Uitspraak
201304861/1/V3 en 201305033/1/V3.
Datum uitspraak: 4 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1. [vreemdeling 1],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 22 mei 2013 in zaak nr. 13/11614 in het geding tussen:
vreemdeling 1
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
2. [vreemdeling 2],
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 24 mei 2013 in zaak nr. 13/12294 in het geding tussen:
vreemdeling 2
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 19 en 29 april 2013 is de termijn van de aan vreemdeling 1 en vreemdeling 2 (hierna gezamenlijk: de vreemdelingen) opgelegde bewaringsmaatregelen verlengd met ten hoogste twaalf maanden. Deze besluiten, die hierna verlengingsbesluiten worden genoemd, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 22 mei 2013 en mondelinge uitspraak van 24 mei 2013 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen ongegrond verklaard en de verzoeken om schadevergoeding afgewezen. De uitspraak van 22 mei 2013 en het proces-verbaal van de uitspraak van 24 mei 2013 zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben de vreemdelingen hoger beroepen ingesteld. Tevens hebben zij daarbij de Afdeling verzocht hun schadevergoeding toe te kennen. De hogerberoepschriften zijn aangehecht.
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: de staatssecretaris) heeft verweerschriften ingediend.
Bij verwijzingsuitspraak van 5 juli 2013 in deze zaken (201204861/1/T1/V3 en 201305033/1/T1/V3) heeft de Afdeling het Hof van Justitie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door haar gestelde vragen, de behandeling van de hoger beroepen geschorst en iedere verdere beslissing aangehouden. Deze uitspraak is aangehecht.
In de verwijzingsuitspraak van 5 juli 2013 heeft de Afdeling het Hof voorts verzocht om de prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de spoedprocedure overeenkomstig artikel 107 van Pro het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Dit verzoek is bij beslissing van de Tweede kamer van het Hof van 11 juli 2013 ingewilligd.
Bij arrest van 10 september 2013 in zaak C-383/13 PPU (www.curia.europa.eu; hierna: het arrest) heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord. Dit arrest is aangehecht.
Partijen hebben desgevraagd bij faxberichten van 13 september 2013 nadere reacties ingediend, waarna het onderzoek is gesloten.
Overwegingen
Relevante regelgeving, jurisprudentie en feiten
1. Voor de van toepassing zijnde relevante regelgeving en jurisprudentie alsmede voor de relevante feiten wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2013, die hier in zoverre geacht wordt te zijn herhaald en ingelast.
Grieven
2. De vreemdelingen klagen dat de rechtbank heeft miskend dat schending van het algemene beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging (hierna: het verdedigingsbeginsel) door de onjuiste toepassing van de artikelen 4:8 en 2:1 van de Awb, had moeten leiden tot vernietiging van de verlengingsbesluiten.
Daartoe voert vreemdeling 1 aan dat de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2012, in zaak nr. 201208906/1/V3, uitgaat van een onjuiste rechtsopvatting. De vreemdeling betoogt dat uit het arrest van het Hof van 18 december 2008, C-349/07, Sopropé (www.curia.europa.eu) volgt dat een belangenafweging na een dergelijk gebrek niet aan de orde kan zijn. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat hij niet in zijn belangen is geschaad, aldus vreemdeling 1.
Vreemdeling 2 voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de belangenafweging in zijn voordeel had dienen uit te vallen, nu de onderhavige zaak op essentiële punten afwijkt van de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2012, in zaak nr. 201208906/1/V3. Immers, de staatssecretaris heeft zijn gemachtigde weliswaar geïnformeerd over het voornemen een verlengingsbesluit te nemen, maar zijn gemachtigde is hierbij niet in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat hij niet in zijn belangen is geschaad, aldus vreemdeling 2.
Prejudiciële vragen en de beantwoording door het Hof
3. In de uitspraak van 5 juli 2013 heeft de Afdeling het Hof de volgende vragen gesteld:
Vraag 1
Brengt schending door het nationale bestuursorgaan van het algemene beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, dat ook tot uitdrukking is gebracht in artikel 41, tweede lid, van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, bij (de totstandkoming van) een verlengingsbesluit als bedoeld in artikel 15, zesde lid, van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn), zonder meer en in alle gevallen met zich dat de bewaring moet worden opgeheven?
Vraag 2
Laat dit algemene beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging ruimte voor een belangenafweging, waarbij naast de ernst van de schending van dit beginsel en de daardoor geschonden belangen van de vreemdeling, tevens rekening wordt gehouden met de door de verlenging van de bewaring gediende belangen van de lidstaat?
3.1. In het arrest heeft het Hof de gestelde vragen als volgt geformuleerd:
27. Met zijn vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht, meer bepaald artikel 15, leden 2 en 6, van richtlijn 2008/115, aldus moet worden uitgelegd dat wanneer in het kader van een administratieve procedure in strijd met het recht om te worden gehoord tot verlenging van een bewaringsmaatregel wordt besloten, de bewaring onmiddellijk moet worden opgeheven of dat de nationale rechter die de rechtmatigheid van dit verlengingsbesluit moet beoordelen, deze in stand kan laten wanneer hij na een afweging van de betrokken belangen van oordeel is dat zulks gerechtvaardigd is.
3.2. Het Hof heeft de vraag of schending door het nationale bestuursorgaan van het verdedigingsbeginsel bij (de totstandkoming van) een verlengingsbesluit als bedoeld in artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn, zonder meer en in alle gevallen met zich mee brengt dat de bewaring moet worden opgeheven, ontkennend beantwoord. Daartoe is onder meer het volgende overwogen:
38. Met betrekking tot de door de verwijzende rechter gestelde vragen moet worden opgemerkt dat schending van de rechten van de verdediging, in het bijzonder het recht om te worden gehoord, naar Unierecht pas tot nietigverklaring van het na afloop van de administratieve procedure genomen besluit leidt, wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben (zie in die zin met name arresten van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C-301/87, Jurispr. blz. I-307, punt 31; 5 oktober 2000, Duitsland/Commissie, C-288/96, Jurispr. blz. I-8237, punt 101; 1 oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Raad, C-141/08 P, Jurispr. blz. I-9147, punt 94, en 6 september 2012, Storck/BHIM, C-96/11 P, punt 80).
39. Hieruit volgt dat niet elke onregelmatigheid bij de uitoefening van de rechten van de verdediging tijdens een administratieve procedure voor de verlenging van de bewaring van een onderdaan van een derde land met het oog op zijn verwijdering, schending van die rechten oplevert. Voorts is niet elk verzuim om met name het recht om te worden gehoord te eerbiedigen zodanig dat dit stelselmatig tot de onrechtmatigheid van het genomen besluit leidt, in de zin van artikel 15, lid 2, laatste alinea, van richtlijn 2008/115, zodat dit ook niet automatisch ertoe dwingt de betrokken onderdaan in vrijheid te stellen.
40. Teneinde een dergelijke onrechtmatigheid te constateren, staat het immers aan de nationale rechter om aan de hand van de specifieke feitelijke en juridische omstandigheden van het geval na te gaan of, wanneer hij van oordeel is dat sprake is van een onregelmatigheid die het recht om te worden gehoord aantast, de administratieve procedure in kwestie een andere afloop had kunnen hebben, omdat de betrokken onderdanen van derde landen elementen ter rechtvaardiging van de beëindiging van hun bewaring hadden kunnen aanvoeren.
41. Indien niet zou worden erkend dat de nationale rechter een dergelijke beoordelingsbevoegdheid heeft en elke schending van het recht om te worden gehoord automatisch en verplicht zou leiden tot de nietigverklaring van het besluit tot verlenging van de bewaring en tot de opheffing van die bewaring, hoewel een dergelijke onregelmatigheid in werkelijkheid zonder invloed is op dat verlengingsbesluit en hoewel is voldaan aan de inhoudelijke voorwaarden voor de bewaring in artikel 15 van Pro richtlijn 2008/115, zou dit het gevaar van afbreuk aan het nuttig effect van deze richtlijn inhouden.
42. Er dient immers aan te worden herinnerd dat genoemde richtlijn volgens punt 2 van de considerans ervan beoogt op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden. Tevens moet volgens punt 13 van de considerans van deze richtlijn het gebruik van dwangmaatregelen, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, uitdrukkelijk niet alleen aan het evenredigheidsbeginsel, maar ook aan het doeltreffendheidsbeginsel worden onderworpen.
43. Voorts is de verwijdering van elke illegaal verblijvende onderdaan van een derde land een prioriteit voor de lidstaten, overeenkomstig het stelsel van richtlijn 2008/115 (zie in die zin arrest van 6 december 2011, Achughbabian, C-329/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 38).
44. Wanneer de nationale rechter zich geplaatst ziet voor een beweerde schending van het recht om te worden gehoord tijdens een administratieve procedure voor de vaststelling van een besluit tot verlenging van een bewaring in de zin van artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115, dient zijn toetsing dus in te houden dat hij aan de hand van de specifieke feitelijke en juridische omstandigheden van het geval nagaat of de procedurele onregelmatigheden aan degenen die deze aanvoeren, ook daadwerkelijk de mogelijkheid hebben ontnomen om zich zodanig te verweren dat deze administratieve procedure een andere afloop had kunnen hebben.
45. Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat het Unierecht, meer bepaald artikel 15, leden 2 en 6, van richtlijn 2008/115, aldus moet worden uitgelegd dat wanneer in het kader van een administratieve procedure in strijd met het recht om te worden gehoord tot verlenging van een bewaringsmaatregel wordt besloten, de nationale rechter die de rechtmatigheid van dat besluit moet beoordelen, de opheffing van de bewaringsmaatregel pas kan gelasten wanneer hij van oordeel is, gelet op alle feitelijke en juridische omstandigheden van het geval, dat deze schending aan degene die haar aanvoert, ook daadwerkelijk de mogelijkheid heeft ontnomen om zich zodanig te verweren dat deze administratieve procedure een andere afloop had kunnen hebben.
3.3. Uit hetgeen het Hof heeft overwogen, volgt dat niet elke schending van de rechten van de verdediging tijdens de totstandkoming van een verlengingsbesluit, zonder meer en in alle gevallen met zich mee brengt dat de bewaring dient te worden opgeheven. Het Hof concludeert in onder meer punt 45 dat indien sprake is van schending van het verdedigingsbeginsel, de nationale rechter de opheffing van de bewaring pas kan gelasten wanneer hij van oordeel is, gelet op alle feitelijke en juridische omstandigheden van het geval, dat deze schending aan degene die haar aanvoert, ook daadwerkelijk de mogelijkheid heeft ontnomen om zich zodanig te verweren dat de besluitvorming een andere afloop had kunnen hebben.
Beoordeling
4. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat de Afdeling in de voorliggende zaken dient te beoordelen of de schendingen van het verdedigingsbeginsel de vreemdelingen de mogelijkheid hebben ontnomen om zich zodanig te verweren dat de besluitvorming een andere afloop had kunnen hebben.
4.1. Uit het verslag van het vertrekgesprek van 5 april 2013 blijkt dat aan vreemdeling 1 tijdens dit vertrekgesprek is uitgelegd dat en waarom de staatssecretaris voornemens is om binnenkort de bewaringstermijn te verlengen. Uit het verslag blijkt dat aan vreemdeling 1 is gevraagd of er omstandigheden zijn waarom de bewaring niet zou moeten worden verlengd, waarop hij heeft aangegeven dat hij geen mogelijkheden heeft, niets kan doen en zelf geen contact heeft gelegd met de ambassade omdat de contacten van de staatssecretaris veel sterker zijn dan die van hem. Voorts is vreemdeling 1 tijdens het vertrekgesprek erop gewezen dat hij hierover contact op kan nemen met zijn gemachtigde.
Uit het verslag van het vertrekgesprek van 24 april 2013 blijkt dat aan vreemdeling 2 tijdens dit vertrekgesprek is uitgelegd dat en waarom de staatssecretaris voornemens is om binnenkort de bewaringstermijn te verlengen. Voorts is de vreemdeling te kennen gegeven dat zijn gemachtigde is geïnformeerd over het voornemen en is hem te kennen gegeven dat hij contact kan opnemen met zijn gemachtigde.
De vreemdelingen hebben zich tijdens de zittingen bij de rechtbank voornamelijk beperkt tot het betoog dat sprake is van schending van het verdedigingsbeginsel. Vreemdeling 1 heeft daarnaast naar voren gebracht dat in zijn geval geen sprake is van het actief frustreren van de voorbereiding van de uitzetting. Vreemdeling 2 heeft nog naar voren gebracht dat het niet aan hem, maar aan de staatssecretaris te wijten is dat de voor uitzetting benodigde documentatie ontbreekt. Verder kan hem niet worden tegengeworpen dat hij niet meewerkt, aldus vreemdeling 2.
4.2. De vreemdelingen hebben tijdens de vertrekgesprekken noch tijdens de zittingen bij de rechtbank feiten en omstandigheden naar voren gebracht die grondslag bieden voor het oordeel dat de staatssecretaris de bestreden verlengingsbesluiten niet had mogen nemen. Aldus bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de schending van het verdedigingsbeginsel de vreemdelingen de mogelijkheid heeft ontnomen om zich zodanig te verweren dat de besluitvorming een andere afloop had kunnen hebben.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de verlenging van de bewaring van de vreemdelingen onrechtmatig is.
4.3. De grieven falen.
5. De hoger beroepen zijn kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
6. De verzoeken om schadevergoeding dienen reeds hierom te worden afgewezen.
7. Voor proceskostenveroordelingen bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraken;
II. wijst de verzoeken om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, ambtenaar van staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Van Dokkum
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2013
480-755