ECLI:NL:HR:2014:780

• Datum uitspraak: 4 april 2014
• Publicatiedatum: 2 april 2014
• Zaaknummer: 12/05118
• Instantie: Hoge Raad
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht
• Procedures: Cassatie
• Rechters: M.W.C. Feteris; C. Schaap; P.M.F. van Loon; M.A. Fierstra; Th. Groeneveld
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Vernietiging van de uitspraak van het Gerechtshof inzake legesverordening en opbrengstlimiet

In deze zaak heeft de Hoge Raad op 4 april 2014 uitspraak gedaan in een cassatieprocedure die was aangespannen door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen tegen een uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch. De zaak betreft de leges die zijn geheven voor een reguliere bouwvergunning die door belanghebbende was aangevraagd voor de uitbreiding van een winkelgebouw. De heffingsambtenaar had een aanslag bouwleges opgelegd van € 223.647,50, welke na bezwaar door de rechtbank was gehandhaafd. Het Gerechtshof had de uitspraak van de rechtbank echter vernietigd en de aanslag als onredelijk en willekeurig verklaard, omdat de tariefstelling in de legesverordening niet voldeed aan de eisen van de Gemeentewet, met name de opbrengstlimiet en het gelijkheidsbeginsel.

In cassatie heeft de Hoge Raad de uitspraak van het Gerechtshof vernietigd. De Hoge Raad oordeelde dat de tariefstelling in de legesverordening niet in strijd was met het verbod op heffing naar draagkracht, zoals bedoeld in artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet. De Hoge Raad stelde vast dat de gemeente in beginsel vrij is om heffingsmaatstaven te bepalen die passen bij het gemeentelijke beleid. De Hoge Raad oordeelde verder dat de heffingsambtenaar niet onredelijk had gehandeld door lagere tarieven te hanteren voor bouwkosten tot € 250.000, en dat de heffing naar lagere percentages voor lagere bouwkosten geen ongelijke behandeling van gelijke gevallen opleverde.

De Hoge Raad concludeerde dat het Gerechtshof te vergaande eisen had gesteld aan de raming van de legesopbrengsten en dat de gemeente niet kon worden verweten dat zij de opbrengsten te pessimistisch had geraamd. De Hoge Raad heeft de zaak terugverwezen naar het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden voor een hernieuwde behandeling van de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden, waarbij rekening moet worden gehouden met de uitgangspunten rond stelplicht en bewijslast. De Hoge Raad heeft geen termen aanwezig geacht voor een veroordeling in de proceskosten.

Uitspraak

4 april 2014

nr. 12/05118

Arrest

gewezen op het beroep in cassatie van het
college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen (hierna: het College) tegen de uitspraak van het
Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch van 27 september 2012, nr. 11/00681, betreffende ten aanzien van
[X] Beheer B.V. te
[Z] (hierna: belanghebbende) geheven leges.

1. Het geding in feitelijke instanties

Van belanghebbende is bij besluit, gedagtekend 1 september 2008, ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning een bedrag aan leges geheven, welk bedrag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het Hoofd van de afdeling heffing van de Gemeenschappelijke Belasting- en Registratie Dienst (hierna: de heffingsambtenaar) is gehandhaafd.

De Rechtbank te Maastricht (nr. AWB 09/1673) heeft het tegen die uitspraak ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof.

Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank vernietigd, het beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de heffingsambtenaar en de aanslag vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Geding in cassatie

Het College heeft tegen ’s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. Zij heeft tevens incidenteel beroep in cassatie ingesteld. Het incidentele beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

Het College heeft het incidentele beroep beantwoord.

Het College heeft in het principale beroep een conclusie van repliek ingediend.

Belanghebbende heeft in het incidentele beroep een conclusie van repliek ingediend en in het principale beroep een conclusie van dupliek ingediend.

De Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman heeft op 20 september 2013 geconcludeerd tot ongegrondverlaring van het principale beroep in cassatie en tot niet-ontvankelijkverklaring van het incidentele beroep in cassatie.

Het College heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.

3. Beoordeling van de middelen

3.1.1.

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

3.1.2.

Belanghebbende heeft op 20 maart 2008 een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning ingediend voor het vergroten van haar winkelgebouw met parkeergelegenheid te [Q].

3.1.3.

De bouwkosten zijn vastgesteld op € 10.000.000. De bouwvergunning is op 21 augustus 2008 verleend.

3.1.4.

Bij besluit van 1 september 2008 is aan belanghebbende opgelegd een aanslag bouwleges ten bedrage van € 223.647,50, in welk bedrag behalve leges over de bouwkosten ad € 223.037,50 een bedrag van € 500 ter zake van een adviesaanvraag welstand en een bedrag van € 110 in verband met enkele vrijstellingen is begrepen.

3.1.5.

In de Legesverordening Heerlen 2008 (hierna: de Verordening) is bepaald dat de leges worden geheven naar de tarieven in de bijbehorende tarieventabel. Die tarieventabel vermeldt, voor zover hier van belang:

“6.3. Bouwen

6.3.1

Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning (…): € 100,00

Dit bedrag wordt vermeerderd

a. met € 3,75

voor elke € 500,00 bouwkosten of gedeelte daarvan indien de bouwkosten kleiner zijn dan € 25.000,00;

b. met € 7,50

voor elke € 500,00 bouwkosten of gedeelte daarvan indien de bouwkosten groter of gelijk zijn aan € 25.000,00 en kleiner zijn dan € 250.000,00;

c. met € 11,25

voor elke € 500,00 bouwkosten of gedeelte daarvan indien de bouwkosten groter of gelijk zijn aan € 250.000,00.”

3.2.

Voor het Hof was in geschil of de tariefstelling in de Verordening leidt tot een heffing naar draagkracht dan wel tot een onredelijke en willekeurige heffing. Voorts was in geschil of is voldaan aan het bepaalde in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet (hierna: de opbrengstlimiet).

3.3.1.

Het Hof heeft geoordeeld dat van de onder 3.1.5 weergegeven tariefstelling niet kan worden gezegd dat deze het bedrag van de geheven belasting verbindt met het inkomen, de winst of het vermogen van belanghebbende, zodat geen sprake is van een ingevolge artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet verboden heffing naar draagkracht.

3.3.2.

Het Hof heeft voorts geoordeeld dat met het door de gemeente Heerlen gemaakte tariefsonderscheid naar de grootte van de bouwsom het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden, dat de heffing van de onderhavige bouwleges daarmee onredelijk en willekeurig is en de Verordening jegens belanghebbende onverbindend is.

3.3.3.

Inzake de toetsing aan de opbrengstlimiet heeft het Hof geoordeeld dat de Verordening tevens op die grond onverbindend moet worden verklaard nu de heffingsambtenaar niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om de geraamde baten inzichtelijk en controleerbaar te maken.

3.4.1.

Het middel in het incidentele beroep komt op tegen het hiervoor onder 3.3.1 weergegeven oordeel van het Hof en doet daartoe een beroep op het betoog van de heffingsambtenaar dat voor de tariefstelling is gekozen vanuit de gedachte dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen.

3.4.2.

Het middel faalt. Tussen de hoogte van bouwkosten enerzijds en het inkomen, de winst of het vermogen van de aanvrager van een bouwvergunning anderzijds, bestaat niet een voldoende direct verband om te kunnen oordelen dat het hanteren van lagere tarieven voor bouwkosten tot een bepaald bedrag (in dit geval € 250.000) een ingevolge artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet ongeoorloofde heffing naar draagkracht inhoudt.

3.5.1.

Het primaire middel in het principale beroep komt op tegen het in onderdeel 3.3.2 hiervoor weergegeven oordeel van het Hof. Het middel slaagt. Ingevolge artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet en de daarop door de wetgever gegeven toelichting, kunnen gemeenten behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 65-67 en 77-78). Het hanteren van een vast, bescheiden percentage van de bouwkosten van 2,25 percent, zoals dat op grond van de Verordening geldt voor de bouwkosten boven € 250.000, kan niet worden aangemerkt als onredelijk of willekeurig (vgl. HR 14 augustus 2009, nr. 43120, ECL:NL:HR:2009:BI1943, BNB 2009/276). De heffing naar lagere percentages van de bouwkosten beneden € 250.000 respectievelijk € 25.000 leidt niet tot schending van het gelijkheidsbeginsel. Die percentages zijn immers bij de vermelde bouwkosten zonder onderscheid van toepassing op alle belastingplichtigen (vgl. HR 10 december 2004, nr. 36776, ECLI:NL:HR:2004:AF7505, BNB 2005/102). De omstandigheid dat bij hogere bouwkosten wordt geheven naar een ander percentage levert niet een ongelijke behandeling van gelijke gevallen op.

3.5.2.

Aangezien het primaire middel in het principale beroep slaagt, behoeft het subsidiaire middel geen behandeling.

3.6.1.

Het meer subsidiaire middel in het principale beroep richt zich tegen het hiervoor onder 3.3.3 vermelde oordeel van het Hof omtrent de opbrengstlimiet. Daarbij heeft het Hof zich beperkt tot een toetsing van de in dat kader geraamde baten.

3.6.2.

Het Hof heeft daaromtrent geoordeeld dat de heffingsambtenaar niet of onvoldoende inzicht heeft gegeven in de raming van de baten, en heeft daartoe onder meer gewezen op het ontbreken van te verwachten aantallen bouwaanvragen en daarbij behorende bouwsommen. De heffingsambtenaar heeft aldus de bij belanghebbende gerezen twijfel dat de bouwleges te pessimistisch zijn geraamd, naar het oordeel van het Hof niet weggenomen.

3.6.3.

Met deze oordelen stelt het Hof te vergaande eisen aan de raming van het bedrag van de baten dat in de gemeentelijke begroting is opgenomen en de onderbouwing daarvan. Met name zal een prognose van het aantal bouwaanvragen en daarbij behorende bouwsommen naar haar aard met veel onzekerheid omgeven zijn. Daaruit vloeit voort dat - anders dan het Hof kennelijk heeft aangenomen - bij die prognose geen zekerheid of een volledig inzicht kan worden verlangd ten aanzien van het te verwachten aantal aanvragen en de bijbehorende bouwsommen. Verder brengt dit mee dat het een gemeente die voorzichtigheid betracht bij het ramen van legesopbrengsten te dier zake, niet kan worden tegengeworpen dat zij die opbrengsten te pessimistisch heeft geschat. In het kader van de toetsing van de opbrengstlimiet op de voet van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet kan het volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedrag aan legesopbrengsten pas dan niet worden aanvaard indien de gemeente die opbrengsten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, nr. 25542, BNB 1989/242).

3.6.4.

Ook het meer subsidiaire middel in het principale beroep slaagt derhalve.

3.7.

Gelet op hetgeen hiervoor in de onderdelen 3.5.1 en 3.6.4 is overwogen kan ’s Hofs uitspraak niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen voor een hernieuwde behandeling van de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden. Daarbij dient mede acht te worden geslagen op de uitgangspunten rond stelplicht en bewijslast, opgenomen in onderdeel 3.2 van het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, BNB 2009/159, en in onderdeel 3.3 van het heden in de zaak met nummer 12/02475 uitgesproken arrest van de Hoge Raad.

4. Proceskosten

De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.

5. Beslissing

De Hoge Raad:

verklaart het principale beroep van het College gegrond,

verklaart het incidentele beroep van belanghebbende ongegrond,

vernietigt de uitspraak van het Hof, en

verwijst het geding naar het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest.

Dit arrest is gewezen door de vice-president M.W.C. Feteris als voorzitter, en de raadsheren C. Schaap, P.M.F. van Loon, M.A. Fierstra en Th. Groeneveld, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 4 april 2014.