn 2011/92/EU
Artikel 4
1. Onder voorbehoud van artikel 2, lid 4, worden de in bijlage I genoemde projecten onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
(…)
Bijlage I
(…)
19. Steengroeven en dagbouwmijnen met een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare, of turfwinning met een terreinoppervlakte van meer dan 150 hectare.
(…)
Wet milieubeheer
Artikel 7.1
(…)
2. Tenzij anders is bepaald, wordt in de paragrafen 7.3 tot en met 7.5 en 7.7 tot en met 7.12 in dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
c. besluit: besluit bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt krachtens artikel 7.2, derde lid, krachtens artikel 7.2, vierde lid, in samenhang met artikel 7.18, of krachtens artikel 7.6, derde lid.
Artikel 7.2
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
(…)
3. Terzake van de activiteiten bedoeld in het eerste lid, onder a, worden de categorieën van besluiten aangewezen bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
4. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
(…)
Artikel 7.17
1. Behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.16, vijfde lid, neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Artikel 7.28
1. Het bevoegd gezag laat een aanvraag om een besluit buiten behandeling indien
a. bij het indienen van de aanvraag geen milieueffectrapport is overgelegd, tenzij van de plicht tot het opstellen van een milieueffectrapport op grond van artikel 7.5, eerste lid, ontheffing is verleend en er geen rapport met een andere beoordeling als bedoeld in artikel 7.5, tweede lid, hoeft te worden opgesteld;
(…)
2. Het bevoegd gezag laat de aanvraag tevens buiten behandeling indien deze een krachtens artikel 7.2, vierde lid, aangewezen besluit betreft, dat krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen, en
a. bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens artikel 7.17, eerste lid, inhoudende dat geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt, of
b. geen beslissing is genomen krachtens artikel 7.17, eerste lid, dan wel is beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt en dat rapport niet is overgelegd.
Besluit milieueffectrapportage
Artikel 2
1. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven, met uitzondering van activiteiten die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.
2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, alsmede activiteiten die in onderdeel C van de bijlage zijn omschreven en die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt. Indien een activiteit behoort tot een categorie van activiteiten die zowel in onderdeel C als in onderdeel D van de bijlage omschreven is en zij tevens voldoet aan de in de daarbij aangegeven categorieën van gevallen genoemde criteria, behoort zij tot de in onderdeel C omschreven categorie van activiteiten.
(…)
4. Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
5. Voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt:
a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 en 7.20a van de wet in zodanige gevallen, en
b. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de wet in overige gevallen, uitgezonderd de gevallen, bedoeld in de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit.
(…)