Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 24/3774
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juni 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S.K. Setz),
en
de minister van Algemene Zaken, de minister
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over het (gedeeltelijk) afwijzen van zijn verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid (Woo).
1.1.
De minister heeft het Woo-verzoek met het besluit van 4 maart 2024 (gedeeltelijk) toegewezen. Met het bestreden besluit van 31 mei 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij het primaire besluit gebleven. Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van de minister en [naam 1] (werkzaam bij het ministerie van Algemene Zaken).
Totstandkoming van het besluit
Woo-verzoek
2.1.
Op 26 januari 2024 heeft eiser verzocht om openbaarmaking op grond van de Woo van alle informatie die betrekking heeft op het kort geding (vonnis 16 februari 2021) en het daaropvolgende spoedappel (arrest 26 februari 2021) inzake de avondklok. Daarbij is gesteld dat dit Woo-verzoek niet enkel betrekking heeft op het ministerie van Algemene Zaken (AZ) maar op alle ministeries in den brede. Eiser verzoekt daarbij om inzichtelijkheid in het proces van identificeren en inventariseren (waar en hoe is gezocht). Samengevat verzoekt eiser om alle binnen de rijksoverheid aanwezig zijnde (1) notities (schriftelijke stukken, memo’s, adviezen en soortgelijke stukken); (2) correspondentie (interne en externe e-mail, sms, whatsapp en post); en (3) contactmomenten (intern en extern, telefonisch en fysiek als ook geluidsopnames, transcripties, notulen of anderszins vastleggingen) en een overzicht van (voormalig) bewindspersonen en topambtenaren. Het verzoek ziet nadrukkelijk ook op correspondentie en contactmomenten met het gerechtshof Den Haag. Daarnaast verzoekt eiser om (4) alle declaraties en bijbehorende specificaties die betrekking hebben op de (voorbereidende) werkzaamheden van de landsadvocaat en mr. R.W. Veldhuis en diens collega’s en (5) alle sms- en Whatsappcommunicatie van en aan bewindspersonen (ministers en staatssecretarissen) van 16 februari 2021.
Doorzending
2.2.
Op 1 februari 2024 heeft de minister eiser bericht dat zijn Woo-verzoek is doorgezonden aan het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), het ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V) en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), omdat de informatie waar eiser naar vraagt niet in het bezit is van het ministerie van AZ maar mogelijk berust onder deze bestuursorganen. Daarom zullen deze bestuursorganen het Woo-verzoek van eiser verder behandelen.
2.3.
Op 5 februari 2024 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het doorzenden van zijn Woo-verzoek. De minister heeft het Woo-verzoek te beperkt opgevat en eiser verzoekt de minister het Woo-verzoek door te zenden aan alle ministeries. Bovendien ontslaat doorzending van het Woo-verzoek de minister er niet van om zelf inhoudelijk op het verzoek in te gaan. Graag verneemt eiser ook of de minister een coördinerende rol zal vervullen bij de afhandeling van het Woo-verzoek.
Primaire besluit
2.4.
Met het primaire besluit van 4 maart 2024 heeft de minister eiser eraan herinnerd dat zijn Woo-verzoek op 1 februari 2024 met toepassing van artikel 4.2 van de Woo is doorgezonden aan de ministeries van J&V en VWS en aan het RIVM. Daarbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat bij gebrek aan wetenschap van bestaan en berusting van informatie er geen aanleiding was het Woo-verzoek aan alle ministeries door te zenden. Het staat eiser vrij zelf een Woo-verzoek bij die ministeries in te dienen. De minister ziet verder geen aanleiding om het Woo-verzoek van eiser te coördineren.
De minister heeft de door eiser gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt. De minister heeft meerdere documenten aangetroffen. Dit zijn voor het overgrote deel e-mails tussen de landsadvocaat en het ministerie van J&V, waarin het ministerie van AZ in de correspondentie ter informatie (cc) is meegenomen. Gelet op de doorzending, behandeling en te nemen beslissing door de minister van J&V beslist de minister daar niet op. Daarnaast is een e-mail aangetroffen over verhinderdata voor een overleg en twee e-mails en twee whatsappberichten die zijn gewisseld tussen de landsadvocaat en een medewerker van het ministerie van AZ. Voor het overige zijn binnen de reikwijdte van het verzoek geen documenten aangetroffen. De minister heeft een beslissing genomen over de openbaarheid van de volgende documenten:
e-mail met de naam ‘RE kort geding avondklok’;
e-mail met de naam ‘RE Stichting Viruswaarheid e.a. inzake avondklok’;
e-mail AZ aan landsadvocaat (16 februari 2021 13:38) en email landsadvocaat aan AZ (16 februari 2021 13:41); en
whatsappbericht van AZ aan landsadvocaat (16 februari 2021 13:29) en whatsappbericht van landsadvocaat aan AZ (16 februari 2021 13:30).
De minister heeft besloten documenten 1 en 2 openbaar te maken met uitzondering van persoonsgegevens, omdat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo). De minister heeft de openbaarmaking van documenten 3 en 4 geweigerd, omdat het belang van het goed functioneren van de Staat in deze zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarmaking (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo). De vertrouwelijke correspondentie die is gevoerd met de landsadvocaat in de context van advisering en bijstand in een gerechtelijke procedure beschouwt de minister als informatie waarvan openbaarmaking het functioneren van de Staat in gevaar kan brengen. Daarbij merkt de minister op dat het belangrijk is dat vertrouwelijk kan worden gecommuniceerd met een advocaat.
Bezwaar
2.5.
In bezwaar heeft eiser aangevoerd dat de minister niet is ingegaan op het Woo-verzoek, omdat het wat betreft de inhoud en de tijd te beperkt is uitgelegd. Daarnaast is sprake van een motiveringsgebrek, omdat de minister geen procesbeschrijving heeft gegeven van de uitvoering van het Woo-verzoek. Verder is de minister er onterecht van uitgegaan dat wanneer informatie ook bij andere ministeries aanwezig is de minister daarover geen besluit hoeft te nemen. Doorzending neemt de eigen verantwoordelijkheid van de minister niet weg en de minister dient door middel van een inventarislijst inzichtelijk te maken over welke informatie het gaat. Eiser heeft belang bij een separaat besluit van de minister om na te kunnen gaan welke informatie op welk moment waar binnen de rijksoverheid aanwezig was. De minister pakt ten onrechte de regierol niet op en omdat het Woo-verzoek is gedaan voor de gehele rijksoverheid had het naar alle ministeries moeten worden doorgezonden. Ten aanzien van documenten 3 en 4 heeft de minister de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo niet restrictief toegepast, de motivering is gebrekkig en een beoordeling op documentniveau is in het geheel niet overwogen. Eiser wijst ter onderbouwing op de brief van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI) van 5 april 2023.
Bestreden besluit
2.6.
Met het bestreden besluit van 31 mei 2024 is de minister bij het primaire besluit gebleven. In reactie op eisers bezwaar dat het Woo-verzoek voor wat betreft de inhoud en in tijd te beperkt is uitgelegd, heeft de minister toegelicht dat binnen de reikwijdte van het verzoek navraag is gedaan bij de medewerkers van de ministeries die mogelijk betrokkenheid hebben gehad bij het gevraagde onderwerp en daarnaast is naslag gedaan in het documentmanagementsysteem van het ministerie. Voor zover eiser het zoekresultaat weinig geloofwaardig voorkomt heeft de minister opgemerkt dat het op eisers pad ligt op zijn minst aannemelijk te maken dat er meer documenten zijn.
Eisers Woo-verzoek kan voorts niet zien op het proces van de uitvoering van dat verzoek. Daarbij kan een Woo-verzoek immers ook niet zien op documenten die op het moment van indienen van het verzoek nog niet bestaan. De Woo verplicht ook niet tot het maken van een inventarislijst. In dit geval zijn de aangetroffen documenten genoemd in het primaire besluit.
Aangezien eisers Woo-verzoek ook is doorgezonden, hoeft de minister in zoverre niet over dezelfde documenten die zijn vervaardigd door het ministerie van J&V te beslissen. Uit efficiëntie kan daarvoor naar de beslissing van dat ministerie worden verwezen.
Voor een verdergaande doorzending dan waartoe de minister heeft besloten bestond geen aanleiding. Daarbij heeft de minister gewezen op de Memorie van Toelichting [1] waarin staat dat geen doorzendplicht geldt als het bestuursorgaan niet weet of de gevraagde informatie bestaat en waar deze dan berust.
Wat betreft de niet openbaar gemaakte informatie (documenten 3 en 4) beschouwt de minister de vertrouwelijke correspondentie die is gevoerd met de landsadvocaat in de context van advisering en bijstand in een gerechtelijke procedure als informatie waarvan openbaarmaking het functioneren van de Staat en andere overheden in gevaar kan brengen. De minister vindt dit belang zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid. Daarbij merkt de minister op dat het belangrijk is dat vertrouwelijk kan worden gecommuniceerd met een advocaat.
Beoordeling door de rechtbank
3.1.
Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister om het Woo-verzoek van eiser (gedeeltelijk) af te wijzen. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert hiertegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechter het bestreden besluit.
3.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Zoekslag
4.1.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de minister zijn Woo-verzoek wat betreft de inhoud en in tijd te beperkt heeft uitgelegd. Verder heeft eiser betoogd dat de minister onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij tot (de inventarisatie van) de verzochte informatie is gekomen. Daarbij heeft de minister ten onrechte nagelaten aan te geven hoe de interne werkprocessen ter zake van een Woo-verzoek er in algemene zin uitzien.
4.2.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
(Afdeling) volgt dat een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk moet maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt. [2]
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat de minister niet voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij de zoekslag heeft verricht. De minister heeft in het bestreden besluit toegelicht dat binnen de reikwijdte van het verzoek is gezocht naar documenten en dat documenten zijn aangetroffen door navraag te doen bij de medewerkers van het ministerie van AZ die mogelijk betrokkenheid hebben gehad bij het gevraagde onderwerp en daarnaast is naslag gedaan in het documentmanagementsysteem van het ministerie van AZ. Met deze toelichting heeft de minister echter niet inzichtelijk gemaakt hoe hij de zoekslag precies heeft verricht. De minister heeft niet duidelijk gemaakt welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken in het documentmanagementsysteem, welke specifieke vragen de volgens de minister relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt.
4.4.
Ten aanzien van de stelling van eiser dat het Woo-verzoek is beperkt in tijd merkt de rechtbank nog het volgende op. In beroep stelt eiser dat de tijd is beperkt door de minister omdat slechts documenten zijn gevonden welke zien op de data 16 februari 2021 en 4 februari 2021, [3] de periode rondom de procedures inzake de avondklok. De rechtbank kan eiser hierin niet volgen, omdat uit de bij het verweerschrift overgelegde inventarislijst blijkt dat ook documenten zijn aangetroffen met andere data.
4.5.
De rechtbank volgt ook eisers stelling niet dat de minister ten onrechte heeft nagelaten aan te geven hoe de interne werkprocessen ter zake van een Woo-verzoek er in algemene zin uitzien. Beleidsvragen als deze vallen namelijk niet onder de reikwijdte van de Woo. Bovendien heeft de minister in het verweerschrift toegelicht dat bij de afhandeling van Woo-verzoeken gebruik gemaakt wordt van de Rijksbrede Woo-instructie die via internet raadpleegbaar is. De rechtbank acht het aannemelijk dat de minister op deze wijze te werk gaat.
Conclusie
4.6.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.3 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt en dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel wat betreft de zoekslag.
Documenten die ook onder de minister van J&V berusten en ontbreken inventarislijst
5.1.
Eiser voert aan dat de minister ten onrechte heeft nagelaten een besluit te nemen over de bij hem aanwezige informatie die ook bij anderen (waarnaar het verzoek op grond van 4.2 van de Woo is doorgezonden) aanwezig is, alsook heeft nagelaten daarvan een inventarislijst aan te leveren.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat deze grond slaagt voor zover het gaat over de inventarislijst. Het moet voor eiser met het oog op de vereiste transparantie inzichtelijk zijn door welk ministerie over de documenten die wel onder de minister berusten, maar die de minister niet heeft beoordeeld, een beoordeling op grond van de Woo wordt gegeven. [4] Het bestreden besluit is daarom in strijd met het motiveringsbeginsel. De rechtbank kan aan dit gebrek voorbijgaan met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het is niet aannemelijk dat eiser door de schending van het motiveringsbeginsel is benadeeld, omdat de minister dit gebrek heeft hersteld met het bij het verweerschrift alsnog overleggen van een inventarislijst van de onder de minister berustende documenten, waarover de minister van J&V nog een besluit zal nemen of al heeft genomen. Daardoor is voor eiser concreet gemaakt over welke documenten die wel onder de minister berusten, toch geen beoordeling is gemaakt en van welk ministerie dat wel kan worden verwacht. Daarom passeert de rechtbank het gebrek.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat de minister het Woo-verzoek in zijn geheel heeft doorgestuurd naar de minister van J&V, vanwege zijn verantwoordelijkheid voor de procedures inzake de avondklok, en naar de minister van VWS met in het verlengde daarvan het RIVM, vanwege hun algehele verantwoordelijkheid voor de bestrijding van de coronapandemie. Uit de overgelegde inventarislijst blijkt dat in dit geval alleen het ministerie van J&V over documenten beschikt die betrekking hebben op het Woo-verzoek. De minister heeft in het verweerschrift en ter zitting uitgelegd, en de rechtbank acht deze uitleg niet ongeloofwaardig, dat de minister en zijn ambtenaren geen directe bemoeienis hadden met procedures inzake de avondklok en dat hierover alleen rechtstreekse communicatie is geweest met het ministerie van J&V en niet met het ministerie van VWS en ook niet met het RIVM.
5.4.
De rechtbank is van oordeel dat deze grond niet slaagt voor zover eiser stelt dat de minister een besluit moet nemen over de bij hem aanwezige informatie die ook bij anderen aanwezig is. In een situatie zoals deze is een praktische aanpak in de vorm van afstemming tussen de verschillende ministeries in beginsel aanvaardbaar. Het is vanuit een oogpunt van efficiënte besluitvorming begrijpelijk dat wordt gekozen voor een aanpak waarbij elk ministerie alleen die documenten beoordeelt die van dat ministerie afkomstig zijn en niet alle documenten die onder het Woo-verzoek vallen en bij het ministerie berusten. Dit kan leiden tot een snellere besluitvorming. [5] Daar komt bij dat vast staat dat de minister van J&V over de documenten die op de inventarislijst staan nog een besluit zal nemen of al heeft genomen. [6]
Conclusie
5.5.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt en dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel wat betreft het ontbreken van de inventarislijst. De rechtbank gaat echter aan dit gebrek voorbij met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat niet aannemelijk is dat eiser door de schending van het motiveringsbeginsel is benadeeld.
Regierol en doorzending
6.1.
Artikel 4.2, eerste lid, van de Woo bepaalt dat voor zover het verzoek betrekking heeft op informatie die berust bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat bestuursorgaan wordt verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het voor zover betrekking hebbend op informatie die bij een ander bestuursorgaan berust, onverwijld doorgezonden aan dat bestuursorgaan, onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
6.2.
Eiser voert aan dat de minister ten onrechte niet de regierol op zich heeft genomen en daarbij het verzoek ten onrechte niet naar alle ministeries binnen de Rijksoverheid heeft doorgezonden.
6.3.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de door eiser voorgestane regierol op zich had moeten nemen. De Woo vereist dat het bestuursorgaan waarbij het Woo-verzoek is ingediend zich moet inspannen om te achterhalen onder welk bestuursorgaan nog documenten berusten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen en dat dan een doorzendplicht geldt. [7] In de Woo zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat van de minister verdergaande inspanningen mogen worden verwacht. Bovendien volgt uit de Memorie van Toelichting bij artikel 4.2, eerste lid, van de Woo dat er geen doorzendplicht geldt als het bestuursorgaan niet weet of de gevraagde informatie bestaat en waar deze dan berust. [8]
De minister heeft in het verweerschrift toegelicht dat op basis van een uitvraag die is gedaan de minister met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid weet dat behalve bij de ministers van J&V en VWS en het RIVM er geen andere documenten over de procedures inzake de avondklok bij andere bestuursorganen binnen de Rijksoverheid berusten. De rechtbank ziet geen reden om hieraan te twijfelen. Overigens had eiser ook zelf direct een Woo-verzoek kunnen indienen bij de andere ministeries als hij een vermoeden heeft dat de informatie daar berust.
Conclusie
6.4.
De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo
7.1.
Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
7.2.
De minister heeft besloten documenten 1 en 2 openbaar te maken met uitzondering van persoonsgegevens, omdat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
7.3.
Eiser heeft zich in bezwaar noch beroep verzet tegen de weigering van de minister om persoonsgegevens openbaar te maken. Eerst ter zitting heeft eiser aangevoerd dat hij begrijpt dat de minister namen in e-mailadressen heeft weggelakt, maar dat hij niet begrijpt waarom de minister ook e-mailadressen in zijn geheel heeft weggelakt. De minister heeft volgens eiser ten onrechte niet toegelicht waarom dit verschil is gemaakt bij het weglakken. Bovendien heeft de minister bij het weglakken van het hele e-mailadres ten onrechte niet alsnog de naam van het ministerie toegevoegd. Eén van de doelen van het Woo-verzoek van eiser is om te achterhalen welke informatie op welk moment en met wie is gedeeld. Door het weglakken van het hele e-mailadres zonder het toevoegen van de naam van een ministerie is dit niet inzichtelijk geworden.
7.4.
In reactie hierop heeft de minister ter zitting aangegeven dat in documenten 1 en 2 in sommige gevallen het e-mailadres met naam van de contactpersoon en de e-mailextensie van het ministerie genoemd staat en dat in andere gevallen enkel de naam van de contactpersoon genoemd staat. Daar waar alleen de naam van de contactpersoon staat, heeft de minister deze naam volledig weggelakt. Daar waar het e-mailadres met naam van de contactpersoon en de e-mailextensie van het ministerie genoemd staat, heeft de minister alleen de naam weggelakt en de e-mailextensie laten staan.
7.5.
Hoewel eiser, door eerst ter zitting deze beroepsgrond aan te voeren, heeft gehandeld in strijd met de goede procesorde, zal de rechtbank deze beroepsgrond bespreken omdat de minister ter zitting afdoende heeft kunnen reageren. Bovendien heeft de rechtbank na de zitting de ongelakte documenten 1 en 2 bekeken en daarbij geconstateerd dat de minister inderdaad heeft gelakt zoals ter zitting aangegeven.
7.6.
De rechtbank is van oordeel dat e-mailextensies die de naam van een rechtspersoon bevatten openbaar gemaakt dienen te worden, ook indien de e-mails enkel de namen van personen weergeven zoals deze voorkomen in het adresboek. De minister kan daaraan gevolg geven door bijvoorbeeld een duiding op de e-mails [9] of door deze namen openbaar te maken door in de inventarislijst de naam van de rechtspersoon die het e-mailbericht heeft verzonden en de naam van de rechtspersoon die het desbetreffende e-mailbericht heeft ontvangen te vermelden. [10] Bij document 2 heeft de minister in het primaire besluit bij de inventarisatie van de documenten aangegeven dat het een e-mail betreft tussen de landsadvocaat en een medewerker van het ministerie van AZ. Door deze vermelding zijn de namen van de rechtspersonen dus openbaar gemaakt. Van een gebrek is dus geen sprake. Op document 1 zijn de e-mailextensies niet geduid. Evenmin zijn in het primaire besluit bij de inventarisatie van de documenten de namen van de verzendende en ontvangende rechtspersonen aangegeven ten aanzien van document 1. Aan deze openbaarmaking kleeft dus wel een gebrek.
7.7.
Voor zover eiser zich verder niet verzet tegen de weigering van de minister om persoonsgegevens openbaar te maken, is de rechtbank van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
Conclusie
7.8.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 7.6 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt voor wat betreft de openbaarmaking van de e-mailextensies op document 1. Dat betekent dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel voor wat betreft het toepassen van de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.
Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo
8.1.
Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
8.2.
Eiser voert aan dat de minister ten onrechte op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo geweigerd heeft de documenten 3 en 4 openbaar te maken. Eiser voert daarbij aan dat de minister zich beroept op een relatieve weigeringsgrond die absoluut is toegepast. De minister had een gedeeltelijke openbaarmaking moeten onderzoeken.
8.3.
De minister heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat documenten 3 en 4 de vertrouwelijke correspondentie betreffen tussen het ministerie van AZ en de landsadvocaat in de context van advisering en bijstand in een gerechtelijke procedure. De minister acht het belang van het vertrouwelijk corresponderen met een advocaat van zwaarder gewicht dan het belang van openbaarmaking en heeft daarom de openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Daar komt nog bij – zoals de minister in het verweerschrift opmerkt – dat aan een advocaat een verschoningsrecht toekomt en op hem ook een geheimhoudingsplicht rust, welke beide waarborgen dat, ten behoeve van cliënt, vertrouwelijk van gedachte kan worden gewisseld.
8.4.
Uit de wetsgeschiedenis [11] kan worden opgemaakt dat artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo juist in de wet is opgenomen, omdat het goed functioneren van de overheid ook in het geding kan zijn indien een bestuursorgaan bij de oplossing van een probleem in overleg treedt met derden. Een dergelijk overleg is niet altijd intern beraad in de zin van artikel 5.2 van de Woo. In een dergelijk overleg kan het belang van vertrouwelijkheid als voorwaarde voor het goed functioneren van een bestuursorgaan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid, waardoor ook informatie zoals de bedoelde correspondentie met de landsadvocaat ter bescherming van het belang van het goed functioneren van de Staat kan worden geweigerd.
8.5.
De rechtbank stelt vast dat artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo een relatieve weigeringsgrond betreft. De minister heeft in dit geval echter een bijna absolute invulling gegeven aan deze uitzonderingsgrond door de openbaarmaking van documenten 3 en 4 integraal te weigeren. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van documenten 3 en 4 die de minister vertrouwelijk heeft overgelegd, en de rechtbank ziet niet in dat door openbaarmaking van deze documenten het goed functioneren van de Staat in het gedrang komt. Hetgeen in deze documenten is opgenomen schaadt niet de procespositie van de minister. Dit heeft de minister ter zitting desgevraagd bevestigd. De minister wijst er daarbij op dat de documenten informatie bevatten die onder het verschoningsrecht van de landsadvocaat valt en dat de weigeringsgrond alleen al daarom terecht is toegepast. De rechtbank volgt de minister hierin niet. Het is van groot belang dat de minister in vertrouwen overleg kan voeren met de landsadvocaat, om op die wijze een processtrategie te kunnen bepalen. [12] De documenten 3 en 4 geven echter geen inzicht in de standpuntbepaling, de mogelijke alternatieven en de procespositie van de minister in de gerechtelijke procedure inzake de avondklok. De (gedeeltelijke) openbaarmaking daarvan vormt daarom geen belemmering in het contact tussen de minister en de landsadvocaat, die leidt tot een onevenredige benadeling van de minister in zijn procespositie. In dit geval weegt het algemene belang bij openbaarmaking daarom zwaarder dan de door deze weigeringsgrond te beschermen belangen.
Conclusie
8.6.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 8.5 is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt en dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel voor wat betreft het toepassen van de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo.
Conclusie en gevolgen
9.1.
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. Dit betekent dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover in 4.6, 7.8 en 8.6 is overwogen. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
9.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken.
9.3.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 31 mei 2024 in zoverre dat in 4.6, 7.8 en 8.6 is overwogen;
- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, voorzitter, en mr. E.J. van Keken en
mr. dr. J.C. de Wit, leden, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier.
mr. dr. J.C. de Wit, leden, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.