Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: 24/8630, 24/8631 en 24/8632
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2026 in de zaken tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. N.M.C.H. Crooijmans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, het college (gemachtigde: mr. A. Schreijenberg).
Inleiding
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 3 december 2024 (
bestreden besluit I), over het intrekken van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een schuur op het perceel aan [adres] (hierna: het perceel). De rechtbank heeft dit beroep geregistreerd onder zaaknummer 24/8630.
bestreden besluit I), over het intrekken van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een schuur op het perceel aan [adres] (hierna: het perceel). De rechtbank heeft dit beroep geregistreerd onder zaaknummer 24/8630.
Eiser heeft daarnaast beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 3 december 2024 (
bestreden besluit II), over het opleggen van een bouwstop. De rechtbank heeft dit beroep geregistreerd onder zaaknummer 24/8631.
bestreden besluit II), over het opleggen van een bouwstop. De rechtbank heeft dit beroep geregistreerd onder zaaknummer 24/8631.
Verder heeft eiser beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 5 december 2024 (
bestreden besluit III), over het weigeren om een voorschrift te wijzigen uit de omgevingsvergunning. De rechtbank heeft dit beroep geregistreerd onder zaaknummer 24/8632.
bestreden besluit III), over het weigeren om een voorschrift te wijzigen uit de omgevingsvergunning. De rechtbank heeft dit beroep geregistreerd onder zaaknummer 24/8632.
De rechtbank heeft de beroepen op 4 maart 2026 op zitting behandeld. Eiser was samen met zijn partner, zijn gemachtigde, mr. A.A.J. Poppelaars en [architect] (architect) aanwezig. Namens het college waren zijn gemachtigde, mr. L.W.F. van Deyzen, [vertegenwoordiger college 1] en [vertegenwoordiger college 2] .
Beoordeling door de rechtbank
1. De feiten
1.1
[b.v.] is eigenaar van het perceel. Op het perceel stonden in het verleden in ieder geval drie schuren. Twee van die drie schuren zijn gesloopt.
1.2
Feiten bestreden besluit I en II
1.2.1
[architect] heeft op 1 juli 2022 in zijn hoedanigheid van architect een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een schuur op het perceel.
1.2.2
Het college heeft op 2 augustus 2022 een bouwstop en last onder dwangsom opgelegd aan eiser, omdat was geconstateerd dat de schuur zonder omgevingsvergunning werd gebouwd.
1.2.3
Op 8 november 2022 heeft het college aan eiser de aangevraagde omgevingsvergunning verleend, voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘het afwijken van het bestemmingsplan’ (hierna: de omgevingsvergunning). Aan de omgevingsvergunning was onder andere als voorschrift verbonden dat eiser geen gebruik mag maken van de omgevingsvergunning zonder dat de bestaande bebouwing is gesloopt.
1.2.4
Eiser heeft daar bij brief van 19 december 2022 bezwaar tegen gemaakt. Het college heeft dat bezwaar in een besluit van 2 maart 2023 ongegrond verklaard. Eiser heeft daar op 11 april 2023 beroep tegen ingesteld. [1]
1.2.5
Het college heeft op 13 juli 2023 besloten om de omgevingsvergunning te wijzigen, door de tekening bij de omgevingsvergunning te wijzigen (hierna: wijzigingsbesluit).
1.2.6
In een uitspraak van 9 mei 2024 heeft de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaard. De rechtbank heeft bepaald dat het voorschrift aan de omgevingsvergunning – dat bestaande bebouwing moest worden gesloopt – vervalt. [2]
1.2.7
In een brief van 26 juni 2024 heeft het college aan eiser medegedeeld voornemens te zijn om de omgevingsvergunning en het wijzigingsbesluit in te trekken. Eiser heeft daar een zienswijze over kenbaar gemaakt.
1.2.8
Het college heeft de omgevingsvergunning en het wijzigingsbesluit in een besluit van 16 augustus 2024 ingetrokken (
primair besluit I). In een besluit van dezelfde datum heeft het college ook de bouwstop en last onder dwangsom van 2 augustus 2022 ingetrokken.
primair besluit I). In een besluit van dezelfde datum heeft het college ook de bouwstop en last onder dwangsom van 2 augustus 2022 ingetrokken.
1.2.9
Eiser heeft bij brief van 19 augustus 2024 bezwaar gemaakt tegen
primair besluit I.Daarnaast heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
primair besluit I.Daarnaast heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
1.2.10
Op 19 augustus 2024 hebben twee toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens de controle is vastgesteld dat op het perceel bouwwerkzaamheden aan de nieuwbouwschuur werden uitgevoerd, zonder een op grond van de Omgevingswet vereiste omgevingsvergunning. De toezichthouder heeft mondeling een bouwstop opgelegd aan eiser. Op 20 en 21 augustus 2024 hebben de toezichthouders opnieuw controles uitgevoerd op het perceel en is niet geconstateerd dat bouwwerkzaamheden werden verricht op het perceel. Het college heeft de bouwstop in een besluit van 22 augustus 2024 (
primair besluit II) op schrift gesteld. Uit dat besluit blijkt dat naast de bouwstop ook een last onder dwangsom is opgelegd.
primair besluit II) op schrift gesteld. Uit dat besluit blijkt dat naast de bouwstop ook een last onder dwangsom is opgelegd.
1.2.11
Eiser heeft bij brief van 22 augustus 2024 bezwaar gemaakt tegen
primair besluit II.Daarnaast heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
primair besluit II.Daarnaast heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
1.2.12
In een uitspraak van 3 september 2024 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om een voorlopige voorziening toegewezen. [3] De voorzieningenrechter heeft
primair besluit Ien
primair besluit IIniet geschorst, maar heeft een andere voorziening getroffen. De voorzieningenrechter heeft bepaald dat de nu reeds aanwezige delen van de nieuwe schuur dusdanig mogen worden afgedekt, dat die delen beschermd zijn tegen weersomstandigheden (wind en water).
primair besluit Ien
primair besluit IIniet geschorst, maar heeft een andere voorziening getroffen. De voorzieningenrechter heeft bepaald dat de nu reeds aanwezige delen van de nieuwe schuur dusdanig mogen worden afgedekt, dat die delen beschermd zijn tegen weersomstandigheden (wind en water).
1.2.13
Op 9 september 2024 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens de controle is geconstateerd dat geen bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden sinds de bouwstop.
1.2.14
Bij
bestreden besluit Ien
bestreden besluit IIheeft het college de bezwaarschriften van eiser ongegrond verklaard.
bestreden besluit Ien
bestreden besluit IIheeft het college de bezwaarschriften van eiser ongegrond verklaard.
1.2.15
Eiser heeft daar op 20 december 2024 en op 23 december 2024 beroep tegen ingesteld.
1.3
Feiten bestreden besluit III
1.3.1
Eiser heeft het college op 21 augustus 2023 verzocht om wijziging van het voorschrift uit de omgevingsvergunning van 8 november 2022. In dat voorschrift stond dat eiser geen gebruik mag maken van de omgevingsvergunning zonder dat de bestaande bebouwing is gesloopt.
1.3.2
Het college heeft dat verzoek in een besluit van 3 oktober 2023 afgewezen (
primair besluit III).
primair besluit III).
1.3.3
Eiser heeft daar bij brief van 14 november 2023 bezwaar tegen gemaakt.
1.3.4
Bij
bestreden besluit IIIheeft het college het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard, vanwege het ontbreken van procesbelang.
bestreden besluit IIIheeft het college het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard, vanwege het ontbreken van procesbelang.
1.3.5
Eiser heeft daar op 23 december 2024 beroep tegen ingesteld.
2. Belanghebbendheid eiser
2.1
De rechtbank heeft ambtshalve beoordeeld of het college eiser in de bestreden besluiten I en II terecht heeft aangemerkt als belanghebbende bij de primaire besluiten I en II. De omgevingsvergunning heeft betrekking op een perceel dat ten tijde van primair besluit I in eigendom was van [b.v.] De omgevingsvergunning is ook aan die B.V. verleend en de bouwstop (
primair besluit II)is aan die B.V. opgelegd.
primair besluit II)is aan die B.V. opgelegd.
2.2
In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.3
De rechtbank is van oordeel dat het college eiser in de bestreden besluiten I en II terecht heeft aangemerkt als belanghebbende bij de primaire besluiten I en II. Op zitting heeft eiser toegelicht dat eiser enig aandeelhouder en enig bestuurder is van de besloten vennootschap. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat het belang van de enig aandeelhouder tevens enig bestuurder zo verweven is met en parallel loopt met dat van de besloten vennootschap, dat deze is aan te merken als belanghebbende bij een besluit dat aan die besloten vennootschap is gericht. [4]
3. Beroep tegen bestreden besluit I
3.1
Wettelijk kader
3.1.1
De omgevingsvergunning van 8 november 2022 – en de wijziging ervan op 13 juli 2023 – geldt als omgevingsvergunning op grond van de Omgevingswet (Ow). [5] Het college heeft de omgevingsvergunning en het wijzigingsbesluit ingetrokken op grond van artikel 18.10, vierde lid, onder a, van de Ow.
3.1.2
Op grond van artikel 18.10, vierde lid, onder a, van de Ow, kan het college een beschikking intrekken als de beschikking is gegeven op basis van een onjuiste of onvolledige opgave van gegevens.
3.2
Bestreden besluit I
Volgens het college zijn de omgevingsvergunning en het wijzigingsbesluit door een onjuiste dan wel onvolledige opgave van gegevens tot stand gekomen en verleend. Het college ging er op basis van de aanvraag vanuit dat alle op het perceel aanwezige bebouwing – in totaal drie schuren – zou worden gesloopt. In de aanvraag was namelijk opgenomen dat de oppervlakte van het bebouwd terrein voor aanvang van de bouwwerkzaamheden 0 m2 bedroeg en na de afronding van de bouwwerkzaamheden 110 m2 zou zijn. In e-mailberichten van 11 april 2019 en 2 november 2022 heeft de architect geschreven dat de nog resterende derde schuur gesloopt zou worden. In een collegebesluit van 17 mei 2022 en een Quickscan flora en fauna staat ook dat de nog bestaande, derde schuur, wordt gesloopt. Uitsluitend op grond van die veronderstelling heeft het college toestemming verleend voor het bouwen van de nieuwe schuur. Eiser heeft de derde schuur niet gesloopt, waardoor eiser in de aanvraag volgens het college onjuiste en onvolledige gegevens heeft vermeld. [6]
3.3
Gronden
3.3.1
Eiser heeft aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning en het wijzigingsbesluit ten onrechte heeft ingetrokken. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiser de volgende argumenten aangevoerd.
3.3.2
Volgens eiser is geen sprake van het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens. Bij de aanvraag is 0 m2 vermeld, omdat de twee schuren – waarvoor eerder wel omgevingsvergunningen waren verleend – al waren gesloopt. Het college heeft de oppervlakte van de derde schuur niet betrokken bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Het college heeft de maximale bebouwingsoppervlakte gebaseerd op de twee schuren waarvoor een omgevingsvergunning was verleend. Het college was ook jarenlang op de hoogte van de derde schuur en dat eiser die niet wilde slopen. Uit de bouwstop van 2 augustus 2022 blijkt dat het college heeft geconstateerd dat de derde schuur op het perceel aanwezig was. In de daarop volgende zienswijze heeft eiser geschreven dat hij van plan was om de bestaande schuur op te knappen. Uit het voorschrift aan de omgevingsvergunning dat de bestaande bouw moest worden gesloopt, blijkt ook dat het college daarvan op de hoogte was. Dat eiser tegen dat sloopvoorschrift bezwaar en beroep heeft ingesteld, toont aan dat eiser niet voornemens was de bebouwing te slopen. Inmiddels is een bouwvergunning uit 1954 gevonden voor het bouwen van de derde schuur.
3.3.3
Eiser heeft daarnaast aangevoerd dat de intrekking geen doel dient, omdat het college bereid is een vrijwel identieke omgevingsvergunning opnieuw te verlenen. Volgens eiser lijkt het handelen van het college erop gericht om – ondanks de uitspraak van de rechtbank van 9 mei 2024 – alsnog de uitvoering van de plannen van eiser te dwarsbomen door een nieuw formeel bezwaar op te werpen. Eiser begrijpt niet waarom het college twee jaar na de aanvraag besluit terug te komen op het aanvraagformulier, terwijl het college al geruime tijd op de hoogte was van de feitelijke situatie op het perceel. Dit wekt de indruk dat het college een argument probeert te vinden om alsnog medewerking te weigeren.
3.3.4
Eiser heeft daarnaast aangevoerd dat het behouden van de bestaande bebouwing gecombineerd met het realiseren van nieuwe bebouwing, niet in strijd is met het ruimtelijk beleid.
3.3.5
Volgens eiser is het intrekken van de omgevingsvergunning ook onevenredig. Het college heeft onvoldoende rekening gehouden met de belangen van eiser. Eiser is al gestart met de bouwwerkzaamheden op basis van de verleende omgevingsvergunning. Als eiser die reeds verrichte werkzaamheden ongedaan moet maken, zal dat leiden tot financiële en materiële schade. Ook zouden reeds geïnvesteerde tijd en middelen verloren gaan. Eiser heeft ook gerechtvaardigd vertrouwen gehad in de verleende omgevingsvergunning. Het besluit om de omgevingsvergunning in te trekken, schaadt dit vertrouwen.
3.4
Beoordeling
3.4.1
De rechtbank is van oordeel dat het college de omgevingsvergunning en het wijzigingsbesluit op grond van artikel 18.10, vierde lid, onder a, van de Ow redelijkerwijs kon intrekken. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe.
Onjuiste opgave van gegevens
3.4.2
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling blijkt dat voor intrekking van een omgevingsvergunning wegens een onjuiste of onvolledige opgave van gegevens noodzakelijk is dat vaststaat dat een omgevingsvergunning juist wegens de onjuistheid in de overgelegde gegevens is verleend. Het is aan het college om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor de uitoefening van zijn bevoegdheid tot intrekking is voldaan. In deze zaak rust dus op het college de bewijslast om aan te tonen dat er een onjuiste of onvolledige opgave in de aanvraag is gedaan. [7]
3.4.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in bestreden besluit I voldoende gemotiveerd dat een onjuiste of onvolledige opgave in de aanvraag is gedaan en dat de omgevingsvergunning wegens die onjuistheid is verleend. Tussen partijen is niet in geschil dat het college ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning op de hoogte was van de aanwezigheid van de derde schuur op het perceel.
3.4.4
De rechtbank is van oordeel dat het college – gelet op de hierna genoemde omstandigheden – ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning in de veronderstelling mocht verkeren dat het slopen van de derde schuur het uitgangspunt was voor het uitvoeren van het bouwplan. In de aanvraag staat 110 m2 als antwoord op de vraag ‘Wat is de bebouwde oppervlakte van het terrein in m2 na uitvoering van de bouwwerkzaamheden’. In de omgevingsvergunning is toestemming verleend voor een schuur van maximaal 110 m2. Gelet daarop heeft het college uit de aanvraag redelijkerwijs de veronderstelling kunnen ontlenen, dat uitsluitend de nieuw te bouwen schuur op het perceel aanwezig zou zijn na de bouwwerkzaamheden. Dat impliceert een sloop van de derde schuur. Hoewel daartegenin zou kunnen worden gebracht dat in de aanvraag de oppervlakte van het bebouwd terrein voor aanvang van de bouwwerkzaamheden 0 m2 bedroeg terwijl het college al tijdens de bouw wist dat de derde schuur nog niet was gesloopt, blijkt uit een e-mailbericht van de architect van 2 november 2022 (6 dagen voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning), dat de derde schuur gesloopt zou worden. Dat eiser tijdens een controle in augustus had aangegeven dat hij die derde schuur wilde opknappen, was gelet op dat e-mailbericht ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning achterhaald. Verder blijkt ook uit de ‘Quickscan flora en fauna t.b.v. een nieuwe schuur aan [adres] ’ van [adviesbureau] van juni 2022, dat het de bedoeling was dat de derde schuur gesloopt zou worden. Op pagina 9 van dat rapport staat namelijk dat de op dat moment op het perceel aanwezige oude schuur zal worden gesloopt. Dit rapport wordt ook vermeld als bijlage bij de aanvraag om de [omgevingsvergunning] en mocht daarom door het college worden gezien als onderdeel van de aanvraag.
3.4.5
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ook voldoende gemotiveerd dat het college de omgevingsvergunning had geweigerd, als het op het moment van het verlenen ervan wist dat eiser de derde schuur niet zou gaan slopen. Uit het dossier blijkt dat het college nooit de intentie heeft gehad om mee te werken aan het laten staan van de derde schuur. Het college heeft namelijk als voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden dat de derde schuur gesloopt moest worden en heeft de omgevingsvergunning onmiddellijk na het vervallen van dat voorschrift ingetrokken. Gelet hierop staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat de vergunning is verleend als gevolg van de onjuiste opgave dat de derde schuur zou worden gesloopt.
3.4.6
De overige door eiser in dit kader aangevoerde argumenten acht de rechtbank niet relevant. Gelet op het voorgaande gaat het om de vraag of het college ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning in de veronderstelling verkeerde dat die derde schuur gesloopt zou worden en niet om de vraag of die derde schuur op dat moment legaal dan wel illegaal op het perceel aanwezig was en of de aanwezigheid van die schuur paste binnen het ruimtelijk beleid. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom ook niet gebleken van een situatie waarin het college de plannen van eiser wil dwarsbomen, zoals eiser stelt. Gelet op het voorgaande had het voor eiser altijd duidelijk kunnen zijn dat het college uitsluitend medewerking wilde verlenen aan het bouwplan, onder de voorwaarde dat de derde schuur zou worden gesloopt.
Vertrouwensbeginsel
3.4.7
Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop eiseres zich beroept. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? [8] Reeds bij die eerste stap stopt de beoordeling op het beroep van het vertrouwensbeginsel in deze zaak.
3.4.8
De rechtbank is namelijk van oordeel dat het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen omdat in de Ow staat dat en wanneer het college bevoegd is om een omgevingsvergunning in te trekken. Eiser heeft geen objectieve en verifieerbare bewijsstukken overgelegd, waaruit blijkt dat het college aan eiser de toezegging heeft gedaan dat het college nooit van die bevoegdheid gebruik zou maken en de omgevingsvergunning nooit zou intrekken.
Evenredigheidsbeginsel
3.4.9
De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het college bestreden besluit I ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft genomen. Eiser heeft bouwwerkzaamheden uitgevoerd zonder (onherroepelijke) omgevingsvergunning. Dat komt voor rekening en risico van de bouwer. [9] Uit de verschillende controlerapporten blijkt namelijk dat eiser in 2022 al is begonnen met het bouwen van de nieuwe schuur. De rechtbank heeft op 9 mei 2024 uitspraak gedaan in het beroep tegen de omgevingsvergunning van 8 november 2022. De uitspraak is verzonden op 13 mei 2024. De hoger beroepstermijn liep daarom tot uiterlijk 24 juni 2024. Het college heeft het voornemen tot het intrekken van de omgevingsvergunning in een brief van 26 juni 2024 aan eiser medegedeeld. Op 16 augustus 2024 heeft het college de omgevingsvergunning ingetrokken. Gelet daarop is er slechts een zeer korte periode geweest, waarin eiser beschikte over een onherroepelijke omgevingsvergunning en slechts twee dagen waarin hij niet wist dat het voornemen bestond om die in te trekken. Onder die omstandigheden kan redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft ingetrokken.
3.5
Conclusie beroep tegen bestreden besluit I
3.5.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit I ongegrond verklaren.
3.5.2
Voor een procesvergoeding bestaat daarom ten aanzien van dit beroep geen aanleiding.
4. Beroep tegen bestreden besluit II
4.1
Wettelijk kader
4.1.1
Voor 1 januari 2024 was de bouwstop als bijzondere vorm van bestuursdwang opgenomen in artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In de Ow is de bouwstop niet als een bijzondere vorm van bestuursdwang opgenomen. Daarvoor is doorslaggevend geweest dat de bouwstop als overbodig werd beschouwd omdat een bestuurlijke sanctie in artikel 5:2 van Pro de Awb zodanig ruim is gedefinieerd, dat daaronder ook het treffen van beheersmaatregelen (het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding) valt. [10] De grondslag voor de bouwstop is nu gelegen in artikel 18.1 van de Ow, in samenhang met – omdat het college in dit geval bevoegd gezag is – artikel 125 van Pro de Gemeentewet.
4.1.2
In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Een omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow o.a. gedefinieerd als een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan.
4.1.3
Op dit moment bestaat het omgevingsplan van de gemeente Schouwen-Duiveland onder andere uit ‘een tijdelijk deel’. [11] Dat tijdelijk deel wordt (voor zover voor deze zaak relevant) gevormd door de omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat) [12] , die zijn opgenomen in artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. In die bruidsschat staat onder andere artikel 22.26 opgenomen. In die bepaling staat: het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Een bouwactiviteit wordt gedefinieerd als een activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk. [13]
4.2
Bestreden besluit II
4.2.1
Het college heeft aan eiser een bouwstop opgelegd met een last onder dwangsom, vanwege het handelen in strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Ow in samenhang met artikel 22.26 van het omgevingsplan. Volgens het college is op 19 augustus 2024 geconstateerd dat op het perceel in strijd met die bepalingen bouwwerkzaamheden werden verricht aan de nieuwbouwschuur op het perceel.
4.2.2
Ter zitting heeft het college toegelicht dat de bouwstop is bedoeld als last onder bestuursdwang. Het college heeft de bouwwerkzaamheden onmiddellijk stilgelegd ter beëindiging van de overtreding. Het college heeft vervolgens een last onder dwangsom opgelegd en heeft eiser in het kader van die herstelsanctie gelast om de overtreding beëindigd te houden. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 10.000,- per overtreding, per kalenderdag en met een maximum van € 50.000,-.
4.2.3
Anders dan de voorzieningenrechter is de rechtbank daarom van oordeel dat de bouwstop – in de vorm van een last onder bestuursdwang – mondeling is opgelegd op 19 augustus 2024 en op 22 augustus 2024 op schrift is gesteld. Het college is daartoe bevoegd op grond van artikel 5:31, eerste en tweede lid, van de Awb. De last onder dwangsom – ten behoeve van het beëindigd houden van de overtreding – heeft het college aan eiser opgelegd op 22 augustus 2024. De rechtbank is van oordeel dat dit niet in strijd is met artikel 5:6 van Pro de Awb, omdat de bestuursdwang die strekte tot het onmiddellijk beëindigen van de overtreding op dat moment was uitgevoerd en daarom was uitgewerkt.
4.3
Gronden
4.3.1
Eiser heeft aangevoerd dat het college de bouwstop ten onrechte heeft opgelegd. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiser de volgende argumenten aangevoerd.
4.3.2
Volgens eiser heeft het college de omgevingsvergunning van 8 november 2022 ten onrechte ingetrokken. Gelet daarop was ten tijde van het opleggen van de bouwstop geen sprake van een overtreding. Volgens eiser heeft het college de bouwstop ook voorbarig opgelegd, omdat eiser op 19 augustus 2026 niet op de hoogte was van de intrekking van de omgevingsvergunning. De gemachtigde van eiser heeft primair besluit I op 16 augustus 2024 (om 16:00 uur) per e-mail ontvangen. Hij was die dag vrij en had op 19 augustus 2024 externe werkzaamheden, waardoor hij niet in de gelegenheid is geweest om eiser voorafgaand aan de bouwstop in kennis te stellen van de intrekking.
4.3.3
Volgens eiser heeft het college ook ten onrechte geen onderzoek gedaan naar concreet zicht op legalisatie, terwijl het college daar op grond van jurisprudentie van de Afdeling [14] wel toe verplicht was. Uit deze jurisprudentie volgt dat bij de vraag of legalisering van een zonder vergunning gebouwd bouwwerk mogelijk is, zelfstandig – zonder concrete aanvraag – dient te worden beantwoord. Het college stelt ten onrechte dat concreet zicht op legalisatie niet aan de orde is bij een bouwstop. Uit een uitspraak van de rechtbank Limburg [15] leidt eiser af dat het college zich niet – door te verwijzen naar rechtspraak over de bouwstop op grond van artikel 5.17 van de Wabo – op dat standpunt kan stellen. Na het vervallen van de Wabo is sprake van een andere wettelijke grondslag waarop een bouwstop wordt gebaseerd. Daarom kan niet op voorhand worden gezegd dat de beoordeling in alle voorkomende gevallen hetzelfde zal zijn als bij de bouwstop op basis van artikel 5.17 van de Wabo.
4.3.4
Eiser heeft daaraan toegevoegd dat het opleggen van de bouwstop onevenredig is. Eiser is al gestart met de bouwwerkzaamheden op basis van de verleende omgevingsvergunning. Het stoppen met het verrichten van werkzaamheden aan de schuur leidt tot aanzienlijke financiële en materiële schade. De bouwmaterialen kunnen door weer en wind worden aangetast en het niet verder kunnen bouwen leidt tot ernstigere schade.
4.4
Beoordeling
Overtreding
4.4.1
Het college is alleen bevoegd tot het opleggen van een herstelsanctie wanneer sprake is van een overtreding. [16]
4.4.2
De rechtbank is van oordeel dat het college op 19 augustus 2024 heeft vastgesteld dat eiser in strijd handelde met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow in samenhang met artikel 22.26 van het omgevingsplan. Gelet daarop was het college bevoegd om een bouwstop en last onder dwangsom op te leggen. Op 19 augustus 2024 hebben twee toezichthouders een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens de controle is vastgesteld dat op het perceel bouwwerkzaamheden aan de nieuwbouwschuur werden uitgevoerd. Dit blijkt uit het ten aanzien van die controle opgestelde controlerapport van dezelfde datum. Voor het bouwen van de nieuwbouwschuur op het perceel is op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow in samenhang met artikel 22.26 van het omgevingsplan een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit vereist. Ten tijde van de controle had eiser geen omgevingsvergunning voor het bouwen van de nieuwbouwschuur. Die omgevingsvergunning is bij primair besluit I (op 16 augustus 2024) ingetrokken. Gelet daarop heeft het college op 19 augustus 2024 vastgesteld dat eiser voornoemde bepalingen heeft overtreden, door bouwwerkzaamheden uit te voeren op het perceel zonder daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Dat eiser primair besluit I nog niet had ontvangen van zijn gemachtigde op het moment van de controle, komt voor zijn eigen rekening en risico.
Beginselplicht tot handhaving
4.4.3
Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. [17]
4.4.4
In een uitspraak van 3 maart 2025 heeft de Afdeling [18] overwogen dat voor de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
4.4.5
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
4.4.6
De vraag of legalisatie mogelijk is van een zonder vergunning gebouwd bouwwerk, dient volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zelfstandig te worden beantwoord, ook als nog geen concrete daarop gerichte aanvraag is ingediend. Bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat, dient het college te bezien of, als een aanvraag zou worden ingediend, een vergunning voor het bouwwerk moet worden verleend. [19]
4.4.7
De rechtbank is van oordeel dat uit jurisprudentie van de Afdeling [20] over de bouwstop uit artikel 5.17 van de Wabo blijkt dat het college geen legalisatieonderzoek had hoeven doen voor oplegging van de bouwstop (last onder bestuursdwang). De Afdeling heeft overwogen dat een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Bij de toepassing van de bevoegdheid om bouwwerkzaamheden stil te leggen hoeft gelet op aard en doel van die bevoegdheid, dus niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden. De rechtbank ziet geen reden om deze jurisprudentie niet voort te zetten onder de Ow. Uit de uitspraak van de rechtbank Limburg waar eiser naar verwijst, blijkt ook geen reden die daar aanleiding toe zou geven. Ter zitting heeft het college toegelicht dat na het uitwerken van de bouwstop een last onder dwangsom is opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank geldt voornoemde vaste rechtspraak van de Afdeling niet voor dat deel van de herstelsanctie, omdat die – zoals het college op zitting heeft toegelicht – is opgelegd op het moment dat de bouwstop was uitgewerkt. De rechtbank is – mede gelet op het onder 4.4.6 weergegeven kader van de Afdeling – van oordeel dat het college in bestreden besluit II onvoldoende heeft gemotiveerd dat het college in het kader van de ná de bouwstop opgelegde last onder dwangsom heeft onderzocht of ten aanzien van de nieuwbouwschuur sprake was van concreet zicht op legalisatie. De rechtbank acht dergelijk concreet zicht niet uitgesloten, omdat het college tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft uitgesproken: “
Als nú een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, het college eenzelfde vergunning kan verlenen dan die is ingetrokken, maar zonder de derde schuur”. Op pagina 6 van het verweerschrift wordt dit bevestigd en schrijft het college dat hij niet tegen de bouw van de nieuwe schuur is.
Als nú een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, het college eenzelfde vergunning kan verlenen dan die is ingetrokken, maar zonder de derde schuur”. Op pagina 6 van het verweerschrift wordt dit bevestigd en schrijft het college dat hij niet tegen de bouw van de nieuwe schuur is.
4.5
Conclusie beroep tegen bestreden besluit II
4.5.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college is om opnieuw te beslissen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het is aan het college om in het kader van het opleggen van een last onder dwangsom een legalisatieonderzoek uit te voeren. In aanvulling hierop geeft de rechtbank partijen in overweging om met elkaar in overleg te treden over een voor beide partijen gewenste en aanvaardbare ontwikkeling van het perceel. Beide partijen hebben immers aangegeven dat het perceel en de omgeving daar baat bij hebben. Bij een dergelijk overleg kan ook de betekenis van de boven water gekomen omgevingsvergunning uit 1954 worden onderzocht.
4.5.2
Omdat het beroep gegrond worden verklaard, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiser het door haar betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt.
4.5.3
Het college zal worden veroordeeld in de door eiser gemaakte proceskosten ten aanzien van dit beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).
5. Beroep tegen bestreden besluit III
5.1
Toetsingskader
5.1.1
Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is.
5.1.2
In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure is komen te vervallen. In dat geval is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. [21]
5.2
Bestreden besluit III
5.2.1
Eiser heeft het college verzocht om een voorschrift uit de omgevingsvergunning van 8 november 2022 te wijzigen. Het college heeft dat verzoek in primair besluit III afgewezen.
5.2.2
Bij bestreden besluit III heeft het college het bezwaar tegen primair besluit III niet-ontvankelijk verklaard, vanwege het ontbreken van procesbelang. In de uitspraak op het beroep tegen de omgevingsvergunning, heeft de rechtbank het voorschrift aan de omgevingsvergunning vernietigd. Door de vernietiging van het voorschrift door de rechtbank, heeft eiser geen procesbelang meer bij een beoordeling van zijn bezwaarschrift. Het verzoek om een veroordeling tot betaling van de in bezwaar gemaakte proceskosten, levert volgens het college geen zelfstandig procesbelang op. [22]
5.3
Gronden
Eiser heeft aangevoerd dat het college zijn bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser stelt procesbelang te hebben bij het ten onrechte niet ontvangen van een vergoeding van de proceskosten. Daarnaast heeft eiser vertragingsschade opgelopen als gevolg van het ten onrechte niet wijzigen van het besluit. Door de weigering tot wijziging van het voorschrift in primair besluit III kon eiser pas later beginnen met het bouwen van de schuur.
5.4
Beoordeling
5.4.1
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat ten tijde van bestreden besluit III geen sprake was van procesbelang. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe.
5.4.2
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling [23] blijkt dat in beginsel geen sprake is van procesbelang, wanneer de geldigheid van een omgevingsvergunning is verstreken. Datzelfde geldt naar het oordeel van de rechtbank voor een voorschrift aan een omgevingsvergunning. Eiser heeft verzocht om wijziging van een voorschrift aan de omgevingsvergunning. Ten tijde van bestreden besluit III was dat specifieke voorschrift vernietigd door de rechtbank.
5.4.3
Procesbelang kan naar het oordeel van de rechtbank ook niet worden gevonden in schade die eiser stelt te hebben geleden en een eventueel verzoek op grond van titel 8.4 van de Awb. Indien iemand stelt dat hij schade heeft geleden en tot op zekere hoogte aannemelijk maakt dat hij die schade daadwerkelijk en als gevolg van het in geding zijnde besluit heeft geleden, heeft diegene in beginsel ook belang bij inhoudelijke beoordeling van zijn beroep. [24] Eiser heeft echter op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het voorschrift aan de omgevingsvergunning. Het enkel niet vergoeden van bezwaarkosten levert volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [25] in beginsel geen zelfstandig procesbelang op. Van een uitzondering op dat uitgangspunt is in dit geval geen sprake.
5.5
Voorlopige conclusie
5.5.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit III ongegrond verklaren.
5.5.2
Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.
De beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen tegen bestreden besluiten I en III ongegrond;
- verklaart het beroep (24/8631) tegen bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt bestreden besluit II;
- draagt het college op het in beroep 24/8631 betaalde griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 31 maart 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.