Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/1847
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 februari 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. I.L. van Geel),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Deurne, verweerder
(gemachtigde: L.A.W.G. Janssen).
Procesverloop
Bij schriftelijke kennisgeving, met dagtekening 28 september 2018, zijn aan eiseres, ter zake van een door haar ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning, leges in rekening gebracht tot een bedrag van in totaal € 71.714,07.
Bij uitspraak op bezwaar van 29 mei 2019 (hierna: de bestreden uitspraak) heeft verweerder de aanslag gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen de bestreden uitspraak beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 januari 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door M. Weekers.
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres, een besloten vennootschap, heeft op 9 maart 2018 op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een bedrijfspand op het perceel [adres] . Het gaat om een bouwwerk van 66.595,60 m³.
2. Verweerder heeft voor het in behandeling nemen van die aanvraag, overeenkomstig de bij de Legesverordening Deurne 2018 (de Legesverordening 2018) behorende Tarieventabel 2018 (de Tarieventabel 2018) en de ROEB-lijst 2018 (een lijst voor de berekening van bouwkosten van het Regionaal Overleg Eindhoven Bouwtoezicht met verschillende categorieën bouwwerken met een vast bedrag per m² of m³), leges opgelegd tot een bedrag van in totaal € 71.714,07. Dit bedrag is samengesteld uit een bedrag leges voor ‘Bouwactiviteiten omgevingsvergunning’ (hierna: de bouwleges) ter hoogte van
€ 70.807,57 en een bedrag aan leges van € 906,50 voor ‘RO, binnenplanse afwijking’.
Standpunten partijen
3. Verweerder stelt dat de legesaanslag juist is vastgesteld. Voor zover voor deze zaak van belang, is verweerder bij de berekening van de bouwleges uitgegaan van een inhoud van
66.595,60 m³ en het type bouwwerk uit de ROEB-lijst 2018 genoemd onder 5.8:
‘Hal hoger dan 9 m, opp. Tussen 5.000 en 10.000 m²’. Vermenigvuldigd met de bij categorie 5.8 genoemde prijs per eenheid inclusief 21% btw (€ 49,61) bedragen de bouwkosten € 3.303.808,71 inclusief btw. Toepassing van het bepaalde in artikel 2.3.1.1c van de Tarieventabel 2018 leidt dan tot een bedrag aan bouwleges van € 70.807,57
(€ 12.965 + 2,063% van € 2.803.808,71).
66.595,60 m³ en het type bouwwerk uit de ROEB-lijst 2018 genoemd onder 5.8:
‘Hal hoger dan 9 m, opp. Tussen 5.000 en 10.000 m²’. Vermenigvuldigd met de bij categorie 5.8 genoemde prijs per eenheid inclusief 21% btw (€ 49,61) bedragen de bouwkosten € 3.303.808,71 inclusief btw. Toepassing van het bepaalde in artikel 2.3.1.1c van de Tarieventabel 2018 leidt dan tot een bedrag aan bouwleges van € 70.807,57
(€ 12.965 + 2,063% van € 2.803.808,71).
4. Eiseres vindt dat de Legesverordening 2018 onverbindend moet worden verklaard. Zij stelt dat niet controleerbaar en toetsbaar vastligt dat de opbrengstlimiet niet wordt overschreden. Inzicht in de kostendekkendheid van de leges ontbreekt, zodat niet kan worden getoetst of is voldaan aan artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet (hierna: de opbrengstlimiet). Zij verwijst naar de arresten van de Hoge Raad (HR) van 4 april 2014 (ECLI:NL:HR:2014:777) en 18 april 2014 (ECLI:NL:HR:2014:938).
5. Eiseres stelt verder dat zij zich niet kan vinden in (de hoogte van de) opgelegde aanslag, omdat de bouwkosten onredelijk hoog en onjuist zijn berekend.
Het bouwwerk voldoet volgens eiseres niet aan één van de typen bouwwerken die zijn opgenomen in de ROEB-lijst 2018, zodat moet worden aangesloten bij de werkelijke bouwkosten. Als wel wordt uitgegaan van de ROEB-lijst 2018, stelt eiseres dat het bouwwerk het meest te vergelijken is met ‘een prefab werktuigenloods’.
6. Volgens eiseres bieden de bouwkosten op grond van de ROEB-lijst 2018 geen reële afspiegeling van de werkelijke kosten of actuele prijzen. Toepassing van de tarieven uit de ROEB-lijst 2018 leidt tot een onredelijke en willekeurige heffing van belastingen. Eiseres verwijst naar de uitspraken van het gerechtshof Den Haag van 24 juni 2015 (ECLI:NL: GHDHA:2015:2016) en van 7 september 2016 (ECLI:NL:GHDHA:2016:2592) en het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 13 juni 2014 (ECLI:NL:GHSHE:2014:1771) en van
20 maart 2015 (ECLI:NL:GHSHE:2015:983).
7. Volgens eiseres bedragen de door haar geraamde bouwkosten € 1.333.572,80 (exclusief btw). De prijs in het economische verkeer wordt, als uit wordt gegaan van het door verweerder gehanteerde bouwkostenbedrag, met ruim 148% overschreden. Het bouwwerk kan om die reden volgens eiseres redelijkerwijs niet worden geacht te zijn opgenomen in de ROEB-lijst 2018. Eiseres verwijst naar een uitspraak van deze rechtbank van 15 juli 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2015:4007).
8. Tot slot vindt eiseres dat de bouwkosten exclusief btw moeten worden berekend, omdat het toevoegen van de btw strijdig is met artikel 229b van de Gemeentewet.
Wettelijk kader
9. De rechtbank wijst voor het wettelijk kader naar de bijlage bij deze uitspraak.
Oordeel rechtbank
Opbrengstlimiet
10. Voor de beoordeling van de vraag of de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden en welke stelplicht en bewijslast partijen hebben, verwijst de rechtbank naar de hiervoor in rechtsoverweging 4 genoemde arresten van de HR van
4 april 2014 en 18 april 2014. Daaruit volgt dat, als een belanghebbende aan de orde stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden, de heffingsambtenaar inzicht moet verschaffen in de kostendekkendheid van de verordening. Pas als vervolgens de belanghebbende gemotiveerd één of meerdere (kosten)posten in twijfel trekt, moet verweerder naar vermogen de geuite twijfel wegnemen.
11. In vaste rechtspraak is geoordeeld dat toetsing aan het winstverbod uitsluitend op het niveau van de betreffende verordening plaats moet vinden. Onderlinge verschillen in kostendekkingspercentages tussen groepen zijn geoorloofd en behoeven geen motivering (zie in dit verband het arrest van de HR van 13 mei 2005, ECLI:NL:HR:2005:AF7525). De rechtbank neemt bij deze beoordeling in aanmerking dat ook na introductie van de Wabo de toets of de opbrengstlimiet is overschreden dient plaats te vinden op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. De rechtbank wijst in dit kader op het arrest van de HR van 13 februari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:282). Er dient daarom inzicht te worden verschaft in de mate van kostendekkendheid van de gehele Legesverordening 2018 en niet slechts op het niveau van de omgevingsvergunningen.
12. Naar aanleiding van de beroepsgrond van eiseres dat verweerder onvoldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen van de baten en de lasten, heeft verweerder in beroep opnieuw een “Berekening kostendekkendheid” overgelegd van de begroting, uitgesplitst naar de drie titels van de Legesverordening 2018, te weten: ‘Titel 1 algemene dienstverlening’, ‘Titel 2 dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning’ en ‘Titel 3 dienstverlening vallend onder Europese Dienstenrichtlijn’. Overigens had verweerder dit ook al in bezwaar naar aanleiding van de bezwaargrond van eiseres gedaan.
13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met wat hij heeft aangevoerd en overgelegd inzicht in de ramingen van de baten en de ‘lasten ter zake’ verschaft. Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende.
14. De eis dat verweerder inzicht in de ramingen van baten en lasten ter zake dient te verschaffen houdt niet in dat verweerder de juistheid en/of volledigheid van die ramingen moet bewijzen. Vereist is dat de ramingen van de baten en lasten ter zake berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Met wat eiseres heeft aangevoerd over de door verweerder overgelegde ramingen heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de ramingen niet aan dit vereiste voldoen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in de ramingen van de baten en lasten ter zake niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan en dat van de gemeente niet mag worden verlangd dat zij van alle in de Legesverordening 2018 en de bijbehorende Tarieventabel 2018 genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd.
14. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet ten aanzien van één of meer posten in de ramingen van baten en lasten ter zake gemotiveerd in twijfel heeft getrokken of de post(en) kan (kunnen) worden aangemerkt als een ‘last ter zake’ en evenmin of (een) bepaalde bate(n) terecht buiten de ramingen is (zijn) gelaten dan wel of (een) bepaalde bate(n) op het (de) juiste bedrag(en) is (zijn) geraamd. Dus was verweerder niet gehouden om over (het ontbreken van) een bepaalde post in de ramingen van baten en lasten ter zake nadere inlichtingen te verstrekken. Eiseres heeft niet, althans niet op een voldoende wijze, twijfels geuit over bepaalde posten in de ramingen van baten en lasten. De gemachtigde van eiseres heeft op zitting aangevoerd dat zij de gegevens die verweerder heeft overgelegd niet kan controleren. Deze stelling moet voor haar risico blijven omdat dat niet kan afdoen aan de op haar rustende bewijslast (zie in dit verband de uitspraak van 10 februari 2015 van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, ECLI:NL:GHARL:2015:817). In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de Legesverordening en de Tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Verweerder was dan ook niet verplicht meer bewijs te leveren dan hij heeft gedaan met het kostendekkingsoverzicht dat bij de bestreden uitspraak is meegezonden.
16. Vervolgens komt de rechtbank toe aan beantwoording van de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Bij dit oordeel neemt zij in aanmerking dat in het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet pas dan plaats is voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen. Daarvan is, nu uitgegaan kan worden van (de juistheid van) de feitelijke gegevens die in de door verweerder verstrekte inlichtingen zijn begrepen, in dit geval geen sprake
.Uit die door verweerder overgelegde feitelijke gegevens blijkt namelijk dat de voor de afzonderlijke groepen diensten die in de verschillende titels van de Legesverordening 2018 zijn opgenomen totale baten respectievelijk 85,23%, 64,56% en 25,98% bedragen van de daarmee per dienstengroep gemoeide lasten. Op het niveau van de kostendekkendheid van de gehele Legesverordening 2018 met bijbehorende Tarieventabel 2018 bedragen de totale baten blijkens het overzicht 69,98% van de totale lasten. Er is dus geen sprake van overschrijding van de opbrengstlimiet van de Legesverordening 2018 van de gemeente Deurne.
.Uit die door verweerder overgelegde feitelijke gegevens blijkt namelijk dat de voor de afzonderlijke groepen diensten die in de verschillende titels van de Legesverordening 2018 zijn opgenomen totale baten respectievelijk 85,23%, 64,56% en 25,98% bedragen van de daarmee per dienstengroep gemoeide lasten. Op het niveau van de kostendekkendheid van de gehele Legesverordening 2018 met bijbehorende Tarieventabel 2018 bedragen de totale baten blijkens het overzicht 69,98% van de totale lasten. Er is dus geen sprake van overschrijding van de opbrengstlimiet van de Legesverordening 2018 van de gemeente Deurne.
Bouwleges
17. De rechtbank stelt voorop dat wat de leges betreft, niet in geschil is dat eiseres voor ‘RO, binnenplanse afwijking’ een bedrag aan leges verschuldigd is van € 906,50.
18. In geschil is alleen de hoogte van de bouwleges.
19. Vaststaat dat eiseres op 9 maart 2018 een aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft gedaan en dat deze aanvraag in behandeling is genomen. Dit betekent dat het belastbare feit zich heeft voorgedaan en dat verweerder bevoegd was leges te heffen van eiseres. In de gemeente Deurne is als heffingsmaatstaf voor de leges voor het belastingjaar 2018 in de Tarieventabel 2018 als uitgangspunt gekozen voor genormeerde bouwkosten. Evenmin is in geschil dat verweerder bij de bepaling van het tarief voor de bouwleges is uitgegaan van de juiste grootte van het op te richten bouwwerk, te weten 66.595,6 m³, en daarmee in deze zaak, na de berekening van de bouwkosten, het tarief als genoemd in artikel 2.3.1 van de Tarieventabel 2018 van toepassing is.
19. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld het arrest van de HR van 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1174) de wetgever aan de gemeente de bevoegdheid heeft gegeven om, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en met inachtneming van de in de wet opgenomen beperkingen, zelf de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven te kiezen voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat de gemeente Deurne in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de plaatselijke praktijk van de belastingheffing. Voor de heffing van leges mag de gemeente Deurne daarom het tarief afhankelijk maken van de bouwsom, maar ook een andere wijze van bepaling van het tarief is toegestaan. Voor onverbindendverklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel.
21. Gelet hierop oordeelt de rechtbank dat het de gemeente Deurne vrijstond om voor het belastingjaar 2018 als heffingsmaatstaf te kiezen voor genormeerde bouwkosten. Een dergelijke bepaling van het tarief is niet in strijd met de wet of met enig algemeen rechtsbeginsel. Het vaststellen van genormeerde bouwkosten op een bedrag dat aanzienlijk hoger ligt dan de werkelijke bouwkosten, betekent verder op zichzelf nog niet dat de rechter moet ingrijpen (zie ook HR 10 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:689). Van dit laatste kan alleen sprake zijn als de gehanteerde methode zou leiden tot een onredelijke dan wel willekeurige belastingheffing.
22. De rechtbank stelt vast dat bij het bepalen van de hierboven genoemde genormeerde bouwkosten in dit geval de ROEB-lijst 2018 als uitgangspunt heeft gediend. Die lijst is samengesteld op basis van actuele marktprijzen, die zijn gerealiseerd in de gemeenten die behoren tot het ROEB. De rechtbank acht het hanteren van een dergelijke maatstaf niet onredelijk en wijst deze beroepsgrond van eiseres af.
23. Ook is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een willekeurige belastingheffing, nu verweerder aan alle aanvragers van een omgevingsvergunning in belastingjaar 2018 leges in rekening brengt op basis van de genormeerde bouwkosten op basis van de ROEB-lijst 2018. Deze beroepsgrond van eiseres wijst de rechtbank daarom ook af.
24. De rechtbank stelt vast dat in artikel 2.1.1.1 van de Tarieventabel 2018 onder bouwkosten wordt verstaan: de som van de prijzen per eenheid inclusief 21% omzetbelasting zoals die zijn opgenomen in de ROEB-lijst 2018. Het staat verweerder naar het oordeel van de rechtbank, dus anders dan eiseres stelt, vrij om als heffingsmaatstaf de bouwkosten inclusief btw te nemen (zie ook HR 24 februari 2006, ECLI:NL:HR:2006: AS4911). Verweerder is dan ook terecht uitgegaan van een bedrag aan bouwkosten vermeerderd met 21% btw.
25. De rechtbank volgt ook niet de stelling van eiseres dat haar type bouwwerk redelijkerwijs niet kan worden geacht te zijn opgenomen in de ROEB-lijst 2018 omdat de prijs in het economische verkeer door de bouwkosten, zoals verweerder die heeft vastgesteld op grond van de ROEB-lijst 2018, ruimschoots wordt overschreden. De rechtbank laat in het midden of eiseres de werkelijke bouwkosten voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Uit rechtsoverweging 2.3.2 van het eerder genoemde arrest van de HR van 10 mei 2019 blijkt immers dat de enkele omstandigheid dat is komen vaststaan dat de werkelijke bouwkosten aanzienlijk lager zijn dan het aan de hand van normbedragen vastgestelde bedrag, de rechter niet dwingt tot een nadere motivering van zijn oordeel dat de gemeentelijke regelgever de hem toekomende beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden door de heffing van leges uitsluitend aan die normbedragen te verbinden.
26. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat de ROEB-lijst 2018 voorziet in legesheffing voor het bouwwerk van eiseres, een bedrijfshal, namelijk onder categorie 5.8. Verweerder heeft gesteld dat uit de aanvraag en de bijbehorende tekeningen blijkt dat het gaat om een hal hoger dan 9 meter, met een oppervlakte tussen de 5.000 en 10.000 m². Dit heeft eiseres niet weersproken. Eiseres kan niet worden gevolgd in haar stelling dat sprake is van een ‘prefab werktuigenloods’, aangezien dit bouwwerk in de ROEB-lijst 2018 staat vermeld onder ‘overige agrarische bedrijfsgebouwen’, en daar is in dit geval geen sprake van.
27. Omdat de ROEB-lijst 2018 voorziet in een passende categorie voor de berekening van de bouwkosten van dit bouwwerk, komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de door eiseres bepleite (berekening van de) daadwerkelijke bouwkosten.
28. Uitgaande van de gehanteerde en toegestane maatstaf is een correct bedrag aan bouwleges in rekening gebracht.
Slotsom
29. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H. de Heer-Schotman, voorzitter, en
mr. C.F.E. van Olden-Smit en mr. I. Boekhorst, leden, in aanwezigheid van drs. H.A.J.A. van de Laar, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 14 februari 2020.
mr. C.F.E. van Olden-Smit en mr. I. Boekhorst, leden, in aanwezigheid van drs. H.A.J.A. van de Laar, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 14 februari 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
Bijlage wettelijk kader
De leges zijn vastgesteld op basis van de volgende bepalingen.
Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van door het gemeentebestuur verstrekte diensten.
Op grond van artikel 2 van Pro de Legesverordening 2018 worden onder de naam 'leges' rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Legesverordening 2018, worden de leges geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij de verordening behorende tarieventabel (de Tarieventabel 2018).
Op grond van titel 2, hoofdstuk 1, onder 2.1.1.1 van de Tarieventabel 2018 worden onder bouwkosten in dit hoofdstuk verstaan: de som van de prijzen per eenheid inclusief 21% omzetbelasting zoals die zijn opgenomen in de door de gemeenteraad vastgestelde
ROEB-lijst. Voor zover deze ROEB-lijst niet voorziet in een passende hoofdcategorie wordt uitgegaan van de in de aanvraag opgenomen bouwkosten. Onder bouwkosten worden dan verstaan, de aannemingssom als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid van de Uniforme administratieve voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012 (UAV 2012) voor het uit te voeren werk, inclusief 21% omzetbelasting.
ROEB-lijst. Voor zover deze ROEB-lijst niet voorziet in een passende hoofdcategorie wordt uitgegaan van de in de aanvraag opgenomen bouwkosten. Onder bouwkosten worden dan verstaan, de aannemingssom als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid van de Uniforme administratieve voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012 (UAV 2012) voor het uit te voeren werk, inclusief 21% omzetbelasting.
Artikel 2.3.1.1c van de Tarieventabel 2018 bepaalt dat als de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, het tarief in verhouding tot de vastgestelde bouwkosten, onverminderd het bepaalde in andere onderdelen van dit hoofdstuk indien tevens sprake is van de in die onderdelen bedoelde activiteiten, bij bouwkosten van meer dan € 500.000 maar niet meer dan € 10.000.000: € 12.965 bedraagt, vermeerderd met 2,063% van de bouwkosten boven de € 500.000.