Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/4723
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 november 2022 in de zaak tussen
[naam eiser], eiser,
gemachtigde: mr. J.M.L.G. de Jong,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S. van der Vlegel,
en
de Staat der Nederlanden(de Minister voor Rechtsbescherming; hierna: de Staat).
Procesverloop
Bij aanslag met als factuurdatum 30 april 2019 (de aanslag) heeft verweerder van eiser een bedrag van € 14.482,43 aan leges omgevingsvergunning geheven.
Bij uitspraak op bezwaar, gedateerd 30 juli 2020 (het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaar hiertegen ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het beroep is op 3 juni 2021 op een zitting van de enkelvoudige kamer behandeld.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde die via een Skype verbinding aan de zitting heeft deelgenomen.
Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, naar een meervoudige kamer verwezen en partijen in de gelegenheid gesteld nadere stukken in te brengen.
Partijen hebben beide nadere stukken ingediend.
Het beroep is op 22 februari 2022 op een zitting van de meervoudige kamer behandeld.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde die via een Teams verbinding aan de zitting heeft deelgenomen.
Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [naam 1]., [naam 2] en [naam 3].
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting opnieuw geschorst, omdat eiser een nader stuk van verweerder van 11 februari 2022 door een fout van de rechtbank niet had ontvangen.
Bij brief van 22 maart 2022 heeft eiser zijn reactie hierop gegeven.
Bij brief van 29 april 2022 heeft verweerder hierop gereageerd.
Het beroep is op 29 juni 2022 opnieuw op een zitting van de meervoudige kamer behandeld.
Eiser en zijn gemachtigde zijn daar verschenen.
Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Naar aanleiding van het verzoek van eiser om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft de rechtbank de Staat mede als partij aangemerkt.
Overwegingen
1. Eiser heeft op 5 december 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het transformeren van een buurthuis gelegen aan de [adres 1] naar een woongebouw met 13 woningen. Als geschatte kosten voor de werkzaamheden heeft eiseres € 215.282- exclusief omzetbelasting opgegeven.
Op de aanvraag is de “Verordening leges omgevingsvergunning 2018” (hierna: Verordening) van toepassing.
2. In afwijking van de door eiser opgegeven bouwkosten, heeft verweerder de aanslag gebaseerd op € 800.000,- aan bouwkosten.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder de heffingsgrondslag van € 800.000,- gehandhaafd. Ter onderbouwing daarvan verwijst verweerder naar een berekening van een kostenexpert.
4. Eiser voert als meest verstrekkende beroepsgrond aan dat de Verordening ten opzichte van hem onverbindend is, omdat niet aan het kenbaarheidsvereiste is voldaan. Daartoe stelt eiser dat in de Verordening een onjuist adres voor de terinzagelegging staat vermeld. Verder is in de Verordening niet opgenomen dat papieren afschriften van de NEN 2699 worden verstrekt tegen betaling van een bedrag dat niet hoger is dan de tarieven die de gemeente hanteert voor het verstrekken van papieren afschriften.
4.1
Bij de beoordeling van deze beroepsgrond geldt het volgende wettelijk kader.
Op grond van art. 229 van Pro de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven voor – onder meer – het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
Op grond van artikel 2 van Pro de Verordening worden onder de naam ‘leges omgevingsvergunning’ rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Verordening, worden – voor zover van belang – de leges omgevingsvergunning geheven naar de heffingsmaatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.
Artikel 1 van Pro de tarieventabel luidt als volgt:
1.1
Maatstaf van heffing:
Maatstaf van heffing zijn de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft.
1.1.1
De totale bouwkosten worden berekend volgens de NEN 2699 (investerings- en
exploitatiekosten van gebouwen – Begripsomschrijvingen en indelingen) zoals dit
normblad laatstelijk is gewijzigd of vervangen.
1.1.2
NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van gebouwen –
Begripsomschrijvingen en indelingen), zoals dit normblad laatstelijk is gewijzigd of
vervangen, ligt voor een ieder ter inzage ten kantore van de Afdeling Bouw- en
woningtoezicht van het Cluster Stadsontwikkeling, kantoorhoudend aan de
[adres 2].
4.2
In het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669, heeft de Hoge Raad overwogen dat de artikelen 139 en 217 van de Gemeentewet eisen stellen aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven. In een geval waarin de gemeentelijke regelgeving in het kader van de omschrijving van de heffingsmaatstaf verwijst naar Nen-normen, is aan die eisen voldaan als de gemeente die normen bekend maakt door terinzagelegging op de wijze die in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet is voorzien voor bijlagen en desgevraagd papieren afschriften van die normen verstrekt tegen betaling van bedragen die niet hoger zijn dan de tarieven die de gemeente hanteert voor het verstrekken van papieren afschriften van besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden.
4.3
In de Verordening is opgenomen dat het adres van de Afdeling Bouw- en woningtoezicht van het Cluster Stadsontwikkeling (waar de de NEN 2699 ter inzage ligt) [adres 2] is, terwijl dit [adres 3] moet zijn.
Beide adressen leiden echter naar het gebouw “de Rotterdam” waar de Afdeling Bouw- en woningtoezicht is gevestigd. Er kan dan geen misverstand bestaan over de plaats waar de NEN 2699 ingezien kan worden. De verschrijving in de Verordening leidt er daarom niet toe dat het kenbaarheidsvereiste is geschonden.
4.4.
Anders dan eiser verder aanvoert, gaat het kenbaarheidsvereiste niet zover dat in de Verordening moet worden opgenomen dat een ieder op verzoek een afschrift kan krijgen van de NEN 2699. Het gaat erom dat eiser desgevraagd een afschrift van de NEN-norm kan krijgen en dat is het geval.
5. Eiser betoogt daarnaast dat de opbrengstlimiet is overschreden, zodat de Verordening ook daarom ten opzichte van hem onverbindend moet worden verklaard.
5.1
Op grond van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet, worden de tarieven in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.
5.2
Als in een beroepsprocedure, zoals hier aan de orde is, wordt aangevoerd dat de geraamde baten de geraamde ‘lasten ter zake’ hebben overschreden, is het primair aan verweerder inzicht te verschaffen in de ramingen. Vervolgens is het aan eiser om voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.
5.3
In dit geval heeft verweerder als bijlage bij het bestreden besluit een overzicht gevoegd van de voor 2018 geraamde opbrengsten en lasten van de leges omgevingsvergunning, met daarbij een toelichting. Hieruit blijkt dat de geraamde baten 94 % bedragen van de geraamde opbrengsten, zodat de opbrengstenlimiet niet is overschreden.
Eiser heeft hier niets concreets tegen aangevoerd. Deze beroepsgrond van eiser slaagt daarom niet.
6. Eiser voert verder aan dat de Verordening jegens hem onverbindend is, omdat de Tarieventabel die hoort bij de Verordening leidt tot een schending van het gelijkheidsbeginsel. Hij voert daartoe aan dat verweerder aan legesplichtigen die gebruik (kunnen) maken van de applicatie Blitts, een korting van 50 % geeft op de te betalen leges, terwijl legesplichtigen die geen gebruik (kunnen) maken van de applicatie het volledig legesbedrag moeten betalen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen grote en kleine bouwprojecten, waarvoor geen rechtvaardiging bestaat, aldus eiser.
6.1
Artikel 1.5 van de Tarieventabel luidt:
Indien een aanvraag tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een project waarvoor de aanvraag wordt ingediend met gebruikmaking van de applicatie Blitts, wordt het overeenkomstig het bepaalde in artikel 1.1 tot en met 1.3 berekende bedrag aan leges verlaagd met een bedrag ter hoogte van 50% van de verschuldigde bouwleges.
6.2
De rechtbank stelt voorop dat de gemeentelijke wetgever een grote vrijheid heeft bij het opstellen van belastingverordeningen. Volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1174, kunnen gemeenten, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regels, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven. Het staat hen in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het best verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing.
Een verordening is pas onverbindend indien de gekozen tariefstelling in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel, met name het gelijkheidsbeginsel.
6.3
Verweerder heeft uiteengezet dat de onlineapplicatie Blitts bedoeld is voor vergunningaanvragen van limitatief opgesomde kleinere verbouwingen. Het gaat om vergunningen voor dakkapellen, aanbouw, bijbouw, erfafscheiding, kozijn of gevelwijziging, dakraam, zonnepaneel en asbestmelding. Via de applicatie kan in enkele stappen een omgevingsvergunning worden aangevraagd en dankzij dit voorwerk heeft de gemeente minder werk, minder kosten en kan de gemeente de vergunningaanvraag aanzienlijk sneller afhandelen, aldus verweerder.
6.4
Deze uitleg bij de keuze van de gemeentelijke wetgever om voor vergunningen aangevraagd via Blitts een korting van 50 % op de leges te geven, kan de rechtbank volgen en is niet van een redelijke grond ontbloot. Dit betekent dat voor het onderscheid tussen gevallen die gebruik kunnen maken van de applicatie Blitts en bouwaanvragen die dat niet kunnen een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Er is daarom geen strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Ook geldt dat alle gevallen waarin gebruik kan worden gemaakt van de applicatie Blitts hetzelfde worden behandeld. Alle aanvragen via Blitts krijgen immers een korting van 50 %, die zonder onderscheid van toepassing is op al die aanvragen. De omstandigheid dat dit niet geldt voor aanvragen die niet via Blitts zijn gedaan of kunnen worden gedaan, levert geen ongelijke behandeling van gelijke gevallen op (vergelijk Hoge Raad, 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780, einde van r.o. 3.5.1).
Steun voor deze opvatting vindt de rechtbank in de uitspraak van hof Den Haag van 14 juni 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:1043, waarin is geoordeeld dat een korting van 50% voor limitatief opgesomde kleine verbouwingen op het normale tarief, valt binnen de gemeentelijke vrijheid en niet leidt tot een onredelijke en willekeurige legesheffing. Het gebruik van de applicatie Blitts levert volgens het hof ook geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel.
7. Eiser stelt verder dat de aanslag te hoog is vastgesteld, omdat deze is gebaseerd op een te hoog bedrag aan bouwkosten.
7.1
Volgens eiser moet de aanslag gebaseerd worden op een bedrag van ongeveer € 449.000,- aan bouwkosten. Ter onderbouwing hiervan verwijst eiser naar de door hem overgelegde offerte van 17 december 2018 waarin voor de verbouwing van het pand van buurthuis naar dertien woningen een bedrag van € 448.943,07 exclusief btw wordt gevraagd. Bij de offerte zit een kostenraming met de stelposten die samen leiden tot deze aanneemsom.
Eiser heeft ook de door hem en de aannemer ondertekende aannemingsovereenkomst overgelegd. In de aannemingsovereenkomst staat in artikel 5, eerste lid, dat de aanneemsom € 539.401,76 inclusief btw bedraagt. Dat is € 448.943,07 exclusief btw, de aanneemsom uit de offerte.
Volgens verweerder moet de aanslag worden gebaseerd op een bedrag van € 800.000,- aan bouwkosten, zoals is weergegeven onder 3.
7.2
Bij de beoordeling is artikel 1 van Pro de Tarieventabel van belang, zoals opgenomen onder 4.1.
In de toelichting op de Verordening staat, voor zover van belang, verder het volgende:
“(…) Artikelsgewijs
Artikel 1.1 Tarieventabel
Bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt de hoogte van de verschuldigde leges bepaald aan de hand van de in artikel 1.1.1 vastgelegde objectieve prijsbepalingsmethodiek. Daarbij gaat het altijd om de prijs die van toepassing is op de bedrijfsmatige realisatie van het aangevraagde bouwplan. Dit betekent dat het niet relevant is of de werkzaamheden door een aannemer of in eigen beheer worden uitgevoerd, dat niet relevant is of sprake is van een tijdelijke of een permanente bouwactiviteit, dat niet relevant is of gebruik wordt gemaakt van nieuwe of van tweedehands materialen en dat alle als bouwactiviteit te duiden objecten onder deze regeling vallen. (…).”
7.3
Uit het regelgevend kader volgt dat voor de hoogte van de leges bepalend is de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd, althans voor zover de werkzaamheden zijn omschreven in de NEN 2699-norm.
Dat verweerder leges mag heffen over bouwkosten die zijn gebaseerd op normbedragen (en niet op de echte bouwkosten) volgt onder meer uit de uitspraak van de Hoge Raad van 10 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:689.
8. Op verweerder rust vervolgens de bewijslast dat hij de bouwkosten waarop de aanslag is gebaseerd niet te hoog heeft vastgesteld (vergelijk r.o. 6.4.3. van de uitspraak van Hof Amsterdam van 18 december 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:4979)
.
.
8.1
Verweerder heeft een berekening (“controlebegroting transformatie buurthuis. 13 units”) door een kostenexpert overgelegd en een analyse van de door eiser overgelegde offerte.
De hierin opgenomen bedragen zijn volgens verweerder berekend met het ramingsprogramma Bouwkosten Online van Archidat, een uitgever van bouwkostenwijzers. De rechtbank vindt dit op zich een afdoende en objectiveerbare methode om de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald te berekenen.
De bij controlebegroting en de analyse van de offerte van eiser gebruikte richtprijzen komen uit bouwkostenwijzers, maar deze wijzers zitten niet in het dossier, noch zijn deze openbaar toegankelijk. Er bevinden zich in het dossier weliswaar afdrukken van (blijkbaar) pagina’s van de bouwkostenwijzer, maar dit is niet te herleiden tot de door verweerder overlegede controlebegroting of de analyse van de offerte. De begroting en analyse zijn daarom onvoldoende te controleren door eiser en de rechtbank en als gevolg daarvan is de onderbouwing van deze stukken onvoldoende. Verweerder slaagt daarom niet in zijn bewijslast.
9. Omdat verweerder niet in zijn bewijslast is geslaagd, beoordeelt de rechtbank of eiser de door hem voorgestane bouwkosten aannemelijk maakt. Dat is niet het geval.
9.1
Hoewel de onderbouwing van de door verweerder ingebrachte controlebegroting en analyse van offerte van eiser onvoldoende te controleren is, hecht de rechtbank hier wel betekenis aan, omdat het een afdoende en objectiveerbare methode is om de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald, te berekenen, zoals reeds overwogen. Het legt daarom voldoende gewicht in de schaal om niet van de offerte van eiser uit te gaan als een gangbare prijs in het economisch verkeer. Daarbij volgt uit de analyse van de offerte dat in de offerte een aantal onderdelen die normaal gesproken wel worden meegenomen in een prijs, niet zijn meegenomen.
9.2
Eiser voert verder aan dat er leges zijn geheven over vergunningvrije onderdelen. Het gaat om de kozijnen, de riolering en de isolatie. Op de zitting van 29 juni 2022 heeft eiser verklaard dat dit een bedrag van rond de € 200.000,- betreft, wat afgetrokken moet worden van de bouwkosten.
Voor zover verweerder al gehouden was om de bouwaanvraag van eiser te toetsen op vergunningvrije onderdelen, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval geen sprake is van het heffen van leges over vergunningvrije onderdelen.
De kozijnen aan de achterkant van het gehele pand zijn vergunningvrij en door verweerder niet betrokken in de legesheffing.
Aan de voorkant is sprake van een wijziging van het uiterlijk, ook van de kozijnen. Gelet hierop acht de rechtbank aannemelijk dat dit niet vergunningvrij is en dat de welstandscommissie hiervoor toestemming moet geven, ook als het zou gaan om vervanging (in dit geval: van kozijnen), zoals eiser stelt.
Wat betreft de riolering geldt dat sprake is van een project waarbij een oud wijkcentrum is getransformeerd in dertien appartementen die allemaal een toilet, badkamer en keuken hebben gekregen. Wellicht bestond een klein deel van de riolering hiervoor al, maar verreweg het meeste zal nieuw zijn. Dit volgt ook uit de door eiser overgelegde offerte van 17 december 2018 waarin is opgenomen dat de standleiding moet worden aangepast en dat bij alle dertien units een riolering moet worden aangelegd. De aanleg van de riolering is dan niet vergunningvrij.
Verder vindt de rechtbank aannemelijk dat voor (de dertien) woningen andere normen voor de isolatie gelden dan bij een buurthuis. Die nieuwe isolatie moet aan diverse eisen voldoen, zodat hierbij geen sprake is van een vergunningvrij onderdeel.
10. Omdat beide partijen de door hen voorgestane heffingsmaatstaf niet aannemelijk maken, stelt de rechtbank deze schattenderwijs vast op € 700.000,-, daarbij in aanmerking nemend hetgeen partijen over en weer naar voren hebben gebracht.
11. Dit betekent dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd en de rechtbank zal de grondslag voor de legesheffing vaststellen op € 700.000,-. Een heffingsmaatstaf van € 700.000,- leidt op basis van de Tarieventabel tot een aanslag van € 12.562,43.
12. Eiser verzoekt verder tot een schadevergoeding, omdat de procedure onredelijk lang heeft geduurd.
13. Op grond van vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Hoge Raad van 19 januari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, geldt dat de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien zij niet binnen twee jaar nadat door verweerder het bezwaarschrift is ontvangen uitspraak doet. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Bijzondere omstandigheden om daarvan af te wijken zijn hier niet aan de orde.
14. In dit geval is het bezwaarschrift op 9 juni 2019 door verweerder ontvangen, terwijl deze uitspraak wordt gedaan op 2 november 2022. Daarom is de redelijke termijn met 17 maanden (bijna anderhalf jaar) overschreden. Uitgaande van deze overschrijding heeft eiser recht op een schadevergoeding van € 1.500,-.
De afhandeling van het bezwaar heeft ongeveer een jaar en twee maanden geduurd, terwijl de behandeling van het beroep ongeveer een twee jaar en een maand heeft geduurd. Van de overschrijding van 17 maanden is dan een periode van acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. De rest wordt toegerekend aan de beroepsfase (vergelijk Hoge Raad 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:292). Verweerder moet daarom 8/17 van € 1.500,- betalen
(afgerond € 706,-) en de Staat 9/17 deel (afgerond € 794,-).
15. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoeden.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 3 juni 2021, 0,5 punt voor het verschijnen op de zitting van 22 februari 2022 en 0,5 voor het verschijnen op de zitting van 29 juni 2022, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
Daarnaast heeft eiser voor de zitting van 22 februari 2022 verzocht om een vergoeding van zijn reis- en verletkosten. De reiskosten stelt de rechtbank op basis van de kosten van het openbaar vervoer via 9292.nl vast op € 2,68 (€ 1,34 enkele reis). De door eiser gevraagde verletkosten van 1 uur à € 75,- acht de rechtbank redelijk.
Van andere kosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
De totale proceskostenvergoeding bedraagt dan € 2.354,68.
17. Eiser heeft wat betreft de proceskostenvergoeding en het griffierecht verzocht te bepalen dat verweerder vanaf vier weken na de verzenddatum van de uitspraak wettelijke rente hierover verschuldigd is, zodat de rechtbank dat op zal nemen in het dictum.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- stelt de legesaanslag vast op een bedrag van € 12.562,43, gebaseerd op een heffingsgrondslag van € 700.000,-;
- veroordeelt verweerder tot betaling van een schadevergoeding van € 706,- aan eiser;
- veroordeelt de Staat tot betaling van een schadevergoeding van € 794,- aan eiser;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 48,- vergoedt, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf vier weken na de openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van €2.354,68,
te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf vier weken na de openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P Hameete, voorzitter, en mrs. G.C.W. van der Feltz en J.A. Monsma, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 2 november 2022.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).