ECLI:NL:RBROT:2026:1952

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 25/3648

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2026 in de zaak tussen

[eiseres], uit Rotterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. R.J. van Eenennaam),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister

(gemachtigde: mr. B.L. van Lunteren en [naam 1]).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over zeven opgelegde boetes van in totaal € 35.100,- die aan [eiseres] zijn opgelegd wegens overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (het Arbobesluit). Eiseres is het niet eens met de boetes. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde boetes.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de boetes terecht heeft opgelegd. Wel wordt het boetebedrag gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het besluit van 12 januari 2024 (het primaire besluit) heeft de minister boetes tot een totaal van € 35.100,- opgelegd voor verschillende overtredingen van het Arbobesluit (asbest). Met het bestreden besluit van 20 maart 2025 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de oplegging van de boetes gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 10 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Eiseres is een bedrijf dat is gespecialiseerd in het recyclen van metaal. Eiseres heeft van de gemeente Rotterdam een opdracht gekregen om het schip ‘Luctor et Emergo’ te recyclen. Het betrof een oud woonschip dat dreigde te zinken. Eiseres heeft de opdracht aanvaard. Het schip is op 2 maart 2022 door de berger Smit Waalhaven op een varend platform gehesen en vervoerd naar de bedrijfslocatie van eiseres en daar op de kade gezet.

4. Op 3 juni 2022 is door de Arbeidsinspecteur van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de inspecteur) een onderzoek gestart naar de naleving van het Arbobesluit door eiseres. De inspecteur heeft in het op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 8 juni 2023 opgenomen dat de volgende zes aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde overtredingen van het Arbobesluit hebben plaatsgevonden.

Overtreding 1

4.1.

Bij het verwijderen van de kop van het schip met behulp van een mobiele kraan en het leeghalen van het ruim van het schip zijn asbesthoudende toepassingen verwijderd. Daarnaast zijn asbesthoudende materialen verzameld in een bananendoos en op een stellage. Deze materialen waren gebroken en beschadigd. De verwijderde asbesthoudende materialen buiten het schip zijn niet zo spoedig mogelijk afgevoerd. Tijdens deze werkzaamheden is de concentratie van asbestvezels in de lucht niet zo laag mogelijk onder de grenswaarden gehouden. Dit levert een overtreding op van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (de Arbowet) in samenhang met artikel 4.45, eerste lid en tweede lid, onder a, van het Arbobesluit.

Overtreding 2

4.2.

De werkzaamheden waarbij asbesthoudende materialen uit het schip zijn verwijderd zijn door de werkgever niet aan de Nederlandse Arbeidsinspectie gemeld. Dit levert een overtreding op van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet in samenhang met artikel 4.47c, eerste lid, van het Arbobesluit.

Overtreding 3

4.3.

Het schip, waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt, is gedeeltelijk uit elkaar gehaald. Uit de achteraf uitgevoerde asbestinventarisatie blijkt dat in het schip asbesthoudende toepassingen zitten die zijn ingedeeld in risicoklasse 2. Dit betreft asbesthoudend plaatmateriaal. Dit materiaal is ook buiten het schip aangetroffen. Asbesthoudend materiaal dat is ingedeeld in risicoklasse 2 is verwijderd door werknemers van eiseres, terwijl dit bedrijf hiervoor niet gecertificeerd is. Dit levert een overtreding op van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet in samenhang met artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit.

Overtreding 4

4.4.

Het schip, waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt, is gedeeltelijk uit elkaar gehaald. Uit de achteraf uitgevoerde asbestinventarisatie blijkt dat in het schip asbesthoudende toepassingen zitten die zijn ingedeeld in risicoklasse 2. Dit betreft asbesthoudend plaatmateriaal. Dit materiaal is ook buiten het schip aangetroffen. Asbesthoudend materiaal dat is ingedeeld in risicoklasse 2 is verwijderd door werknemers van eiseres. Deze werkzaamheden werden niet verricht door of onder voortdurend toezicht van een gecertificeerd Deskundig Toezichthouder Asbestverwijdering (DTA). Dit levert een overtreding op van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet in samenhang met artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit.

Overtreding 5

4.5.

Het schip, waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt, is gedeeltelijk uit elkaar gehaald. Uit de achteraf uitgevoerde asbestinventarisatie blijkt dat in het schip asbesthoudende toepassingen zitten die zijn ingedeeld in risicoklasse 2. Dit betreft asbesthoudend plaatmateriaal. Dit materiaal is ook buiten het schip aangetroffen. Asbesthoudend materiaal dat is ingedeeld in risicoklasse 2 is verwijderd door werknemers van [eiseres] Deze werkzaamheden werden niet verricht door een gecertificeerd Deskundig Asbestverwijderaar (DAV). Dit levert een overtreding op van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet in samenhang met artikel 4.54d, zevende lid, van het Arbobesluit.

Overtreding 6

4.6.

Voorafgaand aan het gedeeltelijk uit elkaar halen van het schip, met daarin asbesthoudende toepassingen, en voorafgaand aan het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit het schip, was de aanwezigheid van asbest niet volledig geïnventariseerd. Dit levert een overtreding op van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet in samenhang met artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit.

5. Voor alle overtredingen kan op grond van artikel 9.9b, eerste lid, onder d, van het Arbobesluit een bestuurlijke boete worden opgelegd.

6. De minister heeft op 21 november 2023 een voornemen geuit om aan eiseres een boete op te leggen en tot het geven van een waarschuwing preventieve stillegging werk. Met het primaire besluit heeft de minister besloten om aan eiseres een boete op te leggen van € 35.100,-. Met een besluit van diezelfde datum heeft de minister besloten om een waarschuwing preventieve stillegging werk te geven aan eiseres. Met het bestreden besluit heeft de minister de boete in stand gelaten en geen reden gezien om de boete te matigen. Ook heeft de minister geen aanleiding gezien om de waarschuwing achterwege te laten.

Toetsingskader

7. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Is het onderzoek voldoende zorgvuldig geweest?

8. Eiseres stelt dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid nu [naam 3] in het onderzoek van de Arbeidsinspectie niet is gehoord. [naam 3] had de leiding over het project en had daarom volgens eiseres gehoord moeten worden. [naam 3] was het vaste aanspreekpunt voor de gemeente en was dus van alles op de hoogte. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het onderzoek hierdoor niet volledig is geweest, dat is in strijd met artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).^[1]Ook heeft de termijnoverschrijding van artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ertoe geleid dat eiseres in haar belangen is geschaad. Zij heeft meermaals gewezen op een aantal wensen voor het onderzoek naar de overtredingen, maar die zijn niet opgevolgd.

8.1.

De rechtbank is van oordeel dat door [naam 3] niet te horen het onderzoek onvolledig en onzorgvuldig is geweest. De rechtbank stelt vast dat de Arbeidsinspectie vrijwel iedereen die enige rol had in de organisatie en de ontmanteling van schip als getuige heeft gehoord. Door meerdere personen is tijdens het onderzoek aangegeven dat [naam 3] de leiding had over het project. Zo verklaart [naam 4]:
“Ik heb voornamelijk [naam 3] aan de lijn gehad. [naam 3] is mijn contactpersoon voornamelijk geweest.”

[naam 2] verklaart:
“Ik denk dat je toch nog een paar getuigen moet oproepen. Dat je [naam 3] moet laten komen. Ik weet er maar een beetje van. Het hele traject heeft [naam 3] vanaf het begin opgepakt. Hij heeft het vooraf besproken. (…) Maar nogmaals laat [naam 3] komen. Ik vind het sowieso raar dat [naam 3] in lead bij dit verhaal is en dat hij nog niet gehoord is. Zeker over het beginstukje van de gemeente, dat is gezegd van joh, laat jij inventariseren, dat is zeker iets nieuws dat ik vandaag hoor. (…)Ja. Maar daarvoor vind ik het toch nog wel even belangrijk dat je [naam 5] uitnodig en toevoegt op dit dossier. Want die is daar ook, jongens ouwe krentenbrood.”

De inspecteur vraagt in een verhoor aan [naam 5]:
“Wat zei [naam 3] precies tegen u, voordat u begon?”

Ook uit de zich in het dossier bevindende e-mailwisseling blijkt dat [naam 3] een belangrijke rol speelde. Naar het oordeel van de rechtbank waren [naam 3] en [naam 4] van de beide kanten de kernactoren. Gelet hierop acht de rechtbank het onbegrijpelijk dat de inspecteur ervoor heeft gekozen om [naam 3] (als enige) van de betrokkenen niet te horen. De inspecteur heeft tijdens de hoorzitting in bezwaar verklaard [naam 3] op locatie te hebben gesproken en dat hij geen reden zag om een aanvullende verklaring op te nemen omdat de bewijslast en omstandigheden duidelijk waren. Die uitleg acht de rechtbank, gelet op de centrale rol van [naam 3] en de uitdrukkelijke verzoeken hem te horen, onvoldoende om het niet horen te kunnen rechtvaardigen. Daarbij betrekt de rechtbank ook dat het gesprek met [naam 3] op locatie blijkens het handhavingsrapport vrij beperkt is geweest en dat de toen aanwezige directeur van eiseres tegen [naam 3] zei:
“Zeg maar niets meer [naam 3]. Anders wil ik mijn milieu-advocaat erbij hebben.” De rechtbank concludeert dat het besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid.^[2]

8.2.

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld wat het gevolg van deze onzorgvuldigheid moet zijn. De rechtbank overweegt dat eiseres door deze onzorgvuldigheid niet in haar verdedigingsrechten tekort is gedaan. Eiseres heeft gedurende het gehele proces de gelegenheid gehad te reageren op het onderzoek en heeft als reactie op het boetevoornemen een zienswijze ingediend. In dat verband had eiseres ook uit eigen beweging een verklaring van [naam 3] kunnen inbrengen. De rechtbank stelt ook vast dat [naam 3] in een mail van 24 juni 2022 heeft gereageerd op enkele vragen van de inspecteur en daarbij nog stukken heeft aangeleverd. Ook heeft eiseres er kennelijk van afgezien om van [naam 3] in bezwaar of in beroep een verklaring in te brengen of [naam 3] een verklaring te laten afleggen. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank aannemelijk dat eiseres door de onzorgvuldige voorbereiding niet is benadeeld. De rechtbank zal het gebrek daarom passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. De rechtbank ziet hierin wel aanleiding de minister te veroordelen in de proceskosten.

Het standpunt van eiseres ten aanzien van de verweten gedragingen

9. Eiseres voert aan dat zij geen overtreding heeft begaan. Zij stelt hiertoe dat [naam 4] aan [naam 3] heeft verklaard dat het schip asbestvrij zou zijn. [naam 4] is nautisch expert bij de gemeente Rotterdam. Eiseres mocht hiervan uitgaan en is met het project begonnen.

Pas toen een werknemer van eiseres de kop van het schip knipte werd eiseres bekend met asbestverdacht materiaal. Eiseres stelt zich op het standpunt dat niet vaststaat op welke datum de werkzaamheden zijn verricht op basis waarvan de vermeende overtredingen zijn vastgesteld. Verder stelt eiseres dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat er werkzaamheden zijn verricht nadat het asbestverdachte materiaal was ontdekt en er dus een asbestinventarisatie had moeten plaatsvinden. Hierdoor kan niet worden vastgesteld dat er een overtreding heeft plaatsgevonden.

Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de gemeente de melding had moeten doen bij de toezichthouder. De gemeente was eigenaar van het schip en in die hoedanigheid verantwoordelijk voor de aangetroffen asbest.

Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij niet de normadressaat is van de overtredingen 3, 4 en 5. Artikel 4.54d van het Arbobesluit richt zich tot bedrijven die in het bezit zijn van een certificaat asbestverwijdering, zo blijkt uit het eerste lid. Aangezien eiseres geen certificaat asbestverwijdering heeft kan eiseres deze norm niet overtreden. Eiseres verwijst ter onderbouwing naar een uitspraak van de rechtbank Limburg.^[3]Eiseres heeft te maken met een asbestcalamiteit en kan daarom niet gelijk worden gesteld met een gecertificeerd bedrijf. De medewerkers hebben werkzaamheden verricht aan een schip dat asbestvrij zou zijn. Toen de medewerkers asbestverdacht materiaal tegenkwamen was het al te laat aangezien de werkzaamheden waarvoor een certificaat verplicht is toen al waren verricht. Omdat er geen enkele aanleiding was om de aanwezigheid van asbest te vermoeden of om te twijfelen of het schip al dan niet asbest bevatte, kan eiseres niet verweten worden dat zij de werkzaamheden heeft verricht zonder certificaat.

Op grond van artikel 3 in Pro samenhang met artikel 4 van Pro de Richtlijn 80/1107/EEG bestaat er alleen een plicht om een asbestinventarisatie op te nemen indien er redelijkerwijs een vermoeden of aanwijzing bestaat dat asbest aanwezig is. Het schip zelf gaf geen aanleiding om te vermoeden dat er asbest aanwezig was of om te twijfelen over de aanwezigheid van asbest. Dit volgt ook uit een rapport van Dominus Ingenieurs B.V. van 29 maart 2022 waarin het volgende is opgenomen: “Uit het vooronderzoek (van vergelijkbare complexen) zijn de volgende materialen / locaties aangemerkt als asbestverdacht: N.v.t.” Hieruit volgt dat het zelfs voor een professionele en gecertificeerde partij op basis van een vooronderzoek nog geen verdenking ontstond van asbest. Als een professionele partij dit vermoeden niet had, dan was dit voor eiseres zeker niet het geval.

Mocht eiseres vertrouwen op een verklaring dat het schip asbestvrij was?

10. Eiseres stelt dat [naam 4] als nautisch expert en adviseur van de gemeente Rotterdam heeft gesteld dat het schip geen asbest zou bevatten en dat zij daarop mocht vertrouwen.

10.1.

Voor zover eiseres hiermee heeft bedoeld een beroep te doen op het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel geldt dat dit alleen van toepassing is in de verhouding tussen het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen en degene tot wie het besluit zich richt. De gemeente Rotterdam is in deze procedure geen partij. De verhouding tussen eiseres en de gemeente Rotterdam ten aanzien van de ontmanteling van het schip was niet van bestuursrechtelijke, maar van privaatrechtelijke aard. Dat maakt dat de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)^[4]over het vertrouwensbeginsel hierop niet van toepassing is. De rechtbank beschouwt dit onderdeel als een beroep van eiseres op het ontbreken van verwijtbaarheid, zodat in zoverre geen boete kan worden opgelegd (artikel 5:41 van Pro de Awb).

10.2.

De rechtbank moet de vraag beantwoorden of eiseres vanwege het afgaan op de mededeling van [naam 4] geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt. De rechtbank zal daartoe, net als bij de toepassing van het vertrouwensbeginsel, allereerst beoordelen of aannemelijk is dat door [naam 4] zo’n mededeling of toezegging van asbestvrij zijn van het schip is gedaan. De rechtbank is van oordeel dat eiseres de stelling dat [naam 4] zou hebben verklaard dat het schip asbestvrij zou zijn niet aannemelijk heeft gemaakt. Uit een verklaring die als bijlage is opgenomen bij het boeterapport blijkt dat [naam 4] op 29 juni 2022 het volgende heeft verklaard: “
Vervolgens ben ik naar kantoor gegaan van [eiseres] en ik heb daar met [naam 3] en de eigenaar zelf gesproken, meneer Van Leeuwen. Ik zeg dat schip dat moet gesloopt worden. Daar geven wij jullie opdracht toe. Dus hoe nu verder? Nou, toen werd er al gauw gezegd van ja het zou kunnen dat... o nee, toen werd er gevraagd zit er asbest in? Ik zeg dat weet ik niet, geen idee. Ik had zoiets ook nog nooit eerder aan

de hand gehad zo’n situatie. (…) Het was een calamiteit. Dus toen zei hij van misschien is het wel handig dat we een rapport opmaken. Op het moment dat we dat rapport hebben, moeten we even kijken hoe we verder gaan. Prima plan, moeten we doen. Dat hebben ze toen gedaan en op 15 maart hebben we de inventarisatie van het asbest ontvangen van [eiseres].(…)V:
Bij die eerste keer, is toen ook gesproken over asbest? A: Ja, niet van mij uit, maar van hun uit. Want toen dacht ik van nou okay, dat kan een risico zijn, dus doe maar, onderzoek maar.”
Eiseres heeft niet onderbouwd dat [naam 4], anders dan wat hij ten overstaan van de arbeidsinspecteur heeft verklaard, een mededeling heeft gedaan dat het schip asbestvrij zou zijn. Daarbij komt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres ook al zou zo’n mededeling zijn gedaan, zelf nader onderzoek had moeten doen. De minister heeft in dit verband kunnen overwegen dat een mondelinge mededeling niet gelijk is te stellen aan een inventarisatierapport waaruit objectief en aantoonbaar blijkt dat er al dan niet asbest in het bouwwerk aanwezig is. Door daar niet naar te vragen of zelf onderzoek te doen voor aanvang van de werkzaamheden heeft eiseres niet alles gedaan om de overtredingen te voorkomen en heeft zij niet voldaan aan haar zorgplicht voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers als bedoeld in artikel 3 van Pro de Arbowet. De regelgeving omtrent asbest is gericht op risicominimalisatie. Daarnaast is eiseres een recyclingbedrijf en mag van eiseres worden verwacht dat zij op de hoogte is van de mogelijkheid van asbest bij het recyclen van een oud schip. Uit het feit dat een vertegenwoordiger van eiseres vooraf aan [naam 4] heeft gevraagd of er asbest in het schip zit blijkt dat eiseres met die mogelijkheid rekening hield. Gelet op het voorgaande heeft de minister in de beweerdelijke mededeling van [naam 4] terecht geen aanleiding gezien voor het ontbreken van verwijtbaarheid of verminderde verwijtbaarheid.

Overtreding 1

10.3.

Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres op enig moment de kop van het schip heeft verwijderd met behulp van een mobiele kraan. De datum waarop dit is gebeurd is echter wel onduidelijk. De rechtbank hecht aan deze onduidelijkheid echter niet de waarde die eiseres daaraan wenst te verbinden. Vaststaat dat op 2 maart 2022 het schip op het terrein van eiseres is geplaatst en dat op enig moment daarna de kop van het schip is verwijderd. Uit het boeterapport blijkt dat [naam 3] namens eiseres op 7 maart 2022 de aanwezigheid van asbest telefonisch bij de gemeente heeft gemeld. In een e-mail van 8 maart 2022 schrijft [naam 3] aan [naam 4]:
“Zoals ik al eerder besproken heb met u dat bij het kookgedeelte en kachel asbest is geconstateerd, blijkt nu ook andere gedeeltes volop asbest is geconstateerd.”In een e-mail van 24 juni 2022 schrijft [naam 3] aan de inspecteur:
“Het schip is op de wal geplaatst en [eiseres] heeft een begin gemaakt met het wegknippen van de kop van het schip. Daar werd verdacht materiaal ontdekt en heeft dat per telefoon aan de gemeente Rotterdam gemeld.”De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat op 7 maart de aanwezigheid van asbest door eiseres is gemeld en dat dit is gedaan na het wegknippen van de kop van het schip. Vervolgens is ook in ‘andere gedeeltes’ van het schip asbest aangetroffen. De minister heeft ten aanzien van overtreding 1 als pleegperiode opgegeven “vermoedelijk op 9 maart 2022, in elk geval in de periode tussen 2 maart 2022 en 29 maart 2022. Die periode is voldoende bepaald, in elk geval staat vast dat het wegknippen van de kop tussen 2 en 9 maart heeft plaatsgevonden.

Overtreding 2

10.4.

Op grond van artikel 4.47c, van het Arbobesluit doet de werkgever uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden met betrekking tot asbest melding aan een daartoe aangewezen toezichthouder. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat de gemeente verantwoordelijk is van het doen van deze melding. Eiseres is werkgever van de werknemers die aan het schip hebben gewerkt. Eiseres is in die hoedanigheid op grond van het Arbobesluit verantwoordelijk voor het doen van de melding. Eiseres heeft niet gesteld en ook is niet gebleken dat eiseres deze melding heeft gedaan. Daarmee staat vast dat zij overtreding 2 heeft gepleegd.

Overtredingen 3, 4 en 5

10.5.

Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor overtreding van verschillende onderdelen van artikel 4:54 van Pro het Arbobesluit, omdat de daarin neergelegde normen niet aan haar, als zijnde een niet gecertifieerd bedrijf, zijn gericht. Op grond van artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit mogen zonder certificaat asbestverwijdering geen werkzaamheden met asbest worden uitgevoerd. Artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit houdt in dat werkzaamheden met asbest onder voortdurend toezicht door een DTA moeten plaatsvinden. Artikel 4.54d, zevende lid, van het Arbobesluit houdt in dat werkzaamheden met asbest alleen mogen worden uitgevoerd door personen die in het bezit zijn van een certificaat vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest. De rechtbank is van oordeel dat eiseres uitgaat van een verkeerde lezing van artikel 4.54d van het Arbobesluit. Uit de bewoording van het eerste lid van dit artikel volgt dat de werkzaamheden bedoeld in dat lid door een gecertificeerd bedrijf worden uitgevoerd. Het accent ligt daarbij op de werkzaamheden en niet op een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering. Daarbij slaan de werkzaamheden genoemd in artikel 4.54d, vijfde en zevende lid, van het Arbobesluit op de werkzaamheden die genoemd worden in artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit. In artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit wordt namelijk verwezen naar artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit. Dat ook een niet gecertificeerd bedrijf zich schuldig kan maken aan de overtreding van artikel 4.54d volgt ook uit de rechtspraak van de Afdeling.^[5]De door eiseres aangehaalde uitspraak van de rechtbank Limburg kan niet tot een ander oordeel leiden. Dat betrof een strafrechtelijke zaak waarin een medewerker werd vervolgd wegens (onder andere) overtreding van artikel 4.54d van het Arbobesluit. In die context heeft de rechtbank Limburg geoordeeld dat de verdachte geen normadressaat is van artikel 4.54d van het Arbobesluit. De rechtbank is van oordeel dat hieruit niet volgt dat artikel 4.54d van het Arbobesluit zich enkel richt tot gecertificeerde bedrijven.
Door niet in het bezit te zijn van een certificaat en toch die werkzaamheden uit te voeren, wordt die norm geschonden. Daarmee staat vast dat eiseres deze overtreding heeft begaan.

Overtreding 6

10.6.

Zoals hiervoor onder 10.2. overwogen had eiseres kunnen vermoeden dat het schip mogelijk asbest zou bevatten. Hierdoor had eiseres voor aanvang van de werkzaamheden – dat wil zeggen voordat de kop van het schip werd verwijderd – een asbestinventarisatie moeten laten uitvoeren. Niet in geschil is dat eiseres dit pas later heeft laten uitvoeren. Uit bijlage 1 van het rapport van Dominus Ingenieurs B.V. van 31 maart 2022 volgt dat het vooronderzoek beperkt is geweest omdat er geen historische gegevens of tekeningen zijn aangeleverd. Om die reden is aan het slot van de bijlage “N.v.t.” opgenomen. Er kan immers op voorhand geen locatie worden aangemerkt als asbestverdacht wanneer er geen informatie beschikbaar is. Dit betekent echter niet dat eiseres niet hoefde te vermoeden dat er asbest in het schip zou kunnen zitten en er dus geen asbestinventarisatie uitgevoerd hoefde te worden. In dit verband heeft minister terecht gesteld dat de kans om asbest aan te treffen bij werkzaamheden aan oude bouwwerken zoals een schip een reëel scenario is, waar een recyclingbedrijf én een werkgever rekening mee dient te houden Daarmee staat vast dat eiseres deze overtreding heeft begaan.

Is het boetebedrag evenredig?

11. Eiseres voert aan dat het boetebedrag onevenredig is omdat de overtredingen een nauwe verwevenheid vertonen. Het niet voldoen aan artikel 4.54d, eerste lid van het Arbobesluit betekent automatisch dat ook niet wordt voldaan aan het vijfde en zevende lid van dat artikel. Eiseres verwijst daarbij naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam.^[6]

Eiseres stelt verder dat de boete gematigd moet worden wegens de zeer geringe mate van verwijtbaarheid.

11.1.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling^[7]zijn de overtredingen van de regelgeving over asbest afzonderlijk beboetbaar. De hoogte van de boete per afzonderlijke overtreding is afgestemd op de ernst van die overtreding. De cumulatie van boetes is niet per definitie onevenredig, enkel omdat overtredingen van vergelijkbare strekking worden beboet of omdat overtredingen worden beboet die betrekking hebben op dezelfde gedragingen of nalatigheden. Dit neemt niet weg dat de mate van samenhang van overtredingen een relevante factor kan zijn om de boete te matigen.

11.2.

Uit het rapport van Dominus blijkt dat de werkzaamheden voor het verwijderen van de asbesthoudende materialen vallen onder risicoklasse 2. Dit heeft ook tot gevolg dat het niet volledig volgen van het protocol direct leidt tot meerdere overtredingen die afzonderlijk beboetbaar zijn. Dat deze overtredingen betrekking hebben op één en dezelfde gedraging maakt niet dat de minister om die reden de boetes niet mag cumuleren. Er is sprake van meerdaadse samenloop, omdat de gedragingen (fysieke handelingen) meer overtredingen opleveren, die ook afzonderlijk hadden kunnen worden gepleegd en die verschillende belangen schenden. Artikel 5:8 van Pro de Awb bepaalt dat dan voor iedere overtreding afzonderlijk een boete opgelegd kan worden. Wel moet de hoogte van de totale boete in verhouding staan tot de ernst van het vergrijp. In dit geval heeft de minister voor de derde, vierde en vijfde overtreding een boete opgelegd van in totaal € 24.300,-. De rechtbank is, alle omstandigheden in aanmerking nemende, van oordeel dat deze boete in dit geval niet onevenredig hoog is. De rechtbank acht hierbij van belang dat deze boetes in overeenstemming zijn met door de minister gehanteerde Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. Daarbij heeft de minister kunnen betrekken dat door eiseres meerdere keren werkzaamheden aan, bij of in het schip zijn uitgevoerd ook nadat asbest in het schip was aangetroffen. Daarnaast acht de rechtbank het van belang dat asbesthoudend materiaal is aangetroffen in een bananendoos en op een stellage. Gelet hierop is met de aangetroffen asbest niet op de juiste wijze omgegaan. Ook is er geen sprake van verminderde verwijtbaarheid nu eiseres had kunnen vermoeden dat het schip mogelijk asbest kon bevatten.

Was de waarschuwing preventieve stillegging proportioneel?

12. Eiseres voert aan dat de waarschuwing preventieve stillegging niet proportioneel is. Nu de verwijtbaarheid ontbreekt, dan wel zeer gering is had de waarschuwing achterwege gelaten moeten worden.

12.1.

Onder verwijzing naar hetgeen is overwogen onder 10.3. tot en met 10.6. is de rechtbank van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres de zes overtredingen van het Arbobesluit heeft begaan. Overtreding van artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit geeft de minister de bevoegdheid om een waarschuwing preventieve stillegging van werk op te leggen op grond van artikel 9.10a, tweede lid, van het Arbobesluit. Overtreding van artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit valt onder de in artikel 9.10a, derde lid, onder b, van het Arbobesluit gegeven definitie van een ernstige overtreding. De minister was daarom bevoegd tot het geven van de waarschuwing. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval niet gebleken dat de minister in redelijkheid geen waarschuwing heeft kunnen geven.

Overschrijding van de redelijke termijn

13. Eiseres heeft ter zitting een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.^[8]

13.1.

Volgens vaste rechtspraak^[9]geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.

13.2.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 21 november 2023 met het uitbrengen van het voornemen. De redelijke termijn verstreek dus op 21 november 2025. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim twee maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 35.100,- te matigen met 5% tot een bedrag van € 33.345,-.

Conclusie en gevolgen

14. Uit het voorgaande volgt dat de minister de boete terecht heeft opgelegd, maar dat de boete wordt gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. De rechtbank neemt deze beslissing met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is dus gegrond.

14.1.

De minister moet het griffierecht aan eiser vergoeden. Dit omdat het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden. Eiser krijgt daarom ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (2 punten met een waarde van € 934,- per punt, wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

14.2.

De rechtbank doet uitspraak binnen een jaar na het bestreden besluit. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij de minister, zal de rechtbank de minister tevens veroordelen in de door eiseres in beroep hiervoor gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 467,- (één punt voor het indienen van het verzoek ter zitting bij de rechtbank, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 934,-).

14.3.

De minister moet in totaal € 2.335,- aan proceskosten aan eiseres betalen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover deze betrekking heeft op de hoogte van de boete;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt de hoogte van de aan eiseres opgelegde boete vast op € 33.345,-;

- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 2.335,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Blokhuis, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2026.

De rechter is verhinderd deze

uitspraak te ondertekenen

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:8

Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd.

Artikel 6:22

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Arbeidsomstandighedenwet

Artikel 16 Nadere Pro regels met betrekking tot arbeidsomstandigheden alsmede uitzonderingen op en uitbreidingen van toepassingsgebied

[…]

10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.

[…]

Arbeidsomstandighedenbesluit

Artikel 4.45. Preventieve maatregelen

1. De concentratie van asbestvezels in de lucht wordt zo laag mogelijk onder de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, gehouden.

2. Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen:

a. de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt;

[…]

Artikel 4.47c. Melding

1. Uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden wordt door de werkgever melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder. Deze melding bevat tenminste een beknopte beschrijving van:

a. de plaats waar de werkzaamheden worden verricht;

b. de soorten en hoeveelheden asbesthoudende producten;

c. de werkzaamheden die met asbest of asbesthoudende producten worden verricht, de werkmethoden alsmede de indeling van de concentraties asbestvezels in de lucht in een risicoklasse;

d. het aantal betrokken werknemers;

e. de datum en het tijdstip waarop de werkzaamheden aanvangen, alsmede de duur ervan;

f. de maatregelen die zullen worden getroffen om blootstelling van werknemers aan asbest te beperken.

[…]

Artikel 4.54a. Asbestinventarisatie

1. In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden:

a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin naar redelijke verwachting asbest of een asbesthoudend product is toegepast;

b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a; of

c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen.

[…]

Artikel 4.54d. Deskundigheid bij het werken met asbest

1. De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling:

a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid;

b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd.

[…]

5. De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.

[…]

7. Voor zover de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, mede worden verricht door een andere persoon dan de persoon, bedoeld in het vijfde lid, is deze andere persoon in het bezit van een certificaat vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.

[…]

Artikel 9.9b

1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:

[…]

d. van hoofdstuk 4: de artikelen 4.1b, 4.1c, 4.1d, 4.2, eerste tot en met achtste lid, 4.2a, 4.3, tweede tot en met vijfde lid, 4.4, 4.5, eerste tot en met derde lid, 4.6, eerste en tweede lid, 4.7, 4.8, eerste, tweede, vierde en vijfde lid, 4.9, 4.10, tweede tot en met negende lid, 4.10a, eerste, tweede, vierde en vijfde lid, 4.10b, eerste tot en met derde lid, en vierde lid, onder b en c, 4.10c, tweede, vierde en vijfde lid, 4.10d, 4.13, 4.15, 4.16, tweede tot en met zesde lid, 4.17, 4.18, 4.19, 4.20, 4.23, tweede en vierde lid, 4.45, eerste lid, 4.45a, 4.45b, 4.46, 4.47, eerste, tweede en vijfde tot en met achtste lid, 4.47a, eerste, derde tot en met zesde en achtste lid, 4.47b, 4.47c, eerste en tweede lid, 4.48a, eerste, tweede en vierde lid, 4.50, 4.51, 4.51a, eerste tot en met vijfde lid, 4.52, eerste en derde lid, 4.53, eerste tot en met derde lid, 4.54a, 4.54d, eerste en derde tot en met tiende lid, 4.58, 4.59, eerste en tweede lid, 4.60, eerste en derde lid, 4.61, tweede tot en met vijfde lid, 4.61a, eerste en derde lid, 4.61b, eerste lid, 4.62b, 4.85, 4.86, derde lid, 4.87, 4.87a, eerste tot en met derde lid, 4.87b, 4.88 tot en met 4.90, 4.91, eerste tot en met derde lid, vijfde, zesde, achtste en tiende lid, 4.94, eerste, derde en vijfde lid, 4.95 tot en met 4.100, eerste lid, 4.101, 4.102, 4.105, 4.106, 4.108 en 4.109;

[…]

Artikel 9.10a. Stillegging van werk in verband met recidive

1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.

2. Indien een ernstige overtreding is geconstateerd, wordt in afwijking van het eerste lid, een waarschuwing als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet gegeven bij de eerste overtreding en wordt, indien opnieuw dezelfde of een soortgelijke overtreding is geconstateerd die eveneens ernstig is, een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.

3. Als een ernstige overtreding als bedoeld in het tweede lid wordt aangemerkt:

a. een overtreding waarbij de werkgever of de zelfstandige willens en wetens handelingen verricht of nalaat in strijd met de wet of de daarop berustende bepalingen waardoor een arbeidsongeval heeft plaatsgevonden dat de dood tot vrijwel onmiddellijk gevolg heeft gehad;

b. een handelen of nalaten in strijd met de volgende artikelen:

1°. van hoofdstuk 4: de artikelen 4.54d, eerste lid, 4.58, 4.59, eerste en tweede lid, 4.60, eerste en derde lid, 4.61, tweede lid, 4.61a, eerste en derde lid, 4.61b, eerste lid, 4.105, 4.108 en 4.109;

2°. van hoofdstuk 6: de artikelen 6:27, 6.29 en 6.29a.

[…]

Bestuurlijke boete wegens overtredingen Arbobesluit asbestverwerking met matiging boete