ECLI:NL:RBROT:2021:8137

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 19/2935

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 augustus 2021 in de zaak tussen

[naam eiseres], te [woonplaats eiseres], eiseres,

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,

gemachtigde: mr. A.J.J. van de Vlist.

Procesverloop

Bij brief van 10 juli 2017 heeft verweerder eiseres een aanbod gedaan voor een minnelijke regeling (het aanbod). Bij brief van 25 augustus 2017 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat dit aanbod door het verlopen van de daarin gestelde termijn niet meer geldig is en dat het aanbod wordt ingetrokken.

Bij besluit van 13 maart 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het verzoek van eiseres om schadevergoeding afgewezen.

Bij besluit van 16 november 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiseres in de functie van Ondersteuning / Vakspecialist C, functionele salarisklasse (schaal) 6, geplaatst.

Bij besluit van 2 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de brief van 25 augustus 2017 en de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft binnen de tien dagen termijn voor het onderzoek ter zitting aanvullende stukken en een schriftelijk pleitnotitie ingediend. De aanvullende stukken zijn vanwege de aanzienlijke omvang ervan aan eiseres geretourneerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juli 2021
.Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door
[naam 1] en [naam 2]
.

Overwegingen

1. Eiseres is sinds 1 juni 1997 bij verweerder in dienst, laatstelijk in de functie van Ondersteuning / Vakspecialist C, schaal 6.

Algemeen

2. In haar beroepschrift verwijst eiseres naar de gronden die zij in bezwaar heeft aangevoerd zonder daarbij aan te geven in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder daarop in het bestreden besluit ontoereikend is. Ook verwijst eiseres voor de beroepsgronden naar wat zij in eerdere procedures bij verweerder, de rechtbank en de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft aangevoerd. Een zodanige algemene verwijzing zonder nadere motivering acht de rechtbank onvoldoende om aan het bestreden besluit af te kunnen doen. De rechtbank zal zich in haar uitspraak dan ook beperken tot het beoordelen van de door eiseres in haar beroepschrift toegelichte gronden.

Procedurele beroepsgronden

3.1.

Eiseres betoogt dat verweerder in strijd met het recht in bezwaar en beroep geen dan wel een gebrekkig verweerschrift heeft ingediend. Daarnaast heeft verweerder niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. In het dossier dat zij van verweerder heeft ontvangen ontbreken de stukken over de bijzondere afspraak die in het kader van de detacheringsovereenkomst met haar is gemaakt en het overzicht van de door eiseres verrichte schaal 8-werkzaamheden in de periode vanaf haar indiensttreding tot veertien maanden na haar vaste aanstelling. In de stukken die zij in beroep van de rechtbank heeft ontvangen ontbreken haar zienswijze, haar beroepschrift en haar aanvullende beroepsgronden. Door het ontbreken van deze stukken is volgens eiseres haar recht op een eerlijk proces geschonden.

3.2.

Ten aanzien van de op de zaak betrekking hebbende stukken slaagt het betoog van eiseres niet.
De door een partij in beroep ingediende stukken worden door de rechtbank aan de andere partij toegezonden en worden niet (tevens) als kopie aan de partij verstrekt die deze stukken heeft ingediend. De rechtbank stelt vast dat de stukken die eiseres in beroep heeft ingediend deel uitmaken van het procesdossier. Deze stukken zijn door de rechtbank bij de beoordeling van de zaak betrokken. Daarbij is de rechtbank niet gebleken dat in het procesdossier een voor de behandeling van deze zaak relevant stuk ontbreekt. Eiseres is dan ook niet in haar recht op een eerlijk proces geschaad.

3.3.

Ook ten aanzien van het verweerschrift slaagt het betoog van eiseres niet. Noch in de bezwaarfase noch in de beroepsfase bestaat er voor verweerder een verplichting om een verweerschrift in te dienen. Overigens heeft verweerder in de beroepsfase wel een verweerschrift ingediend. Dat dit verweerschrift volgens eiseres gebrekkig is, leidt niet tot schending van een procedurele bepaling.

De intrekking van het aanbod om tot een minnelijke regeling te komen

4.1.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de intrekking van het aanbod gehandhaafd. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat hij bevoegd was het aanbod in te trekken, omdat eiseres het aanbod niet onvoorwaardelijk heeft geaccepteerd.

4.2.

Voordat de rechtbank kan overgaan tot een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden die zien op de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het intrekken van het aanbod, moet de rechtbank eerst de vraag beantwoorden of verweerder dat bezwaar terecht ontvankelijk heeft verklaard. Daarbij ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of de intrekking van het aanbod een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

4.3.

Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb definieert een besluit als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met een rechtshandeling wordt een handeling gericht op een rechtsgevolg bedoeld.

Artikel 6:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb breidt het besluitbegrip uit met een schriftelijke weigering om een besluit te nemen.

Artikel 8:2, eerste lid, van de Awb breidt het besluitbegrip verder uit met andere handelingen van een bestuursorgaan, waarbij de belanghebbende ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet is. Een ambtenaar kan echter alleen tegen een dergelijke feitelijke handeling beroep instellen en daarvoor bezwaar maken als de ambtenaar door deze handeling rechtstreeks in een rechtspositioneel belang is getroffen. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de CRvB van 14 oktober 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO2673.

4.4.

Het doen van een aanbod om een minnelijke regeling te treffen is op zichzelf geen besluit of daarmee gelijkgestelde feitelijke handeling. Een aanbod brengt immers geen wijziging in iemand rechtspositie tot stand. Als een dergelijk aanbod geen besluit is, is de intrekking daarvan dat ook niet. Dit is alleen anders als de regeling tot stand is gekomen en het bestuursorgaan een besluit ter uitvoering daarvan neemt of weigert om een dergelijk besluit te nemen. In dat geval is er sprake van een besluit in de zin van de Awb. Ter vergelijking verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de CRvB van 10 juni 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AP2074, en van 13 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2401.

4.5.

Eiseres betoogt dat zij het aanbod van verweerder op 4 augustus 2017 heeft aanvaard en haar toen lopende beroepszaak bij verweerder heeft ingetrokken. Verweerder had deze intrekking volgens eiseres naar de rechtbank moeten doorzenden. De rechtbank begrijpt uit het betoog van eiseres dat zij van mening is dat de minnelijke regeling tot stand is gekomen en dat verweerder met de intrekking van het aanbod weigert om een besluit ter uitvoering van die regeling te nemen.

4.6.

De rechtbank stelt vast dat verweerder eiseres op 10 juli 2017 het aanbod heeft gedaan dat er tot aan de pensioendatum geen afbouw van de persoonlijke prestatietoelage plaatsvindt, dat eiseres vanaf 2016 tot aan haar pensioen een gratificatie ontvangt en dat eiseres een vergoeding voor de gemaakte advocaatkosten krijgt. Hierbij gaat verweerder ervan uit dat met het aanvaarden van het aanbod het geschil over de salariëring tot december 2016 is afgehecht en dat daarop niet meer wordt teruggekomen. Als voorwaarde heeft verweerder gesteld dat eiseres haar lopende beroepszaak intrekt.

4.7.

Eiseres heeft bij e-mail van 4 augustus 2017 aan verweerder op het aanbod gereageerd. In haar reactie heeft eiseres vermeld dat zij het beroep intrekt. Gelijktijdig heeft zij om schadevergoeding verzocht bestaande uit het achtergehouden deel van het salaris voor de periode vanaf indiensttreding tot en met 2015. In tegenstelling tot eiseres ziet de rechtbank in deze reactie geen (onvoorwaardelijke) acceptatie van het aanbod van verweerder. Eiseres verzoekt immers om schadevergoeding tot een hoger bedrag dan waarin het aanbod voorziet en over de periode die verweerder met het aanbod juist wil beslechten.

Ook blijkt uit een brief van deze rechtbank van 5 oktober 2017 dat eiseres eerst bij brief van 25 september 2017 - dus nadat verweerder zijn aanbod al had ingetrokken - haar beroepszaak heeft ingetrokken. Anders dan eiseres stelt, heeft verweerder voor een intrekking van een beroep geen doorzendplicht

4.8.

Nu eiseres het aanbod van verweerder niet heeft aanvaard en er derhalve geen minnelijke regeling tot stand is gekomen, kan de intrekking van het aanbod niet worden aangemerkt als de weigering om een besluit ter uitvoering van die regeling te nemen. Nu de intrekking van een aanbod zelf ook geen besluit of daarmee gelijkgestelde feitelijke handeling is, had het bezwaar van eiseres tegen deze intrekking niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Verweerder heeft dit niet onderkend.

4.9.

Gelet hierop is het beroep in zoverre gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit voor zover dit ziet op de intrekking van het aanbod. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar tegen de intrekking van het aanbod niet-ontvankelijk te verklaren. Door de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van de inhoudelijke gronden die eiseres tegen de intrekking van het aanbod heeft gericht.

De afwijzing van het verzoek om schadevergoeding

5.1.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit 1gehandhaafd en zich op het standpunt gesteld dat hij terecht en op goede gronden het schadevergoedingsverzoek van eiseres heeft afgewezen. Verweerder is niet gebleken dat eiseres slachtoffer is van (evident) onrechtmatige rechtspraak. Ook is er volgens verweerder bij de vaste aanstelling van eiseres geen valsheid in geschrifte gepleegd maar is een kennelijke verschrijving de reden dat in de functienaam de B in een C is veranderd. Daar komt bij dat eiseres geen bezwaar tegen het vaste aanstellingsbesluit heeft gemaakt en zij geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan op dit besluit zou moeten worden teruggekomen.

5.2.

Eiseres betoogt dat zij over de periode vanaf haar indiensttreding tot en met 2015 schade heeft geleden omdat haar functie verkeerd is ingeschaald. Zo is haar bij haar indiensttreding de functie van Administratief Medewerker Bijstandverlening, schaal 8, opgedragen, maar is dit ten onrechte als schaal 5 verwerkt. Schaal 5 komt overeen met de functie van Junior administratief medewerker. Ook is verweerder de bijzondere afspraak uit de detacheringsovereenkomst van 2001 om eiseres bij goed functioneren in de functie van Administratief medewerker B, schaal 8, aan te stellen niet nagekomen. Deze overeenkomst is door eiseres zelf en door twee bevoegde personen van verweerder ondertekend. Volgens eiseres is er ook sprake van valsheid in geschifte, omdat op de P&O mutatieformulieren uit 2001 de letter ‘B’ is doorgekruist en in de letter ‘C’ is veranderd, wat tot de inschaling in schaal 5 heeft geleid. Verweerder heeft door de onjuiste inschaling in strijd met het verbod op willekeur, détournement de pouvoir en het legaliteits-, zorgvuldigheids-, evenredigheids- motiverings-, gelijkheids- en vertrouwensbeginsel gehandeld. Ook heeft verweerder de belangen niet zorgvuldig afgewogen, is verweerder in de nakoming van een overeenkomst tekortgeschoten en heeft verweerder een onrechtmatige daad als bedoeld in artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek gepleegd. Volgens eiseres heeft verweerder met het aanbod om een minnelijke regeling te treffen erkend dat er in het verleden fouten bij de inschaling zijn gemaakt.

5.3.

De rechtbank overweegt dat voor vergoeding van schade is vereist dat de vermeende schade met een onrechtmatig besluit verband houdt en dat alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking komen die in een zodanig verband met dat besluit staan dat zij het bestuursorgaan als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de CRvB van 9 januari 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:48.

5.4.

Eiseres heeft de besluiten waarbij zij bij verweerder in dienst is getreden en waarbij haar een vaste aanstelling is verleend als schadeveroorzakende besluiten aangemerkt. Deze besluiten dateren echter van 1 juni 1997 en van 23 januari 2002 en staan in rechte vast. Als eiseres van mening is dat verweerder bij deze besluiten in strijd met de wet of geschreven of ongeschreven rechtsbeginselen heeft gehandeld, dan had zij dat destijds in een procedure tegen die besluiten moeten aanvoeren. Dit kan niet alsnog in de onderhavige procedure.

5.5.

Eiseres heeft al eerder juridische procedures tegen haar inschaling gevoerd, zoals tegen het besluit van 25 april 2006 waarbij eiseres in verband met reorganisatie in een functie in schaal 5 is geplaatst en tegen het besluit van 29 oktober 2010 waarbij haar functie in schaal 5 van het toen nieuwe functiehuis is ingedeeld. Ook in deze procedures heeft eiseres de detacheringsovereenkomsten en de P&O mutatieformulieren uit 2001 ingebracht. De CRvB heeft in beide zaken geoordeeld dat verweerder terecht van schaal 5 is uitgegaan (zie de uitspraken van de CRvB van 2 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9443 en van 25 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2048 en 2049). Voor zover eiseres aanvoert dat verweerder in die procedures onzorgvuldig heeft gehandeld door in beroep bij de rechtbank niet van alle op de zaak betrekking hebbende stukken en geen verweerschrift in te dienen, had eiseres dat in hoger beroep bij de CRvB moeten aanvoeren. Dit geldt ook voor de stelling van eiseres dat verweerder bij het nemen van de besluiten van 25 april 2006 en
29 oktober 2010 of onzorgvuldig of in strijd met de wet of (on)geschreven rechtsbeginselen heeft gehandeld. Ook dit had zij toen in (hoger) beroep tegen die besluiten moeten aanvoeren.

5.6.

Verweerder heeft betwist dat eiseres bij haar indiensttreding en bij haar vaste aanstelling onjuist is ingeschaald. Dat verweerder eiseres een aanbod heeft gedaan om met een minnelijke regeling het geschil over de inschaling op te lossen, maakt dat niet anders. Enkel het doen van een aanbod is onvoldoende om aan te nemen dat verweerder erkent dat er in het verleden bij de inschaling van de functie van eiseres fouten zijn gemaakt. Hiervoor is noodzakelijk dat uit het aanbod zelf blijkt dat verweerder die fouten heeft erkend en dat is niet het geval. In het aanbod heeft verweerder op geen enkele wijze vermeld dat hij erkent dat de functie van eiseres in het verleden onjuist is ingeschaald.

5.7.

Nu de door eiseres genoemde schadeveroorzakende besluiten in rechte vaststaan en verweerder niet erkent dat hij bij deze besluiten onjuist heeft gehandeld, is de rechtbank van oordeel dat deze besluiten niet als onrechtmatig kunnen worden aangemerkt. Hierdoor is er niet voldaan aan het vereiste dat de aangevoerde schade met een onrechtmatig besluit verband houdt en komt deze schade niet voor vergoeding in aanmerking.

5.8.

Op het punt van de afwijzing van het verzoek van eiseres om schadevergoeding is het beroep dan ook ongegrond.

Het besluit om eiseres in de functie van ondersteuning / vakspecialist C, schaal 6, te plaatsen

6.1.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit 2 gehandhaafd en zich op het standpunt gesteld dat hij terecht en op goede gronden eiseres in de functie van ondersteuning / vakspecialist C, schaal 6, heeft geplaatst. Volgens verweerder behoren de werkzaamheden die eiseres heeft verricht, tot schaal 6 en niet tot schaal 8. Eiseres heeft ook niet met stukken onderbouwd dat haar werkzaamheden wel tot schaal 8 zouden behoren.

6.2.

Eiseres betoogt dat verweerder haar in een schaal 8-functie had moeten plaatsen. Volgens eiseres heeft verweerder haar vanaf haar indiensttreding (1 juni 1997) tot aan haar detachering (14 mei 2001) de werkzaamheden behorende bij de functie van Administratief Medewerker Bijstandverlening opgedragen. Tijdens haar detachering tot veertien maanden na haar vaste aanstelling (13 februari 2003) heeft verweerder haar het behandelen van vergunningaanvragen opgedragen. In beide gevallen is er volgens eiseres sprake van schaal 8-werkzaamheden. Eiseres wijst in dit verband op certificaten en een diploma die alleen bij het daadwerkelijk verrichten van de functie konden worden behaald en naar beslissingen die zij in die functie heeft genomen. Verder vergelijkt eiseres haar functie met de functie van collega’s die wel hoger zijn ingeschaald. Sinds de uitholling van haar functie door verweerder verricht eiseres werkzaamheden op de frontoffice. Haar directe collega’s worden voor dezelfde werkzaamheden conform schaal 7 en 8 bezoldigd.

6.3.

De rechtbank stelt vast dat eiseres de werkzaamheden op schaal 8- of 9-niveau behorende bij de functie Administratief Medewerker Bijstandverlening en bij het behandelen van vergunningaanvragen in ieder geval sinds 13 februari 2003 niet meer heeft verricht. Dit betekent dat eiseres ten tijde van het nemen van het primaire besluit 2 al ruim vijftien jaar andere werkzaamheden deed dan de werkzaamheden waarop zij nu een beroep doet. Alleen al om deze reden kunnen de door eiseres omschreven werkzaamheden niet leiden tot de conclusie dat verweerder haar in schaal 8 of 9 had moeten inschalen. De door eiseres in haar beroepschrift genoemde uitspraken van de rechtbank Den Haag en de CRvB maken dit niet anders.

6.4.

Verder verwijst de rechtbank naar wat zij in 5.4 en 5.5 al heeft vastgesteld, namelijk dat het besluit van 1 juni 1997 waarbij eiseres in schaal 5 in dienst is getreden en het besluit van 23 januari 2002 waarbij haar een vaste aanstelling in schaal 5 is verleend rechtmatig zijn en in rechte vaststaan. Dit betekent dat deze besluiten in deze procedure een gegeven zijn en niet ter discussie kunnen worden gesteld.

6.5.

Verder is de rechtbank niet gebleken dat verweerder in gelijke gevallen ten onrechte anders heeft gehandeld. In dit verband heeft verweerder op zitting toegelicht dat de door eiseres bedoelde directe collega’s met een hoger ingeschaalde functie de frontofficewerkzaamheden als bijtaken verrichten en dat deze collega’s ook nog andere werkzaamheden verrichten. Volgens verweerder is eiseres niet het volledige samenstel van werkzaamheden van deze directe collega’s opgedragen en verricht zij die werkzaamheden ook niet. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze toelichting van verweerder onjuist is.

6.6

Daarnaast is de rechtbank ook niet gebleken van strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waar eiseres (zonder onderbouwing) naar verwijst.

6.7.

Dit geheel maakt dat het betoog van eiseres dat verweerder haar in een schaal 7-, 8- of 9-functie had moeten plaatsen, niet slaagt. Het beroep gericht tegen de plaatsing van eiseres in de functie van ondersteuning / vakspecialist C, schaal 6, is dan ook ongegrond.

Griffierecht

7. Nu het beroep voor zover dat is gericht tegen de intrekking van het aanbod om tot een minnelijke regeling te komen gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

Proceskosten

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, nu eiseres zich niet heeft laten vertegenwoordigen door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond voor zover dat is gericht tegen het intrekken van het aanbod om een minnelijke regeling te treffen en vernietigt het bestreden besluit op dat punt;
verklaart het bezwaar tegen het intrekken van het aanbod om een minnelijke regeling te treffen niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 174,00 vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en
mr. drs. A. Douwes leden, in aanwezigheid van mr. P.F.H.M. Terstegge, griffier.
De uitspraak is in het openbaar gedaan op 16 augustus 2021.

De griffier is buiten staat De voorzitter is verhinderd te tekenen

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.