ECLI:NL:RBOVE:2018:1495

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 17/1532

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. K. Wevers,

het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 19 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de door eiseres ingediende aanvraag voor uitbreiding van uren voor huishoudelijke hulp afgewezen.

Bij besluit van 27 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft op 17 augustus 2017 een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 9 oktober 2017 heeft verweerder een op 3 oktober 2017 vastgestelde (nieuwe) beleidsregel aan de rechtbank toegezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2017.

Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door N.J.J. Massier.

De behandeling is aangehouden om verweerder in de gelegenheid te stellen een nieuw besluit te nemen op grond van het nieuwe beleid.

Verweerder heeft op 16 november 2017 een nieuw besluit genomen, dat door de rechtbank met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de procedure is betrokken.

Een nadere behandeling ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door N.J.J. Massier, M. Kluiver en M. Prummel.

Overwegingen

1.1.

Eiseres heeft huishoudelijke ondersteuning vanuit de Wmo ontvangen, tot en met 12 april 2015 op basis van een indicatie voor 4,5 uur per week in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb).

1.2.

Bij besluit van 14 april 2015 heeft verweerder eiseres voor de periode van 13 april 2015 tot en met 16 maart 2020 in aanmerking gebracht voor huishoudelijke hulp met als resultaat een schoon huis. Tegen dit besluit heeft eiseres geen bezwaar gemaakt.

1.3.

Met een brief van 3 juni 2016 heeft eiseres verzocht met onmiddellijke ingang weer in aanmerking te worden gebracht voor haar oude aanspraken in plaats van de 2,75 uur hulp per week die ze nu ontvangt.

1.4.

Bij besluit van 26 juli 2016 heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen onder verwijzing naar artikel 4:6 van de Awb. Eiseres heeft geen bezwaar gemaakt.

1.5.

Op 8 september 2016 heeft de gemachtigde van eiseres om een aanvullende maatwerkvoorziening gevraagd omdat eiseres te weinig hulp ontvangt.

1.6.

Bij brief van 28 oktober 2016 heeft de gemachtigde van eiseres verweerder erop gewezen dat de termijn van zes weken voor het doen van onderzoek na een melding is verstreken en gevraagd binnen twee weken een beschikking af te geven.

Vervolgens is de besluitvorming gevolgd zoals weergegeven in de rubriek procesverloop van deze uitspraak.

2.1.

In het verweerschrift van 17 augustus 2017 is verweerder teruggekomen op zijn standpunt dat toepassing van artikel 4:6 van de Awb aan de orde is. Verweerder blijft echter van mening dat bij het primaire besluit het verzoek om uitbreiding van uren huishoudelijke hulp terecht is afgewezen. Uit het inhoudelijk onderzoek, waarvan verslag is gedaan in het ondersteuningsplan van 6 oktober 2016, is immers niet gebleken dat er aanleiding bestaat voor meer hulp.

2.2.

Op 3 oktober 2017 heeft verweerder de ‘Beleidsregel Schoon en leefbaar huis’ vastgesteld. Op basis van dit nieuwe beleid heeft verweerder op 16 november 2017 een nader besluit genomen. Met dit besluit is eiseres over de periode 14 november 2017 tot en met 16 maart 2020 in aanmerking gebracht voor de maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp HH2 (outputgericht) met als resultaat een schoon en leefbaar huis. Met een tweede besluit van 16 november 2017 is eiseres over de periode 4 november 2017 tot en met 16 maart 2018 in aanmerking gebracht voor Begeleiding. In het bijgevoegde ondersteuningsplan van 9 november 2017 is beschreven welke werkzaamheden verricht moeten worden, in welk vertrek, en hoe vaak. De toegekende begeleiding heeft tot doel samen met eiseres het huis op orde te krijgen zodat efficiënter kan worden schoongemaakt.

2.3.

Verweerder heeft toegelicht dat de nieuwe ‘Beleidsregel schoon en leefbaar huis’ is opgesteld na de uittspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 18 mei 2016. Met dit beleid is een maatstaf ingevoerd die uitgaat van een gemiddelde situatie, waaronder wordt verstaan een huishouden met één of twee volwassenen, wonend in een zelfstandige huisvestingssituatie waarbij de mogelijkheden om het huis schoon te houden beperkt zijn. Doel is dat de primaire leefruimtes schoon en leefbaar zijn. In de maatstaf zijn de activiteiten opgenomen binnen de verschillende leefruimtes en de frequentie waarin deze moeten worden uitgevoerd om een ‘schoon en leefbaar huis’ te bereiken. Als er sprake is van verzwarende omstandigheden die maken dat de maatstaf niet toereikend is kan een verhoogde intensiteit worden ingezet en de frequentie van de schoonmaakactiviteiten worden verhoogd. Ook het beschikken over goederen voor primaire levensbehoeften (boodschappen, maaltijden) en het beschikken over schone en draagbare kleding (wasverzorging) is als doelstelling in het beleid opgenomen.

Het nieuwe beleid is gebaseerd op advies van het Bureau HHM aan verweerder van 15 september 2017 dat door verweerder is overgelegd. In dit advies zijn aanbevelingen gedaan, nadat verweerder een eerder concept van het beleid aan Bureau HHM ter advisering had voorgelegd. Ter zitting is namens verweerder verder toegelicht dat Bureau HHM in verschillende gemeenten verscheidene onderzoeken heeft uitgevoerd naar het beleid en de bijbehorende normtijden huishoudelijke ondersteuning. Het voorgestelde Zwolse beleid is hiermee vergeleken, wat heeft geleid tot aanpassing en heeft geresulteerd in het huidige beleid. Daarbij heeft Bureau HHM kennis gehad van de onderzoeken van experts op het gebied van de facilitaire dienstverlening, zoals de Universiteit van Wageningen, ook al staat dat niet met zoveel woorden in het advies. Volgens verweerder berust de normering voor het toekennen van huishoudelijke ondersteuning daarmee op onafhankelijk en objectief onderzoek, zoals de rechtspraak vereist.

2.4.

Naar de ondersteuningsbehoefte van eiseres heeft op 9 november 2017 onderzoek plaatsgevonden, waarbij door verweerder is vastgesteld dat de gemiddelde maatstaf voor eiseres niet toereikend is. Deze is daarom opgehoogd met het extra verschonen van het bed (naar 1 x per week) en met regievoering en organisatie van het huishouden (HH2). Ook is wasverzorging toegevoegd. Daarnaast kan eiseres op jaarbasis naar eigen inzicht extra huishoudelijke schoonmaak (EHS) inzetten, van 2 x 2 uur per jaar. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met het besluit van 16 november 2017 en het ondersteuningsplan concreet en gedetailleerd duidelijk is gemaakt wat en hoe vaak er wordt schoongemaakt. Omtrent het te behalen resultaat bestaat volgens verweerder voldoende zekerheid, gelet ook op de onderliggende advisering van het Bureau HHM.

2.5.

De nieuwe zorgaanbieder IJsselheem heeft vastgesteld dat de huishoudelijke taken zoals neergelegd in het ondersteuningsplan in drie uur per week kunnen worden uitgevoerd.

2.6.

Eiseres heeft zich in beroep -samengevat- op het standpunt gesteld dat ook het nieuwe beleid waarop het besluit van 16 november 2017 is gebaseerd een indicatie in resultaten inhoudt, zonder de uren te noemen, waarbij de zorgaanbieder mag bepalen hoeveel hulp daadwerkelijk wordt ingezet. Het HHM-rapport, dat als onderbouwing dient, is volgens eiseres niet objectief genoeg en voldoet niet aan de voorwaarden die de CRvB heeft gesteld. Eiseres verzoekt om in aanmerking gebracht te worden voor 4,5 uur huishoudelijke hulp, zoals voorheen, gebaseerd op de normtijden die indertijd in het CIZ- en MO-protocol zijn gesteld.

3. De rechtbank overweegt als volgt.

3.1.

Partijen zijn verdeeld over de vraag of eiseres met het nadere besluit, dat berust op het nieuwe beleid, voldoende in haar zelfredzaamheid wordt ondersteund. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de aanspraken van eiseres voldoende zijn geconcretiseerd, nu verweerder opnieuw een beleid hanteert dat uitgaat van resultaatsgebieden, en in het besluit, noch in het beleid staat beschreven hoeveel tijd met de toegekende maatwerkvoorziening gemoeid is.

3.2.

Zoals de CRvB in de uitspraken van 18 mei 2016 heeft overwogen, dient uit een toegekende maatwerkvoorziening voort te vloeien welke concrete zorg aan betrokkene moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan compensatie van de door betrokkene ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden. In de uitspraken met registratienummers ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403 heeft de CRvB zijn oordeel als volgt verwoord:

‘
De Raad heeft in zijn uitspraken van 11 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4262, en 27 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:430, geoordeeld dat een college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bevoegd is om ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels vast te stellen. Deze regels mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek te berusten. In die uitspraken is geoordeeld dat overleg met gecontracteerde zorgaanbieders en cliëntenraden niet toereikend is. Dat deze uitspraken zijn gedaan onder de werking van de Wmo en niet, zoals namens de gemeente ter zitting is aangevoerd, onder de Wmo 2015, maakt niet dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid niet op objectief, door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te verrichten onderzoek zou moeten berusten. Nu de in de Beleidsregels genoemde maatstaven voor een schoon en leefbaar huis niet op zodanig onderzoek berusten, bestaat geen inzicht in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning.’

Uit deze rechtspraak vloeit voort, dat verweerder bevoegd is om ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels op te stellen. Deze beleidsregels moeten op objectieve criteria berusten, steunend op deugdelijk onderzoek. In de aangehaalde uitspraken worden de elementen niveau van schoon, tijd, activiteit en frequentie met name genoemd. Tezamen bieden deze immers in ieder geval de waarborg dat de aanspraken van de betrokkene voldoende worden geconcretiseerd.

3.3.

Verweerder heeft ter zitting gewezen op een andere uitspraak van de CRvB van 18 mei 2016, geregistreerd onder ECLI:NL:CRVB:2016:1491. Hierin was beleid aan de orde waarbij geïndiceerd werd in resultaatsgebieden zonder tijdsindicatie, zoals ook verweerder doet. Verweerder heeft uit deze uitspraak afgeleid dat de CRvB niet expliciet als voorwaarde heeft gesteld dat het element ‘tijd’ op enige wijze deel uitmaakt van de toekenning. De CRvB heeft echter ook in deze uitspraak geoordeeld dat de wijze van toekenning van huishoudelijke verzorging in resultaatsgebieden een duidelijke maatstaf mist, en dat inzicht moet worden verschaft in de vraag op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van de resultaten een schoon en leefbaar huis en het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding. Dit is door de CRvB herhaald in de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633, betrekking hebbend op het oude beleid van verweerder. Zowel ten aanzien van het resultaat als de wijze waarop dit moet worden bereikt moet derhalve door verweerder een duidelijke en toetsbare maatstaf worden gehanteerd.

3.4.

In het nieuwe beleid van verweerder wordt niet beschreven wat een aanvaardbaar niveau van een schoon huishouden is en ook bevat het beleid geen aanwijzingen voor de benodigde tijd. Verweerder heeft dit erkend, maar betoogt dat het onderliggende advies van Bureau HHM de vereiste objectieve normering biedt. Dit ziet de rechtbank niet in. Het advies van bureau HHM bevat weliswaar aanwijzingen voor verweerder, maar geen objectieve normen of richtlijnen over de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden voldoende is en hoe dit concreet bereikt kan worden. Ook bevat het rapport geen verwijzing naar onderliggende onderzoeken of normeringen. Dat Bureau HHM externe deskundigen heeft geraadpleegd op het vlak van facilitaire dienstverlening, zoals ter zitting is gesteld, en kennis heeft van beleidsregels van andere gemeenten, mag zo zijn, maar maakt niet dat hiermee sprake is van een objectieve en toetsbare onderbouwing van het door verweerder gehanteerde beleid. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt nog steeds een op (onafhankelijk) objectief, deugdelijk onderzoek berustende normering voor de toekenning van huishoudelijke ondersteuning. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat het rapport van Bureau HHM dat voor verweerder is uitgebracht niet vergelijkbaar is met het rapport van dit bureau dat voorlag in de uitspraak van deze rechtbank van 21 december 2017, ECLI:NL:RBOVE:2017:4731.

3.5.

Dat de feitelijke invulling van de huishoudelijke hulp in de praktijk opnieuw bij de zorgaanbieder is neergelegd terwijl de wettelijke compensatieplicht bij verweerder ligt, blijkt uit de brief van 20 november 2017. Hierin heeft verweerder vermeld dat de nieuwe zorgaanbieder IJsselheem zal vaststellen hoeveel uren zorg er voor eiseres nodig is. Het is echter niet aan de aanbieder maar aan verweerder om de aanspraken van eiseres voldoende te concretiseren.

4. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat zij daarvoor onvoldoende gegevens voorhanden acht. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 8 weken.

5. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.

6. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1503 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501, en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46 aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.503.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Banda, voorzitter, en mr. W.M.B. Elferink en

mr. H.R. Schimmel, rechters, in tegenwoordigheid van mr. F. Ernens als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.