Uitspraak
201600124/1/A2.
Datum uitspraak: 28 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 december 2015 in zaak nr. 15/448 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2014 heeft het college aan [belanghebbende] een tegemoetkoming in planschade ten bedrage van € 6.000,00 toegekend.
Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 4 juni 2015 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een gebrek in het besluit van 18 december 2014 te herstellen met inachtneming van die uitspraak.
Bij brief van 23 juni 2015 heeft het college, gebruik makend van die gelegenheid, een nadere motivering ingediend. Bij brief van 10 juli 2015 heeft [appellant] hierover een zienswijze ingediend.
Bij uitspraak van 4 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2014 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Braakensiek, en het college, vertegenwoordigd door L.H. Lunshof, werkzaam bij de gemeente, vergezeld van J. Markamp, deskundige, zijn verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. [belanghebbende] is sinds 3 juli 1990 eigenaar van het perceel met woning [locatie 1] te Gieten (hierna ook: de woning). Hij heeft bij brief van 1 november 2013 het college gevraagd om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het bestemmingsplan "Gieten - [locatie 2]" (hierna: het bestemmingplan). Volgens [belanghebbende] maakt het bestemmingsplan op een tegenover zijn woning gelegen perceel grotere bebouwingsmogelijkheden en intensiever gebruik dan voorheen mogelijk, waarvan hij geluidhinder, stankoverlast, aantasting van zijn privacy en een verslechtering van de situeringswaarde van zijn woning ondervindt.
2. [appellant] is eigenaar van het tegenovergelegen perceel aan de Oude Groningerweg in Gieten, kadastraal bekend sectie E nrs. 4311, 5880, 6246 en 6248 (hierna: het bouwperceel). Op zijn verzoek heeft het college voor het bouwperceel het bestemmingsplan vastgesteld. [appellant] heeft met de gemeente Aa en Hunze op 4 juli 2012 een overeenkomst gesloten, waarin onder meer is geregeld dat [appellant] de kosten van een door het college toegekende tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het bestemmingsplan aan de gemeente vergoedt.
De besluiten van het college
3. Het college heeft aan het besluit van 3 juli 2014 een door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) opgesteld advies van 4 juni 2014 ten grondslag gelegd. Daarin is vermeld dat het bouwperceel voorheen ook al een woonbestemming had, maar dat daarop geen gebouwen mochten worden opgericht. Het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan "Gieten [locatie 2]" is gelegen aan de rand van Gieten en wordt aan de west- en zuidzijde begrensd door bestaande woonbebouwing. Het bestemmingsplan maakt op het bouwperceel de bouw van één woning van acht meter hoog op een kortste afstand van twintig meter van het perceel en vijfenveertig meter van de woning van [belanghebbende] mogelijk. Hierdoor wordt het uitzicht vanaf het perceel van [belanghebbende] enigszins beperkt. Vanuit de nieuwe woning is beperkt zicht op dat perceel mogelijk zodat de privacy van [belanghebbende] enigszins wordt aangetast. Tevens leidt het bestemmingsplan tot enige extra hinder, doordat het gebruik van het bouwperceel wordt geïntensiveerd. Volgens het SAOZ-advies leidt het bestemmingsplan voor [belanghebbende] tot een beperkt planologisch nadeel. De SAOZ heeft het perceel van [belanghebbende] voorafgaande aan de planologische verandering getaxeerd op een bedrag van € 380.000,00 en daarna op een bedrag van € 365.000,00 en aldus het planologisch nadeel vastgesteld op een bedrag van € 15.000,00. In het SAOZ-advies is over het normaal maatschappelijk risico van [belanghebbende] in deze zaak het volgende vermeld. De nieuwe woning wordt gerealiseerd op een inbreidingslocatie. De bouw van een woning op een inbreidingslocatie is een normale maatschappelijke ontwikkeling. Gelet op de structuur van de omgeving, namelijk de grootte van het bouwperceel, valt de planologische ontwikkeling als passend aan te merken. Deze ontwikkeling past ook binnen het gevoerde gemeentelijke beleid. Gelet op de afstand tussen de nieuwe woning en het perceel van [belanghebbende], zullen de nadelige ontwikkelingen van de planologische verandering voor [belanghebbende] duidelijk merkbaar zijn. De door de planologische verandering ontstane schade is beperkt. Op grond van het voorgaande heeft de SAOZ op het planschadebedrag een korting van zestig procent, zijnde een bedrag van € 9.000,00, toegepast en het college geadviseerd aan [belanghebbende] een tegemoetkoming in planschade ten bedrage van € 6.000,00 toe te kennen.
Het beroep bij rechtbank
4. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat in het SAOZ-advies niet voldoende inzichtelijk is gemaakt hoe de afweging van alle omstandigheden in dit geval heeft kunnen leiden tot een percentage van zestig procent van de schade als gestelde omvang van het normaal maatschappelijk risico. De rechtbank heeft daarom in de tussenuitspraak geoordeeld dat het college zijn besluiten in zoverre niet mocht baseren op het SAOZ-advies en het college de gelegenheid geboden dit gebrek aan het besluit van 18 december 2014 te herstellen.
4.1. Het college heeft, gebruikmakend van deze gelegenheid, bij brief van 23 juni 2015 ter nadere motivering van zijn standpunt over het normaal maatschappelijk risico, een nader advies van de SAOZ van 15 juni 2015 ingediend. Daarin is vermeld dat uit uitspraken van de Afdeling van 15 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA0151 en ECLI:NL:RVS:2013:CA0152) en 10 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:201 en ECLI:NL:RVS:2013:216) volgt dat de beoordeling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico sterk casuïstisch is en een algemeen rekenkundig kader ontbreekt. Volgens het nader SAOZ-advies is het vaststellen van de hoogte van het normaal maatschappelijk risico vergelijkbaar met het taxeren van de waarde van een onroerende zaak en is de uitkomst altijd een inschatting. De SAOZ heeft in het oorspronkelijke SAOZ-advies van 4 juni 2014 de criteria voor het bepalen van het normaal maatschappelijk risico, zoals vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX6492), toegepast. In de voorliggende zaak betreft de planologische verandering volgens de SAOZ een normale maatschappelijke ontwikkeling, die past binnen de structuur van de omgeving en het gevoerde gemeentelijke beleid. De afstand tussen de nieuwe woning en het perceel van [belanghebbende] is volgens de SAOZ echter klein, waardoor de nadelige gevolgen van de planologische verandering op het perceel van [belanghebbende] duidelijk merkbaar zijn. De schade valt als licht noch zwaar aan te merken. Gezien het voorgaande en in het licht van alle relevante feiten en omstandigheden van het geval, waaronder het gewicht dat aan de te onderscheiden factoren toekomt, blijft de SAOZ van opvatting dat de eerder bepaalde korting op het schadebedrag van zestig procent reëel is.
4.2. De rechtbank heeft in de uitspraak van 4 december 2015 overwogen dat het college met het nader SAOZ-advies de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in deze zaak inzichtelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat zestig procent van de schade als normaal maatschappelijk risico voor rekening van [belanghebbende] diende te blijven. Op grond hiervan heeft de rechtbank bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
Relevante wetgeving
5. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kent het college degene die in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
Behandeling van het hoger beroep
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 18 december 2014 geheel in stand blijven omdat het college met het nader SAOZ-advies toereikend heeft gemotiveerd dat het normaal maatschappelijk risico van [belanghebbende] zestig procent van de planschade bedraagt. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan recente rechtspraak van de Afdeling over het normaal maatschappelijk risico. Volgens [appellant] is de voorliggende zaak vergelijkbaar met de zaak die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2071; hierna ook: de zaak Mook en Middelaar), waarin de Afdeling een drempel van vijf procent in verband met het normaal maatschappelijk risico aanvaardbaar achtte. Hij voert aan dat de nieuwe planologische ontwikkeling plaatsvindt op een inbreidingslocatie, het bouwperceel al een woonbestemming had, hoewel daarop niet gebouwd mocht worden, en dat op het bouwperceel slechts één vrijstaande woning wordt gerealiseerd. Nu de schade niet meer dan 3,9% bedraagt van de waarde van het perceel van [belanghebbende] direct voorafgaande aan het ontstaan van de schade, moet deze schade geheel tot het normaal maatschappelijk risico van [belanghebbende] worden gerekend, aldus [appellant].
6.1. Het college pleit in het verweerschrift voor verwerping van het hoger beroep. Het college voert aan dat de Afdeling in de uitspraak van 24 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4668) heeft overwogen dat het vaststellen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is en dat het college daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het college stelt dat het voor de onderbouwing van zijn standpunt mocht afgaan op de adviezen van de SAOZ. Het college voert verder aan dat de Afdeling eerder het hanteren van een kortingspercentage aanvaardbaar heeft geacht, bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1539), en dat uit de rechtspraak waarnaar [appellant] heeft verwezen niet volgt dat bij het bepalen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico geen kortingspercentage mag worden gehanteerd. De eerder aangehaalde uitspraak in de zaak Mook en Middelaar dateert van na het besluit op bezwaar en is daarom volgens het college voor de beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit niet van belang. Het college bestrijdt verder dat de zaak Mook en Middelaar vergelijkbaar is met de voorliggende zaak. Volgens het college betrof de zaak Mook en Middelaar een geheel door woonbebouwing omgeven locatie in een centrumdorpsmilieu, terwijl het bouwperceel in de voorliggende zaak aan de rand van het dorp ligt, alleen in het westen en zuiden grenst aan bestaande woonbebouwing, in het noorden aan een begraafplaats en in het oosten aan landschap dat afdaalt in de richting van de rivier de Hunze en daarom valt te schetsen als een overgangsgebied naar het buitengebied.
6.2. De vraag of en, zo ja, in hoeverre schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014; ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normaal maatschappelijk risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
6.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2828), is inbreiding van woningen in een bestaande woonkern in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling, die zich voordoet in veel centra van steden en dorpen in Nederland. Dat betekent op zichzelf echter nog niet dat de planologische ontwikkeling ook in de lijn der verwachtingen lag. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3851).
6.4. In dit geval gaat het om de inbreiding van één nieuwe woning op een perceel binnen de contour van het dorp Gieten, dat in het zuiden en westen aan bestaande woonwijken en in het noorden aan een begraafplaats grenst. Het bouwperceel was onder het vorige bestemmingsplan ook voor woondoeleinden bestemd, hoewel daarop niet kon worden gebouwd. [appellant] heeft verder ter zitting onweersproken gesteld dat hij het bouwperceel vanaf 1998/1999 niet meer gebruikte en onderhield en dat het perceel sindsdien was verwilderd tot een braakliggend, verwaarloosd, terrein. Het bouwperceel was daardoor ook feitelijk herkenbaar als een potentiële inbreidingslocatie. De planologische ontwikkeling past derhalve naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Niet in geschil is dat deze ook in het bestaande gemeentelijke beleid past.
6.5. Het voorgaande betekent dat bebouwing van het bouwperceel al geruime tijd in de lijn der verwachtingen lag. Dit betekent op zichzelf echter nog niet dat de gevolgen van de nieuwe planologische ontwikkeling geheel onder het normaal maatschappelijk risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan de vraag of de schade onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak.
6.6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:530) is bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een dorpskern, waarbij die woningbouw in de lijn van de verwachtingen lag, een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normaal maatschappelijk risico van de aanvrager behoort. [belanghebbende] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die rechtvaardigen dat in zijn geval een uitzondering op dit uitgangspunt wordt gemaakt.
De nieuwe woning mag volgens het SAOZ-advies op een afstand van twintig meter van het perceel en vijfenveertig meter van de woning van [belanghebbende] worden gebouwd. Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit, anders dan het college in navolging van de SAOZ betoogt, niet dat de nieuwe woning op een kleine afstand van het perceel en de woning van [belanghebbende] kan worden gerealiseerd. Voorts is de schade die [belanghebbende] van het nieuwe bestemmingsplan ondervindt beperkt. Nu die schade niet uitstijgt boven vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, bestaat geen grond voor het oordeel dat de door [belanghebbende] geleden planschade niet volledig voor zijn rekening kan worden gelaten.
6.7. Het betoog slaagt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 18 december 2014 geheel in stand blijven. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal het besluit van het college van 3 juli 2014 herroepen, het verzoek van [belanghebbende] om een tegemoetkoming in planschade afwijzen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 18 december 2014. Het voorgaande betekent dat [belanghebbende] geen recht heeft op een tegemoetkoming in de planschade die hij ten gevolge van het bestemmingsplan "Gieten [locatie 2]" heeft geleden.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 december 2015 in zaak nr. 15/448, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
III. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hunze en Aa van 3 juli 2014, kenmerk u2013004551;
IV. wijst het verzoek van [belanghebbende] om schadevergoeding af;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hunze en Aa van 18 december 2014, kenmerk 117246;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.041,70 (zegge: duizendeenenveertig euro en zeventig cent), waarvan € 992,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
507.