Uitspraak
201009247/1/H3.
Datum uitspraak: 15 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Leiderdorp,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 augustus 2010 in zaak nr. 09/3008 in het geding tussen:
[appellant]
en
1. het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp.
2. de burgemeester van Leiderdorp.
1. Procesverloop
Blijkens schrijven van 10 april 2008 heeft de burgemeester besloten de Oranjevereniging Leiderdorp (hierna: de Oranjevereniging) vergunning te verlenen voor het houden van de kermis van zaterdag 26 tot en met woensdag 30 april 2008 op de noordelijke rijbaan van het Engelendaal, tussen de Laan van Berendrecht en de Gallaslaan te Leiderdorp. In datzelfde schrijven is vervat een besluit van het college, waarbij de Oranjevereniging, voor zover thans van belang, ontheffing is verleend van het verbod in de openlucht een geluidsapparaat in werking te hebben op een zodanige wijze dat voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt.
Bij besluiten van 9 juli 2009 hebben de burgemeester en het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 augustus 2010, verzonden op 26 augustus 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 september 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 11 oktober 2010.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is de Oranjevereniging in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 12 januari 2011 heeft [appellant] een nadere schriftelijke reactie ingediend.
Bij brief van 10 maart 2011 hebben de burgemeester en het college een nadere schriftelijke reactie ingediend.
Bij brief van 23 maart 2011 heeft [appellant] een nadere schriftelijke reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2011, waar [appellant], bijgestaan door [persoon], de burgemeester en het college, beide vertegenwoordigd door J.C. Borst, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De Afdeling stelt voorop dat een betrokkene, zoals de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2009 (in zaak nr. 200805755/1; www.raadvanstate.nl), belang kan hebben bij de beoordeling van zijn beroep vanwege het afwijzen van het verzoek om vergoeding van proceskosten in bezwaar. Vaststaat dat [appellant] tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft verzocht om vergoeding van verletkosten ten bedrage van € 40,00. Daarmee is het belang bij het beroep van [appellant], zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, gegeven en heeft de rechtbank terecht de rechtmatigheid van de in beroep bestreden besluiten beoordeeld. Dat de rechtbank ook op andere gronden belang bij het beroep had kunnen aannemen, zoals [appellant] betoogt, is niet relevant en behoeft daarom geen verdere bespreking.
2.2. Het betoog van [appellant] dat de Oranjevereniging ten onrechte als partij is uitgenodigd aan het geding deel te nemen, kan niet slagen omdat de Oranjevereniging als vergunninghouder belanghebbende is en dus, gelet op artikel 8:26, eerste lid, van de Awb, ambtshalve kan worden uitgenodigd deel te nemen aan het geding. Ook het betoog van [appellant] dat de burgemeester en het college in strijd met de goede procesorde te laat van dupliek hebben gediend, slaagt niet. De Afdeling merkt geen van de nader ingezonden stukken van [appellant] en de burgemeester en het college aan als stukken als bedoeld in artikel 8:43, eerste lid, van de Awb, nu [appellant] niet expliciet en onder vaststelling van een termijn in de gelegenheid is gesteld tot het indienen van een reactie. Het staat een partij in elk stadium van de procedure vrij om uit eigen beweging schriftelijk te reageren op een gedingstuk of andere stukken in te dienen, mits dit, zoals uit artikel 8:58 van Pro de Awb volgt, uiterlijk op de elfde dag voor de zitting gebeurt.
2.3. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) nemen de Staten die partij zijn, alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen en maatregelen op sociaal en opvoedkundig gebied om het kind te beschermen tegen alle vormen van lichamelijk of geestelijk geweld, letsel of misbruik, lichamelijke of geestelijke verwaarlozing of nalatige behandeling, mishandeling of exploitatie, met inbegrip van seksueel misbruik, terwijl het kind onder de hoede is van de ouder(s), wettige voogd(en) of iemand anders die de zorg voor het kind heeft.
Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Leiderdorp 2005, (hierna: de Apv), is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
Ingevolge het tweede lid kan de vergunning worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. het voorkomen of beperken van overlast;
c. de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen;
d. de zedelijkheid of gezondheid;
e. de strijdigheid met een ter plaatse geldend bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 4.1.5.a, eerste lid, is het verboden in de openlucht een geluidsapparaat, een (recreatie)toestel of een (bouw)machine in werking te hebben op een zodanige wijze dat voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder wordt veroorzaakt.
Ingevolge het derde lid kan het college van het in het eerste lid bepaalde ontheffing verlenen.
2.4. De Afdeling gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. De Oranjevereniging organiseert jaarlijks een kermis rond Koninginnedag. In 2004 is de Oranjevereniging vergunning en ontheffing verleend voor het houden van een kermis op het Engelendaal, tussen de Laan van Berendrecht en de Gallaslaan te Leiderdorp. Daarvoor vond de kermis plaats op een andere locatie, maar vanwege bouwactiviteiten in het centrum moest deze worden verplaatst. In 2005, 2006 en 2007 is de kermis wederom op de hiervoor vermelde plaats gehouden.
Bij brief van 1 mei 2007 heeft [appellant] een klacht ingediend over de door hem als omwonende ondervonden overlast als gevolg van de kermis. Naar aanleiding daarvan heeft het college hem bij brief van 14 juni 2007 onder meer medegedeeld dat de locatie van de kermis in de tweede helft van dat jaar opnieuw zou worden bekeken. Bij de voorbereiding van de kermis voor 2008 bleek het echter niet meer mogelijk om een nieuwe locatie aan te wijzen, reden waarom de Oranjevereniging in 2008 opnieuw vergunning en ontheffing heeft gevraagd voor het organiseren van een kermis op het Engelendaal.
2.5. Aan de besluiten van 10 april 2008 hebben de burgemeester en het college onder meer de voorschriften verbonden dat de luidsprekers van de muziekinstallaties gericht zijn op het park 'De Houtkamp', dat de muziek een half uur voor sluitingstijd dient te worden gereduceerd tot het niveau van achtergrondmuziek en dat het equivalente geluidsniveau op de gevels van de woningen van derden niet meer mag bedragen dan 80 dB(A) en het piekniveau niet meer mag bedragen dan 90 dB(A) op de gevels van woningen van derden.
De burgemeester en het college hebben de besluiten in bezwaar gehandhaafd. Daaraan hebben de burgemeester en het college, voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat een kermis een activiteit vormt, die in veel gemeenten vlakbij de woonbebouwing of zelfs te midden van de woonbebouwing plaatsvindt. De afstand van de woonbebouwing tot de kermis is geen bijzondere omstandigheid. Vanuit dat oogpunt bezien is de gehanteerde norm in overeenstemming met de norm die ook door andere gemeenten in vergelijkbare omstandigheden wordt gehanteerd. Bij steekproefsgewijze controles van de Milieudienst West-Holland (hierna: de Milieudienst) in 2005, 2006 en 2008 zijn feitelijke geluidswaarden vastgesteld tussen de 67 dB(A) en 71 dB(A), en dat is ruim onder de in de vergunning en ontheffing gestelde norm van 80 dB(A) met een piekbelasting van 90 dB(A), aldus de burgemeester en het college. Voorts hebben de burgemeester en het college in aanmerking genomen dat de vergunning en ontheffing zien op een evenement dat slechts een beperkt aantal dagen telt. De door [appellant] ervaren overlast is daarom van beperkte duur. Daarbij is de kermis verhuisd naar een andere locatie, zodat het bezwaar van [appellant] voor de toekomst is weggenomen, aldus de burgemeester en het college.
2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat de burgemeester persoonlijk invloed heeft gehad op de besluitvorming die heeft geleid tot de verleende vergunning en ontheffing voor de kermis. Hij voert aan dat de burgemeester erevoorzitter is van de Oranjevereniging en voorzitter van de landelijke Bond van Oranjeverenigingen. Die invloed blijkt bovendien uit zijn betrokkenheid bij het verkeersbesluit van 15 april 2008 en uit de door de burgemeester ondertekende brief waarbij een compromisvoorstel in de bezwaarfase is afgewezen. Verder voert [appellant] aan dat de Oranjevereniging een financieel belang had bij het organiseren van de kermis op het Engelendaal.
2.6.1. Het betoog faalt. Daargelaten of het verstandig is dat de burgemeester gezien zijn erevoorzitterschap van de Oranjevereniging en zijn voorzitterschap van de landelijke Bond van Oranjeverenigingen in Nederland betrokken is geweest als burgemeester bij de besluitvorming rondom de vergunningverlening aan de Oranjevereniging, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gezegd dat de burgemeester heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb. Daarbij wordt allereerst in aanmerking genomen dat het erevoorzitterschap van de Oranjevereniging een ceremoniële functie betreft. Verder is de burgemeester weliswaar betrokken geweest bij de besluitvorming rondom de vergunningverlening bij de kermis, maar was diens persoonlijke invloed beperkt. Het besluit op bezwaar is aan de orde gesteld in een collegevergadering waaraan de burgemeester niet heeft deelgenomen. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat het besluit op bezwaar is genomen en ondertekend door de locoburgemeester. Verder betekent de omstandigheid dat de burgemeester betrokken is geweest bij het hier niet in geding zijnde verkeersbesluit van 15 april 2008 en de afwijzing van het compromisvoorstel in de bezwaarfase niet dat hij directe invloed heeft gehad op de besluitvorming die heeft geleid tot de verleende vergunning en ontheffing. Het betoog van [appellant] dat de Oranjevereniging een financieel belang had bij het organiseren van de kermis op het Engelendaal heeft hij niet aannemelijk gemaakt en overigens valt niet in te zien dat daaruit blijkt dat de burgemeester een persoonlijk belang had.
2.7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 9 juli 2009 is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Hij voert aan dat de burgemeester en het college voorafgaand aan het besluit geen onderzoek hebben verricht naar de belangen van de omwonenden en deze niet bij hun afweging hebben betrokken. [appellant] voert voorts aan dat hij aan de toezegging van de burgemeester en het college in 2007 het gerechtvaardigde vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de kermis in 2008 niet meer op het Engelendaal zou plaatsvinden.
2.7.1. Het betoog faalt. Gelet op het gevoerde verweer kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gezegd dat de burgemeester en het college niet in redelijkheid tot het besluit van 9 juli 2009 hebben kunnen komen. Daarbij neemt de Afdeling met de rechtbank in aanmerking dat de kermis een jarenlange traditie kent, dat het evenement in de vakantieperiode plaatsvindt en dat in de verleende vergunning en ontheffing een aanzienlijk aantal voorwaarden is opgenomen teneinde de overlast voor omwonenden te beperken. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat de burgemeester en het college bij het besluit van 9 juli 2009 geen rekening hebben gehouden met het belang van omwonenden waaronder [appellant].
Voorts is niet in geschil dat de burgemeester en het college hebben gezocht naar een nieuwe locatie voor de kermis rondom Koninginnedag 2008 en dat deze locatie niet tijdig is gevonden. Dat het college bij brief van 14 juni 2007 onder meer heeft medegedeeld dat de locatie van de kermis in de tweede helft van dat jaar opnieuw zou worden bekeken en ook anderszins de indruk heeft gewekt dat die kermis in 2008 niet meer op het Engelendaal zou plaatsvinden, betekent niet dat de burgemeester en het college, gegeven de omstandigheden, daarin aanleiding hebben moeten zien om de vergunning en ontheffing niet te verlenen. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de burgemeester en het college het belang dat was gediend bij het doorgaan van de kermis in redelijkheid hebben kunnen laten prevaleren boven het belang van omwonenden waaronder [appellant] om gevrijwaard te blijven van overlast. Daarbij hebben de burgemeester en het college in aanmerking mogen nemen dat de duur van de overlast beperkt was en dat de kermis in 2008 voor de laatste maal op deze locatie heeft plaatsgevonden. Dat laatste is door de burgemeester en het college ter zitting bij de Afdeling herhaald en uitdrukkelijk bevestigd.
2.8. Ten aanzien van de door de Milieudienst uitgevoerde geluidsmetingen betoogt [appellant] dat deze onjuist zijn en dat de eenmalige meting in 2008 geen deugdelijke steekproef is. Voorts is de rechtbank er volgens [appellant] aan voorbij gegaan dat de door de burgemeester en het college gehanteerde geluidsnormen te hoog zijn. De rechtbank heeft volgens hem miskend dat de geluidsbelasting niet alleen bestaat uit het kermislawaai, maar alle omgevingslawaai omvat. De rechtbank is daarom ten onrechte voorbijgegaan aan de aanzienlijke geluidsbelasting van het verkeer op het Engelendaal, de extra geluidsbelasting als gevolg van de verkeersomleiding en het extra luchtverkeerslawaai bij gebruik van de Kaagbaan. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunning en ontheffing zijn verleend in strijd met de Richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai (hierna: de richtlijn Omgevingslawaai) en met de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh). Voorts verwijst [appellant] naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 25 juli 2008, zaak C-237/07, Janecek, (www.curia.europa.eu), waarin in verband met de richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1882/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 29 september 2003 (hierna: de richtlijn Luchtkwaliteit) is geoordeeld dat - kort gezegd - een burger moet kunnen bewerkstelligen dat de overheid een zogeheten actieplan opstelt, en dat op een lidstaat de verplichting rust om - kort gezegd - in het kader van een dergelijk actieplan en op korte termijn maatregelen te nemen om het risico op overschrijding van bepaalde waarden tot een minimum te beperken en geleidelijk terug te keren naar een niveau onder deze waarden. [appellant] stelt dat hetgeen het Hof in dat arrest heeft overwogen in verband met de richtlijn Luchtkwaliteit ook heeft te gelden voor de richtlijn Omgevingslawaai. In verband hiermee heeft [appellant] de Afdeling gevraagd in overweging te nemen prejudiciële vragen te stellen aan het Hof.
Voorts voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunning en ontheffing zijn verleend in strijd zijn met artikel 8 van Pro het EVRM en artikel 19, eerste lid, van het IVRK.
2.8.1. Het betoog faalt. De burgemeester en het college hebben de geluidsnormen van 80 dB(A) en 90 dB(A) in redelijkheid als voorschrift in de vergunning en ontheffing kunnen opnemen. Niet is gebleken dat deze geluidsnormen in vergelijking met door andere gemeentebesturen gehanteerde geluidsnormen in vergelijkbare situaties te hoog zijn. Verder zijn de feitelijke geluidswaarden blijkens de door de Milieudienst uitgevoerde geluidsmetingen in 2005, 2006 en 2008 ruim binnen deze geluidsnormen gebleven. Ten aanzien van die geluidsmetingen heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat deze onjuist zijn. De burgemeester en het college waren er niet toe gehouden in de vergunning en ontheffing op te nemen dat de Milieudienst meer dan eenmaal zou meten. In het resultaat van die eenmalige meting noch anderszins hebben de burgemeester en het college aanleiding hoeven zien om aan te nemen dat op andere momenten tijdens de kermis, zoals [appellant] betoogt, de geluidsnormen wel werden overschreden.
De richtlijn Omgevingslawaai is onder meer geïmplementeerd in de Wgh. Die wet richt zich op regulering van geluidsoverlast door wegverkeer, spoorverkeer en industrie en is derhalve niet van toepassing in dit geschil. Dat de grenswaarde voor het verkeerslawaai volgens [appellant] nu al wordt overschreden, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders. Het is evenmin een omstandigheid waaraan de burgemeester en het college doorslaggevende betekenis hadden moeten toekennen. [appellant] heeft zich voorts, naar ter zitting is gebleken, beroepen op de artikelen 1 en 2 van de richtlijn Omgevingslawaai. In deze artikelen zijn de doelstellingen van de richtlijn omschreven en is de werkingssfeer bepaald. Daargelaten of de definitie van omgevingslawaai, als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder a, van de richtlijn Omgevingslawaai mede kermislawaai omvat, kan van deze artikelen niet worden gezegd dat daarin normen zijn vervat waarop [appellant] zich rechtstreeks kan beroepen. Het beroep van [appellant] op het arrest Janecek dat betrekking heeft op de richtlijn Luchtkwaliteit faalt nu de richtlijn Omgevingslawaai specifieke bepalingen bevat die op actieplannen betrekking hebben. Ingevolge artikel 8 van Pro de richtlijn Omgevingslawaai dragen de lidstaten er zorg voor dat de bevoegde autoriteiten uiterlijk 18 juli 2008 actieplannen bestemd voor de beheersing, op hun grondgebied, van lawaai-uitstoot en lawaai-effecten, waar nodig met inbegrip van lawaaivermindering, hebben uitgewerkt voor agglomeraties met meer dan 250.000 inwoners. Leiderdorp maakt deel uit van de door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aangewezen agglomeratie Den Haag-Leiden. Het actieplan geluid Leiderdorp is door burgemeester en wethouders van Leiderdorp vastgesteld op 18 november 2008. Nu de verplichting tot het uitwerken van actieplannen eerst gold op 18 juli 2008 en de kermis op het Engelendaal plaatsvond in het voorjaar van 2005, 2006, 2007, en 2008 en deze kermis daarna niet meer op die plek plaatsvindt, kan in deze zaak reeds daarom door [appellant] geen beroep gedaan worden op de richtlijn Omgevingslawaai. Daar komt nog bij dat het actieplan geluid Leiderdorp is vastgesteld op 18 november 2008 en het besluit op bezwaar dateert van 9 juli 2009. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding om het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de door [appellant] opgeworpen vragen.
Gezien de voorschriften die aan de vergunning en ontheffing zijn verbonden om de geluidsoverlast voor omwonenden te beperken, de beperkte duur van de geluidsoverlast en de omstandigheid dat deze niet meer op deze plaats zal worden gehouden, heeft de kermis niet een zodanig negatieve invloed op het woon- en leefgenot van omwonenden, waaronder [appellant] dat hiermee een inmenging in de rechten neergelegd in artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft plaatsgevonden. Het beroep van [appellant] op artikel 19, eerste lid, van het IVRK faalt reeds om dezelfde reden, thans daargelaten of de bepaling, gelet op de formulering, een norm bevat die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is.
2.9. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het griffierecht moet worden vergoed, faalt eveneens. De enkele omstandigheid dat de burgemeester en het college de beslistermijn in bezwaar hebben overschreden, heeft voor de rechtbank terecht geen aanleiding gevormd om het griffierecht van [appellant] te vergoeden. Voorts heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om een proceskostenvergoeding uit te spreken.
2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2011
97-671.