Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/2160 WMO
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 november 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
gemachtigde: mr. R. Imkamp,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk (het college),verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de afwijzing van een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) voor een vergoeding van de begeleiding bij de opleiding van een hulphond.
1.1.
Het college heeft met het besluit van 9 februari 2022 (het primaire besluit) geweigerd deze voorziening aan eiseres te verstrekken. Met het bestreden besluit van 16 februari 2023 heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 14 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en [naam 1] van Dutch Assistance Dogs (DAD) en namens het college [naam 2] en mr. C.H.C. van Aken.
1.4.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
Verzoek tot heropening
2. Nadat het onderzoek ter zitting is gesloten, heeft eiseres op 30 september 2024 verzocht om heropening van het onderzoek in verband met nieuwe informatie. De rechtbank wijst het verzoek om heropening af.
2.1.
Het is vaste rechtspraak dat als een partij na sluiting van het onderzoek bekend raakt met een nieuwe omstandigheid, deze partij die omstandigheid in beginsel zo nodig in hoger beroep kan aanvoeren. Dit dwingt de rechtbank niet tot heropening van het onderzoek. [1] De rechtbank ziet daar ook geen aanleiding toe, omdat in de brief van de gemachtigde van eiseres niet duidelijk is gemaakt op welke feiten of gronden de nieuwe informatie zou zien. De rechtbank neemt daarbij ook in aanmerking de al lange looptijd van de juridische procedure.
Inhoudelijke beoordeling
3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden heeft geweigerd aan eiseres een vergoeding voor de opleiding van een hulphond toe te kennen. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, maar ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Totstandkoming bestreden besluit
5. Eiseres is bekend met anorexia nervosa, PTSS, een vermijdende persoonlijkheidsstoornis en een depressieve stoornis. Eiseres is diverse keren opgenomen geweest, ook in verband met suïcidaliteit. Zij is sinds 2015 steeds onder behandeling geweest, voornamelijk bij Emergis en kortdurend bij GGZ Breburg. Eiseres volgde de HBO-opleiding verpleegkunde maar is daar in januari 2022 mee gestopt. Eiseres heeft een klein sociaal netwerk. Zij heeft zelf een [hond] aangeschaft.
5.1.
Eiseres heeft zich op 6 oktober 2021 gemeld voor vergoeding in de kosten van een nog op te leiden hulphond. Op 8 november 2021 vond een huisbezoek plaats en op 18 november 2021 is er telefonisch contact geweest tussen mevrouw [naam 1] van DAD en de Wmo consulenten van de gemeente. In het onderzoeksverslag wordt geconcludeerd dat eiseres niet in aanmerking komt voor de gewenste maatwerkvoorziening. Eiseres heeft het verslag op 31 december 2021 ondertekend en daarbij vermeld dat zij het er niet mee eens is.
5.2.
Het college heeft de aanvraag van eiseres in het primaire besluit afgewezen met als reden dat de inzet van de hulphond wordt gezien als onderdeel van de lopende behandeling. Niet voldoende is gebleken dat de hulphond noodzakelijk is in aanvulling op de zorg die al wordt geleverd vanuit de Zorgverzekeringswet. Daarnaast is nog onvoldoende wetenschappelijk aangetoond dat een hulphond een toegevoegde waarde heeft om beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie weg te nemen. Ook is met de ingediende stukken niet voldoende aangetoond dat de inzet van een hulphond een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie.
5.3.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Naar aanleiding daarvan heeft het college onderzoek laten doen door Stichting SAP, waarvan op 15 juni 2022 rapportage is uitgebracht, aangevuld op 16 september 2022. De bezwaarschriftencommissie heeft in zijn advies van 6 december 2022 overwogen dat de situatie in bezwaar is gewijzigd doordat de behandeling van eiseres bij Emergis op dat moment was gestopt. De commissie heeft daarom geadviseerd te onderzoeken welke ondersteuning er naast de inmiddels gestaakte behandeling nodig is. Het college heeft in navolging hiervan aanvullend onderzoek laten doen door Stichting SAP, waarvan op 25 januari 2023 rapportage is uitgebracht.
Bestreden besluit
6. In het bestreden besluit heeft het college het besluit tot afwijzing van de aanvraag voor de opleiding tot hulphond gehandhaafd. Het college stelt dat uit het onderzoek van stichting SAP van januari 2023 blijkt dat er geen daadwerkelijke objectiveerbare verbetering is opgetreden in de participatie van eiseres na een jaar begeleiding vanuit Dutch Assistance Dogs (DAD) bij het opleiden van haar hond. Begin 2023 zou eiseres starten met een nieuw behandeltraject. Gezien de onderliggende psychiatrische aandoening is het aannemelijk dat een deel van de aandoeningen levenslange behandeling en/of begeleiding nodig zal hebben. Daarnaast zou eiseres behoefte hebben aan een daginvulling. Omdat reguliere activiteiten buitenshuis een obstakel vormen, zal er een melding opgestart worden om te onderzoeken wat een passende daginvulling voor eiseres kan zijn. Mogelijk kan dan vanuit de Wmo een maatwerkvoorziening ingezet worden voor dagbesteding.
Beroepsgronden
7. Eiseres voert aan dat, in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), sprake is van getrapte besluitvorming op het bezwaar doordat het college geen standpunt heeft ingenomen over de meest passende maatwerkvoorziening voor eiseres, maar aanvullend onderzoek daarnaar en nadere besluitvorming heeft aangekondigd.
7.1.
Eiseres stelt verder dat de conclusie van het college is gebaseerd op een onjuiste lezing van de rapportage van stichting SAP. De medisch adviseur stelt niet vast dat er geen verbetering is opgetreden met de aanwezigheid van de hulphond (integendeel) maar dat een objectief meetinstrument ontbreekt. Eiseres stelt dat dat geen afwijzingsgrond zou mogen zijn omdat ontwikkelingen in persoonlijkheidsproblematiek overwegend subjectief meetbaar zullen zijn. Ook is niet juist dat eiseres met haar opleiding is gestopt in de periode waarin zij begeleiding ontving van DAD. Eiseres is in januari 2022 gestopt met de opleiding en de hulphond is in februari 2022 bij eiseres komen wonen. Omdat eiseres momenteel behandeling volgt, is er onvoldoende tijd en ruimte om haar opleiding te hervatten. Eiseres stelt dat de aanwezigheid van haar hulphond ervoor heeft gezorgd dat haar zelfredzaamheid en participatie zijn verbeterd. Zij is niet meer opgenomen geweest, sociale contacten gaan haar eenvoudiger af, zij heeft een relatie, volgt rijlessen en werkt een paar dagen per week in het restaurant van een tuincentrum. Een hulphond is daarom, anders dan het college stelt, voor haar de meest passende voorziening.
7.2.
Eiseres wijst erop dat zij lang op de wachtlijst heeft gestaan voor beschermd wonen terwijl er geen passende overbruggingszorg is geweest. Dat is volgens eiseres reden om de gevraagde maatwerkvoorziening toe te kennen. [2] Verder wijst eiseres erop dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) inmiddels heeft geoordeeld dat in het kader van een Wmo beoordeling de lat van een medisch objectiveerbare noodzaak te hoog is. [3] Ook kan het college volgens eiseres niet stellen dat de toegevoegde waarde van een hulphond ten opzichte van een normale hond niet is aangetoond. Eiseres wijst erop dat het college in twee gevallen in de gemeente wel een hulphond heeft vergoed.
7.3.
Verder voert eiseres aan dat de CRvB in zijn uitspraak van 22 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:376 miskent dat de Zorgverzekeringswet (Zvw) geen participatiedoelen dekt. Daarvoor is de WMO de relevante wet, waarvoor niet de grens van wetenschappelijk bewijs hoeft te worden gehaald, nog afgezien van het feit dat inmiddels voldoende wetenschappelijk bewijs bestaat.
Overwegingen
8. De rechtbank stelt vast dat de periode die hier beoordeeld moet worden loopt vanaf de datum van de aanvraag tot de datum van het bestreden besluit. [4] Dit betekent dat de te beoordelen periode in dit geval loopt van 6 oktober 2021 tot 16 februari 2023.
8.1.
Bij een aanvraag om een maatwerkvoorziening ligt het op de weg van het college onderzoek te doen. Daarbij geldt het volgende stappenplan. [5] Het college moet allereerst vaststellen wat de hulpvraag van eiseres is (stap 1). Vervolgens moet het college vaststellen welke beperkingen eiseres ondervindt bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie (stap 2). Daarna zal het college moeten bepalen welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres (stap 3). Ook moet worden bekeken in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen eiseres de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden (stap 4). Pas als die mogelijkheden ontoereikend zijn, moet het college een maatwerkvoorziening verlenen.
8.2.
Het geschil tussen partijen ziet op de vraag welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van eiseres (stap 3). Hoewel de rechtbank wel aanneemt dat eiseres baat heeft bij haar hond [hond] , betekent dat nog niet dat dit de meest passende oplossing is voor haar beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie.
8.3.
De rechtbank stelt voorop dat het aan de het college is om, uitgaande van de vastgestelde problemen in de zelfredzaamheid en participatie en waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, te besluiten op welke wijze wordt voorzien in een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid en de participatie in het kader van de Wmo. [6]
8.4.
In dit geval stelt het college zich op het standpunt dat een hulphond niet de meest passende voorziening is voor eiseres ter compensatie van haar beperkingen. Het college heeft wel vastgesteld dat eiseres, naast behandeling en in afwachting van beschermd wonen, behoefte heeft aan daginvulling en in dat kader dagbesteding passend geacht. In (aanvullend) verweer heeft het college nog overwogen dat ambulante begeleiding ook een mogelijkheid zou kunnen zijn geweest, maar dat eiseres niet openstond voor onderzoek naar de mogelijkheden van een maatwerkvoorziening.
8.4.1.
Dit standpunt van het college is gebaseerd op de rapportage van de verzekeringsarts van stichting SAP van 25 januari 2023. De verzekeringsarts heeft gerapporteerd dat eiseres nog altijd beperkingen heeft in sociale activiteiten en participeren buiten haar directe leefomgeving. In financiën en administratie heeft zij nog ondersteuning van haar moeder nodig. Eiseres gaat starten met behandeling bij de Viersprong. Het is aannemelijk dat een deel van de aandoeningen levenslange behandeling en/of begeleiding nodig zal hebben. Eiseres geeft weliswaar aan dat zij meer actief is geworden binnen haar directe leefomgeving sinds zij haar hulphond heeft en dat verbetering is opgetreden in zelfredzaamheid en participatie, maar of dit een grondslag vindt in de aanwezigheid van de hulphond of een hond in zijn algemeenheid, is niet vast te stellen omdat een objectief meetinstrument ontbreekt. Hoogstens is wat dat betreft sprake van een aannemelijkheid die echter geen grondslag vindt in direct aanwijsbare objectiveerbare feiten van medische aard.
8.5.
De rechtbank overweegt dat het onderzoek en de motivering van het college, en de door hem ingeschakelde adviseur van SAP, met name gericht is op de vraag of een hulphond leidt tot verbetering van de beperkingen die eiseres ondervindt in de zelfredzaamheid en participatie. Het college concludeert dat de hulphond niet het de meest passende voorziening is voor eiseres, maar het college heeft geen duidelijk standpunt ingenomen over welke ondersteuning naar aard en omvang dan wél nodig is om een passende bijdrage te leveren. Het college heeft gewezen op de behandeling die voor eiseres zou worden ingezet. De rechtbank overweegt dat het college moet onderzoeken of naast de te volgen behandeling een (tijdelijke) behoefte aan maatschappelijke ondersteuning bestaat. [7] Uit het feit dat namens het college op grond van de Wmo een indicatie voor beschermd wonen was afgegeven en dagbesteding door het college passend werd geacht, kan worden afgeleid dat er naast behandeling nog sprake was van een ondersteuningsbehoefte. Ook is door het college in verweer opgemerkt dat ter overbrugging van een plek bij beschermd wonen ambulante begeleiding zou kunnen worden ingezet. In het aanvullend verweerschrift van 17 juli 2024 heeft het college zich bovendien op het standpunt gesteld dat ambulante begeleiding het meest passend zou zijn om de zelfredzaamheid en participatie van eiseres te verbeteren, maar dit is niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
8.6.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Maar de rechtbank ziet om de navolgende redenen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
8.7.
Allereerst heeft eiseres in het aanvullend beroepschrift en ter zitting aangegeven dat haar situatie inmiddels gewijzigd is. Zij staat niet meer op de wachtlijst voor beschermd wonen, omdat dit door haar verbeterde situatie niet meer nodig is. Er is ook geen behoefte meer aan dagbesteding. Bovendien heeft de CRvB in een recente uitspraak [8] geoordeeld dat het college niet gehouden is om een maatwerkvoorziening (in dit geval een hulphond) te verstrekken als in een specifieke regeling, zoals de Zorgverzekeringswet, een bewuste keuze is gemaakt om bepaalde kosten niet te vergoeden. In deze uitspraak is geoordeeld dat hiervan onder meer sprake is bij bepaalde type hulphonden. Hieronder valt ook de door eiseres ingezette hulphond. In de door eiseres aangevoerde argumenten ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van deze jurisprudentie van de CRvB. Ook in de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van de CRvB ging het om vergelijkbare inzet van hulphonden voor niet-lichamelijke problematiek en beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond, omdat het college het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, maar ziet om de redenen genoemd in rechtsoverweging 8.7 aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Dit betekent dat eiseres geen recht heeft op een vergoeding voor de opleiding van een hulphond.
9.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college wel het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift (1 punt) ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen (1 punt). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed moeten worden. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 16 februari 2023;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.C. Vriends, rechter, in aanwezigheid van mr. T.B. Both-Attema, griffier op 6 november 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl .
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:11
1.Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2.Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Wet maatschappelijke ondersteuning
Artikel 1.1.1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
- maatschappelijke ondersteuning:
1°.bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld,
2°.ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving,
3°.bieden van beschermd wonen en opvang;
- maatwerkvoorziening: op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen: 1°.ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,
2°.ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen,
3°.ten behoeve van beschermd wonen en opvang;
- participatie: deelnemen aan het maatschappelijke verkeer;
- zelfredzaamheid: in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
Artikel 1.2.1
Een ingezetene van Nederland komt overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit:
a. door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
Artikel 2.3.1
Het college draagt er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2
4. Het college onderzoekt:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
d. de behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
f. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;
g. welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens artikel 2.1.4, verschuldigd zal zijn.
Artikel 2.3.5
3. Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.