Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/2516 PW
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2026 in de zaak tussen
[eiser] (eiser) en [eiseres] (eiseres), uit [plaats] ,
samen eisers,
(gemachtigde: mr. V.M.C. Verhaegen),
en
het Dagelijks Bestuur van Orionis Walcheren (Orionis).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eisers om een individuele inkomenstoeslag voor het jaar 2025 op grond van de Participatiewet. Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de aanvraag om de individuele inkomenstoeslag terecht is afgewezen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat Orionis terecht heeft geweigerd aan eisers een individuele inkomenstoeslag voor het jaar 2025 toe te kennen. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eisers wonen samen in [plaats] en ontvangen een bijstandsuitkering naar de norm voor gehuwden op grond van de Participatiewet. Bij besluit van 30 januari 2024 heeft Orionis aan eisers de individuele inkomenstoeslag in de maand januari 2024 toegekend.
2.1.
Bij besluit van 19 maart 2024 heeft Orionis het recht van eisers op een bijstandsuitkering over de periode van 8 maart 2023 tot en met 3 september 2023 herzien naar een uitkering voor eiser naar de norm voor een alleenstaande, het recht van eiseres op bijstand ingetrokken en de ten onrechte verstrekte bijstand (€ 4.674,90 bruto) teruggevorderd. Volgens Orionis hebben eisers over de genoemde periode de inlichtingenplicht geschonden door niet te melden dat eiseres niet haar hoofdverblijf had in de regio Walcheren . Tevens is aan eisers bij besluit van 23 april 2024 een boete van € 1.100,00 opgelegd. Tegen deze besluiten is geen bezwaar gemaakt.
2.2.
Op 4 februari 2025 hebben eisers opnieuw een individuele inkomenstoeslag aangevraagd.
2.3.
Bij het besluit van 12 februari 2025 (primair besluit) heeft Orionis de aanvraag afgewezen, omdat eisers een maatregel/boete opgelegd hebben gekregen van 30% of meer gedurende de referteperiode.
2.4.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Hieraan is ten grondslag gelegd dat eisers niet beiden afzonderlijk voldoen aan de voorwaarde dat gedurende 3 jaar voorafgaand aan de peildatum 4 februari 2025 (de referteperiode) sprake moet zijn geweest van een laag inkomen. Eiser heeft namelijk in de periode van 8 maart 2023 tot en met 3 september 2023 een bijstandsuitkering naar de norm voor gehuwden uitbetaald gekregen, waardoor hij een hoger inkomen had dan 110% van de bijstandsnorm voor een alleenstaande waar hij recht op had. Dat de te veel betaalde uitkering inmiddels wordt teruggevorderd, doet daaraan volgens Orionis niet af.
2.5.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.6.
Orionis heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep op 11 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eisers en [vertegenwoordiger] namens Orionis.
Gronden eisers
3. Eisers voeren aan dat zij voldoen aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een individuele inkomenstoeslag. Primair stellen zij dat gedurende de referteperiode sprake was van langdurig beschikken over een laag inkomen, geen in aanmerking te nemen vermogen en geen zicht op inkomensverbetering. Met het besluit van 19 maart 2024 is het recht op uitkering van eisers herzien over de periode 8 maart tot en met 3 september 2023 en werd een bedrag van € 4.674,90 bruto teruggevorderd, waardoor het inkomen van eiser op het bijstandsniveau voor een alleenstaande komt. In het bestreden besluit is niet gemotiveerd waarom het besluit van 19 maart 2024 niet van invloed is op eisers inkomen.
Subsidiair stellen eisers dat het opwerpen van een nieuwe weigeringsgrond in de beslissing op bezwaar in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het evenredigheidsbeginsel. De nadelen van deze beslissing zijn onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doel (de financiële tegemoetkoming). Eisers verwijzen naar de opgelegde terugvordering en boetebeschikking wegens het niet tijdig melden van de verhuizing van eiseres, welke op 16 augustus 2023 bij Orionis is gemeld.
Meer subsidiair beroepen eisers zich op artikel 6 van Pro de Verordening individuele inkomenstoeslag [plaats] (Verordening), waarin is bepaald dat Orionis in bijzondere gevallen van de Verordening kan afwijken. Volgens eisers heeft Orionis nagelaten te onderzoeken of onverkorte toepassing van het inkomensbegrip zou leiden tot onredelijkheid of onbillijkheid.
Beoordeling door de rechtbank
4. In geschil is of Orionis terecht de aanvraag van eisers om een individuele inkomenstoeslag op grond van de Participatiewet heeft afgewezen op de grond dat zij niet beiden afzonderlijk voldoen aan de voorwaarde dat gedurende 3 jaar voorafgaand aan de peildatum sprake moet zijn geweest van een laag inkomen.
4.1.
Het bestreden besluit ziet niet op het herzienings- en terugvorderingsbesluit van 19 maart 2024. Eisers argumenten tegen dit besluit blijven daarom onbesproken.
Wettelijk kader
5. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Hebben eisers recht op de individuele inkomenstoeslag?
6. De individuele inkomenstoeslag is een tegemoetkoming voor diegenen die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen hebben en geen uitzicht hebben op inkomensverbetering. [1] Elke gemeente moet een verordening vaststellen waarin in ieder geval is vastgelegd wat de hoogte van de individuele inkomenstoeslag is en hoe invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. [2] In dit geval is dat de Verordening individuele inkomenstoeslag [plaats] (de Verordening). Een persoon heeft een langdurig laag inkomen als gedurende de referteperiode het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 110% van de toepasselijke bijstandsnorm. [3] De referteperiode is de periode van drie jaar voorafgaand aan de datum van aanvraag van de individuele inkomenstoeslag (de peildatum). [4] In geval van een wijziging van de leefvorm (alleenstaande, alleenstaande ouder of gehuwd) tijdens de referteperiode moeten gehuwden zowel gezamenlijk als afzonderlijk aan de voorwaarden blijven voldoen om voor individuele inkomenstoeslag in aanmerking te komen. [5]
Hebben eisers langdurig een laag inkomen gehad?
6.1.
Niet in geschil is dat eisers gedurende de referteperiode van 4 februari 2022 tot 4 februari 2025 een bijstandsuitkering naar de norm voor gehuwden op grond van de Participatiewet hebben ontvangen. Vast staat dat het recht van eisers op een bijstandsuitkering over de periode van 8 maart tot en met 3 september 2023 is herzien van een uitkering naar de norm voor gehuwden naar een uitkering aan eiser naar de norm voor een alleenstaande en dat een bedrag van € 4.674,90 bruto is teruggevorderd.
6.2.
Eisers stellen dat met het herzienings- en terugvorderingsbesluit het inkomen van eiser in de genoemde periode op het bijstandsniveau voor een alleenstaande komt en dat zij daarmee de gehele referteperiode een inkomen op bijstandsniveau hebben ontvangen. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen eisers naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 28 september 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO0479.
6.3.
De rechtbank overweegt dat uitgegaan dient te worden van het inkomen dat feitelijk ontvangen is tijdens de referteperiode. Orionis heeft in het bestreden besluit terecht vastgesteld dat eiser over de periode van 8 maart tot en met 3 september 2023 feitelijk een bijstandsuitkering heeft ontvangen naar de norm voor gehuwden, terwijl hij slechts recht had op een uitkering naar de norm voor een alleenstaande. Daarmee heeft hij in deze periode een inkomen gehad dat hoger is dan 110% van de op eiser op dat moment toepasselijke bijstandsnorm.
6.4.
Orionis heeft het standpunt ingenomen dat het feit dat de uitkering inmiddels wordt teruggevorderd niet afdoet aan de feitelijk uitgekeerde uitkering. De rechtbank is echter van oordeel dat de terugvordering wel van invloed kan zijn op de vaststelling van het inkomen in de referteperiode. Indien eisers de te veel betaalde bijstand binnen de referteperiode hebben afgelost, dan volgt daaruit immers dat hun inkomen in die referteperiode niet hoger is geweest dan de voor hen geldende bijstandsnormen. [6] Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan in het geval van eisers geen sprake. Uit het terugvorderingsbesluit blijkt namelijk dat een bedrag van € 4.674,90 bruto is teruggevorderd en dat Orionis het aflossingsbedrag heeft vastgesteld op 5% van de bijstandsnorm voor eisers per maand, met ingang van 1 april 2024. Orionis heeft ter zitting toegelicht dat na 19 maart 2024 is begonnen met aflossen, dat eerst het boetebedrag is afgelost en dat op de zittingsdatum nog een bedrag aan terugvordering openstond van € 3.375,26. Hieruit volgt dat op 4 februari 2025 (einde referteperiode) nog maar een klein deel van de terugvordering was afgelost en dat eisers gedurende de referteperiode van 4 februari 2022 tot 4 februari 2025 feitelijk over meer inkomen beschikten dan 110% van de toepasselijke bijstandsnorm. Orionis heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiser in de referteperiode niet langdurig over een laag inkomen beschikte. Orionis mocht daarom in beginsel weigeren om een individuele inkomenstoeslag toe te kennen. Deze grond slaagt niet.
Mocht Orionis het bestreden besluit baseren op een nieuwe weigeringsgrond?
6.5.
Eisers stellen dat het opwerpen van een nieuwe weigeringsgrond in de beslissing op bezwaar in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het ingediende bezwaarschrift had doel moeten treffen en had moeten leiden tot toekenning van de individuele inkomenstoeslag.
6.6.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in de weg staat aan de handhaving in bezwaar van een primair besluit op een andere grond dan die waarop dat primaire besluit steunt. De gemachtigde van eisers heeft dit ter zitting ook erkend. De bezwaarprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging. De in het bestreden besluit neergelegde grond voor handhaving van de weigering een individuele inkomenstoeslag toe te kennen levert – in materieel opzicht – geen verslechtering van de positie van eisers op. [7] In het primaire besluit is de aanvraag van eisers namelijk afgewezen en in het bestreden besluit blijft de aanvraag afgewezen. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel vanwege het wijzigen van de afwijzingsgrond is daarmee geen sprake. Ook deze grond slaagt niet.
Had Orionis toepassing moeten geven aan de hardheidsclausule?
6.7.
Eisers beroepen zich op de hardheidsclausule in artikel 6 van Pro de Verordening, waarin is bepaald dat Orionis in bijzondere gevallen van de Verordening kan afwijken. Volgens eisers heeft Orionis nagelaten te onderzoeken of onverkorte toepassing van het inkomensbegrip zou leiden tot onredelijkheid of onbillijkheid.
6.8.
De rechtbank is van oordeel dat het aan eisers is om te onderbouwen waarom de hardheidsclausule zou moeten worden toegepast. Eisers hebben geen feiten en omstandigheden gesteld waarin Orionis aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen. De enkele stelling dat Orionis heeft nagelaten te onderzoeken of de hardheidsclausule kan worden toegepast, zonder enige onderbouwing, is onvoldoende om aan te nemen dat het inkomensbegrip in de specifieke situatie van eisers tot onredelijkheid of onbillijkheid zou leiden. Daar betrekt de rechtbank bij dat eiser in de periode van 8 maart tot en met 3 september 2023 over een (later teruggevorderd) bedrag beschikte dat ruim hoger was dan het bedrag aan individuele inkomenstoeslag voor gehuwden dat zij met dit beroep trachten toegekend te krijgen, terwijl het terugvorderingsbedrag met inachtneming van de beslagvrije voet wordt ingevorderd. Deze grond slaagt niet.
Heeft Orionis gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
6.9.
Eisers stellen dat de nadelen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doel (de financiële tegemoetkoming).
6.10.
De rechtbank merkt dit standpunt van eisers aan als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Het is aan Orionis om de betrokken belangen af te wegen bij het besluit om eisers geen individuele inkomenstoeslag toe te kennen. De rechtbank toetst of (de uitkomst van) de belangenafweging die ten grondslag ligt aan dat besluit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb).
In het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden zal worden beoordeeld of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het besluit bij de toetsing moeten worden betrokken. [8]
Geschikt en noodzakelijk
6.11.
Uit de algemene toelichting bij de Verordening, waarin de inkomensgrens is opgenomen, wordt erop gewezen dat de individuele inkomenstoeslag een inkomensondersteunende maatregel is voor bepaalde personen die langdurig een laag inkomen hebben en daarbij geen uitzicht hebben op inkomensverbetering. Het verlenen van de individuele inkomenstoeslag is een discretionaire bevoegdheid. De gemeenteraad heeft ervoor gekozen om de inkomensgrens vast te stellen op 110% van de toepasselijke bijstandsnorm, waarbij een marginale overschrijding van dit lage inkomen moet worden genegeerd. Naar het oordeel van de rechtbank is het gebruik van een inkomensgrens een geschikt en noodzakelijk middel om vast te stellen of een persoon onder de doelgroep met een laag inkomen valt, waarvoor de individuele inkomenstoeslag bedoeld is.
Evenwichtig
6.12.
Het niet toekennen van een individuele inkomenstoeslag wordt in het geval van eisers ook evenwichtig geacht. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is niet het tegengaan van nadelige gevolgen, maar het voorkomen van onevenredig nadelig gevolgen. Eisers hebben uitsluitend het financiële belang bij toekenning van de individuele inkomenstoeslag genoemd. De financiële positie van eisers is in de beoordeling betrokken, nu het feitelijk beschikbare inkomen in de referteperiode bepalend is voor het wel of niet in aanmerking komen van een individuele inkomenstoeslag. Orionis heeft vastgesteld dat eisers in de referteperiode een inkomen hadden dat hoger lag dan de in de voorwaarden genoemde inkomensgrens. Eisers hebben dus in de referteperiode niet voortdurend een laag inkomen gehad. Onder die omstandigheden is het niet onredelijk bezwarend dat zij niet in aanmerking komen voor de individuele inkomenstoeslag. Van een onevenwichtige belangenafweging in het geval van eisers is geen sprake. Dit betekent dat Orionis niet heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ook deze grond slaagt niet.
Is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd?
6.13.
De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Orionis heeft in het bestreden besluit gemotiveerd aangegeven dat het inmiddels terugvorderen van de bijstandsuitkering in het geval van eisers niet af doet aan de vaststelling dat eiser meer dan 110% van de voor hem geldende bijstandsnorm heeft ontvangen over de periode van 8 maart tot en met 3 september 2023. Daarnaast hoefde Orionis in het bestreden besluit niet in te gaan op de hardheidsclausule, omdat deze grond pas in de beroepsfase is aangevoerd.
6.14.
Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat Orionis de aanvraag voor een individuele inkomenstoeslag heeft kunnen afwijzen, omdat eisers niet voldoen aan de voorwaarde dat zij in de referteperiode langdurig een laag inkomen hadden.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, rechter, in aanwezigheid van M.H.A. de Graaf, griffier, op 22 juni 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 7:11
1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Participatiewet
Artikel 8 (zoals dit luidde tussen 1 januari 2017 en 3 april 2026)
1. De gemeenteraad stelt bij verordening regels met betrekking tot:
a. het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid en de periode van de verlaging van de bijstand, bedoeld in artikel 18, vijfde en zesde lid;
b. het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36;
c. het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 9a, twaalfde lid.
2. De regels, bedoeld in het eerste lid, hebben voor zover het gaat om het eerste lid, onderdeel b, in ieder geval betrekking op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
Artikel 36, eerste en tweede lid
1. Op aanvraag van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, kan het college, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
2. Tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, worden in ieder geval gerekend:
a. de krachten en bekwaamheden van de persoon; en
b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet (Verordening)
Artikel 1. Begrippen
In deze verordening wordt verstaan onder: - inkomen: totaal van het inkomen, bedoeld in artikel 32 van Pro de Participatiewet, en de algemene bijstand; - peildatum: datum waartegen een persoon individuele inkomenstoeslag aanvraagt; - referteperiode: periode van drie jaar voorafgaand aan de peildatum.
Artikel 4. Langdurig laag inkomen
Een persoon heeft een langdurig laag inkomen als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Participatiewet als gedurende de referteperiode het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 110% van de toepasselijke bijstandsnorm.
Artikel 5. Hoogte individuele inkomenstoeslag
1. Een individuele inkomenstoeslag bedraagt per jaar:
a. voor een alleenstaande: € 369,--
b. voor een alleenstaande ouder: € 471,--
c. voor gehuwden: € 527,--
2. Als één van de gehuwden is uitgesloten van het recht op individuele inkomenstoeslag ingevolge de artikelen 11 of 13, eerste lid, van de Participatiewet, komt de rechthebbende echtgenoot of partner in aanmerking voor een individuele inkomenstoeslag naar de hoogte die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden.
3. Voor toepassing van het eerste en tweede lid is de situatie op de peildatum bepalend.
4. De bedragen genoemd in het eerste lid worden jaarlijks geïndexeerd overeenkomstig de ontwikkelingen van de consumentenprijsindex volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek. De bedragen worden naar boven afgerond op hele euro’s.
Artikel 6. Hardheidsclausule
In bijzondere gevallen kan van de bepalingen in deze verordening worden afgeweken, indien onverkorte toepassing zou leiden tot onredelijkheid of onbillijkheid.