Uitspraak
23/715 PW, 23/716 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 februari 2023, 21/2301 en 21/2455 (aangevallen uitspraak) en verzoek om schadevergoeding
Partijen:
[appellant 1] en [appellant 2] beiden te [woonplaats] (appellanten)
het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen (college)
Datum uitspraak: 30 juli 2024
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak vooral om de weigering van een individuele inkomenstoeslag. Volgens appellanten heeft het college die weigering niet kunnen baseren op de verordening over die toeslag. De Raad komt tot het oordeel dat de verordening van de gemeente Sittard-Geleen binnen de kaders blijft die de wetgever heeft gesteld en dat het college de verordening op een juiste manier heeft toegepast.
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. A.C.S. Grégoire hoger beroep ingesteld. Hij heeft daarbij verzocht om een schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente over na te betalen bedragen. Het college heeft verweerschriften ingediend.
De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 19 december 2023, gelijktijdig met de zaken 21/2532 PW, 21/2533 PW, 21/2534 PW, 21/2535 PW, 21/2536 PW, 21/2538 PW, 21/2539 PW en 21/2540 PW. Appellanten zijn niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.M. Roestenburg. Het onderzoek is gesloten.
Het onderzoek is na de zitting heropend. De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Partijen hebben desgevraagd laten weten dat zij geen gebruik willen maken van het recht om op een zitting nader te worden gehoord. De Raad heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten. In de zaken 21/2532 PW, 21/2533 PW, 21/2534 PW, 21/2535 PW, 21/2536 PW, 21/2538 PW, 21/2539 PW en 21/2540 PW doet de Raad vandaag afzonderlijk uitspraak.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellanten hebben in de periode van 7 december 2012 tot en met 31 maart 2020 bijstand ontvangen naar de norm voor gehuwden. De bijstand is beëindigd omdat de inkomsten van appellanten hoger waren dan de voor hen geldende bijstandsnorm.
1.2.
Op 11 februari 2021 hebben appellanten een aanvraag ingediend voor een individuele inkomenstoeslag.
1.3.
Op 17 februari 2021 hebben appellanten een aanvraag ingediend om aanvullende bijstand met als gewenste ingangsdatum 16 februari 2021. Op die datum eindigde de Ziektewetuitkering van appellant. Vanaf 16 februari 2021 ontvangt appellant een uitkering op grond van de Werkloosheidswet en de Toeslagenwet. Appellante ontvangt inkomsten uit arbeid.
1.4.
Met een besluit van 30 maart 2021, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 27 juli 2021 (bestreden besluit 1) heeft het college de aanvraag om individuele inkomenstoeslag afgewezen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het inkomen van appellanten in de maand december 2020 ruim meer was dan 102% van de gehuwdennorm.
1.5.
Met besluiten van 30 maart 2021 en van 12 april 2021, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 27 juli 2021 (bestreden besluit 2), heeft het college met ingang van 16 februari 2021 aanvullende bijstand toegekend aan appellanten. In het besluit van 30 maart 2021 heeft het college in algemene termen meegedeeld dat de (arbeids-)verplichtingen van artikel 9, eerste lid, van de Participatiewet (PW) (arbeidsverplichtingen) op appellanten van toepassing zijn.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de individuele inkomenstoeslag af te wijzen in stand heeft gelaten en of het college terecht heeft meegedeeld dat de arbeidsverplichtingen op appellanten van toepassing zijn. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De toekenning van bijstand
4.1.
Appellanten hebben als enige beroepsgrond tegen bestreden besluit 2 aangevoerd dat de opgelegde arbeidsverplichtingen van veertig uur per week een onevenredig zware belastende verplichting is. Deze beroepsgrond slaagt alleen al niet, omdat in het bestreden besluit alleen is vermeld dat de arbeidsverplichtingen, die vanaf de melding voor een aanvraag om bijstand van rechtswege rusten op bijstandsgerechtigden op grond van artikel 9 van de PW, op appellanten van toepassing zijn. Het bestreden besluit behelst dus niet een beslissing om die arbeidsverplichtingen op te leggen. Het college heeft bovendien in de besluitvorming het aantal uren waarop de arbeidsverplichtingen zien niet benoemd.
De individuele inkomenstoeslag
4.2.
Appellanten hebben aangevoerd dat bestreden besluit 1 is genomen in strijd met artikel 3:4 van de Awb. Het college past de regeling van de individuele inkomenstoeslag zo toe, dat nooit toeslag hoeft te worden gegeven in gevallen zoals die van appellanten. Appellanten hebben langdurig een laag en wisselend inkomen. In het geval van appellanten heeft het college ten onrechte naar de overschrijding in één maand gekeken. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij is het volgende van belang.
4.3.
De wetgever heeft in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW opdracht gegeven aan de gemeenteraad om bij verordening regels vast te stellen over het verlenen van een individuele inkomenstoeslag, als bedoeld in artikel 36 van de PW. [1] In de verordening moet in elk geval zijn bepaald wat de hoogte is van de individuele inkomenstoeslag en de manier waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. De gemeenteraad van de gemeente Sittard-Geleen heeft deze begrippen ingevuld in de Verordening individuele inkomenstoeslag Sittard-Geleen 2015, gewijzigd met de Wijziging Verordening individuele inkomenstoeslag Sittard-Geleen 2015 (de Verordening). Een persoon heeft ingevolge artikel 3 van de Verordening een langdurig laag inkomen als tijdens de referteperiode het inkomen niet hoger is dan 102% van de toepasselijke bijstandsnorm. De referteperiode bedraagt vijf jaar.
4.4.
Niet in geschil is dat bestreden besluit 1 in overeenstemming is met artikel 3 van de Verordening. Appellanten hadden in de maand december 2020 namelijk een inkomen van € 1.788,02 en dat inkomen was dus hoger dan 102% van de bijstandsnorm. Dit betekent, gelet op de beroepsgrond van appellanten, dat in de eerste plaats moet worden beoordeeld of de Verordening een deugdelijke basis vormde voor het bestreden besluit, in het bijzonder of die bepaling van de Verordening in overeenstemming is met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel.
4.5.
Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, zoals de Verordening, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit is eerder in de rechtspraak van de Raad tot uitdrukking gebracht. [2] In dat geval kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend uitvoeringsbesluit, zoals bestreden besluit 1, om die reden vernietigen. Bij deze, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel, een belangrijk richtsnoer. Die toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad en de andere hoogste bestuursrechters in recente rechtspraak is uiteengezet. [3] Daarbij is bepalend of de Verordening geschikt en noodzakelijk is om het daarmee te dienen doel te bereiken en of de daarbij betrokken belangen evenwichtig zijn afgewogen. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. De Raad heeft dit eerder in andere uitspraken overwogen. [4]
4.6.
Artikel 3 van de Verordening is niet in strijd met hogere wetgeving, in het bijzonder niet met het bepaalde in artikel 8 en 36 van de PW. Wat appellanten verder hebben aangevoerd kan niet leiden tot de conclusie dat aan artikel 3 van de Verordening zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag had mogen dienen voor het bestreden besluit. Niet in geschil is dat artikel 3 van de Verordening geschikt en noodzakelijk is om het daarmee te dienen doel te bereiken. De PW biedt verder de gemeenteraad veel ruimte bij het invullen van de begrippen langdurig en laag. De keuze om de referteperiode te bepalen op een periode van vijf jaar en laag inkomen te bepalen op 102% van de bijstandsnorm is het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging van belangen die valt binnen de regelruimte van de gemeenteraad. De gemaakte keuze is niet in strijd met de algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zoals in 4.5 is vermeld is het niet de taak van de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht van de betrokken belangen naar eigen inzicht vast te stellen.
4.7.
Wat appellanten hebben aangevoerd is ook zo te begrijpen dat in hun visie de toepassing van de Verordening in hun geval leidt tot een onevenredig groot nadeel, vanwege het wisselend karakter van de inkomsten van appellant. Beoordeeld moet dus worden of het college bij bestreden besluit 1 artikel 3 van de Verordening wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing had moeten laten dan wel had moeten afwijken van die bepaling. Die beoordeling leidt tot de conclusie dat het college terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 3 van de Verordening. Dat een betrokkene die in één maand van de referteperiode een hoog inkomen heeft, niet in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag is onlosmakelijk verbonden met de voorwaarde voor de verlening van die toeslag dat de betrokkene langdurig een laag inkomen heeft. Dat appellanten wisselende inkomsten hebben, waarbij zij soms in een maand meer inkomen hebben dan 102% van de bijstandsnorm, is daarom geen reden om van artikel 3 van de Verordening af te wijken. Zij hebben immers in de referteperiode niet voortdurend een laag inkomen gehad.
4.8.
Het voorgaande betekent dat het college niet bevoegd was om op grond van artikel 36 van de PW in verbinding met artikel 3 van de Verordening aan appellanten een individuele inkomenstoeslag toe te kennen, omdat zij niet een langdurig en laag inkomen hadden. De daartoe strekkende aanvraag is dan ook terecht afgewezen.
Overige beroepsgronden
4.9.
Voor zover appellanten in hoger beroep nog andere opmerkingen hebben gemaakt over de bejegening en de totstandkoming van de besluitvorming heeft de Raad die niet aangemerkt als gronden die in hun visie tot vernietiging van de aangevallen uitspraak moeten leiden.
Conclusie en gevolgen
4.10.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de toekenning van bijstand en de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag in stand blijven.
5. Appellanten krijgen daarom geen vergoeding voor hun proceskosten. Zij krijgen ook het betaalde griffierecht niet terug.
6. Het verzoek om een schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente over na te betalen bedragen wijst de Raad af.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door K.M.P. Jacobs, en O.L.H.W.I. Korte en F. Hoogendijk als leden, in tegenwoordigheid van S.N. de Groot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2024.
(getekend) K.M.P. Jacobs
De griffier is verhinderd te ondertekenen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 8
1. De gemeenteraad stelt bij verordening regels met betrekking tot:
a. (…);
b. het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36;
c. (…).
2. De regels, bedoeld in het eerste lid, hebben voor zover het gaat om het eerste lid, onderdeel b, in ieder geval betrekking op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
Artikel 36
1. Op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, kan het college, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
2. Tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, worden in ieder geval gerekend:
a. de krachten en bekwaamheden van de persoon; en
b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
(…)
Verordening individuele inkomenstoeslag Sittard-Geleen 2015
Artikel 1
In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
Peildatum: De dag waarop het recht op individuele inkomenstoeslag ontstaat, voor zover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om individuele inkomenstoeslag aan te vragen;
Referteperiode: periode van 5 jaar voorafgaand aan de peildatum.
Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c
Een individuele inkomenstoeslag bedraagt per kalenderjaar voor gehuwden 38,56% van de gehuwdennorm.
Wijziging Verordening individuele inkomenstoeslag Sittard-Geleen 2015
De Raad van de gemeente Sittard-Geleen besluit de Verordening individuele inkomenstoeslag Sittard-Geleen 2015 als volgt aan te passen:
(…)
Artikel 3 Langdurig laag inkomen te wijzigen in:
Een persoon heeft een langdurig laag inkomen als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Participatiewet als gedurende de referteperiode het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 102% van de toepasselijke bijstandsnorm.
(…)
Deze wijzigingen in werking te laten treden met ingang van 1 januari 2021.