ECLI:NL:RBROT:2018:9158

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht 3

zaaknummer: ROT 17/3421

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 november 2018 in de zaak tussen

[eiseres] te [vestigingsplaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. K.J. Defares,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman,

de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluit van 4 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 5.000,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.

Bij besluit van 25 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, de grondslag van de overtreding gewijzigd en de boete vastgesteld op € 2.500,-.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , [naam] en [naam] , werkzaam bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Overwegingen

1. Het gaat in dit beroep over een boete die verweerder heeft opgelegd aan eiseres, een vleesproducent, omdat door een toezichthouder van de NVWA zou zijn geconstateerd dat een varkenskarkas verontreinigd was. In dit beroep zijn naast de Nederlandse regelgeving ook de volgende Europese verordeningen relevant: Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004), Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) en Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002).

2.1.

Verweerder heeft in het primaire besluit aan eiseres een boete van € 5.000,- opgelegd omdat volgens verweerder sprake was van dit beboetbaar feit:

De exploitant van het levensmiddelenbedrijf droeg geen of onvoldoende zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente

procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. Dit is een overtreding van artikel 5 van Verordening 852/2004.

2.2.

In het bestreden besluit heeft verweerder de grondslag van de boeteoplegging gewijzigd en de hoogte van de boete vastgesteld op € 2.500,-. Volgens het bestreden besluit dient eiseres deze boete te betalen omdat zij in strijd heeft gehandeld met artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 9 van Verordening 853/2004, wat een overtreding is van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten in samenhang gelezen met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren.

2.3.

Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 10 september 2015 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In dit rapport beschrijft de toezichthouder onder meer het volgende.

“
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op een bordes (na het keurbordes) net voor

de stempelautomaat. Ik zag daar dat zich op het varkenskarkas, wat op mijn

controlelijst als nummer 23 stond weergegeven, haar bevond. Het haar bevond zich

op een stukje huid aan de rechterkant van de nek buikwaarts ter hoogte van de snee

aangebracht door de koppensnijder. Het stukje huid had een doorsnee van ongeveer

2-3 cm, de haren waren lang en wit en plukbaar, geen stoppels en het waren er

duidelijk meer dan 5. Ik heb de baan stop laten zetten en het huidstukje met haren

laten verwijderen. Uit mijn controle na afloop van het slachtproces bleek dat niet

werd voldaan aan de nulnorm voor verontreiniging op karkassen, waaruit

geconcludeerd kan worden dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende

had zorg gedragen voor de invoering, uitvoering en of handhaving van permanente

procedures die gebaseerd zijn op HACCP-beginselen.

Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 5, eerste

lid van Verordening (EG) 852/2004, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in

artikel 2.4 lid 1 onder c van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1

van de Wet dieren.”

3. Eiseres voert aan dat verweerder buiten de grondslag van het rapport van bevindingen en het primaire besluit is getreden door in het bestreden besluit de wettelijke grondslag van de gestelde overtreding te wijzigen. Daarmee heeft verweerder artikel 5:9 en 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overtreden. Eiseres verwijst daarbij onder meer naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 april 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AF7624). Verweerder kan na kennisneming van de bezwaren van eiseres niet overtreding van een wezenlijk ander wettelijk voorschrift in de beslissing op bezwaar aan eiseres tegenwerpen. Dit verdraagt zich niet met de waarborgen van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Bovendien had verweerder vanwege de wijziging van de grondslag het bezwaar gegrond moeten verklaren, aldus eiseres.

3.1.

In het bestreden besluit is op basis van hetzelfde rapport van bevindingen en dezelfde feitelijke constateringen als bij het primaire besluit, de wettelijke grondslag voor de overtreding gewijzigd. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet in strijd met artikel 5:9 of 5:48 van de Awb, noch met artikel 6 van het EVRM. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in de uitspraak van 12 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:327) brengen de systematiek en de uitgangspunten van de Awb terzake van het beslissen op een bezwaarschrift mee dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen, waarbij de eis geldt dat het nieuwe besluit moet zijn te beschouwen als het resultaat van die heroverweging. In die zaak was eveneens sprake van een wijziging van de grondslag van de overtreding in de beslissing op bezwaar en volgens het CBb is dit te beschouwen als het resultaat van de heroverweging van het primaire besluit, waarbij het CBb van belang acht dat de beslissing op bezwaar op hetzelfde feitencomplex berustte als het primaire besluit (namelijk de in het boeterapport omschreven feitelijke gedragingen van de overtreder) en dat het bestuursorgaan bevoegd was om op grond van beide wettelijke grondslagen handhavend op te treden. Ook volgens de Afdeling (in onder meer de uitspraak van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:177) staat artikel 7:11 van de Awb niet in de weg aan handhaving van een besluit op grond van een andere wettelijke bepaling dan die waarop het in het bezwaar bestreden primaire besluit berust. In de uitspraak van de Afdeling waarnaar eiseres heeft verwezen was sprake van een wijziging van de grondslag in de beslissing op bezwaar op basis van constateringen die na het primaire besluit zijn gedaan; daarvan is hier geen sprake. Nu het bestreden besluit is gebaseerd op hetzelfde feitencomplex en hetzelfde rapport van bevindingen als het primaire besluit en verweerder bovendien bevoegd is om grond van beide wettelijke grondslagen handhavend op te treden, dient de gewijzigde grondslag in het bestreden besluit te worden beschouwd als het resultaat van de volledige heroverweging van het primaire besluit, zoals neergelegd in artikel 7:11 van de Awb. Zoals eveneens volgt uit voornoemde uitspraken van het CBb en de Afdeling (ECLI:NL:CBB:2017:327 en ECLI:NL:RVS:2015:177) heeft verweerder bovendien in die heroverweging en wijziging van de grondslag terecht geen reden gezien om het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren.

4. Eiseres voert aan dat verweerder artikel 5:43 van de Awb heeft geschonden. Verweerder heeft in bezwaar, bij brief van 23 februari 2017, aan eiseres medegedeeld dat geen boete wordt opgelegd wegens overtreding van artikel 5 van Verordening 852/2004. Dit is een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb. Daarmee was de bevoegdheid van verweerder vervallen om naar aanleiding van de betreffende constateringen door de toezichthouder een boete op te leggen. Artikel 5:43 van de Awb staat eraan in de weg dat nogmaals een boete wordt opgelegd ten aanzien van hetzelfde feit, dezelfde overtreding of dezelfde gedraging, aldus eiseres.

4.1.

Op grond van artikel 5:43 van de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt. Uit voornoemd onderdeel van artikel 5:50 volgt dat zo’n kennisgeving inhoudt dat het bestuursorgaan, nadat de overtreder zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, beslist dat voor de overtreding geen bestuurlijke boete zal worden opgelegd.

4.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet in strijd gehandeld met artikel 5:43 van de Awb. Verweerder heeft in bezwaar, bij brief van 23 februari 2017, aan eiseres bericht dat de wettelijke grondslag van de overtreding wordt gewijzigd en eiseres gelegenheid gegeven daarop te reageren. Deze brief kan niet als een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, van de Awb worden beschouwd, reeds nu deze brief niet volgt op een voornemen tot boeteoplegging, maar het primaire besluit tot boeteoplegging al was genomen. Overigens is van een bericht dat van oplegging van een bestuurlijke boete wordt afgezien ook geen sprake, aangezien verweerder in de brief van 23 februari 2017 alleen de wettelijke grondslag wijzigt en de oplegging van een boete handhaaft. Gelet op de handhaving van de boete kan, voor zover eiseres dit stelt, van strijd met het ne bis in idem-beginsel evenmin sprake zijn.

5. Eiseres voert aan dat het onderzoek door de toezichthouder van de NVWA niet specifiek, duidelijk en nauwkeurig is geweest en ook oncontroleerbaar is. Het staat niet vast dat het karkas was verontreinigd met haar en ook niet dat het zou gaan om het varkenskarkas met nummer 23. Bovendien is onduidelijk hoeveel haren precies zouden zijn aangetroffen en of het beweerdelijk aangetroffen haar afkomstig was van een mens of van een dier; eiseres verwijst daarbij naar de uitspraak van het CBb van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:334). Ten onrechte zijn bij het rapport van bevindingen geen foto’s van de beweerdelijke verontreiniging gevoegd. In het rapport is niets opgenomen dat de constatering van de toezichthouder staaft. Eiseres verwijst naar vier uitspraken van het CBb waarin wel foto’s bij het boeterapport waren overgelegd en naar twee uitspraken waarin volgens het CBb niet was aangetoond dat sprake was van een overtreding. Zonder foto’s kan volgens eiseres het rapport niet door de rechter worden getoetst. Voorts voert eiseres aan dat de personalia van de toezichthouder in het rapport van bevindingen ontbreken zodat niet kan worden gecontroleerd of de toezichthouder bevoegd was het rapport op te stellen. Eiseres verwijst daarbij naar het arrest van de Hoge Raad van 9 juni 2006 (ECLI:NL:HR:2009:BH5768) en naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:111). Uit het rapport blijkt niet dat het is opgemaakt en ondertekend door de bij de controle betrokken toezichthouder, aldus eiseres.

5.1.

Volgens vaste jurisprudentie van het CBb (onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147) mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

5.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen van 10 september 2015 voldoende duidelijk omschreven welke constateringen op 28 augustus 2015 zijn gedaan. Zo beschrijft de toezichthouder onder meer dat hij een stukje huid met haar aantrof op een varkenskarkas, waar dit stukje zich op het karkas bevond, hoe groot het stukje huid was en welk nummer het varkenskarkas had. Ook beschrijft hij dat het meer dan vijf haren waren, die lang, wit en plukbaar waren en dat het geen stoppels waren. De inhoud van het rapport van bevindingen vormt geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de constateringen door de toezichthouder. Evenmin heeft eiseres gemotiveerd de bevindingen in het rapport betwist. Door eiseres is niet gemotiveerd waarom niet van de juistheid van de in het rapport beschreven bevindingen kan worden uitgegaan. De enkele stelling van eiseres dat niet vaststaat dat haar op een karkas is aangetroffen of dat het om het karkas met nummer 23 ging, vormt geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Voorts is geenszins aannemelijk dat het hier om mensenharen zou gaan, nu het haren betreft die zich op een stukje huid op het karkas bevonden. Bovendien verschaft het rapport voldoende duidelijkheid over de hoeveelheid haar die is aangetroffen. Nu naar het oordeel van de rechtbank de inhoud van het rapport voldoende duidelijkheid geeft over de bevindingen van de toezichthouder en eiseres niet heeft gemotiveerd waarom desondanks aan de juistheid van de bevindingen moet worden getwijfeld, is een nadere onderbouwing met foto’s evenmin nodig. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van het CBb evenals uit andere jurisprudentie van het CBb kan niet worden afgeleid dat een rapport van een toezichthouder moet zijn vergezeld van foto’s om van de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder uit te kunnen gaan. Eerst indien een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s bij het rapport worden gevoegd. Die noodzaak is hier niet aanwezig.

5.3.

De omstandigheid dat in het rapport van bevindingen geen personalia van de toezichthouder zijn opgenomen vormt evenmin aanleiding om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de toezichthouder uit te kunnen gaan. In het rapport van bevindingen is het toezichthoudernummer van de toezichthouder opgenomen. De rechtbank is ambtshalve uit andere zaken bekend dat verweerder vanwege vervelende incidenten in het verleden ervoor heeft gekozen om niet meer de naam van de toezichthouder te vermelden maar om deze functionarissen te identificeren met een toezichthoudernummer waarmee kan worden achterhaald wie het rapport heeft opgemaakt. Daarnaast zij opgemerkt dat de betreffende toezichthouder blijkens het rapport van bevindingen in persoon aanwezig was op het bedrijf van eiseres en zich (anders dan eiseres ongemotiveerd heeft gesteld) bij die controle heeft gelegitimeerd. Bovendien is er geen aanleiding te twijfelen aan de bevoegdheid van de toezichthouder. De toezichthouder heeft immers een NVWA-toezichthoudernummer en beschrijft in het rapport dat hij is aangewezen voor het houden van het toezicht dat is opgedragen aan de NVWA. Voorts heeft eiseres geen enkele reden naar voren gebracht waarom aan de bevoegdheid van de toezichthouder zou moeten worden getwijfeld. Daarnaast blijkt uit de tekst en ondertekening van het rapport van bevindingen dat het rapport is opgemaakt en ondertekend door de toezichthouder die de betreffende controle heeft uitgevoerd.

6. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding. Artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 9, van Verordening 853/2004 bevatten geen verbod op verontreiniging met haar en bevatten ook geen nulnorm ten aanzien van de verontreiniging van karkassen. Bovendien hanteert verweerder blijkens het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht (het Handhavingsprotocol) ook geen nulnorm, nu daarin een varkenskarkas als voldoende onthaard wordt beschouwd als er niet meer dan maximaal vijf haren zichtbaar zijn. Voorts is in punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 enkel voorgeschreven dat onmiddellijk moet worden gestart met het verwijderen van de haren en dat is precies wat eiseres met haar werkwijze doet; een karkas wordt namelijk gebroeid in water, gaat door een krabmachine, wordt met drinkwater gespoeld en afgezweept en wordt geschroeid in een oven. Daarmee is het karkas dermate gedecontamineerd dat er geen relevante gevaren voor de volksgezondheid zijn. Bovendien heeft verweerder niet aangetoond dat haar een verontreiniging is in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening 852/2004. Niet is bewezen dat haar de aanwezigheid of de introductie van een gevaar meebrengt; een risicoanalyse als bedoeld in artikel 6 van Verordening 178/2002 ontbreekt. Voorts blijkt uit het rapport van bevindingen niet of de toezichthoudend dierenarts het karkas ongeschikt heeft verklaard voor menselijke consumptie vanwege een risico voor de volksgezondheid, aldus eiseres.

6.1.

In punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 staat: “Wanneer varkens niet worden gevild, moeten de haren onmiddellijk worden verwijderd. Het risico van verontreiniging van het vlees met broeiwater moet zo klein mogelijk zijn. Hierbij mogen alleen erkende additieven worden gebruikt. Nadien moeten de varkens grondig met drinkwater worden afgespoeld.”

6.2.

Niet in geschil is dat sprake is van de situatie dat de varkens niet werden gevild zodat punt 9 van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank is de norm van punt 9 ten aanzien van haren voldoende duidelijk: haren moeten onmiddellijk worden verwijderd. Dat de norm niet meer zou inhouden dan dat de slachterij de processtap van het verwijderen van haren moet nemen en dat slechts sprake is van een inspanningsverplichting, kan uit de tekst van punt 9 niet worden afgeleid. Uit het voorschrift dat haren onmiddellijk moeten worden verwijderd volgt dat dit voorschrift is overtreden als aan het einde van het slachtproces nog haren op het (niet gevilde) varkenskarkas aanwezig zijn. Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom, ondanks de duidelijke bewoordingen van punt 9, slechts sprake zou zijn van een inspanningsverplichting die de aanwezigheid van enkele haren na afloop van het slachtproces toestaat. Eiseres heeft verwezen naar het Handhavingsprotocol van de NVWA waarin staat dat een varkenskarkas door de NVWA als voldoende onthaard wordt beschouwd als er niet meer dan enkele haren (maximaal 5) zichtbaar zijn en het karkas tussen de voorknie en de achterknie vrij is van stoppels (korte stoppels (lengte maximaal 1 cm) in de ooghoek, de neusplooi en tussen de tenen zijn acceptabel). Het handhavingsbeleid van een toezichthoudend orgaan in een bepaalde lidstaat kan echter geen uitleg bieden over de voorschriften die in een Europese Verordening zijn vastgesteld. Daar komt bij dat het feit dat beleidsregels aangeven in welke situatie bij een overtreding wordt gehandhaafd, nog niet betekent dat de opsteller van de beleidsregels vindt dat in andere situaties geen overtreding is begaan. Uit het Handhavingsprotocol blijkt niet dat volgens de NVWA bij de aanwezigheid van minder dan vijf haren of korte stoppels op bepaalde plekken punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 niet is overtreden; het schrijft slechts voor wanneer daadwerkelijk wordt opgetreden door de NVWA.

6.3.

Ten aanzien van de stelling van eiseres dat niet is bewezen dat haar een verontreiniging is en dus de aanwezigheid of introductie van een gevaar meebrengt, overweegt de rechtbank dat het voorschrift van punt 9 specifiek spreekt van het onmiddellijk verwijderen van ‘haar’, zodat voor de vaststelling van een overtreding van dit voorschrift niet relevant is of haar ook onder het begrip verontreiniging valt. Voor zover eiseres stelt dat ook zonder gebruik van het begrip verontreiniging verweerder dient vast te stellen of overtreding van het voorschrift leid tot een gevaar voor de volksgezondheid, is hiervoor geen aanwijzing te vinden in Verordening 853/2004 of anderszins. Gelet op het voorgaande is evenmin relevant of het betreffende karkas is afgekeurd voor menselijke consumptie.

6.4.

Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de norm die aan de boete ten grondslag is gelegd voldoende duidelijk. Er kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van deze bepaling. Door eiseres is ook op geen enkele wijze gesteld dat in de situatie in andere landen of uit andere taalversies van deze bepaling een aanwijzing kan worden gevonden voor haar stelling dat punt 9 uitsluitend een inspanningsverplichting zou bevatten. Anders dan in de door eiseres aangehaalde verwijzingsuitspraak van deze rechtbank van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362) over verontreinigde pluimveekarkassen, ziet de rechtbank in de onderhavige zaak dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.

6.5.

Nu punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 voorschrijft dat haren onmiddellijk verwijderd moeten worden en uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder na afloop van het slachtproces constateerde dat zich op het karkas nog haren bevonden, heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres punt 9 heeft overtreden. Bovendien is verweerder gelet op het eigen Handhavingsprotocol terecht tot handhaving overgegaan, nu uit het rapport van bevindingen ook blijkt dat het lange haren en geen stoppels betrof en dat het er meer dan 5 waren. Het voorgaande betekent dat verweerder dus bevoegd was aan eiseres een boete op te leggen.

7. Eiseres voert aan dat verweerder in het boetebesluit niet heeft gemotiveerd dat de boete evenredig is gelet op de ernst en verwijtbaarheid. Ook is in de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de Toelichting bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren niet voorzien in afstemming van de hoogte van de boeten op de ernst en verwijtbaarheid van de overtredingen. Bij de indeling in boetecategorieën is geen rekening gehouden met de aard en ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid van de overtreder. Daarnaast is het de vraag of het wettelijk gefixeerd boeteregime verenigbaar is met het Unierecht. Eiseres verwijst daarbij naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 9 februari 2012 (C-210/10, Urbán) en 22 maart 2017 (C-497 en C-498/15, Euro-Team). Voorts dient bij de evenredigheidstoets ook rekening te worden gehouden met de effecten op de markt en de gevolgen voor de voedselveiligheid en de beweerdelijke inbreuk op de Wet dieren. Eiseres wijst op de recente verhoging van het boeteplafond voor overtreding van de Wet dieren. Van een bewuste overtreding is geen sprake en het bedrijfsbeleid van eiseres is erop gericht dat zij zich aan alle hygiënevoorschriften houdt. Gelet hierop en gelet op de overige concrete omstandigheden van het geval had verweerder moeten afzien van boeteoplegging, dan wel de boete moeten matigen, aldus eiseres.

7.1.

De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, aldus het CBb. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de door eiseres genoemde arresten van het HvJ niet dat een dergelijk boetesysteem met wettelijk vastgestelde boetebedragen en ruimte voor een evenredigheidstoets in het concrete geval, in strijd is met het EU-recht.

7.2.

In de Nota van Toelichting op het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Staatsblad 2012, 603) staat onder meer het volgende: “
Ten behoeve van een eenvoudige en effectieve oplegging van de boete is gekozen voor een eenvoudig systeem met vaste boetebedragen binnen de maximale boetes die volgens artikel 8.8 van de wet kunnen worden opgelegd. Vanwege het grote aantal beboetbare overtredingen zullen naar verwachting veel bestuurlijke boetes worden opgelegd. Om de stroom opgemaakte boeterapporten efficiënt te kunnen verwerken is een boetesysteem gewenst waarbij het boetebedrag niet voor iedere overtreding apart vastgesteld hoeft te worden, maar met een vaste systematiek wordt gewerkt. Daarbij is zoveel mogelijk rekening gehouden met de zwaarte van de overtredingen en de diversiteit aan overtreders zoals die onder de Wet dieren zal bestaan.(…) Als criteria voor de indeling van de overtredingen in één van de vijf boetecategorieën zullen de ernst van de overtreding in abstracto (dus geredeneerd vanuit de omschrijving van de gedraging in de regelgeving) en de effectiviteit van de boete gehanteerd worden. Bij de ernst van de overtreding wordt in de eerste plaats gelet op de belangen die met het overtreden voorschrift worden beschermd: informatievoorziening, dierenwelzijn, diergezondheid, volksgezondheid en milieu. Daarnaast zal een boete voldoende afschrikwekkend moeten zijn. Om calculerend gedrag te voorkomen moet een bestuurlijke boete voor bijvoorbeeld slachthuizen of producenten van diergeneesmiddelen hoger zijn dan voor een veehouder of een hondenfokker. Om die reden zal bij de indeling van de overtredingen waar mogelijk ook rekening worden gehouden met de vraag wie de normadressaat van het overtreden voorschrift is.”

In de Toelichting op de wijziging van 26 juni 2013 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren valt voorts onder andere te lezen dat per voorschrift is beoordeeld of de indicatie in de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren leidt tot een passende boete en dat overtredingen van voorschriften over vleesketen en voedselveiligheid vanwege het belang dat zij dienen ter borging van de voedselveiligheid in beginsel worden ingedeeld in boetecategorie 3.

7.3.

Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 en de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt bij een overtreding als hier aan de orde (overtreding van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, gelezen in samenhang met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren) een boete van € 2.500,- gehanteerd. De rechtbank acht deze boete, mede in het licht van het voorgaande, in het algemeen evenredig. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat de boete in haar geval niet evenredig is, waarbij alleen omstandigheden een rol kunnen spelen waarmee de wetgever bij de vaststelling van het boetebedrag geen rekening heeft gehouden. Eiseres is hierin niet geslaagd. Zij heeft in dit kader alleen gewezen op niet nader benoemde concrete omstandigheden van het geval en gesteld dat van een bewuste overtreding geen sprake is. Dat sprake zou zijn van verminderde verwijtbaarheid is door eiseres evenwel niet nader onderbouwd en kan ook niet uit het rapport van bevindingen en de overige stukken worden afgeleid. Daarbij merkt de rechtbank op dat eiseres al eerder waarschuwingen van verweerder heeft ontvangen vanwege soortgelijke overtredingen.

8. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat de redelijke termijn is overschreden. De rechtbank merkt dit tevens aan als een verzoek om matiging van de boete.

8.1.

Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2005:AO9006, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat indien de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, de boete wordt verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,- en dat bij een overschrijding van zes tot twaalf maanden een vermindering van de boete met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede ligt.

8.2.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 10 november 2015, de datum waarop verweerder het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna een jaar overschreden. De rechtbank ziet hierin aanleiding de boete te matigen met 10% tot een bedrag van € 2.250,-.

9. Gelet op al het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder op goede gronden de overtreding heeft vastgesteld en eiseres daarvoor een boete van € 2.500,- mocht opleggen, maar dat de hoogte van het boetebedrag wordt verlaagd vanwege de duur van de procedure.

10. Omdat het boetebedrag wordt verlaagd, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond. De rechtbank stelt vervolgens zelf het boetebedrag vast op € 2.250,-.

11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

12. Voorts ziet de rechtbank aanleiding voor een veroordeling in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van het verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 250,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek om matiging van de boete ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 0,5). Daarbij verwijst de rechtbank naar voornoemde uitspraak van het CBb van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Nu de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan zowel verweerder als de rechtbank zal de rechtbank verweerder en de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid) evenredig in de proceskosten veroordelen, wat betekent dat beiden een proceskostenvergoeding van elk € 125,25 dienen te betalen aan eiseres.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
herroept het primaire besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
stelt het boetebedrag vast op € 2.250,-;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 333,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 125,25;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 125,25.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en

mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 9 november 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.