Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Assen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/1513
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M. Goosen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Assen (college)
(gemachtigden: A. Bottema en A. Reintjes).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de toekenning op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) van een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning met een omvang van 4 uur en
37 minuten per week en voor ambulante ondersteuning (begeleiding) met een omvang van
3 uur en 30 minuten per week over de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2022, in de vorm van zorg in natura.
1.1.
Het college heeft deze voorziening toegekend met het besluit van 9 december 2021, waarbij een eerder besluit van 13 januari 2021 is vervangen.
1.2.
In het kader van het bezwaar heeft op 11 januari 2022 een digitale hoorzitting bij de Algemene Commissie Bezwaarschriften (commissie) plaatsgevonden. De commissie heeft op 28 februari 2022 advies aan het college uitgebracht.
1.3.
Met het bestreden besluit van 16 maart 2022 op het bezwaar van eiseres is het college – onder overname van het advies van de commissie van 28 februari 2022 – bij het besluit van 9 december 2021 gebleven.
1.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 22 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college, bijgestaan door Reintjes, klantadviseur Wmo.
1.6.
Bij brief van 26 januari 2023 heeft de gemachtigde van eiseres om schadevergoeding verzocht in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
1.7.
Het onderzoek is heropend na het ontvangen van de brief van eiseres van 26 januari 2023.
1.8.
Het college heeft bij brief van 9 februari 2023 op dat verzoek gereageerd, waarna met toestemming van partijen het onderzoek is gesloten.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Eiseres, geboren in 1967, is bekend met ernstige visuele beperkingen, pijn- en gewrichtsklachten en huid- en luchtwegaandoeningen. Daarnaast heeft zij klachten van depressiviteit en somberheid. Op 8 september 2020 heeft eiseres een melding bij het college gedaan voor een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015. Daarbij heeft zij aangegeven dat Zorggroep Drenthe het aantal uren huishoudelijke ondersteuning heeft teruggebracht van 9,5 naar 3 uur per week. Naar aanleiding van deze melding heeft het college onderzoek verricht op basis van dossieronderzoek, telefonisch contact met een medewerker van Zorggroep Drenthe, een coördinator van Icare Thuisbegeleiding en een klantadviseur Wmo en een rapportage van Argonaut van 10 november 2020. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een resultatenplan van 16 december 2020.
2.1.
Op 19 december 2020, ingekomen bij het college op 29 december 2020, heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een maatwerkvoorziening voor ambulante ondersteuning.
2.2.
Het college heeft met een besluit van 13 januari 2021 eiseres op grond van de Wmo 2015 een maatwerkvoorziening toegekend voor huishoudelijke ondersteuning en ambulante ondersteuning. Hierin was de toegekende ondersteuning niet uitgedrukt in uren of minuten. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
2.3.
Naar aanleiding van het bezwaar heeft het college een nieuw onderzoek verricht. Van het onderzoek is verslag gedaan in een geactualiseerd resultatenplan van 9 juni 2021. Daarop heeft het college het besluit van 13 januari 2021 vervangen door een besluit van
9 december 2021. In dit besluit heeft het college de omvang van de huishoudelijke ondersteuning vastgesteld op 4 uur en 37 minuten per week en de omvang van de ambulante op 3 uur en 30 minuten per week, in de vorm van Zorg in Natura. Het bezwaar van eiseres is mede gericht tegen dit besluit.
2.4.
Bij het bestreden besluit is het college, onder verwijzing naar het advies van de commissie, bij de toegekende omvang van de maatwerkvoorziening voor huishoudelijke hulp en ambulante begeleiding gebleven.
Beoordeling door de rechtbank
3. Deze zaak gaat over de vraag of het college de omvang van de toegekende ondersteuning voor huishoudelijke ondersteuning en ambulante ondersteuning van 4 uur en 37 minuten per week en 3 uur en 30 minuten per week toereikend mocht achten. De rechtbank beantwoordt die vraag aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep tegen het bestreden besluit niet slaagt voor zover dat ziet op de omvang van de huishoudelijke ondersteuning. Het beroep tegen het bestreden besluit slaagt wel voor zover dat ziet op de ambulante begeleiding. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Huishoudelijke hulp (4 uur en 37 minuten per week)
4.1.
In de uitspraak van 18 mei 2016 [1] heeft de Centrale Raad van Beroep (Raad) geoordeeld dat de te hanteren maatstaven voor een schoon en leefbaar huis moeten berusten op objectief, door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te verrichten onderzoek. In lijn hiermee is in de uitspraken van de Raad van eveneens 18 mei 2016 [2] geoordeeld dat inzicht moet worden verkregen in welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning.
4.2.
De aan eiseres toegekende maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp is gebaseerd op het normenkader Huishoudelijke ondersteuning, zoals neergelegd in een rapport van het bureau HHM van juni 2019 (het HHM-normenkader). Dat kader is een vervolg op een normenkader dat in 2016 is opgesteld door HHM en KPMG-Plexus (KPMG-rapport). De Raad heeft in onder meer de uitspraak van 10 december 2018 geoordeeld dat het normenkader uit dit KPMG-rapport voor het resultaatgebied “schoon en leefbaar huis” als zijnde een standaardmodule voldoende objectief en deugdelijk is. Dit betekent dat gemeenten hun normtijden hierop in beginsel mogen baseren, maar dat wel maatwerk nodig is. Nu het HHM-normenkader 2019 is gebaseerd op onderzoek dat is verricht door dezelfde organisaties en op vergelijke wijze als het onderzoek waarover de Raad heeft geoordeeld in de uitspraak van 10 december 2018, is de rechtbank van oordeel dat het college in beginsel van het HHM-normenkader uit mocht gaan voor een gemiddelde cliëntsituatie.
4.3.
Wat in 4.2 is overwogen neemt niet weg dat het college altijd een onderzoek moet doen naar alle relevante individuele feiten en omstandigheden. Als dit onderzoek uitwijst dat toepassing van de urennorm voor de gemiddelde cliëntsituatie uit het HHM-normenkader niet leidt tot een passende bijdrage in de zelfredzaamheid en participatie, zal het college van die urennorm al naar gelang de persoonlijke situatie van een betrokkene moeten afwijken. Bovendien moet het college meer tijd toekennen als het onderzoek uitwijst dat er bijzondere (individuele) omstandigheden zijn waarmee in de urennorm geen of onvoldoende rekening is gehouden. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een medische noodzaak om een hoger niveau van hygiëne of schoonhouden te realiseren.
5. Eiseres voert aan dat het door het college toegekende aantal minuten voor huishoudelijke ondersteuning te laag is en zonder (voldoende) onderzoek is vastgesteld. Zij stelt daartoe dat Argonaut in het medisch advies van 10 november 2020 heeft aangegeven dat er een medische noodzaak is om de woning van eiseres vaker schoon te houden. Verder verwijst eiseres naar de verklaring van de huisarts van 20 juli 2022 dat het terugbrengen van het aantal uren medisch onverantwoord is.
5.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Het college heeft aan het bestreden besluit ter vaststelling van de ondersteuningsbehoefte van eiseres onder meer het medisch advies van Argonaut van 10 november 2020 en het voor eiseres geactualiseerde resultatenplan van
9 juni 2021 ten grondslag gelegd. In het medisch advies staat dat er een medische noodzaak is om de woning frequenter schoon te houden, dat de huid- en luchtwegaandoeningen en een stofvrije woning vereisen en dat door de visuele beperking extra vervuiling optreedt. In het resultatenplan is een beschrijving gegeven van het onderzoek dat is gedaan naar de aard en omvang van de huishoudelijke ondersteuning, de begeleiding en de uitkomsten daarvan. Bij de beoordeling van de toe te kennen ondersteuning aan eiseres heeft de klantadviseur Wmo het HHM-normenkader gebruikt. Hierbij zijn als uitgangspunten genomen de basismodules van 125 minuten per week voor een Schoon en leefbaar huis en 35 minuten per week voor de wasverzorging. Daar bovenop zijn voor eiseres in verband met “beïnvloedingsfactoren” per week extra geïndiceerd:
- dertig minuten per week voor extra vaak of extra goed schoonmaken vanwege beperkingen en belemmeringen van eiseres,
- tien minuten per week voor één extra kamer in gebruik als slaapkamer,
- vijftien minuten per week voor extra vervuiling huisdier (de aanwezigheid van een hulphond zorgt voor enige extra vervuiling),
- vijftien minuten per week voor overige kenmerken (extra vervuiling door de beperkingen en belemmeringen van eiseres),
- zeventien minuten per week voor de extra was (vanwege het zoveel mogelijk beperken van de huid- en luchtwegklachten moet het bed vaker verschoond worden en moet er vaker van kleding gewisseld worden) en
- dertig minuten per week voor de overname van de regie van het huishouden.
5.2.
De rechtbank zal hierna aan de hand van de beroepsgronden van eiseres ingaan op de afzonderlijke beïnvloedingsfactoren voor meer inzet.
Extra vaak of extra goed schoonmaken
5.3.
Eiseres voert aan dat de toegekende extra 30 minuten voor het extra vaak of extra goed schoonhouden van de woning niet voldoende is. Volgens eiseres dient haar woning vanwege haar huid- en luchtwegklachten vaker per week extra schoongemaakt te worden. De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat de aan eiseres toegekende 30 minuten voor het extra vaak of extra goed schoonhouden van de woning vanwege haar beperkingen voldoende is. Eiseres heeft niet met medische gegevens onderbouwd dat dit anders is. De door het college toegekende tijd is dan ook redelijk. Daarbij is van belang dat het college rekening heeft gehouden met het advies van de arts van Argonaut van 10 november 2020. Dat, zoals eiseres stelt, het college het advies van Argonaut verkeerd heeft uitgelegd, volgt de rechtbank niet. In de aanvullende medische verklaring van de arts van Argonaut van
13 december 2021 staat dat er “geen noodzaak is tot steriel schoon”. Daarnaast is van belang dat het college in het resultatenplan van 9 juni 2021 voldoende heeft toegelicht waarom de extra minuten per week aan eiseres zijn toegekend. Dat, zoals eiseres stelt, bij het uitvoeren van de huishoudelijke taken sprake is van een slechte communicatie met de huishoudelijke hulp, maakt niet dat zij daarom recht heeft op meer tijd voor het extra stofvrij houden van de woning.
Extra slaapkamers
5.4.
Eiseres stelt dat meer dan de toegekende tien extra minuten voor het schoon houden van de extra twee slaapkamers nodig zijn. Volgens eiseres draagt het schoonmaken van de extra kamers bij aan een schone woning omdat daartoe een medische noodzaak bestaat. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling. Het college heeft voldoende onderbouwd dat de aan eiseres toegekende extra tien minuten voor de twee extra slaapkamers redelijk zijn voor het schoon en leefbaar houden van de woning van eiseres. In het resultatenplan van 9 juni 2021 is toegelicht dat er twee extra slaapkamers zijn die niet in gebruik zijn als primaire slaapkamer. De enkele, niet onderbouwde, stelling van eiseres dat de tien minuten extra niet volstaan voor het schoonmaken van de extra slaapkamers, is hiervoor onvoldoende. Eiseres heeft haar stelling ook niet met medische gegevens onderbouwd.
Extra vervuiling huisdier
5.5.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat de geïndiceerde extra
15 minuten per week voor de extra vervuiling door de hulphond onvoldoende is. Daarbij is van belang dat in het resultatenplan van 9 juni 2021 is toegelicht dat de aanwezigheid van een hulphond zorgt voor extra vervuiling en dat het daarbij vooral gaat om het schoonmaken van het hondenkussen en de voerbakken. Uit het HHM-normenkader volgt dat voor de extra vervuiling maximaal 15 minuten extra gerekend kan worden. Niet valt in te zien dat dat in het geval van de hond van eiseres meer tijd moet zijn.
Overige kenmerken
5.6.
Eiseres voert aan dat de toegekende 15 minuten per week voor de overige kenmerken onvoldoende zijn. Zij stelt daartoe dat zij vanwege haar beperkingen meer vervuilt dan een ander en dat de huishoudelijke hulp vanwege het doen van andere taken onvoldoende tijd overhoudt voor het schoonmaken van de woning. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling. Het college heeft, onder verwijzing naar het resultatenplan van 9 juni 2021, voldoende gemotiveerd waarom voor eiseres 15 minuten meer per week voor extra knoeien is toegekend. Daarbij acht de rechtbank van belang dat in het resultatenplan voldoende is toegelicht dat er extra vervuiling is vanwege de beperkingen en belemmeringen van eiseres en dat zij geregeld wat uit haar handen laat vallen en dit onvoldoende zelf kan opruimen en schoonmaken. Daar komt bij dat het college bij het toekennen van meer minuten voor extra knoeien rekening heeft gehouden met de situatie van eiseres.
Wasverzorging
5.7.
Eiseres voert aan dat de toegekende 35 minuten per week voor de wasverzorging en de extra 17 minuten per week voor de extra was onvoldoende zijn. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling. Het college heeft met verwijzing naar het resultatenplan van
9 juni 2021 voldoende onderbouwd dat vanwege de huid- en luchtwegklachten van eiseres het bed vaker verschoond moet worden en dat er vaker van kleding gewisseld moet worden, waardoor er extra was is. Eiseres heeft niet op concrete, verifieerbare wijze aannemelijk gemaakt dat het aantal toegekende extra minuten per week in haar situatie niet voldoende is. De stelling van eiseres dat de was door iemand anders gedaan moet worden en dat door de minimale hulp in de huishouding het vaak niet lukt om te wachten totdat de wasmachine klaar is, is hiervoor onvoldoende. Daarbij is van belang dat de huishoudelijke hulp twee keer per week bij eiseres langskomt.
Strijken
5.8.
Eiseres stelt dat het college ten onrechte geen tijd heeft geïndiceerd voor hulp bij het strijken van de kleding. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling. Niet in geschil is dat eiseres vanwege haar medische beperkingen niet in staat is was- en strijktaken te verrichten.
Het college kon in redelijkheid als uitgangspunt nemen dat strijkvrije kleding algemeen gebruikelijk is. Eiseres heeft niet gesteld, en het is de rechtbank ook niet gebleken, dat haar kleding om medische redenen toch gestreken moet worden of dat strijkvrije kleding niet geschikt voor haar is. De stelling dat eiseres geen strijkvrije kleding kan betalen, is verder niet onderbouwd. Het college heeft daarom terecht geen tijd toegekend voor strijken.
Overname regie/boodschappen
5.9.
Eiseres voert aan dat de toegekende extra 30 minuten per week voor overname van de regie niet volstaat. Zij heeft tijdens het doen van boodschappen iemand nodig die haar daarbij helpt. De rechtbank is van oordeel dat het college eiseres niet heeft hoeven compenseren voor hulp bij het doen van boodschappen. Volgens vaste rechtspraak [3] van de Raad is het hanteren van het uitgangspunt dat een algemeen gebruikelijke dienst aan het verstrekken van voorzieningen voor het doen van boodschappen in de weg staat, niet in strijd met de Wmo 2015, mits deze dienst daadwerkelijk beschikbaar is, door de aanvrager financieel kan worden gedragen en adequate compensatie biedt. Het college heeft terecht gesteld dat eiseres gebruik kan maken van een boodschappendienst. De boodschappendienst is daadwerkelijk beschikbaar voor eiseres. De kosten daarvoor zijn minimaal en voor iemand met een minimum inkomen te dragen. Hoewel eiseres een ernstige oogaandoening heeft, is niet gebleken dat zij geen hulp van een bekende of derden kan vragen voor het doen van boodschappen en het kopen van verse producten. Bovendien is niet gebleken dat, zoals eiseres stelt, winkelpersoneel haar niet zou kunnen of willen helpen.
5.10.
Voor zover eiseres stelt dat zij geen maaltijden kan voorbereiden, overweegt de rechtbank dat eiseres – zoals in het resultatenplan van 9 juni 2021 is toegelicht – er voor kan kiezen om voorgesneden groenten en voorgekookte aardappelen te kopen bij een supermarkt. Dit is een algemeen gebruikelijke voorziening. Hoewel het kopen voor voorgesneden groenten en voorgekookte aardappelen duurder is, is niet gebleken dat zij dat niet kan betalen. Het college hoefde daarom geen tijd toe te kennen voor het voorbereiden van de maaltijden en het afwassen/opruimen van de vaat.
Ambulante ondersteuning/begeleiding (3 uur en 30 minuten per week)
6. Eiseres voert aan dat de aan haar toegekende begeleiding van 3 uur en 30 minuten per week te weinig is en niet is gebaseerd op deugdelijk onderzoek en objectieve criteria. Deze beroepsgrond slaagt.
6.1.
Het college heeft toegelicht dat het voor het bepalen van de omvang van de ambulante begeleiding zich gebaseerd heeft op normering van de gemeente Groningen, die is ontwikkeld op basis van een onderzoek vanuit een extern bureau. Op de zitting heeft het college gezegd dat de normering voor ambulante begeleiding nog niet is geïmplementeerd. De rechtbank is van oordeel dat de normering van de tijd voor ambulante begeleiding ook moet berusten op deugdelijk onderzoek en gebaseerd moet zijn op objectieve criteria. Het is nu niet duidelijk of een onderzoek heeft plaatsgevonden, zoals bedoeld in de onder 4.1 genoemde uitspraken van de Raad van 18 mei 2016. Dit betekent dat het bestreden besluit op dat onderdeel niet berust op een deugdelijke motivering. [4] Nu eiseres heeft aangevoerd dat de haar toegekende tijd voor ambulante ondersteuning onvoldoende is, kan het college ook niet worden gevolgd in zijn standpunt dat het in het belang van eiseres zelf is dat de normering van de gemeente Groningen wordt gevolgd ondanks onduidelijkheid over het onderzoek dat aan deze normering ten grondslag ligt.
Conclusie
7. Uit wat is overwogen in 4 tot en met 5.10 volgt dat het bestreden besluit voor zover dat gaat over de omvang van de huishoudelijke hulp in stand blijft. Uit wat is overwogen in 6 en 6.1 volgt dat het bestreden besluit voor zover dat gaat over de ambulante begeleiding niet berust op een deugdelijke motivering. De rechtbank zal het bestreden besluit op dat onderdeel vernietigen. Aan een bespreking van wat eiseres verder heeft aangevoerd komt de rechtbank niet toe.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
8. Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
8.1.
De redelijke termijn is voor een procedure zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd [5] . De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan twee jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In dit geval is daarvan geen sprake. Dat eiseres geen beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift is geen omstandigheid die een langere behandelingsduur rechtvaardigt. Verder is in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
8.2.
In het geval van eiseres zijn vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 22 januari 2021 tegen het besluit van 13 januari 2021 tot de datum van deze uitspraak twee jaar en ruim één maand verstreken. Van het totale tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door het college tot aan het besluit op bezwaar van 16 maart 2022 één jaar en bijna twee maanden geduurd en heeft de behandeling van het beroep bij de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 22 april 2022 tot de datum van deze uitspraak ruim tien maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn alleen in de bestuurlijke fase is geschonden. De rechterlijke fase heeft in haar geheel niet langer dan anderhalf jaar geduurd. De redelijke termijn is in dit geval met ruim één maand overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 500,-. Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan eiseres tot een bedrag van € 500,-.
Proceskosten
9. Er is aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van eiseres voor verleende rechtsbijstand in beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- (1 punt voor het opstellen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). Het college zal ook worden veroordeeld in de proceskosten in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 418,50 ten laste van het college voor verleende rechtsbijstand (totaal € 2.092,50).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de ambulante begeleiding;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van
9 december 2021 voor zover dit ziet op de ambulante begeleiding;
- veroordeelt het college tot betaling aan eiseres van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt het college in de kosten van eiseres tot een bedrag van € 2.092,50;
- bepaalt dat het college aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht van € 50,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Boxum, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.