Uitspraak
202206842/1/R3.
Datum uitspraak: 15 januari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], gevestigd in Peize, gemeente Noordenveld,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 oktober 2022 in zaken nrs. 21/2098 en 21/2433 in het geding tussen:
wijlen [partij A], laatstelijk gewoond hebbende te Peize, en [partij B], wonend in Peize,
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld.
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2020 heeft het college het handhavingsverzoek van [partijen] tegen de activiteiten van [appellant] op het perceel [locatie 1] in Peize (hierna: het perceel) afgewezen.
Bij besluit van 22 februari 2021 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om sleufsilo’s op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden en bepaalde bedrijfsactiviteiten voor zijn hoveniersbedrijf op het buitenterrein van het perceel te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het college het door [partijen] tegen het besluit van 23 december 2020 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het bestreden besluit herroepen, het verzoek om handhaving deels toegewezen en het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen.
Bij besluit van 1 juli 2021 heeft het college de door [partijen] en [appellant] tegen het besluit van 22 februari 2021 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 oktober 2022 heeft de rechtbank de door [partijen] ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 25 mei 2021 en 1 juli 2021 vernietigd en bepaald dat het college in plaats van de beide vernietigde besluiten een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 23 november 2022 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van 19 oktober 2022, opnieuw op de bezwaren van [appellant] en [partijen] beslist. Het college heeft [appellant] daarbij onder oplegging van dwangsommen gelast om bedrijfsactiviteiten op het buitenterrein, bedrijfsmatig gebruik van de kapschuur, het gedeeltelijke gebruik van de woning als kantoor voor het hoveniersbedrijf en het bedrijfsmatig opstellen, af- en aanrijden en parkeren van bedrijfsvoertuigen op het perceel te staken en gestaakt te houden.
[appellant] en [partij B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 23 november 2022.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 november 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door [appellant], bijgestaan door ir. S. Boonstra en G. Ebels, [partij B], bijgestaan door mr. R. Oosterbroek, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. dr. A. Schwartz, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 22 februari 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] is gevestigd aan [locatie 1] in Peize. [partij B] woont naast het hoveniersbedrijf op het perceel [locatie 2]. [partij B] ervaart overlast van het bedrijf en heeft daarom op 24 september 2020 een handhavingsverzoek ingediend. Volgens [partij B] wordt het hoveniersbedrijf in strijd met de beheersverordening "Herziening Woonwijken Peize" geëxploiteerd op het perceel. Naar aanleiding van het verzoek is een toezichthouder op het perceel gaan controleren. Deze controles hebben er uiteindelijk toe geleid dat het college een last onder dwangsom heeft opgelegd en die met het besluit op bezwaar in stand is gelaten.
3. [partij B] heeft beroep ingesteld, omdat de last onder dwangsom volgens haar ten onrechte niet strekte tot beëindiging van alle activiteiten van het hoveniersbedrijf op het perceel. De rechtbank geeft [partij B] daarin gelijk en heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college ongemotiveerd slechts ten aanzien van een deel van de activiteiten van het hoveniersbedrijf heeft gehandhaafd. Meer specifiek is naar het oordeel van de rechtbank ontoereikend gemotiveerd waarom uitdrukkelijk is geweigerd om handhavend op te treden tegen het gebruik van de woning als kantoor van het hoveniersbedrijf en tegen het parkeren van meerdere bedrijfsauto’s van het hoveniersbedrijf op het perceel.
4. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college [appellant] bij besluit van 23 november 2022 onder oplegging van dwangsommen gelast om: 1) de bedrijfsactiviteiten op het buitenterrein te staken en gestaakt te houden, 2) het bedrijfsmatige gebruik van de kapschuur voor het uitoefenen van een hoveniersbedrijf te staken en gestaakt te houden, 3) het gedeeltelijke gebruik van de woning als kantoor voor het hoveniersbedrijf te staken en gestaakt te houden, 4) het bedrijfsmatig (laten) opstellen, af- en aanrijden en parkeren van bedrijfsvoertuigen ten behoeve van een hoveniersbedrijf te staken en gestaakt te houden, uiterlijk 1 februari 2023.
5. [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en het besluit van 23 november 2022. Volgens hem is voor het gebruik van de kapschuur, het gebruik van de woning als kantoor en het opstellen, af- en aanrijden en parkeren van bedrijfsvoertuigen door het hoveniersbedrijf impliciet vergunning verleend. Daarnaast was er volgens hem zicht op beëindiging van de bedrijfsactiviteiten en zijn de dwangsommen te hoog.
[partij B] is het niet eens met het besluit van 23 november 2022, omdat de last er ten onrechte nog steeds niet toe leidt dat alle activiteiten ten behoeve van het hoveniersbedrijf op het perceel worden beëindigd.
Procesbelang
6. Op de zitting heeft het college naar voren gebracht dat [appellant] zijn bedrijfsactiviteiten inmiddels heeft verplaatst naar een andere locatie, aan [locatie 3] in Peize. Dat is gebeurd na het nemen van het besluit van 23 november 2022. Tijdens een controle op 6 november 2024 is vastgesteld dat er op het perceel geen bedrijfsactiviteiten meer plaatsvinden. Het college vraagt zich dan ook af of er nog procesbelang bestaat.
[appellant] heeft op de zitting gesteld belang te hebben bij een uitspraak op het hoger beroep en beroep tegen het besluit van 23 november 2022, omdat hij als gevolg van de dwangsombesluiten schade heeft geleden. Zo heeft hij bijvoorbeeld kosten moeten maken om elders opslagruimte en stalling voor zijn hoveniersbedrijf te huren. Vanwege de geleden schade heeft hij volgens hem belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van de besluiten.
[partij B] heeft op de zitting naar voren gebracht dat zij nog belang heeft bij een oordeel over haar beroep tegen het besluit van 23 november 2022, omdat zij vreest dat als dat besluit onherroepelijk wordt, er alsnog bedrijfsactiviteiten kunnen worden hervat op het perceel.
6.1. Als iemand stelt schade te hebben geleden, kan dat betekenen dat hij belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282. Het moet wel enigszins aannemelijk zijn dat schade is geleden als gevolg van het besluit. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] het tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van de genomen dwangsombesluiten. Het is aannemelijk dat hij opslagruimte/stalling elders heeft moeten huren voor zijn hoveniersbedrijf, om te voorkomen dat dwangsommen werden verbeurd, zoals hij stelt.
Daarnaast heeft de Afdeling eerder overwogen dat de omstandigheid dat een voor appellanten belastend besluit het beoogde effect heeft gehad, zoals ook in dit geval, niet het procesbelang van die appellanten bij een beoordeling van de in hun beroepschrift bestreden rechtmatigheid van dat besluit aantast (uitspraak van 20 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR4294, r.o. 2.4).
Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] daarom nog belang bij een oordeel over zijn hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank en het beroep tegen het besluit van 23 november 2022. Er bestaat geen aanleiding om dat hoger beroep en beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
6.2. Ook [partij B] heeft naar het oordeel van de Afdeling nog belang bij een beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 23 november 2022. Als de rechtmatigheid van dat besluit niet wordt beoordeeld doordat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, dan blijft onduidelijkheid bestaan over de vraag of alle bedrijfsactiviteiten van het hoveniersbedrijf op het perceel als gevolg van dat besluit moeten worden beëindigd en beëindigd moeten blijven. Dat is immers het belangrijkste geschilpunt dat voortvloeit uit het beroep van [partij B]. De Afdeling ziet daarom een belang van [partij B], en overigens ook van de andere partijen, bij het geven van een inhoudelijk oordeel over dat geschilpunt. Er bestaat dan ook geen aanleiding om het beroep van [partij B] niet-ontvankelijk te verklaren vanwege de verplaatsing van de bedrijfsactiviteiten naar een ander perceel.
Het hoger beroep van [appellant]
7. Het hoger beroep van [appellant] is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het college bevoegd, en gelet op de beginselplicht tot handhaving ook gehouden was, om te handhaven ten aanzien van álle activiteiten die met de uitoefening van het hoveniersbedrijf verbonden zijn. Hij heeft in hoger beroep naar voren gebracht waarom tegen het bedrijfsmatige gebruik van de kapschuur, het gebruik van een ruimte in de woning als kantoor voor het bedrijf, en het opstellen, af- en aanrijden en parkeren van bedrijfsvoertuigen niet handhavend mag worden opgetreden. De Afdeling zal hierna aan de hand van de hoger beroepsgronden per bedrijfsactiviteit beoordelen of sprake is van een overtreding ten aanzien waarvan het college bevoegd is handhavend op te treden. Daarna zal de Afdeling, als die bevoegdheid er is, beoordelen of het college daarvan gebruik mocht maken. Daarbij geldt het volgende. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Gebruik van de kapschuur
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er in het aanvraagformulier geen aanknopingspunt is te vinden voor de stelling dat de omgevingsvergunning voor de kapschuur is aangevraagd voor het uitoefenen van een hoveniersbedrijf ter plaatse. In de aanvraag is vermeld dat de schuur zal worden gebruikt voor de opslag van aanhangers en tuinattributen en uit de tekening blijkt dat het gaat om een loods van 96 m2 met een open front. Daaruit blijkt volgens [appellant] dat het gaat om een loods die bedrijfsmatig zal worden gebruikt. Dat was ook bekend bij de gemeenteambtenaar die de aanvraag behandelde, die dat telefonisch heeft bevestigd. Op de zitting heeft [appellant] gewezen op een weergave van een mondelinge verklaring van de desbetreffende ambtenaar aan een familielid van [appellant] van 24 maart 2023. Dit alles brengt volgens [appellant] mee dat het gebruik van de kapschuur voor het hoveniersbedrijf impliciet is vergund door het college. Het college heeft in de brieven van 30 september 2020 en 23 december 2020 ook expliciet erkend dat het ten tijde van het aanvragen en verlenen van de omgevingsvergunning in 2011 heeft geweten dan wel had behoren te weten dat [appellant] een hoveniersbedrijf zou gaan exploiteren op het perceel. Daar kan het college niet zonder motivering op terugkomen.
Dat het college zich in eerste instantie ook op het standpunt stelde dat impliciet toestemming is gegeven voor het gebruik van de schuur voor een hoveniersbedrijf, levert volgens [appellant] in elk geval een bijzondere omstandigheid op waardoor het college had moeten afzien van handhavend optreden.
8.1. Aan het perceel [locatie 1] is op grond van de beheersverordening "Herziening Woonwijken Peize" de bestemming "Woongebied -1" toegekend, zonder aanduiding.
Artikel 13.1 luidt:
"De voor 'woongebied - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. aan huis verbonden werkactiviteiten en/of een bed & breakfastvoorziening;
c. verkeer en verblijf;
d. groenvoorzieningen en water;
en tevens voor:
e. lichte industrie, groothandel, reparatie-, verhuur-, bouwnijverheid-, en installatiebedrijven, welke wat betreft geur, stof, geluid en gevaar toelaatbaar zijn naast woningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf';
f. bestaande bedrijven voor zover deze niet vallen onder e;
g. horeca, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'horeca';
h. detailhandel, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel';
i. zakelijke dienstverlening, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'dienstverlening';
j. maatschappelijke voorzieningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk'."
8.2. De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de gronden met de bestemming "Woongebied -1" niet bestemd zijn voor een hoveniersbedrijf. [appellant] heeft op de zitting bevestigd dat dat op zichzelf niet wordt betwist. Het exploiteren van een hoveniersbedrijf op het perceel is dus in strijd met de beheersverordening. De rechtbank heeft dat terecht overwogen.
8.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2932, onder 3.3), kan een vrijstelling voor gebruik van een gebouw dat in strijd is met het bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat gebouw verleende omgevingsvergunning voor bouwen, als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planregels heeft verleend.
8.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in de aanvraag terecht geen aanknopingspunt gezien om te oordelen dat het college voor het bedrijfsmatige gebruik van de kapschuur in weerwil van de planregels, zich bewust van het voorgenomen gebruik, een omgevingsvergunning heeft verleend. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college bevoegd was om te handhaven. Daarbij betrekt de Afdeling het volgende.
Op 24 oktober 2011 heeft [appellant] als natuurlijk persoon een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het oprichten van een nieuwe kapschuur en het slopen van drie bestaande schuren. In de aanvraag staat dat de schuur zal worden gebruikt voor de opslag van tuingereedschap en dat de schuur afmetingen krijgt van 12x8 meter. De schuur is weliswaar vrij groot, maar zal dienen ter vervanging van drie te slopen schuren. Uit de oppervlakte hoefde mede daarom niet direct afgeleid te worden dat het gaat om een schuur voor een bedrijf. Er wordt in de aanvraag niets vermeld over bedrijfsmatige activiteiten. Ook uit de overzichtstekening kan niet worden afgeleid dat het om een schuur gaat die bedrijfsmatig zal worden gebruikt. Uit het feit dat op de tekening staat dat de schuur aan een zijde een open gevel zal hebben, kan dat ook niet worden afgeleid. Bij besluit van 10 november 2011 heeft het college de omgevingsvergunning voor onder meer het bouwen van de schuur verleend. Ook uit dat besluit valt niet af te leiden dat het gaat om een schuur die bedrijfsmatig zal worden gebruikt. In de overwegingen van het besluit staat dat de schuur door de aanvrager zal worden gebruikt als opslag van aanhangers en tuinattributen.
Het betoog dat het college toch moet worden geacht impliciet toestemming voor dat strijdige gebruik te hebben gegeven, omdat het van dit voorgenomen gebruik uitdrukkelijk op de hoogte is gesteld tijdens gesprekken die [appellant] rond de indiening van de aanvraag met een ambtenaar van de gemeente heeft gevoerd, treft evenmin doel. Ook indien juist is dat die gesprekken zijn gevoerd en [appellant] daarin kenbaar heeft gemaakt dat hij de schuur bedrijfsmatig zou willen gebruiken, zoals hij stelt, is daarmee door het bevoegd gezag nog geen toestemming daarvoor gegeven, ook niet impliciet. Vergelijk de door [partij B] genoemde uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2078, r.o. 5.2.
Het betoog slaagt niet.
8.5. Voor zover [appellant] in het kader van de vraag of impliciet vrijstelling is verleend een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling het volgende.
Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
Bij brief van 30 september 2020 heeft het college weliswaar aan [appellant] bericht dat het college het gebruik voor het hoveniersbedrijf wil gedogen met een uitsterfregeling, omdat het van mening is dat met het verlenen van de omgevingsvergunning voor de bouw van de kapschuur in 2011 impliciet toestemming is gegeven voor het gebruik voor het hoveniersbedrijf, maar bij brief van 18 februari 2021 heeft het college die gedoogbeslissing ingetrokken. Anders dan [appellant] aanvoert, heeft het college dat gemotiveerd gedaan. Die motivering staat niet alleen in de brief van 18 februari 2021, maar ook in het dwangsombesluit van 22 februari 2021. [appellant] kan aan de brief van 30 september 2020 dan ook niet het vertrouwen ontlenen dat impliciet vrijstelling is verleend voor het bedrijfsmatige gebruik van de kapschuur. Hij kon daar alleen in de periode tussen 30 september 2020 en 18 februari 2021 op vertrouwen. Het is niet zo dat het college op een eerder ingenomen standpunt niet mag terugkomen als daar gegronde redenen voor zijn.
Het betoog slaagt niet.
8.6. Voor zover [appellant] aanvoert dat de brief van 30 september 2020 een bijzondere omstandigheid oplevert die maakt dat van handhaving had behoren te worden afgezien, ziet de Afdeling daar geen grond voor, omdat de gedoogbeslissing op 18 februari 2021 is ingetrokken.
Ook dat betoog slaagt niet.
Kantoorruimte
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van een ruimte in de woning op het perceel als kantoor voor het hoveniersbedrijf niet in strijd is met de beheersverordening. Het gaat om het gebruik van een kamer voor het voeren van de administratie van het hoveniersbedrijf. Er worden geen klanten of zakelijke relaties ontvangen.
Als dat betoog niet slaagt, dan betoogt [appellant] dat het gedeeltelijke gebruik van de woning als kantoor voor het hoveniersbedrijf impliciet is vergund.
In het geval ook dat betoog niet slaagt, dan betoogt hij dat het onevenredig is om tegen dat gebruik handhavend op te treden, omdat [partij B] daar geen gevolgen van ondervindt.
9.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de kantoorfunctie niet los kan worden gezien van de overige activiteiten van het hoveniersbedrijf op het perceel. De rechtbank heeft hierbij betrokken dat [appellant] niet heeft gesteld dat dit de enige activiteit is, naast het wonen, die hij nog voor het hoveniersbedrijf op dit perceel zou willen uitoefenen. De rechtbank is daarom naar het oordeel van de Afdeling terecht tot het oordeel gekomen dat alle activiteiten van het hoveniersbedrijf op het perceel in strijd zijn met de beheersverordening, dus ook de kantoorfunctie.
9.2. De Afdeling ziet in wat is aangevoerd ook geen aanleiding om te oordelen dat het college, in weerwil van de planregels en zich bewust van het voorgenomen gebruik, een omgevingsvergunning heeft verleend voor het gebruik van de woning als kantoor voor het hoveniersbedrijf. De omgevingsvergunning die in 2011 is verleend heeft geen betrekking op de woning, maar op de kapschuur. De rechtbank heeft daarom naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college bevoegd is tegen de kantoorfunctie op te treden.
9.3. Voor zover [appellant] aanvoert dat het onevenredig is om tegen het gebruik van een kamer als kantoor voor het hoveniersbedrijf handhavend op te treden en de rechtbank dat niet heeft onderkend, overweegt de Afdeling dat hij geen feiten en omstandigheden naar voren heeft gebracht waarom handhaving voor hem onevenredige gevolgen zou hebben. Ook op de zitting heeft hij zulke feiten en omstandigheden niet genoemd. Daartegenover staat het algemene belang bij handhaving en de beginselplicht die het college heeft om tot handhaving over te gaan.
De betogen slagen niet.
Bedrijfsvoertuigen
10. [appellant] betoogt dat ook voor het bedrijfsmatig opstellen, af- en aanrijden en parkeren van bedrijfsvoertuigen op het perceel impliciet vrijstelling is verleend. Op de tekening behorende bij de aanvraag uit 2011 zijn het opstellen en parkeren volgens hem expliciet weergegeven en die tekening maakt deel uit van de omgevingsvergunning voor de kapschuur.
10.1. De Afdeling ziet in wat is aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat het college, in weerwil van de planregels en zich bewust van het voorgenomen gebruik, een omgevingsvergunning heeft verleend voor het gebruik van het perceel voor het opstellen, af- en aanrijden en parkeren van bedrijfsvoertuigen voor het hoveniersbedrijf. De omgevingsvergunning die in 2011 is aangevraagd en verleend heeft betrekking op de bouw van een kapschuur en het slopen van drie schuren, en niet op het gebruik van het perceel door bedrijfsvoertuigen. De rechtbank heeft daarom naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college bevoegd is tegen het bedrijfsmatig opstellen, af- en aanrijden en parkeren van bedrijfsvoertuigen op te treden. Het betoog slaagt niet.
11. [appellant] betoogt dat de verschillende soorten verkeer op het perceel moeilijk van elkaar te onderscheiden zijn, waardoor handhaving op dit punt moeilijk is uit te voeren en het college er daarom in het bij de rechtbank bestreden besluit terecht van af had gezien. Dat heeft de rechtbank niet onderkend. Hij voert hiertoe aan dat op zijn perceel, [locatie 1], een recht van overpad rust ten behoeve van het perceel [locatie 4]. Voor dat laatstgenoemde perceel komen dagelijks pakketten en vracht die worden aangevoerd met bestelbusjes en/of vrachtauto’s. De verkeersbewegingen die dat met zich brengt vinden ook plaats op het perceel [locatie 1]. Volgens [appellant] valt niet in te zien hoe bij toezicht en handhaving onderscheid kan worden gemaakt tussen het bedrijfsmatig opstellen, af- en aanrijden en parkeren van bedrijfsvoertuigen voor het hoveniersbedrijf op het perceel en de verkeersbewegingen van en naar het perceel [locatie 4]. Ook kan dit onderscheid niet worden gemaakt met het woon-werkverkeer dat [appellant] zelf en de op het perceel woonachtige familieleden genereren met bedrijfsvoertuigen. Datzelfde geldt voor privébezoek dat met een bedrijfsvoertuig langskomt en op het perceel parkeert.
11.1. De rechtbank heeft overwogen dat de functie verkeer bij de bestemming wonen ondergeschikt is aan de functie wonen en daar ook dienstbaar aan moet zijn. In die zin kan een bedrijfsauto die ook voor woon-werkverkeer wordt gebruikt, worden geparkeerd op het perceel. Het parkeren van meerdere bedrijfsauto’s ten behoeve van het hoveniersbedrijf valt echter niet onder deze nevenfunctie, zo overwoog de rechtbank. De Afdeling ziet in wat is aangevoerd geen aanleiding om daar anders over te oordelen. Op de zitting is toegelicht dat het verkeer van en naar het perceel [locatie 4] gebruik maakt van de in/uitrit tussen de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in. Dat zijn veelal busjes waarin pakketten worden vervoerd. Naar het oordeel van de Afdeling is dit verkeer, dat direct naar het achterliggende perceel [locatie 4] rijdt, eenvoudig te onderscheiden van bijvoorbeeld bedrijfsbusjes met de naam van het hoveniersbedrijf erop en shovels of andere bedrijfsvoertuigen van het hoveniersbedrijf. Ook zijn privévoertuigen van de familie De Boer of bezoekers daarvan te onderscheiden. Handhavend optreden tegen het gebruik van het perceel voor het opstellen, af- en aanrijden en parkeren van meerdere bedrijfsvoertuigen acht de Afdeling dan ook niet onuitvoerbaar.
Het betoog slaagt niet.
Andere locatie
12. [appellant] betoogt dat hij in 2022 bezig was een andere locatie te vinden voor zijn bedrijfsactiviteiten en dat daarom van handhaving afgezien had moeten worden. Hij heeft een principeverzoek voor het oprichten van een loods en silo op een perceel aan de Schipdijk in Peize ingediend, waar het college positief tegenover stond. De rechtbank heeft deze omstandigheid ten onrechte niet meegewogen.
Uiteindelijk is de verplaatsing naar de genoemde locatie weliswaar niet doorgegaan, maar het leek toen wel een oplossing, zo lichtte hij op de zitting toe.
12.1. De rechtbank beoordeelde aan de hand van de daartegen ingestelde beroepen van [partijen] de besluiten van 25 mei 2021 en 1 juli 2021. De optie van verplaatsing van de bedrijfsactiviteiten naar de Schipdijk deed zich pas daarna voor, in 2022, zodat daar bij het nemen van de bestreden besluiten logischerwijs geen rekening is gehouden. De rechtbank hoefde daarom met die omstandigheid ook geen rekening te houden. Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het hoger beroep
13. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 23 november 2022
15. Als gevolg van de uitspraak van de rechtbank moest het college een nieuw besluit op bezwaar nemen. Bij het besluit van 23 november 2022 heeft het college gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Het besluit van 23 november 2022 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
16. [appellant] heeft in beroep tegen het besluit van 23 november 2022 de betogen herhaald die hij in hoger beroep had aangevoerd. De Afdeling heeft hiervoor al geoordeeld dat deze betogen niet slagen.
17. In beroep tegen het besluit van 23 november 2022 heeft [appellant] ook aangevoerd dat de lasten niet duidelijk en concreet zijn geformuleerd, maar die beroepsgrond heeft hij op de zitting ingetrokken.
18. Daarnaast heeft [appellant] in beroep tegen het besluit van 23 november 2022 het volgende aangevoerd.
Bedrijfsactiviteiten op het buitenterrein (last 1)
19. De last heeft volgens [appellant] ten onrechte nog betrekking op het laden en lossen van aanhangers en vrachtauto’s met een shovel en opslag van zand, grond en groenafval ten behoeve van het hoveniersbedrijf. Deze werkzaamheden en opslag vinden volgens hem niet meer plaats op het perceel [locatie 1], maar op een andere locatie, en het college is daarmee bekend na controles door ambtenaren.
19.1. Het college stelt zich onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank op het standpunt dat alle bedrijfsactiviteiten op het perceel beëindigd moeten worden en beëindigd moeten blijven. Ten aanzien van de genoemde bedrijfsactiviteiten op het buitenterrein is een last onder dwangsom opgelegd, omdat deze activiteiten ondanks dat er sprake is van een alternatieve locatie feitelijk nog wel op het perceel [locatie 1] uitgevoerd zouden kunnen worden.
19.2. Zoals de Afdeling hiervoor onder 8.2 heeft overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het gebruik van het perceel als hoveniersbedrijf in strijd is met de beheersverordening. Het college heeft in die rechtbankuitspraak dan ook terecht aanleiding gezien om in het nieuwe besluit op bezwaar tot uitgangspunt te nemen dat alle activiteiten die verband houden met het hoveniersbedrijf worden beëindigd en ook beëindigd blijven. Om [appellant] daartoe te bewegen is het nieuwe besluit gesplitst in vier onderdelen. Door aan alle vier te voldoen, zo is de redenering van het college in het bestreden besluit, is het aannemelijk dat er geen hoveniersbedrijf meer gevestigd zit op het perceel. Eén van die onderdelen betreft de bedrijfsactiviteiten op het buitenterrein. Die zijn onder 1 van het besluit als volgt omschreven: het laden en lossen van aanhangers, bedrijfsvoertuigen en vrachtwagens, al dan niet met een shovel, en de opslag van zand, grond en groenafval alsmede de opslag van materialen in de puincontainer ten behoeve van het hoveniersbedrijf. De last houdt in dat [appellant] de genoemde bedrijfsactiviteiten op het buitenterrein van het perceel [locatie 1] moet staken en gestaakt moet houden. De Afdeling acht het niet onredelijk dat het besluit zich uitstrekt tot deze bedrijfsactiviteiten op het buitenterrein, ook al zouden die op het moment van het nemen van het besluit niet meer plaatsvinden op het perceel. Het gaat er zoals het college stelt om dat die activiteiten zonder verdere aanpassingen aan de inrichting van het terrein weer opnieuw kunnen plaatsvinden op het perceel en de last dient als prikkel om dat niet te doen. Het betoog slaagt niet.
Bedrijfsvoertuigen (last 4)
20. [appellant] betoogt dat de bedrijfsactiviteiten zodanig zijn teruggeschroefd dat zich geen strijd voordoet met de beheersverordening. Het perceel [locatie 1] wordt alleen nog gebruikt voor het parkeren en aanrijden van maximaal drie bedrijfsbusjes, twee keer per dag. Die activiteiten vallen volgens [appellant] onder artikel 13.1, onder b en f, van de regels van de beheersverordening en veroorzaken geen overlast. Daarom wordt ten onrechte in het nadere besluit hiertegen handhavend opgetreden.
20.1. Zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen, is het perceel onder meer bestemd voor aan huis verbonden werkactiviteiten (artikel 13.1 onder b) en bestaande bedrijven voor zover deze niet vallen onder e (artikel 13.1 onder f). Zoals hiervoor onder 11.1 is overwogen heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het parkeren van meerdere bedrijfsauto’s ten behoeve van het hoveniersbedrijf niet is toegestaan op gronden met de bestemming "Woongebied -1".
De Afdeling ziet in wat is aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat het aanrijden en parkeren van bedrijfsauto’s op het perceel valt onder de toegestane "aan huis verbonden werkactiviteiten". In artikel 1.4 van de regels van de beheersverordening zijn "aan huis verbonden werkactiviteiten" als volgt gedefinieerd: "de uitoefening van een beroep, het bedrijfsmatig verlenen van diensten of het uitoefenen van ambachtelijke bedrijvigheid door middel van handwerk, welke activiteiten door de beperkte omvang in een woning en daarbij behorende gebouwen, met behoud van de woonfunctie kunnen worden uitgeoefend en die een ruimtelijke uitwerking of uitstraling hebben die met de woonfunctie in overeenstemming is". Het exploiteren van een hoveniersbedrijf en het ten dienste daarvan aanrijden en parkeren van bedrijfsauto’s valt daar niet onder. Daarbij betrekt de Afdeling dat het begrip "bedrijf" als volgt is gedefinieerd in artikel 1.13 van de regels: "een inrichting of instelling gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen, vervaardigen, bewerken, opslaan, installeren en/of herstellen van goederen, dan wel het bedrijfsmatig verlenen van diensten, aan huis verbonden werkactiviteiten daaronder niet begrepen".
Ook ziet de Afdeling in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het genoemde gebruik valt onder "bestaande bedrijven voor zover deze niet vallen onder e". Daarbij betrekt de Afdeling dat de typen bedrijvigheid die expliciet zijn genoemd in artikel 13.1, onder e, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf’ zijn toegestaan. De Afdeling legt artikel 13.1, onder f, zo uit dat op grond daarvan ook andere typen bestaande bedrijven zijn toegestaan die niet uitdrukkelijk zijn genoemd onder e, maar wel alleen ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf’. Het perceel [locatie 1] heeft niet de aanduiding ‘bedrijf’.
Of de activiteiten overlast veroorzaken speelt geen rol bij de vraag of activiteiten zijn toegestaan op grond van de beheersverordening. Bovendien ervaart [partij B] wel overlast van de aanrijdende en parkerende bedrijfsbusjes.
Het betoog slaagt niet.
Andere locatie
21. [appellant] betoogt ook in het kader van dit nieuwe besluit dat hij in 2022 bezig was een andere locatie te vinden voor zijn bedrijfsactiviteiten en dat daarom van handhaving afgezien had moeten worden. Hij heeft een principeverzoek voor het oprichten van een loods en silo op een perceel aan de Schipdijk in Peize ingediend, waar het college positief tegenover stond.
21.1. Op de zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze omstandigheid hooguit tot een verlenging van de begunstigingstermijn had kunnen leiden, maar dat het niet maakt dat geheel van handhaving behoorde te worden afgezien.
21.2. Zoals de Afdeling hiervoor onder 19.2 heeft overwogen, heeft het college in de rechtbankuitspraak terecht aanleiding gezien om in het besluit van 23 november 2022 tot uitgangspunt te nemen dat alle activiteiten die verband houden met het hoveniersbedrijf op het perceel worden beëindigd en ook beëindigd blijven. Dat [appellant] in 2022 bezig was met het vinden van een andere locatie voor zijn bedrijfsactiviteiten, levert naar het oordeel van de Afdeling geen bijzondere omstandigheid op die maakt dat van handhaving behoorde te worden afgezien. De lasten dienen juist als prikkel om de bedrijfsactiviteiten daadwerkelijk te verplaatsen en ook verplaatst te houden. Het betoog slaagt niet.
Hoogte dwangsommen
22. [appellant] betoogt dat de dwangsommen die zijn gekoppeld aan de lasten onevenredig hoog zijn en dat ten onrechte geen belangenafweging heeft plaatsgevonden. De som van de vier dwangsommen kan oplopen tot maximaal € 60.000,00. Aan de onder 1 genoemde last is al grotendeels voldaan, waardoor het onnodig is om daar een last onder dwangsom van € 15.000,00 voor op te leggen. Ditzelfde geldt voor de onder 3 genoemde last, en daar komt bij dat het college naar de daarbij behorende vermeende overtreding nooit onderzoek heeft gedaan. Het is ook niet duidelijk welke last correspondeert met welke overtreding en hoogte van de dwangsom die zijn genoemd in de Landelijke leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen (hierna: de Leidraad). Volgens [appellant] is er ten onrechte bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen geen rekening gehouden met aan de ene kant de ernst, omvang en mate van overlast van de overtreding, en aan de andere kant de financiële draagkracht van zijn relatief kleine onderneming.
22.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de dwangsommen niet onevenredig hoog zijn. Zoals in het bestreden besluit is aangegeven zijn de bedragen gebaseerd op de Leidraad. Meer specifiek zijn de overtredingen aangemerkt als "overig illegaal gebruik" met de kwalificatie "beperkt" en een maximale dwangsom van € 15.000,00. Aangezien er sprake is van vier overtredingen is voor elke overtreding een last onder dwangsom opgesteld, aldus het college.
Het college stelt dat een toezichthouder op 6 april 2022 tijdens een controle het kantoor aan huis heeft geconstateerd en dat dat is vastgelegd in een rapportage.
Verder stelt het college zich onder verwijzing naar een eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank (9 april 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:1353) in deze zaak op het standpunt dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
22.2. Artikel 5:32b van de Awb luidt:
"1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
22.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:86), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Verder heeft de Afdeling eerder overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1953), dat de financiële omstandigheden van een overtreder in beginsel geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom.
22.4. Zoals hiervoor onder 19.2 is overwogen, bestaat het besluit uit vier onderdelen. In het bestreden besluit staat bij elk onderdeel dat een dwangsom van € 1.500,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 15.000,00 wordt verbeurd. Hiermee komt het totale maximaal te verbeuren dwangsombedrag op € 60.000,00. Uit het besluit blijkt dat het college de Leidraad heeft gebruikt om het bedrag te bepalen. Het college heeft toegelicht dat aansluiting is gezocht bij de overtreding "overig illegaal gebruik". De Afdeling stelt vast dat daarbij, zoals het college ook stelt, een dwangsombedrag van € 1.500,00 is vermeld, met een maximum van 10x (=€ 15.000,00). Volgens het bestreden besluit staan de bedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. In de enkele stelling van [appellant] dat bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen geen rekening is gehouden met zijn financiële draagkracht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De Afdeling weegt hier mee dat financiële omstandigheden van [appellant] in beginsel geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Het ging erom dat van de dwangsommen een zodanige prikkel uitging, dat de opgelegde lasten worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Zoals het college op de zitting stelde heeft dat in dit geval goed gewerkt: de bedrijfsactiviteiten zijn verplaatst zonder dat er dwangsommen zijn verbeurd.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het beroep van [appellant] tegen besluit 23 november 2022
23. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 23 november 2022 is ongegrond.
24. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Schadevergoeding
25. [appellant] betoogt dat hij schade lijdt door de dwangsombesluiten. Hij was door die besluiten genoodzaakt om elders opslagruimte en stalling voor zijn hoveniersbedrijf te huren. De schade die daaruit voortvloeit dient door het college vergoed te worden, omdat de besluiten onrechtmatig zijn.
25.1. Artikel 8:88 van de Awb luidt:
"1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn."
25.2. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het hoger beroep ongegrond is, dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd en dat het beroep tegen het besluit van 23 november 2022 ongegrond is. Dit betekent dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoet op grond waarvan een veroordeling tot schadevergoeding kan worden uitgesproken. Daarom zal het verzoek worden afgewezen.
Het beroep van [partij B] tegen het besluit van 23 november 2022
26. [partij B] kan zich niet verenigen met het besluit van 23 november 2022 en heeft daartegen beroep ingesteld. Zij betoogt dat met het besluit ten onrechte nog altijd niet wordt opgetreden tegen alle bedrijfsmatige activiteiten op het perceel [locatie 1]. Door ervoor te kiezen tegen specifieke activiteiten op te treden en niet tegen het geheel aan met de beheersverordening strijdige activiteiten, ontstaan er hiaten in de besluitvorming waardoor bepaalde activiteiten kunnen worden voortgezet. [partij B] wijst specifiek op twee aspecten.
Met het besluit wordt het bedrijfsmatig opslaan van andere materialen dan zand, grond en groenafval op het perceel niet tegengegaan. [partij B] noemt in dit kader de opslag van verhardingsmateriaal (stenen).
Verder wordt met het besluit niet tegengegaan dat elke ochtend medewerkers van het hoveniersbedrijf zich verzamelen op het perceel en de werkzaamheden van de dag doorspreken direct naast de woning van [partij B]. Zij ondervond daar veel geluidoverlast van.
26.1. Het college wijst erop dat de bedoeling achter het besluit van 23 november 2022 is om [appellant], in overeenstemming met de uitspraak van de rechtbank, ertoe te bewegen alle activiteiten die verband houden met het hoveniersbedrijf te beëindigen en beëindigd te houden. Dat staat in de inleiding van het besluit.
26.2. De onder 1 genoemde last onder dwangsom, die onder meer inhoudt dat geen aanhangers, bedrijfsvoertuigen en vrachtwagens, al dan niet met shovel, mogen worden geladen en gelost, voorkomt volgens het college dat verhardingsmateriaal (bedrijfsmatig) kan worden opgeslagen op het perceel. De Afdeling ziet in wat [partij B] heeft aangevoerd geen aanleiding om daaraan te twijfelen. De last 1 houdt in dat geen aanhangers, bedrijfsvoertuigen en vrachtwagens mogen worden geladen en gelost op het perceel. Omdat niet is gespecificeerd wat er niet mag worden geladen en gelost, betekent dat naar het oordeel van de Afdeling dat er niets mag worden geladen en gelost. Die bedrijfsactiviteit op het buitenterrein moet op basis van de last ook gestaakt worden gehouden. Op die manier is het praktisch niet mogelijk om verhardingsmateriaal op te slaan op het perceel.
26.3. Over de ‘luidruchtige’ werkverdeling heeft het college op de zitting opgemerkt dat dit wordt ondervangen door last 4. Door te gelasten om het bedrijfsmatig (laten) opstellen, af- en aanrijden en parkeren van bedrijfsvoertuigen te staken en gestaakt te houden, wordt ook het werkoverleg voorkomen. Ook op dit punt ziet de Afdeling geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Het is niet aannemelijk dat het personeel zich nog op het perceel zal verzamelen en daar zal overleggen als alle bedrijfsactiviteiten elders plaatsvinden. De Afdeling heeft het zo begrepen dat de personeelsleden ’s ochtends naar het perceel [locatie 1] kwamen om te verzamelen, de werkverdeling te horen en om gereedschappen, bedrijfsmaterialen en -materieel uit de kapschuur te pakken. Niet alleen de last onder 4, maar ook de last genoemd onder 2, het staken en gestaakt houden van het bedrijfsmatige gebruik van de kapschuur voor het uitoefenen van een hoveniersbedrijf, zal er dus naar het oordeel van de Afdeling aan bijdragen dat er geen werkoverleg meer plaats zal vinden op het perceel.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het beroep van [partij B] tegen het besluit van 23 november 2022
27. Het beroep van [partij B] tegen het besluit van 23 november 2022 is ongegrond.
28. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart de beroepen van [appellant] en [partij B] tegen het besluit van 23 november 2022 ongegrond;
III. wijst het verzoek om schadevergoeding van [appellant] af.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Meijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025
780