Uitspraak
200905828/1/V3.
Datum uitspraak: 3 november 2009
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, van 13 juli 2009 in zaak nr. 09/2303 in het geding tussen:
[vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 januari 2009 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van [vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 13 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 6 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) mag niemand worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van Verordening (EG) 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (hierna: de Verordening), voor zover thans van belang, kan, in afwijking van het eerste lid, elke lidstaat een bij hem ingediend asielverzoek van een onderdaan van een derde land behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in deze verordening neergelegde criteria niet verplicht.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van Pro deze wet afgewezen, indien een ander land, partij bij het Vluchtelingenverdrag, ingevolge een verdrag of een dit land en Nederland bindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag.
Volgens paragraaf C3/2.3.6.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000, voor zover thans van belang, wordt van de mogelijkheid om op grond van artikel 3, tweede lid, van de Verordening het asielverzoek zelf te behandelen, terughoudend gebruik gemaakt.
Volgens paragraaf C3/2.3.6.2, voor zover thans van belang, wordt ten principale op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel ervan uitgegaan dat de lidstaten van de Europese Unie de verplichtingen uit hoofde van het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van Pro het EVRM naleven, tenzij er concrete aanwijzingen zijn dat het land waaraan de betrokkene wordt overgedragen zijn internationale verplichtingen niet nakomt. Indien er concrete aanwijzingen bestaan dat de verantwoordelijke lidstaat zijn internationale verplichtingen niet nakomt, bestaat de mogelijkheid voor Nederland om het asielverzoek aan zich te trekken op basis van artikel 3, tweede lid, van de Verordening. Het ligt op de weg van de asielzoeker om aannemelijk te maken dat zich in zijn zaak feiten en omstandigheden voordoen op basis waarvan de presumptie van eerbiediging door verdragspartijen van het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van Pro het EVRM wordt weerlegd. Hiervan is sprake als de vreemdeling aannemelijk maakt dat in de asielprocedure van de verantwoordelijke lidstaat ten aanzien van de asielzoeker niet zal worden onderzocht en vastgesteld of er sprake is van een schending van het Vluchtelingenverdrag of artikel 3 van Pro het EVRM.
2.2. De rechtbank heeft, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, overwogen dat in de verschillende door de President van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) in andere zaken getroffen interim measures en de in interim measures van 5, 8 en 9 juni 2009 gestelde vragen, in combinatie met het arrest van het EHRM van 11 juni 2009 in zaak nr. 53541/07, S.D. tegen Griekenland (hierna: het arrest inzake S.D. tegen Griekenland; JV 2009/343), grond is gelegen voor het oordeel dat er ten minste reden is voor twijfel omtrent het antwoord op de vraag of met betrekking tot Griekenland aan het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden vastgehouden. De staatssecretaris heeft dan ook niet zonder nader onderzoek kunnen volstaan met een enkele verwijzing naar dit beginsel, aldus de rechtbank.
2.3. De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank ten onrechte tot deze overweging is gekomen en betoogt daartoe, samengevat weergegeven, dat de getroffen interim measures en het arrest inzake S.D. tegen Griekenland niet aan de toepassing van het interstatelijk vertrouwensbeginsel in de weg staan. Weliswaar zijn er recentelijk veel verzoeken om een interim measure toegewezen, maar daar staat tegenover dat er ook verzoeken zijn afgewezen. De staatssecretaris wijst in dit verband op een op 25 juni 2009 afgewezen verzoek, waarbij sprake was van een concrete vluchtdatum. Bovendien is een interim measure slechts een 'bevriezingsmaatregel' en kan hieruit niet worden afgeleid dat het EHRM terug zal komen op haar beslissing van 2 december 2008 in zaak nr. 32733/08, K.R.S. tegen het Verenigd Koninkrijk (hierna: de beslissing inzake K.R.S. tegen het Verenigd Koninkrijk; JV 2009/41). Het arrest inzake S.D. tegen Griekenland heeft betrekking op de specifieke omstandigheden van dat geval: een incident dat zich in 2007 heeft voorgedaan, aldus de staatssecretaris.
De staatssecretaris wijst voorts op de praktische afspraken die zijn gemaakt met de Griekse autoriteiten. Hierbij is onder meer afgesproken dat Griekenland minimaal tien dagen voor de voorgenomen overdrachtsdatum hiervan in kennis wordt gesteld, dat er niet meer dan veertig personen per week worden overgedragen en dat een Nederlandse ambtenaar bij de overdracht aanwezig is om het proces zo soepel mogelijk te laten verlopen. Ook is afgesproken dat overgedragen asielzoekers een asielverzoek op de luchthaven kunnen indienen. De staatssecretaris geeft aan dat hij niet over gezaghebbende en concrete informatie beschikt waaruit blijkt dat asielzoekers die door Nederland op grond van de Verordening aan Griekenland zijn overgedragen zijn gerefouleerd. Er zijn evenmin gegevens beschikbaar waaruit blijkt dat aldus overgedragenen in Griekenland worden gedetineerd. De staatssecretaris wijst in dit verband op de reactie van de Griekse autoriteiten van 22 juni 2009 op vragen van het EHRM, waarin is vermeld dat van detentie geen sprake zal zijn hangende de asielprocedure. Zo van detentie al sprake zou zijn, vindt deze, aldus de staatssecretaris, niet plaats onder omstandigheden die strijdig zijn met artikel 3 van Pro het EVRM.
De staatssecretaris concludeert dat de rechtbank in de getroffen interim measures en voornoemd arrest ten onrechte grond heeft gevonden voor het oordeel dat hij niet zonder nader onderzoek heeft mogen vasthouden aan het interstatelijk vertrouwensbeginsel.
2.4. Om tot een beoordeling te komen of de staatssecretaris in het geval van de vreemdeling heeft mogen vasthouden aan het interstatelijk vertrouwensbeginsel lag het op de weg van de rechtbank te beoordelen of de vreemdeling met de door hem ingebrachte informatie aannemelijk heeft gemaakt dat zich in zijn zaak feiten en omstandigheden voordoen op basis waarvan de presumptie van eerbiediging door Griekenland van het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van Pro het EVRM wordt weerlegd. Door enkel te verwijzen naar het arrest inzake S.D. tegen Griekenland en door de President van het EHRM getroffen ongemotiveerde interim measures heeft de rechtbank dit niet gedaan.
Het door de vreemdeling ingeroepen arrest inzake S.D. tegen Griekenland betreft geen overgedragen asielzoeker, maar een asielzoeker, te weten een Turkse man, die vanuit zijn land van herkomst naar Griekenland is gereisd, die daar direct is gearresteerd vanwege illegale inreis en die op een later moment in Griekenland asiel heeft aangevraagd. De betrokken persoon is niet gedetineerd bij het vliegveld in Athene maar eerst gedurende ruim acht weken op het bureau van de grensbewaking in Soufli in Noord-Griekenland en later gedurende één week in het detentiecentrum Petrou Rali. Dit arrest, noch de hierin genoemde informatie, biedt aanknopingspunten voor het oordeel dat zonder meer moet worden aangenomen, dat de vreemdeling na overdracht aan Griekenland een vergelijkbare behandeling staat te wachten.
De door de vreemdeling ingeroepen, door de President van het EHRM getroffen, interim measures zijn niet van een motivering voorzien, zodat daaruit niet zonder meer kan worden afgeleid of deze betekenis hebben voor andere vreemdelingen en, zo ja, welke betekenis. De ingeroepen interim measures, noch de daarin gestelde vragen bieden op zichzelf grond voor de conclusie dat het EHRM thans van oordeel is dat de omstandigheden in Griekenland aan overdracht in de weg staan.
Gelet op het voorgaande klaagt de staatssecretaris terecht dat hij in de genoemde interim measures en het genoemde arrest geen grond heeft hoeven zien om niet aan het interstatelijk vertrouwensbeginsel vast te houden. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris in de getroffen interim measures en voormeld arrest aanleiding had moeten zien voor het verrichten van nader onderzoek.
De grief slaagt.
2.5. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 21 januari 2009 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, in zoverre daarop nog moet worden beslist.
2.6. Bij de rechtbank heeft de vreemdeling onder meer de volgende stukken ingeroepen:
- een rapport van de United Nations High Commisioner for Refugees (hierna: de UNHCR) van 15 april 2008, getiteld 'UNHCR position on the return of asylum-seekers to Greece under the Dublin regulation';
- een rapport van Human Rights Watch van november 2008, getiteld 'Stuck in a revolving door';
- een rapport van Pro Asyl van 13 november 2008, getiteld 'The situation in Greece is out of control';
- een rapport van de commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa, Th. Hammarberg, van 4 februari 2009.
Voorts beroept de vreemdeling zich met name op de volgende jurisprudentie:
- de door de President van het EHRM op 22 januari 2009 in een andere zaak getroffen interim measure;
- na die datum door de President van het EHRM, ook ten aanzien van Nederland getroffen interim measures; waaronder meer in het bijzonder een interim measure van 5 juni 2009, waarin de President onder meer aan Griekenland heeft gevraagd of een op grond van de Verordening overgedragen asielzoeker het risico loopt te worden gedetineerd, of de betrokken asielzoeker na overdracht aan Griekenland vrijelijk kan communiceren met het EHRM en hoe de asielaanvraag van de betreffende vreemdeling wordt beoordeeld;
- het arrest inzake S.D. tegen Griekenland.
2.7. De vreemdeling heeft bij de rechtbank allereerst naar voren gebracht dat de staatssecretaris er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat hij in Griekenland dreigt te worden uitgezet in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM en het Vluchtelingenverdrag. Er zijn in Griekenland onvoldoende mogelijkheden om een uitzetting in strijd met die bepalingen te voorkomen, aldus de vreemdeling.
2.7.1. De Afdeling overweegt, mede onder verwijzing naar de beslissing inzake K.R.S. tegen het Verenigd Koninkrijk en de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2009 in zaak nr. 200805984/1 (www.raadvanstate.nl), dat de door de vreemdeling overgelegde algemene stukken geen concrete aanknopingspunten bevatten dat Griekenland Iraakse asielzoekers die, zoals de vreemdeling, in het kader van de Verordening zijn overgedragen, in strijd met zijn non refoulementverplichtingen verwijdert. Reeds gelet hierop heeft de staatssecretaris zich met een beroep op het interstatelijk vertrouwensbeginsel op het standpunt mogen stellen, dat ervan mag worden uitgegaan dat Griekenland in zoverre zijn verdragsverplichtingen zal nakomen.
Deze beroepsgrond faalt.
2.8. De vreemdeling betoogt verder dat de staatssecretaris heeft miskend dat hem in Griekenland zelf een behandeling strijdig met artikel 3 van Pro het EVRM staat te wachten. Hij wijst in dit verband op de slechte detentieomstandigheden en het gebrek aan opvang- en andere voorzieningen voor asielzoekers. Hij wijst er in dit verband onder meer op dat Griekenland Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (hierna: de Opvangrichtlijn) niet naleeft.
2.8.1. Mede onder verwijzing naar voormelde beslissing inzake K.R.S. tegen het Verenigd Koninkrijk, overweegt de Afdeling dat de vreemdeling deze klacht in beginsel bij de Griekse autoriteiten naar voren dient te brengen en zonodig daarna bij het EHRM. Voor zover de vreemdeling betoogt dat hij het risico loopt direct na aankomst in Griekenland te worden gedetineerd dan wel verstoken te blijven van voorzieningen en niet in staat zal zijn om daartegen een effectief rechtsmiddel aan te wenden, overweegt de Afdeling het volgende.
2.8.2. De omstandigheid dat Griekenland mogelijkerwijs de Opvangrichtlijn niet ten volle naleeft en dat de voorzieningen in Griekenland beperkter toegankelijk zijn dan in Nederland, levert op zichzelf geen grond op voor het oordeel dat de staatssecretaris niet heeft mogen vasthouden aan het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Dit is eerst anders indien sprake is van zodanige gebreken dat, mede in het licht van de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling, concrete aanwijzingen bestaan dat de vreemdeling hierdoor in een positie komt die strijd oplevert met de in het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van Pro het EVRM vervatte refoulementverboden, terwijl voor hem niet de gelegenheid bestaat hiertegen een effectief rechtsmiddel aan te wenden. De vreemdeling heeft met de door hem overgelegde rapporten zodanige aanwijzingen niet aannemelijk gemaakt.
2.8.3. Uit de jurisprudentie van het EHRM valt af te leiden dat een detentie een onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 3 van Pro het EVRM oplevert, wanneer de detentie een minimum niveau van hardheid ("minimum level of severity") bereikt. De beoordeling van dit niveau van hardheid is relatief en moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Bij deze beoordeling kunnen meerdere omstandigheden een rol spelen, waaronder de duur van de detentie, de omstandigheden waaronder de detentie plaatsvindt (fysieke en mentale effecten) en de persoonlijke omstandigheden van de gedetineerde, zoals bijvoorbeeld de sexe, leeftijd en gezondheidstoestand (zie bijvoorbeeld arresten van het EHRM van 15 november 2001 in zaak nr. 25196/94, Iwanczuk tegen Polen, EHRC, 2001, 91 en 2 juli 2009 in zaak nr. 41653/05, Kochetkov tegen Estland, www.echr.coe.int/echr).
2.8.4. In het rapport van de UNHCR van 15 april 2008 staat dat Dublinclaimanten bij aankomst in Griekenland worden gedetineerd (pagina 2). In het rapport van Pro Asyl van 13 november 2008 staat onder het kopje 'What can go wrong for Dublin II returnees' voorts dat overgedragen asielzoekers in de regel drie of vier dagen worden gedetineerd (p. 10).
2.8.5. Hoewel de hiervoor onder 2.3. beschreven afspraken duidelijk maken dat de Griekse en de Nederlandse autoriteiten in bilateraal overleg samenwerken aan een zorgvuldige overdracht van Dublinclaimanten, valt hieruit niet af te leiden dat de Griekse autoriteiten hebben toegezegd dat door Nederland overgedragen asielzoekers niet (meer) zullen worden gedetineerd. Uit de door de staatssecretaris overgelegde brief van 22 juni 2009 van de Griekse regering aan het EHRM valt dit evenmin af te leiden.
Gelet op het voorgaande houdt de Afdeling het er vooralsnog voor dat niet is uit te sluiten dat aan Griekenland overgedragen asielzoekers een aantal dagen bij het vliegveld in Athene worden gedetineerd.
2.8.6. Over de feitelijke omstandigheden waaronder een mogelijke detentie na overdracht als hiervoor bedoeld plaatsvindt, staat weinig in de door de vreemdeling ingeroepen stukken. De meeste informatie ziet op de detentieomstandigheden van asielzoekers nadat zij Griekenland voor het eerst zijn binnengekomen.
Human Rights Watch heeft in een rapport van november 2008 (pagina 5) haar zorgen uitgesproken over de omstandigheden waaronder Dublinclaimanten bij terugkeer in Griekenland bij het vliegveld in Athene worden gedetineerd. In dit rapport is een aantal verklaringen opgenomen van overgedragen asielzoekers die klagen over, onder meer, overbevolking en slechte hygiënische omstandigheden (pagina 79-80 en 115 e.v.). In het eerdergenoemde rapport van Pro Asyl (p. 8) staat dat de situatie 'still precarious' is.
2.8.7. Uit de door de vreemdeling ingeroepen stukken kan weliswaar worden afgeleid dat in voorkomend geval overgedragen asielzoekers in Griekenland gedetineerd zijn geweest onder onwenselijke en in bepaalde opzichten zorgwekkende omstandigheden, doch met deze stukken heeft de vreemdeling niet aannemelijk gemaakt dat door Nederland aan Griekenland op grond van de Verordening overgedragen asielzoekers systematisch worden blootgesteld aan een behandeling die als onmenselijk is te kwalificeren.
Met de ingeroepen stukken heeft de vreemdeling voorts evenmin aannemelijk gemaakt dat in zijn geval de omstandigheden waaronder een mogelijke detentie kan plaatsvinden een schending van artikel 3 van Pro het EVRM opleveren. Hoewel een mogelijke detentie zou kunnen plaatsvinden onder omstandigheden die niet voldoen aan de Nederlandse maatstaven, leidt dit, gezien de onder 2.8.3. genoemde jurisprudentie van het EHRM, niet zonder meer tot de conclusie dat die detentie een onmenselijke of vernederende behandeling oplevert. Gelet op de korte duur van de detentie en hetgeen bekend is omtrent de omstandigheden waaronder die plaatsvindt, is niet aannemelijk gemaakt dat de vreemdeling een reëel risico loopt onder dusdanig slechte omstandigheden te worden gedetineerd dat zelfs een detentie van enkele dagen strijd oplevert met artikel 3 van Pro het EVRM.
Daargelaten of de vreemdeling zijn klacht over de detentieomstandigheden in Griekenland in beginsel bij de Griekse autoriteiten naar voren moet brengen, heeft de staatssecretaris zich, in het licht van het vorenstaande, terecht op het standpunt gesteld dat er onvoldoende aanwijzingen zijn dat Griekenland zijn internationale verplichtingen niet nakomt en er dientengevolge geen aanleiding is gebruik te maken van de hem in artikel 3, tweede lid, van de Verordening gegeven bevoegdheid.
Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
2.9. Het inleidende beroep is gelet op het voorgaande ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, van 13 juli 2009 in zaak nr. 09/2303;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. H. Troostwijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Dokkum
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2009
480.
Verzonden: 3 november 2009
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak