ECLI:NL:RVS:2011:BU8863 - Raad van State - Vernietiging besluit weigering openbaarmaking processen-v...

Uitspraak

201101743/1/H3.

Datum uitspraak: 21 december 2011

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 30 december 2010 in zaak nr. 10/551 in het geding tussen:

[appellant]

de korpsbeheerder van de politieregio Limburg-Noord.

1. Procesverloop

Bij besluiten van 23 oktober 2009 en 19 november 2009 heeft de korpsbeheerder een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op een demonstratie van de Nederlandse Volksunie op 26 september 2009 te Venlo, gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 6 april 2010 heeft de korpsbeheerder het door [appellant] tegen het besluit van 23 oktober 2009 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, dit besluit in zoverre herroepen, alsnog enige stukken openbaar gemaakt en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.

Voorts heeft hij het door [appellant] tegen het besluit van 19 november 2009 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 30 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 februari 2011, hoger beroep ingesteld.

De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 23 maart 2011 heeft [appellant] toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2011, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Maury, en de korpsbeheerder, vertegenwoordigd door mr. A.IJ. Ruiter, werkzaam bij de politieregio Limburg-Noord, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder document verstaan: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.

Ingevolge artikel 3, vijfde lid, wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 7, tweede lid, verstrekt het bestuursorgaan de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:

a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;

b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)

c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;

d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

(…)

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen, dan wel van derden.

2.2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de korpsbeheerder vertrouwelijk overgelegde documenten.

2.3. De korpsbeheerder heeft [appellant] verzoek om openbaarmaking naar het openbaar ministerie doorgeleid, voor zover dat betrekking heeft op processen-verbaal en overige documenten die als onderdeel van strafdossiers aan het openbaar ministerie beschikbaar zijn gesteld. De processen-verbaal die niet tot de vorming van een strafdossier hebben geleid, zijn in het besluit op bezwaar alsnog deels openbaar gemaakt. De korpsbeheerder heeft verstrekking van de daarin opgenomen gegevens aan de hand waarvan de betrokken personen identificeerbaar zijn, geweigerd ter bescherming van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.

2.4. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de korpsbeheerder terecht heeft geweigerd de processen-verbaal openbaar te maken, voor zover deze onderdeel van een strafdossier zijn gaan uitmaken en aan het openbaar ministerie zijn overgedragen. Daartoe voert hij aan dat de korpsbeheerder niet heeft aangetoond dat die dossiers alle tot een strafzaak hebben geleid. Een groot aantal van de zaken is geseponeerd en valt daarom niet onder het regime van artikel 365 van Pro het Wetboek van Strafvordering, maar onder dat van de Wob, aldus [appellant].

2.4.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de korpsbeheerder in het besluit op bezwaar niet op het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van voormelde processen-verbaal beslist, maar dat verzoek naar het openbaar ministerie doorgezonden. Daartoe heeft de korpsbeheerder gesteld dat hij de processen-verbaal niet meer onder zich heeft en daarom geen besluit op dat verzoek kan nemen.

Ter zitting bij de Afdeling heeft de korpsbeheerder desgevraagd medegedeeld dat de processen-verbaal die aan het openbaar ministerie zijn overgedragen, bij hem slechts digitaal opgeslagen zijn.

2.4.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 12 oktober 2005 in zaak nr.
200409392/1) zijn elektronisch vastgelegde gegevens documenten in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob, waarop het bepaalde in artikel 3 van Pro de Wob van toepassing is.

Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2007 in zaak nr.
200702527/1, doet de omstandigheid dat de korpsbeheerder de processen-verbaal naar het openbaar ministerie heeft gezonden opdat een beslissing omtrent strafvervolging genomen kan worden, niet af aan zijn bevoegdheid om op het verzoek om openbaarmaking van de processen-verbaal te beslissen, indien deze tevens bij hem berusten.

2.4.3. Gelet op het vorenoverwogene heeft de korpsbeheerder, nu de processen-verbaal in digitale vorm bij hem berusten, zich in het besluit van 6 april 2010 ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij niet op het verzoek van [appellant] om openbaarmaking daarvan kan beslissen. Het besluit is in zoverre onvoldoende deugdelijk gemotiveerd, zodat dit in zoverre dient te worden vernietigd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Overigens heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 7 juli 2010 in zaak nr.
200908243/1/H3), in verband met het verzoek om openbaarmaking van deze processen-verbaal met juistheid overwogen dat in artikel 365 van Pro het Wetboek van Strafvordering een bijzondere en uitputtende regeling voor openbaarmaking is vervat, die aan de Wob derogeert. Artikel 365 van Pro het Wetboek van Strafvordering geeft een exclusieve bevoegdheid aan de voorzitter van de strafkamer om een afschrift van de in dat artikel vermelde, tot het strafdossier behorende stukken aan derden te verstrekken. Van andere tot het strafdossier behorende stukken wordt, gelet op die uitputtende regeling, geen afschrift of uitreksel verstrekt. Anders dan de korpsbeheerder heeft gesteld, reikt de strekking van artikel 365 van Pro het Wetboek van Strafvordering evenwel niet zover, dat deze bepaling tevens ziet op stukken die niet aan de strafrechter zijn voorgelegd. Dit laat onverlet dat de korpsbeheerder, nu de processen-verbaal tevens bij het openbaar ministerie berusten, het standpunt van het openbaar ministerie over het verzoek om openbaarmaking bij zijn beslissing in aanmerking zal dienen te nemen.

2.5. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank met het oordeel dat de korpsbeheerder bij het verstrekken van de overige processen-verbaal mocht weigeren de daarin opgenomen persoonsgegevens openbaar te maken, heeft miskend dat de korpsbeheerder hierbij ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt, zoals de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob vereist. Volgens de korpsbeheerder is de groep personen die bij demonstraties als de onderhavige is betrokken, klein en kunnen de demonstranten daardoor aan de hand van de persoonsgegevens geïdentificeerd worden, hetgeen onder meer tot een onheuse bejegening van hen of tot andere inbreuken op hun persoonlijke levenssfeer kan leiden. De korpsbeheerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze personen. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de korpsbeheerder zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.

2.6. De korpsbeheerder heeft in het besluit op bezwaar de weigering om de foto's van de demonstratie openbaar te maken gehandhaafd. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat de belangen, bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, d en e, van de Wob zich tegen de openbaarmaking daarvan verzetten. Hij heeft daartoe gesteld dat op de foto's personen die bij de demonstratie aanwezig waren, goed herkenbaar zijn. Volgens hem verzet het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van die personen zich tegen openbaarmaking van deze beelden. Voorts geven deze inzicht in de tactieken en strategieën bij het politieoptreden, zodat het bekend worden daarvan de effectiviteit en veiligheid van politieoptreden in de toekomst ernstig onder druk kan zetten, aldus de korpsbeheerder.

2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan de beroepsgronden gericht tegen de weigering van de korpsbeheerder de foto's van de demonstratie bekend te maken. Het door de korpsbeheerder daartoe gestelde belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten heeft hij niet gemotiveerd of aannemelijk gemaakt, aldus [appellant]. Hij bestrijdt dat dit belang aanwezig is. Ook het door de korpsbeheerder ingeroepen belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de bij de demonstratie aanwezige personen kan volgens hem geen stand houden. De gezichten van betrokkenen op de foto's kunnen onherkenbaar worden gemaakt, zoals dit ook is gedaan bij de foto's die bij het besluit op bezwaar alsnog zijn bekendgemaakt, aldus [appellant].

2.7.1. Uit de overwegingen van de rechtbank omtrent de weigering van de korpsbeheerder om een deel van het beeldmateriaal van de demonstratie openbaar te maken, volgt dat deze mede zien op de opnames die in het besluit op bezwaar als de foto's zijn aangeduid. Deze opnames heeft de rechtbank omschreven als het beeldmateriaal dat afkomstig is van politiefunctionarissen te voet. De korpsbeheerder heeft in het verweerschrift in beroep en ter zitting bij de rechtbank toegelicht dat het daarbij om bewegende beelden gaat. De Afdeling is, na dit beeldmateriaal te hebben gezien, van oordeel dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de korpsbeheerder mocht weigeren dat openbaar te maken, omdat hierop bij de demonstratie aanwezige personen voortdurend duidelijk herkenbaar in beeld zijn gebracht en de beelden inzicht bieden in werkmethoden van de politie, waarvan het bekend worden politieoptreden in de toekomst kan bemoeilijken. De korpsbeheerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat, nog daargelaten dat het anonimiseren van de bewegende beelden zeer arbeidsintensief is, de opnames, na een zodanige anonimisering dat de belangen, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, d en e, van de Wob voldoende worden gewaarborgd, geen relevante informatie meer bevatten die openbaarmaking nog zinvol zou maken. Het betoog faalt.

2.8. De korpsbeheerder heeft in het besluit op bezwaar op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, d en e, van de Wob geweigerd de banden van het portofoonverkeer tijdens de demonstratie openbaar te maken. Daarbij heeft hij zich op het standpunt gesteld dat het beluisteren van die banden en het beoordelen welke delen daarvan voor openbaarmaking in aanmerking komen, een dermate grote tijdsinspanning vergt dat dit redelijkerwijs niet van hem gevergd kan worden.

Ter zitting bij de rechtbank heeft de korpsbeheerder medegedeeld dat mede aan de hand van de opnames van het portofoonverkeer journaals zijn opgemaakt en dat deze aan [appellant] zijn verstrekt.

2.9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aan hem verstrekte journaals het portofoonverkeer op 26 september 2009 afdoende weergeven. Daartoe voert hij aan dat in deze enkele pagina's tellende journaals slechts een fractie van de op die dag gevoerde gesprekken is vervat.

2.9.1. De korpsbeheerder heeft in het besluit op bezwaar onbestreden gesteld dat het uitluisteren van de geluidsbanden van het portofoonverkeer, het selecteren van de elementen die betrekking hebben op de demonstratie en het vervolgens toetsen welke elementen voor verstrekking in aanmerking komen, een tijdsinspanning van ongeveer tien mandagen vergt. Dit is een zodanig grote belasting dat dit redelijkerwijs niet van de korpsbeheerder kan worden gevergd. Voorts heeft de korpsbeheerder in het verweerschrift gemotiveerd uiteengezet dat gebruikelijk is dat van het portofoonverkeer, dat over een dag bezien over uiteenlopende zaken kan gaan, aangaande een specifieke zaak een journaal wordt opgemaakt ten behoeve van de betrokken diensten, zoals de Mobiele Eenheid en het bureau Conflict- en Crisisbeheersing. Een dergelijk journaal wordt opgemaakt aan de hand van de uitgeluisterde banden en bevat teksten van die banden. De belangrijkste elementen van de portofooncontacten worden in deze journaals opgenomen. Gelet hierop heeft de korpsbeheerder op grond van artikel 7, tweede lid, van de Wob met het verstrekken van deze journaals mogen volstaan. Gelet op de mededelingen van de korpsbeheerder over de wijze van de totstandkoming van de journaals, die zijn opgesteld onafhankelijk van het verzoek van [appellant], is aannemelijk dat door middel van verstrekking van de informatie in de journaals aan [appellant] geen relevante informatie wordt onthouden. Het betoog faalt.

2.10. [appellant] bestrijdt tevergeefs het oordeel van de rechtbank dat de korpsbeheerder de in het besluit op bezwaar gehandhaafde weigering om de verstrekkingsrapporten van de Regionale Inlichtingendienst (hierna: RID) openbaar te maken, afdoende heeft gemotiveerd. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de korpsbeheerder daartoe in het bij de rechtbank bestreden besluit geen beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob gedaan. Hetgeen [appellant] over de toepasselijkheid van deze bepaling aanvoert, kan reeds hierom niet slagen.

De korpsbeheerder heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat bekendmaking van de RID-rapporten achterwege dient te blijven ter bescherming van de belangen, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, e en g, van de Wob. Daartoe heeft hij gesteld dat in de rapporten uitgebreid scenario's worden beschreven die inzicht geven in de groepen van personen die bij demonstraties als de onderhavige betrokken zijn en dat de inhoud van deze scenario's onmiddellijk herleidbaar is naar het actuele kennisniveau en de specifieke wijze van informatievergaring door de RID. Openbaarmaking van de door de RID gehanteerde methoden en daarmee verbonden technieken van controle, toezicht en inspectie heeft een wezenlijke afname van de effectiviteit van die methoden tot gevolg, aldus de korpsbeheerder. In het verweerschrift heeft hij ter nadere toelichting gesteld dat de informatieverwerking van de RID niet zozeer ziet op een concrete gebeurtenis, maar een min of meer permanent proces van analyse betreft en dat openbaarmaking van die informatie toekomstig optreden van de betrokken politieorganisaties ernstig kan bemoeilijken. Hij heeft in het besluit op bezwaar voorts uiteengezet dat in de RID-rapporten personalia worden vermeld van bij de demonstratie op 26 september 2009 betrokken personen en zich op het standpunt gesteld dat de openbaarmaking daarvan een onnodige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van deze personen maakt en tot onevenredige benadeling van individuele personen, zoals informanten, kan leiden.

Na kennisneming van de rapporten is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de korpsbeheerder voldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van de RID-rapporten achterwege blijft en dat hij zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de door hem geduide belangen zwaarder wegen dan het belang van het openbaar maken van deze rapporten.

2.11. [appellant] betoogt zonder succes dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan de beroepsgrond dat de korpsbeheerder ten onrechte, nadat hij in het besluit van 23 oktober 2009 heeft medegedeeld de daarin vermelde stukken openbaar te maken, bij besluit van 19 november 2009 die openbaarmaking alsnog ten dele heeft geweigerd. De korpsbeheerder heeft zich in het besluit op bezwaar terecht op het standpunt gesteld dat de mededeling in het besluit van 23 oktober 2009, dat de niet van verstrekking uitgesloten documenten in afschrift aan [appellant] zullen worden toegezonden, niet de toezegging inhoudt dat de documenten integraal openbaar gemaakt worden. Voorts kan uit de mededeling in het eerste besluit dat de omvang en gecompliceerdheid van de te verstrekken informatie een verlenging van de beslistermijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wob rechtvaardigen, worden afgeleid dat een nadere, inhoudelijke beoordeling van de afzonderlijke documenten diende plaats te vinden alvorens de informatie verstrekt kon worden.

Evenzeer tevergeefs betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over de beroepsgrond dat in het besluit op bezwaar geen volledige heroverweging van het besluit van 19 november 2009 heeft plaatsgevonden. In het besluit op bezwaar is de korpsbeheerder inhoudelijk ingegaan op de door [appellant] tegen dat primaire besluit gemaakte bezwaren. In de algemene opmerkingen die [appellant] over de in het besluit van 19 november 2009 toegepaste weigeringsgronden heeft gemaakt, heeft de korpsbeheerder geen aanleiding hoeven zien om dat besluit te herroepen. Het besluit op bezwaar is dan ook niet in strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb genomen. In de omstandigheid dat de rechtbank niet uitdrukkelijk is ingegaan op deze beroepsgrond, is geen grond te vinden voor het oordeel dat zij deze niet bij haar oordeel heeft betrokken, gelet op de overweging van de rechtbank dat ook hetgeen overigens door [appellant] is betoogd, niet tot aantasting van het besluit op bezwaar leidt.

2.12. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover deze strekt tot ongegrondverklaring van het beroep met betrekking tot de in rechtsoverweging 2.4 vermelde processen-verbaal. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog in zoverre gegrond verklaren en het besluit van 6 april 2010 in zoverre vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. De korpsbeheerder dient in zoverre een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd.

2.13. De korpsbeheerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 30 december 2010 in zaak nr. 10/551, voor zover deze strekt tot ongegrondverklaring van het beroep met betrekking tot de in rechtsoverweging 2.4 vermelde processen-verbaal;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;

IV. vernietigt het besluit van de korpsbeheerder van de politie Limburg-Noord van 6 april 2010, kenmerk 09B10.3747, in zoverre;

V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

VI. veroordeelt de korpsbeheerder van de politieregio Limburg-Noord tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.748,00 (zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII. gelast dat de korpsbeheerder van de politieregio Limburg-Noord aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 377,00 (zegge: driehonderdzevenenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van staat.

w.g. Van Dijk w.g. Van Hardeveld

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2011

312-598.

Vernietiging besluit weigering openbaarmaking processen-verbaal demonstratie Venlo

Uitspraak