Uitspraak
RAAD
VAN STATE
No. H01.95.0441.
Datum uitspraak: 8 juli 1996.
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Staatssecretaris van Justitie
(appellant)
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 3 juli 1995 in het geschil tussen:
[bezwaarde] te [woonplaats], van Turkse nationaliteit
en
appellant.
Procesverloop
Bij besluit van 31 december 1993 heeft appellant afwijzend beslist op het verzoek van [bezwaarde] te [woonplaats] (hierna te noemen: [bezwaarde]) om verlening van het Nederlanderschap. Tegen dit besluit heeft [bezwaarde] bij brief van 13 januari 1994 een bezwaarschrift bij appellant ingediend.
Bij het bestreden besluit van 11 maart 1994, kenmerk NA 932/4636, heeft appellant de bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit is aan deze uitspraak gehecht.
Tegen het bestreden besluit heeft [bezwaarde] bij brief van 22 april 1994 beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Rotterdam.
Bij de aangevallen uitspraak van 3 juli 1995, reg. No. 1994/1696-G2, verzonden op 4 juli 1995, heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd. De uitspraak van de rechtbank is aan deze uitspraak gehecht.
Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft appellant bij brief van 15 augustus 1995 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij brief van 9 oktober 1995 heeft hij het hoger beroep gemotiveerd. Deze stukken zijn aan deze uitspraak gehecht.
Bij brief van 6 mei 1996 heeft [bezwaarde] een memorie ingediend.
Het hoger beroep is op 23 mei 1996 behandeld in een openbare vergadering van een Meervoudige Kamer van de Afdeling, waarin appellant vertegenwoordigd door mr G.M.H. H., advocaat te Den Haag, en [bezwaarde] in persoon, bijgestaan door mr N.V. van der L.- van 't Z., advocaat te Rotterdam, hun standpunten hebben toegelicht.
Overwegingen
Appellant heeft het naturalisatieverzoek van [bezwaarde] afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna te noemen: de Rijkswet).
Ingevolge dit artikelonderdeel wordt een verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de bepalingen van de beide voorgaande artikelen niettemin afgewezen, indien op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, de volksgezondheid of de veiligheid van het Koninkrijk.
Bij het bestreden besluit heeft appellant het door [bezwaarde] ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard zonder hem eerst te hebben gehoord. Het geschil spitst zich toe op de vraag of appellant een hoorzitting achterwege mocht laten.
Het bezwaarschrift van [bezwaarde] is ingediend na 1 januari 1994. Gelet op deel 6, artikel I, derde lid, van de Wet van 16 december 1993 (voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie), Stb. 1993, 650, was ten aanzien van de behandeling van dit bezwaarschrift de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
In artikel 7:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien indien:
a. Het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is;
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is;
c. (...);
d. (...).
Een bepaling van gelijke strekking was reeds opgenomen in artikel 14, tweede lid, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, zoals dit artikellid is komen te luiden ingevolge de Wet van 4 juni 1992, Stb. 279.
Bij de aangevallen uitspraak is het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht.
Daartoe heeft de rechtbank in hoofdzaak overwogen dat er gezien de grondslag van het bezwaar - van de zijde van [bezwaarde] is aangevoerd dat zich in zijn geval zodanig bijzondere omstandigheden voordoen dat appellant een uitzondering had moeten maken op zijn beleid - en de wetsgeschiedenis in dit geval geen aanknopingspunten zijn voor de opvatting dat sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar.
Appellant is van mening dat weliswaar terughoudend gebruik moet worden gemaakt van de mogelijkheid om van het horen in de bezwaarfase af te zien, doch dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat horen in dit geval noodzakelijk was. Daartoe heeft appellant vooral gewezen op het imperatieve karakter van artikel 9, eerste lid, van de Rijkswet. Gelet op het terzake gevoerde beleid, is de in dat artikellid onder a geformuleerde weigeringsgrond op [bezwaarde] van toepassing. Van een discretionaire bevoegdheid is hier geen sprake. Blijkens zijn overwegingen ten overvloede erkent ook de rechtbank dat zich in dit geval een dwingende wettelijke weigeringsgrond voordoet, aldus appellant.
Deze grieven treffen geen doel.
Bij de toepassing van de in artikel 9, eerste lid, onder a, van de Rijkswet genoemde maatstaf (ernstige vermoedens, op grond van het gedrag van de verzoeker, dat deze gevaar oplevert voor de openbare orde) hanteert appellant richtlijnen, die ten tijde van het primaire en het bestreden besluit waren neergelegd in de Circulaire van 29 januari 1985, kenmerk H. afd. Privaatrecht no. 040/185. In deze Circulaire is onder meer gesteld dat het begrip "gevaar voor de openbare orde" moet worden opgevat in de zin van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, dat heeft uitgesproken dat het moet gaan om persoonlijk gedrag dat een actuele bedreiging vormt voor de openbare orde. Tevens komt uit de Circulaire naar voren dat zowel de ernst van het feit als de opgelegde straf een rol speelt.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting moet er voorts van worden uitgegaan dat appellant, ter uitwerking van het gestelde in de Circulaire, reeds de nadere richtlijnen hanteerde die later zijn neergelegd in de "Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap" van augustus 1994. Deze nadere richtlijnen houden in dat, voor zover hier van belang, moet worden bezien of er in de afgelopen vier jaar voorafgaande aan de indiening van het verzoek tot naturalisatie
ter zake van een of meer misdrijven een strafvonnis onherroepelijk is geworden waarbij aan de verzoeker een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel, een werkstraf of een geldboete van f 1.000,-- of meer is opgelegd. Is dit het geval, dan wordt het verzoek afgewezen op grond van het bestaan van gevaar voor de openbare orde. De Afdeling acht de hier weergegeven richtlijnen in het algemeen niet onaanvaardbaar.
Vast staat dat ten aanzien van [bezwaarde] in de periode van vier jaar voorafgaande aan de indiening van het verzoek om naturalisatie sprake is geweest van een aantal strafrechtelijke veroordelingen in de hiervoor bedoelde zin. Dit betekent dat - zoals de rechtbank kennelijk in haar overwegingen ten overvloede tot uitdrukking heeft willen brengen - bij onverkorte toepassing van de richtlijnen moet worden aangenomen dat er ernstige vermoedens bestaan dat [bezwaarde] gevaar oplevert voor de openbare orde.
Uit de aard van de richtlijnen volgt evenwel, dat deze op zichzelf niet doorslaggevend kunnen zijn voor het antwoord op de vraag of zich een situatie voordoet als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet. De richtlijnen staan ten dienste van een uniforme toepassing van het in die wetsbepaling neergelegde criterium. Zij treden echter niet in de plaats van deze wettelijke norm. Appellant dient er dus op bedacht te zijn dat zich in een concreet geval omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan slechts tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen indien van de richtlijnen wordt afgeweken. Hieraan doet niet af dat artikel 9, eerste lid, van de Rijkswet appellant geen discretionaire bevoegdheid toekent. Dat het gaat om een imperatieve wetsbepaling die geen ruimte biedt voor een belangenafweging, neemt niet weg dat de door de wetgever geformuleerde maatstaf een open norm behelst die door appellant binnen zekere grenzen kan - en in individuele gevallen ook moet - worden gepreciseerd.
Het vorenstaande klemt temeer nu appellant het wettelijke criterium van artikel 9, eerste lid, onder a, van de Rijkswet in die zin uitlegt, dat naturalisatie op de aangegeven grond alleen dan wordt geweigerd indien de betrokkene een actuele bedreiging voor de openbare orde oplevert. Daarvan zal geen sprake zijn indien de uit de veroordelingen blijkende bedreiging ten tijde van de beslissing is weggenomen als gevolg van (bijzondere) feiten of omstandigheden die zich naderhand hebben voorgedaan. Een en ander brengt met zich, dat de door appellant te nemen beslissing op een bezwaarschrift tegen de afwijzing van een verzoek om naturalisatie in gevallen als het onderhavige mede afhankelijk is van feiten en omstandigheden die nauw met de persoon en de leefsituatie van de verzoeker zijn verbonden. De hoorzitting is bij uitstek de gelegenheid waar de betrokkene zulke feiten of omstandigheden naar voren kan brengen. Een mogelijkheid om een mondelinge toelichting te geven, is daarbij niet zonder
betekenis. Om die reden is het beleggen van een hoorzitting ook dan van belang, indien uit het bezwaarschrift niet of nauwelijks aanwijzingen zijn te putten dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die tot afwijking van de richtlijnen nopen.
Gelet hierop, doet zich bij de aan de orde zijnde weigeringsgrond in de regel niet de situatie voor dat uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Aldus is niet voldaan aan het criterium voor een kennelijk ongegrond bezwaar zoals dit is verwoord in de Memorie van toelichting op het wetsontwerp dat heeft geleid tot de Wet van 4 juni 1992, Stb. 279, voornoemd, waarbij - in artikel 14 van Pro de toenmalige Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen - de mogelijkheid is geopend om het horen in geval van kennelijke ongegrondheid achterwege te laten (Tweede Kamer 1989-1990, 21 659, no. 3, bladzijde 9).
Weliswaar is op die plaats als voorbeeld van kennelijke ongegrondheid genoemd dat het bezwaar zich richt tegen een beslissing welke geheel overeenkomt met vast - door de rechter aanvaard - beleid, doch daarbij is tevens opgemerkt dat de uitzondering op de hoorplicht in de genoemde gevallen slechts mag worden gebruikt indien niet verwacht kan worden dat het horen nog van belang is voor het vaststellen van feiten of omstandigheden die op de beslissing van invloed zijn. Voor die verwachting bestaat in
een geval als dit, uitzonderingen daargelaten, onvoldoende grond.
Ook overigens is niet gebleken dat appellant er bij het nemen van het bestreden besluit redelijkerwijs van mocht uitgaan dat het horen van [bezwaarde] niet tot een verantwoorde besluitvorming zou kunnen bijdragen. De rechtbank heeft mitsdien met juistheid geoordeeld dat geen sprake was van een kennelijk ongegrond bezwaar als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht.
Evenzeer terecht heeft de rechtbank om die reden het bestreden besluit vernietigd. Appellant heeft bepleit om met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht vernietiging achterwege te laten. Daarvoor bestaat echter onvoldoende aanleiding, reeds omdat niet kan worden gezegd dat [bezwaarde] door de schending van de hoorplicht niet is benadeeld. Daarbij is van belang dat het horen een essentieel onderdeel vormt van de bezwaarschriftprocedure en dat het ten onrechte achterwege blijven ervan de betrokkene dwingt tot het instellen van beroep bij de rechtbank, wil hij zijn standpunt nog mondeling naar voren kunnen brengen.
De Afdeling is evenwel van oordeel dat er in het huidige stadium van de procedure reden is om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Daarbij is in aanmerking genomen dat noch in beroep bij de rechtbank noch ook in hoger beroep is gebleken van feiten of omstandigheden die appellant - met voorbijgaan aan de door hem gehanteerde richtlijnen - tot
de conclusie hadden moeten brengen dat er ten aanzien van [bezwaarde] Geen ernstige vermoedens bestaan, op grond van zijn gedrag, dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde. De feiten en omstandigheden die [bezwaarde] - daartoe door de Afdeling in de gelegenheid gesteld - naar voren heeft gebracht, hebben de strafrechter er niet van weerhouden hem een reeks van veroordelingen op te leggen die ieder voor zich de afwijzing van het verzoek om naturalisatie kunnen dragen. De Afdeling deelt de opvatting van appellant dat in dezen op het oordeel van de strafrechter moet worden afgegaan. Dat de bedreiging van de openbare orde niet langer actueel zou zijn, is mede gezien de recidive niet aannemelijk geworden.
De Afdeling zal derhalve de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover daarbij geen toepassing is gegeven aan artikel 8:72, derde lid, voornoemd, en alsnog tot die toepassing overgaan.
Voor het overige is het hoger beroep ongegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
Nu de vernietiging van het bestreden besluit als zodanig in stand blijft, zijn er termen aanwezig om appellant te veroordelen in de proceskosten in hoger beroep.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 3 juli 1995, reg. no. 1994/1696-G2, voor zover daarbij niet is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
II. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van de Staatssecretaris van Justitie van 11 maart 1994, kenmerk NA 932/4636, geheel in stand blijven;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. veroordeelt de Staatssecretaris van Justitie in de door [bezwaarde] te [woonplaats] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten tot een bedrag van f 1.651,15, waarvan een gedeelte groot f 1.420,-- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie) aan [bezwaarde] te worden vergoed.
Aldus vastgesteld te Den Haag op 8 juli 1996.
2