Uitspraak
201103095/1/A3.
Datum uitspraak: 8 februari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 februari 2011 in zaak nr. 09/5272 in het geding tussen:
[wederpartij] en andere, alle gevestigd te Amsterdam,
en
de burgemeester.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2009 heeft de burgemeester aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bureau de Kermisgids B.V. (hierna: de vergunninghoudster) vergunning verleend voor het organiseren van een kermis van 2 april 2009 tot en met 13 april 2009, tussen 13:00 uur en 24:00 uur, op het terrein voor het Olympisch Stadion te Amsterdam, een en ander onder het stellen van nadere voorschriften.
Bij besluit van 7 oktober 2009 heeft de burgemeester het door [wederpartij] en andere daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 februari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] en andere daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 7 oktober 2009 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 maart 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 8 april 2011.
[wederpartij] en andere hebben een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
De burgemeester heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2011, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. G.A. Janssen en C. Meinster, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij] en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.J. Leenders, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. [wederpartij] en andere hebben een nader stuk ingediend, dat aan de burgemeester is toegezonden.
Met toestemming van partijen is afgezien van een nieuwe behandeling van de zaak ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2.40, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van de gemeente Amsterdam (hierna: de APV) is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te houden.
Ingevolge artikel 2.43, aanhef en onder c en f, kan de burgemeester de vergunning weigeren als naar zijn oordeel het evenement zich niet verdraagt met het karakter of de bestemming van de plaats waar het wordt gehouden en van het evenement een onevenredige belasting voor het woon- en leefklimaat in de omgeving te verwachten is.
Ingevolge artikel 2.44, eerste lid, kan de burgemeester aan de vergunning bedoeld in artikel 2.40, eerste lid, voorschriften en beperkingen verbinden ter bescherming van de in artikel 2.43 genoemde belangen.
2.2. De burgemeester heeft het Draaiboek evenementen van de gemeente Amsterdam (hierna: het Draaiboek) vastgesteld. Daarin zijn regels opgenomen die betrekking hebben op kwesties zoals openbare orde en veiligheid, bereikbaarheid, gezondheid en hygiëne, geluid en afvalmanagement. Volgens het Draaiboek kan verder voor de afzonderlijke stadsdelen apart evenementenbeleid worden ontwikkeld, bijvoorbeeld gericht op het maximale aantal evenementen op een locatie of het type evenement. Aanvragen voor een evenementenvergunning zullen ook hieraan worden getoetst. De burgemeester heeft het standpunt ingenomen dat, ten tijde van belang, de Conceptnota evenementenbeleid stadsdeel Oud-Zuid (hierna: de Nota) als uitgangspunt werd gehanteerd. Ten aanzien van de evenementenlocatie Olympisch Stadion en het terrein voor het Olympisch Stadion zijn in de Nota de volgende passages opgenomen:
"In het Olympisch Stadion zelf mogen maximaal 12 grote evenementen/sportwedstrijden per jaar plaatsvinden waarvoor een geluidsontheffing nodig is […].
Op het Olympisch Stadionterrein is het maximum aantal vergunde evenementen gerelateerd aan de maximale geluidsbelasting. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen zware, middelzware en lichte evenementen. De onderstaande aantallen zijn inclusief de side events bij evenementen in het Olympisch Stadion.
Aan de buitenzijde van het Olympisch Stadion bevinden zich kantoren en bedrijven. Omwille van de bedrijfsvoering van deze kantoren en bedrijven dienen evenementen met een zware en middelzware geluidsbelasting zoveel mogelijk buiten kantooruren plaats te vinden.
Zwaar
- 2 evenementen met 95 dB(A) en 110 dB(C) op 25 meter afstand van het podium of de geluidsbron en een gevelbelasting op de omringende woningen en kantoren (indien het evenement tijdens kantooruren plaatsvindt) van maximaal 85 dB(A);
- Kermis/circus: 2 evenementen (in totaal) met 70 dB(A) en 85 dB(C) op 25 meter vanaf de attracties/circustent én op de gevels van de kantoren in het Olympisch Stadion.
Middelzwaar
- 6 evenementen met 85 dB(A) en 100 dB(C) op 25 meter afstand van het podium of de geluidsbron op 1 meter vanaf de buitenzijde van de tent.
Licht
- 3 evenementen met 70 dB(A) en 85 dB(C) op 25 meter afstand van het podium of de geluidsbron;
- het aantal evenementen met een minimale geluidsbelasting (niet uitkomend boven reguliere achtergrond geluiden) wordt niet gelimiteerd.
Per jaar mogen er vier jaarmarkten (rommelmarkt, themamarkt etc.) plaatsvinden op het Olympisch Stadionterrein.
[…]
De maximale duur van een evenement is gekoppeld aan de geluidsbelasting, waarbij de bovenstaande indeling zwaar, middelzwaar en licht wordt aangehouden.
- Zwaar: 2 dagen excl. opbouw en afbraak;
Kermissen en circussen maximaal 2 weken excl. opbouw en afbraak;
- Middelzwaar: 2 dagen excl. opbouw en afbraak
- Licht: 7 dagen excl. opbouw en afbraak."
2.3. In 2008 is de jaarlijkse kermis van het Stadionplein, gelegen tegenover het Olympisch Stadion, verplaatst naar het aan het Olympisch Stadion grenzende terrein voor het Olympisch Stadion. De kermis is een jaarlijks terugkerend evenement en de burgemeester heeft het voornemen dit ook in de toekomst op het terrein voor het Olympisch Stadion te laten plaatsvinden. [wederpartij] en andere zijn in het Olympisch Stadion gevestigde kennisintensieve bedrijven. Bij overeenkomst van 17 maart 2008 is tussen hen, de vergunninghoudster en de burgemeester een beperking van de geluidsbelasting van die kermis vastgelegd (hierna: de overeenkomst). Omdat de kermis op dat moment al was begonnen, hebben [wederpartij] en andere het door hen gemaakte bezwaar en het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening tegen de vergunningverlening daarop ingetrokken. Ten behoeve van de organisatie van de kermis in het jaar 2009 heeft de burgemeester wederom een aanvraag om een evenementenvergunning ontvangen van de vergunninghoudster. De burgemeester heeft de gevraagde vergunning verleend. Aan de vergunning is onder meer het voorschrift verbonden dat, in overeenstemming met de overeenkomst, vergunninghoudster ervoor zorg zal dragen dat op 2, 3, 6, 7, 8, 9 en 10 april 2009 tussen 14:00 uur en 18:00 uur het geluidsniveau op de gevel van Olympisch Stadion 38 niet meer bedraagt dan 66 dB(A).
2.4. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 februari 2009 heeft de burgemeester het standpunt ingenomen dat bij de beoordeling of de kermis een onevenredige belasting voor het leefklimaat in de omgeving betekent, van belang is dat de kermis op werkdagen uitsluitend in de middaguren is geopend. Volgens de burgemeester is aan de belangen van [wederpartij] en andere tegemoetgekomen door, in afwijking van zowel het Draaiboek als de Nota, het maximaal toegestane geluidsniveau gedurende die uren in de vergunning te beperken tot 66 dB(A). Voorts gaat het om een kermis die eenmaal per jaar wordt gehouden en in het stadsdeel Oud-Zuid (thans: Zuid) een traditie vormt. Tot slot acht de burgemeester van belang dat de andere evenementen op het terrein vrijwel allemaal hebben plaatsgevonden in het weekend en de activiteiten in het Olympisch Stadion, nog daargelaten dat dit geen evenementen zijn, inherent zijn aan de multifunctionele omgeving waarin [wederpartij] en andere hun bedrijven hebben gevestigd. De druk op de omgeving door andere vergunde evenementen is niet dusdanig groot dat door de jaarlijkse kermis een onaanvaardbare belasting van het leefklimaat optreedt, aldus de burgemeester in het besluit op bezwaar.
2.5. De burgemeester betoogt dat de rechtbank het bij haar bestreden besluit ten onrechte niet marginaal heeft getoetst, door te overwegen dat uit het bij haar bestreden besluit niet volgt dat de belangen van [wederpartij] en andere volledig bij de besluitvorming zijn betrokken. Voorts bestrijdt de burgemeester dit oordeel van de rechtbank. Daartoe betoogt hij dat hij het belang van [wederpartij] en andere bij een aanvaardbaar leefklimaat, ondanks dat bedrijven en kantoren wettelijk gezien geen geluidgevoelige gebouwen zijn, zwaar heeft laten meewegen door niet alleen de geluidsbelasting afkomstig van de kermis als zodanig te beperken, maar ook andere geluidbeperkende maatregelen en beperkte openingstijden als voorschrift aan de vergunning te verbinden. Daarbij geldt dat de Afdeling een geluidsnorm van 80 dB(A) op de gevels van woningen redelijk heeft geacht (uitspraak van 15 juni 2011 in nr.
201009247/1/H3) en de kermis vrijwel het enige jaarlijks terugkerende vergunningplichtige evenement op het terrein voor het Olympisch Stadion is dat gedeeltelijk op werkdagen plaatsvindt. Volgens de burgemeester heeft de rechtbank het belang van de vergunninghoudster bij openstelling van de kermis op werkdagen vanaf 14:00 uur bovendien miskend. De kermis is op genoemd tijdstip geopend vanwege schoolgaande jeugd. De openingstijden van de kermis zijn afgestemd op een korte schoolvakantie en wijken niet af van hetgeen landelijk gebruikelijk is. Voor zover de kermis niet in een schoolvakantie valt, geldt voor werkdagen dat de kermis al vanaf 14:00 uur te bezoeken is door middelbare scholieren en op woensdagmiddag tevens door kinderen die basisonderwijs genieten. De burgemeester ziet voorts geen reden voor een onderzoek naar de jaarlijks terugkerende cumulatie van geluidhinder.
201009247/1/H3) en de kermis vrijwel het enige jaarlijks terugkerende vergunningplichtige evenement op het terrein voor het Olympisch Stadion is dat gedeeltelijk op werkdagen plaatsvindt. Volgens de burgemeester heeft de rechtbank het belang van de vergunninghoudster bij openstelling van de kermis op werkdagen vanaf 14:00 uur bovendien miskend. De kermis is op genoemd tijdstip geopend vanwege schoolgaande jeugd. De openingstijden van de kermis zijn afgestemd op een korte schoolvakantie en wijken niet af van hetgeen landelijk gebruikelijk is. Voor zover de kermis niet in een schoolvakantie valt, geldt voor werkdagen dat de kermis al vanaf 14:00 uur te bezoeken is door middelbare scholieren en op woensdagmiddag tevens door kinderen die basisonderwijs genieten. De burgemeester ziet voorts geen reden voor een onderzoek naar de jaarlijks terugkerende cumulatie van geluidhinder.
2.5.1. De bevoegdheid van de burgemeester tot verlening van een evenementenvergunning is een discretionaire bevoegdheid, waarbij aan hem een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt. De invulling van die beleidsvrijheid wordt terughoudend getoetst. In de Nota is, gelet op de verschillende omgevingsfactoren, een maximum aantal evenementen met een zware, middelzware en lichte geluidsbelasting dat per jaar op het terrein voor het Olympische Stadion wordt vergund, vastgesteld. Voorts is daarin opgenomen dat omwille van de bedrijfsvoering van kantoren en bedrijven bij het Olympisch Stadion evenementen met een zware en middelzware geluidsbelasting, zoals een kermis, zoveel mogelijk buiten kantooruren dienen plaats te vinden.
2.5.2. Voor het oordeel dat de burgemeester het belang van [wederpartij] en andere bij een aanvaardbaar leefklimaat op voldoende inzichtelijke wijze heeft laten meewegen, ziet de Afdeling met de rechtbank geen grond. De rechtbank heeft bij haar oordeel terecht in aanmerking genomen dat de aanpassing van de geluidsnorm naar 66 dB(A) op de dichtstbijzijnde gevel op acht (lees: zeven) dagen tijdens kantooruren daartoe onvoldoende is. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2011 met nr.
201009247/1/H3biedt onvoldoende aanknopingspunten voor een ander oordeel, reeds omdat die uitspraak niet betrekking heeft op een vergelijkbaar geval. Daarbij geldt verder dat de burgemeester in zijn besluitvorming niet heeft betrokken dat het stadion een monumentale status heeft en niet is geïsoleerd naar de huidige maatstaven. Dat, zoals de burgemeester heeft gesteld ook andere geluidsbeperkende voorschriften aan de vergunning zijn verbonden, doet daar niet aan af. De Afdeling acht in zoverre van belang dat in het Draaiboek weliswaar is vermeld dat een gevelbelasting van 70 tot 75 dB(A) wordt aangemerkt als duldbare geluidsoverlast, maar dat dit is gebaseerd op de spraakverstaanbaarheid binnen in het gebouw, rekening houdend met een gevelisolatie van 20 dB. Niet duidelijk is of de gevel van het Olympisch Stadion in die mate is geïsoleerd. Voorts heeft de rechtbank bij haar oordeel terecht in aanmerking genomen dat bij het vaststellen van de duur en openingstijden van het evenement niet is onderzocht of op andere wijze aan de belangen van [wederpartij] en andere kon worden tegemoetgekomen, terwijl volgens de Nota evenementen met een zware en middelzware geluidsbelasting, zoals een kermis, ter plaatse zoveel mogelijk buiten kantooruren dienen plaats te vinden. [wederpartij] en andere zijn kennisintensieve bedrijven, waarvoor een rustige werkomgeving van groot belang is. Daartegenover staat dat door de burgemeester geen onderzoek is gedaan naar het aantal bezoekers van de kermis en de vergaarde omzet tijdens kantooruren. Dat de kermis een aanlooptijd nodig heeft om zodoende meer bezoekers te kunnen genereren, zoals de burgemeester betoogt, is niet nader gemotiveerd. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat de middelbare scholieren uit de omgeving in het algemeen op werkdagen na 14:00 uur geen onderwijs meer genieten. De enkele omstandigheid dat de kermis op woensdagmiddag 8 april 2009 was te bezoeken door basisscholieren en op Goede Vrijdag 10 april 2009 door alle scholieren, is onvoldoende voor het oordeel dat aan het belang van de vergunninghoudster bij opening van de kermis op zeven werkdagen vanaf 14:00 uur doorslaggevend gewicht dient toe te komen.
201009247/1/H3biedt onvoldoende aanknopingspunten voor een ander oordeel, reeds omdat die uitspraak niet betrekking heeft op een vergelijkbaar geval. Daarbij geldt verder dat de burgemeester in zijn besluitvorming niet heeft betrokken dat het stadion een monumentale status heeft en niet is geïsoleerd naar de huidige maatstaven. Dat, zoals de burgemeester heeft gesteld ook andere geluidsbeperkende voorschriften aan de vergunning zijn verbonden, doet daar niet aan af. De Afdeling acht in zoverre van belang dat in het Draaiboek weliswaar is vermeld dat een gevelbelasting van 70 tot 75 dB(A) wordt aangemerkt als duldbare geluidsoverlast, maar dat dit is gebaseerd op de spraakverstaanbaarheid binnen in het gebouw, rekening houdend met een gevelisolatie van 20 dB. Niet duidelijk is of de gevel van het Olympisch Stadion in die mate is geïsoleerd. Voorts heeft de rechtbank bij haar oordeel terecht in aanmerking genomen dat bij het vaststellen van de duur en openingstijden van het evenement niet is onderzocht of op andere wijze aan de belangen van [wederpartij] en andere kon worden tegemoetgekomen, terwijl volgens de Nota evenementen met een zware en middelzware geluidsbelasting, zoals een kermis, ter plaatse zoveel mogelijk buiten kantooruren dienen plaats te vinden. [wederpartij] en andere zijn kennisintensieve bedrijven, waarvoor een rustige werkomgeving van groot belang is. Daartegenover staat dat door de burgemeester geen onderzoek is gedaan naar het aantal bezoekers van de kermis en de vergaarde omzet tijdens kantooruren. Dat de kermis een aanlooptijd nodig heeft om zodoende meer bezoekers te kunnen genereren, zoals de burgemeester betoogt, is niet nader gemotiveerd. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat de middelbare scholieren uit de omgeving in het algemeen op werkdagen na 14:00 uur geen onderwijs meer genieten. De enkele omstandigheid dat de kermis op woensdagmiddag 8 april 2009 was te bezoeken door basisscholieren en op Goede Vrijdag 10 april 2009 door alle scholieren, is onvoldoende voor het oordeel dat aan het belang van de vergunninghoudster bij opening van de kermis op zeven werkdagen vanaf 14:00 uur doorslaggevend gewicht dient toe te komen.
De rechtbank heeft gelet op het vorenstaande met juistheid geoordeeld dat de burgemeester bij de voorbereiding van het bij haar bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) door onvoldoende rekening te houden met de belangen van [wederpartij] en andere. Het besluit van 7 oktober 2009 is dan ook reeds daarom in strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
2.5.3. Ter zitting is gebleken dat de kermis ter plaatse het enige vergunningplichtige evenement is dat de afgelopen jaren gedeeltelijk tijdens kantooruren heeft plaatsgevonden. De Afdeling ziet reeds daarom anders dan de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat een onderzoek naar de jaarlijks terugkerende cumulatie van geluidhinder diende plaats te vinden. Het betoog is in zoverre terecht voorgedragen, maar leidt gelet op hetgeen in 2.5.2 is overwogen niet tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. De burgemeester dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.7. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] en andere in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de burgemeester van Amsterdam een griffierecht van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Hardeveld
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2012
312-597.