Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/1960
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2023 in de zaak tussen
Vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: mr. D. Delibes),
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigden: mr. S.J. van Winzum, mr. S. Speekenbrink en mr. M. Blondelle).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap
Bio Energy Netherlands B.V.uit Amsterdam
Bio Energy Netherlands B.V.uit Amsterdam
(gemachtigde: mr. J.C. Ozinga).
Inleiding
1. Bio Energy Netherlands B.V. (hierna: BEN) exploiteert een biomassacentrale aan de [locatie] . In de inrichting wordt biomassa (hout) vergast tot houtgas, dat wordt verstookt voor de opwekking van elektriciteit en warmte. De energie wordt geleverd aan leveranciers die tezamen aan 6.000 huishoudens in en om Amsterdam warmte en stroom leveren.
2. Aan BEN is op 27 februari 2017 een oprichtingsvergunning verleend en op 6 november 2017 een vergunning voor het veranderen van de inrichting. BEN heeft op 26 november 2018 een melding gedaan op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De PAS-melding is door het bevoegd gezag geaccepteerd, omdat uit de ingebrachte Aeriusberekening van 21 maart 2017 naar voren kwam dat de maximale stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden vanuit het bedrijf 0,39 mol N/ha/jr bedraagt. Hiermee werd gebleven onder de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr.
3. Op 29 mei 2019 [1] verklaarde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming onverbindend, omdat het PAS niet voldeed aan de eisen in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG). Dat betekende dat voor activiteiten die waren gemeld onder het PAS of niet meldingsplichtig waren, maar die wel significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is (hierna: natuurvergunning).
4. Drs. [naam 1] (hierna: [naam 1] ) heeft verweerder op 8 november 2019 namens de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) verzocht om handhavend op te treden tegen BEN, omdat BEN een biomassacentrale exploiteert zonder de daarvoor benodigde natuurvergunning. Het verzoek is bij besluit van 2 april 2020 afgewezen, omdat volgens verweerder kon worden volstaan met een waarschuwing. Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend.
5. Op 24 juni 2020 heeft [naam 1] nogmaals verzocht om handhavend op te treden tegen BEN vanwege het ontbreken van de voor de exploitatie benodigde natuurvergunning. Verweerder heeft dit verzoek als herhaalde aanvraag aangemerkt en bij besluit van 27 juli 2020 afgewezen onder verwijzing naar het besluit van 2 april 2020. Het besluit van 27 juli 2020 is in augustus 2020 herroepen, omdat [naam 1] het verzoek van 24 juni 2020 niet namens MOB maar namens Vereniging Leefmilieu heeft gedaan. Van een herhaalde aanvraag was volgens verweerder dus toch geen sprake.
6. Verweerder heeft het handhavingsverzoek van 24 juni 2020 bij besluit van 14 september 2020 afgewezen. Verweerder heeft daartoe besloten omdat het traject om PAS-melders te legaliseren is gestart en BEN zich naar verwachting voor de legalisatieprocedure zal aanmelden, zodat sprake is van een concreet zicht op legalisatie.
7. Op 16 maart 2021 heeft verweerder een beslissing genomen op het bezwaarschrift van Vereniging Leefmilieu (het bestreden besluit). Verweerder heeft daarbij de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten, maar de motivering gewijzigd. Verweerder ziet in dit besluit af van handhavend optreden, omdat handhavend optreden in het geval van BEN onevenredig is. Dit, omdat nu de Stikstofwet ook door de Eerste Kamer is aangenomen, het legalisatieproces voor BEN nu ontegenzeggelijk van start gaat. Vanwege het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel treedt verweerder tegen BEN niet handhavend op.
8. Vereniging Leefmilieu heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Vereniging Leefmilieu heeft daarop schriftelijk gereageerd.
9. De rechtbank heeft het beroep behandeld op de zitting van 5 juni 2023, gelijktijdig met het beroep geregistreerd onder nummer HAA 23/1958. Vereniging Leefmilieu heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens BEN is [naam 2] verschenen, bijgestaan door voornoemde gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
10. De rechtbank beoordeelt de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek om handhavend optreden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van de Vereniging Leefmilieu.
11. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet daarbij geen aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven of op andere wijze tot een finale geschilbeslechting te komen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Bevoegdheid
12. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de biomassacentrale van BEN op basis van de nu geldende regelgeving een natuurvergunning nodig is en dat BEN daarover niet beschikt. Verweerder was daarom bevoegd handhavend op te treden wegens handelen in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Beginselplicht
13. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
14.1
Vereniging Leefmilieu stelt in beroep – kort samengevat – dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.
14.2
Nu verweerder in het bestreden besluit het bestaan van een concreet zicht op legalisatie niet langer aan de weigering om handhavend op te treden ten grondslag legt, laat de rechtbank de beroepsgrond van Vereniging Leefmilieu, dat van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is, buiten bespreking.
Onevenredigheid handhaving
15.1.1
In het bestreden besluit stelt verweerder dat handhavend optreden tegen BEN onevenredig is om meerdere redenen, namelijk:
- handhaving heeft aanzienlijke financiële consequenties voor BEN;
- handhaving zou de rechtszekerheid schaden;
- het valt BEN niet te verwijten dat zij geen natuurvergunning heeft, omdat zij mocht vertrouwen op het PAS-systeem;
- De PAS-uitspraak van de Afdeling heeft veel onzekerheid gebracht. Er zijn sinds die uitspraak meerdere mededelingen gedaan dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen PAS-melders [2] ;
- legalisatie is in zicht, omdat het legaliseringstraject voor PAS-melders van start is gegaan, waarbij de verwachting is dat in mei 2021 de eerste PAS-meldingen in natuurvergunningen worden omgezet.
15.1.2
In het verweerschrift licht verweerder nader toe dat het wettelijk legalisatietraject voor PAS-melders inmiddels is opgenomen in artikel 1.13a van de Wnb en dat er stikstof reducerende maatregelen zijn genomen waartoe op 28 februari 2022 door de minister voor Natuur en Stikstof een legalisatieprogramma is vastgesteld. Het programma moet binnen drie jaar zijn uitgevoerd, hetgeen betekent dat medio 2025 de laatste PAS-melder gelegaliseerd zal zijn. PAS-melders die zijn verwikkeld in een handhavingsprocedure, zoals BEN, krijgen daarbij voorrang. Indien nodig moeten extra maatregelen worden getroffen die extra stikstofwinst opleveren. Indien het niet mogelijk blijkt om afdoende stikstofruimte te creëren, dan zullen compenserende maatregelen worden getroffen om op die manier alsnog tot vergunningverlening te kunnen overgaan. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling [3] stelt verweerder verder dat de omstandigheid dat, zoals hier, sprake is van zicht op legalisatie, meeweegt in de evenredigheidsafweging, ook als het zicht op legalisatie (nog) niet concreet is. Het belang van de natuur wordt gediend doordat er gebiedsgericht uitvoering wordt gegeven aan het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering. Een gebiedsplan moet op 1 juli 2023 zijn vastgesteld (op grond van artikel 1.12fa van de Wnb). Omdat BEN juist zorgt voor zeer geringe deposities, van ten hoogste 0,35 mol N/ha/jaar op Natura 2000-gebieden, levert stilleggen evident geen verbetering op. De bescherming van de natuur en het in de bres staan voor de PAS-melders is volgens verweerder met elkaar verenigbaar. Handhaving zou enorme gevolgen hebben. Los van een faillissement als gevolg voor BEN zouden de huishoudens die door BEN van warmte en stroom worden voorzien moeten overschakelen op fossiele grondstoffen. De waarde van BEN voor de energietransitie zou hiermee teniet worden gedaan. Daarom is handhaven in het geval van BEN onevenredig, waarbij ook is betrokken dat BEN voor de tweede keer in eenzelfde handhavingstraject is beland.
15.2
Vereniging Leefmilieu bestrijdt dat het belang, dat met handhaving is gediend, gering is. De activiteit kan immers significante effecten veroorzaken op al ernstig beschadigde Natura 2000-gebieden. Dat sprake is van een ‘geringe depositie’ doet aan het belang niet af. Ook geringe deposities dragen bij aan de toenemende natuurschade in de al overbelaste Natura 2000-gebieden. De gestelde aanzienlijke financiële consequenties voor BEN wanneer wel wordt gehandhaafd, zijn niet draagkrachtig onderbouwd en mogen ook niet doorslaggevend zijn bij een belangenafweging [4] . Verweerder stelt verder ten onrechte dat BEN er op mocht vertrouwen dat tegen PAS-melders niet handhavend wordt opgetreden. Van een concrete en ondubbelzinnige toezegging aan BEN is geen sprake. Bovendien zou het ook niet redelijk zijn naar opgewekt vertrouwen te handelen, gelet op de zwaarwegende belangen bij het naleven van de beginselplicht, het maatschappelijk belang en het belang van natuurbescherming. De door verweerder aangehaalde uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 december 2019 is niet van toepassing reeds omdat door BEN geen aanvraag is gedaan en in het geval van BEN, anders dan in de aangehaalde zaak, het natuurbelang ernstig geschaad wordt als van handhavend optreden wordt afgezien.
De juridische basis van het PAS stond ten tijde van de PAS-melding door BEN al ter discussie. Ruim voordat BEN haar PAS-melding indiende stond al vast dat deze niet op rechtsgevolg was gericht [5] . Verder volgt uit de PAS-uitspraak niet dat er vanaf dat moment geen grenswaarde gold, maar dat deze nimmer heeft gegolden [6] . Volgens Vereniging Leefmilieu is het ook (en juist) in strijd met de rechtszekerheid om overtredingen van de wet (artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb) voor onbepaalde tijd te laten voortduren.
De omstandigheid dat het bevoegd gezag destijds te kennen heeft gegeven dat een natuurvergunning niet nodig is, vormt ook geen reden om niet handhavend op te treden. Die omstandigheid geeft blijkens de PAS-uitspraak immers alleen reden om overtreders een ruimere termijn te gunnen voor het indienen van een legaliserende aanvraag [7] . Vereniging Leefmilieu stelt verder dat het legalisatieprogramma naar onzekere toekomstige mitigerende maatregelen verwijst, terwijl ondertussen activiteiten worden gedoogd waarvan niet met zekerheid is vastgesteld dat significante effecten op de beschermde natuurgebieden als gevolg van die activiteiten zijn uitgesloten.
De juridische basis van het PAS stond ten tijde van de PAS-melding door BEN al ter discussie. Ruim voordat BEN haar PAS-melding indiende stond al vast dat deze niet op rechtsgevolg was gericht [5] . Verder volgt uit de PAS-uitspraak niet dat er vanaf dat moment geen grenswaarde gold, maar dat deze nimmer heeft gegolden [6] . Volgens Vereniging Leefmilieu is het ook (en juist) in strijd met de rechtszekerheid om overtredingen van de wet (artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb) voor onbepaalde tijd te laten voortduren.
De omstandigheid dat het bevoegd gezag destijds te kennen heeft gegeven dat een natuurvergunning niet nodig is, vormt ook geen reden om niet handhavend op te treden. Die omstandigheid geeft blijkens de PAS-uitspraak immers alleen reden om overtreders een ruimere termijn te gunnen voor het indienen van een legaliserende aanvraag [7] . Vereniging Leefmilieu stelt verder dat het legalisatieprogramma naar onzekere toekomstige mitigerende maatregelen verwijst, terwijl ondertussen activiteiten worden gedoogd waarvan niet met zekerheid is vastgesteld dat significante effecten op de beschermde natuurgebieden als gevolg van die activiteiten zijn uitgesloten.
16.1
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende onderbouwd dat de ecologische effecten van de depositietoename vanuit de biomassacentrale van BEN gering zijn. In het bestreden besluit is de feitelijke situatie bij de betreffende biomassacentrale niet goed in beeld gebracht. Hierdoor is niet inzichtelijk gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor die natuurwaarden worden gehaald en welke gevolgen de overtreding waarover het in deze zaak gaat, heeft voor die natuurwaarden. Wat wel vast staat, is dat de Natura 2000-gebieden waarop de grootste depositie plaatsvindt, al stikstof-overbelast zijn.
16.2
De rechtbank overweegt verder dat de door verweerder in het bestreden besluit genoemde omstandigheden algemeen van aard zijn en niet zien op de concrete situatie van BEN. Weliswaar is gewezen op de investeringen die door BEN zijn gedaan, maar niet is onderbouwd wat de (financiële) gevolgen zijn voor BEN van handhavend optreden. Dat BEN mocht vertrouwen op het PAS-systeem laat onverlet dat er ten tijde van het bestreden besluit bijna 2 jaar waren verstreken sinds de PAS-uitspraak van de Afdeling en in het bestreden besluit is niet gemotiveerd of BEN, in afwachting van de nadere uitwerking van het legalisatieprogramma, zelf maatregelen had kunnen treffen om te voldoen aan artikel 2.7 van de Wnb. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat om alsnog toestemming te kunnen verlenen voor voorheen meldingsplichtige activiteiten depositieruimte nodig is. Ten tijde van de besluitvorming was de wijze waarop die depositieruimte zou worden gerealiseerd nog niet geconcretiseerd.
16.3
Verweerder kan alleen afzien van handhaving als dit onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en doelen in een concrete situatie. Dit wordt ook benadrukt in de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 [8] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende onderbouwd en gemotiveerd dat handhavend optreden in het geval van BEN zo onevenredig is dat hij daarvan moest afzien. De beroepsgrond slaagt.
Kosten in bezwaar
17. De beroepsgrond van Vereniging Leefmilieu dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet de kosten van bezwaar heeft vergoed, slaagt niet, omdat verweerder bij het bestreden besluit niet is teruggekomen van het primaire besluit. Zowel in het primaire besluit, als in het bestreden besluit, heeft verweerder het handhavingsverzoek namelijk afgewezen.
Conclusie en onderzoek finale geschilbeslechting
18. Gelet op hetgeen hiervoor onder 16.3 is overwogen is het beroep van Vereniging Leefmilieu gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, omdat het in strijd is met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en belangenafweging als bedoeld in artikel 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het motiveringsvereiste uit artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Rechtsgevolgen in stand: evenredigheid
19.1
De rechtbank kijkt hierna of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten. Het na vernietiging te nemen besluit moet worden genomen met inachtneming van gewijzigde feiten, omstandigheden en recht. Tussen het bestreden besluit van 16 maart 2021 en de zitting van de rechtbank is ruim twee jaar verstreken. Daarom bekijkt de rechtbank eerst of vanwege dit tijdsverloop handhavend optreden jegens BEN inmiddels onevenredig kan worden geacht.
19.2
De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Na ommekomst van de besluitvorming in deze zaak is op 1 juni 2021 het legalisatietraject dat voorziet in legalisatie voor PAS-melders in de Wnb opgenomen. Het legalisatietraject behelst de volgende stappen: aanmelding, verificatie van de aanmelding, het creëren en registreren van stikstofdepositieruimte, de selectie van PAS-projecten, het reserveren van depositieruimte voor geselecteerde PAS-projecten en het verlenen van een natuurvergunning aan de geselecteerde PAS-projecten waarvoor depositieruimte is gereserveerd. Tussen partijen is niet in geschil dat BEN zich tijdig bij de RVO heeft aangemeld. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven dat de verificatie van BEN nog niet heeft plaatsgevonden. Vast staat wel dat de biomassacentrale van BEN is gerealiseerd voor 29 mei 2019, dat er een melding is gedaan op grond van artikel 8 van de Regeling programmatische aanpak stikstof en dat de biomassacentrale nog in werking is. Hiermee voldoet BEN (naar het zich laat aanzien) wel aan de voorwaarden voor aanmelding. Verder is inmiddels duidelijk van welke stikstofmaatregelen de ruimte zal worden toegevoegd aan het stikstofregistratiesysteem (SSRS) en dat de beschikbare ruimte – na de wijziging van de Regeling natuurbescherming – met ingang van begin oktober 2023 bij prioriteit zal toekomen aan PAS-melders, zoals BEN. Het verlenen van vergunningen blijft evenwel lokaal maatwerk waarbij ook de staat van de natuur moet worden betrokken. Nog niet is inzichtelijk of en wanneer depositieruimte beschikbaar komt en of en op welke termijn er, gelet op het bij het onderhavige project betrokken Natura 2000-gebied, voldoende ruimte beschikbaar zal komen voor BEN. Daarbij geldt ook dat de voorrangspositie die BEN zal genieten, omdat jegens BEN vóór 13 januari 2022 een handhavingsverzoek is ingediend, ook geldt voor andere PAS-melders ten aanzien van wie een verzoek om handhaving is ingediend en die depositieruimte nodig hebben voor hetzelfde Natura 2000-gebied. De rechtbank ziet in het voorgaande nog zo veel onzekerheden ten aanzien van de legalisatie dat ook nu (als er een nieuw besluit wordt genomen) niet geoordeeld kan worden dat handhaving onevenredig is. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Rechtsgevolgen in stand: herhaalde aanvraag
20.1
Verweerder heeft de rechtbank in het verweerschrift gevraagd de rechtsgevolgen in stand te laten, omdat verweerder zich bij een alsnog te nemen besluit op het standpunt zal stellen dat sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Awb en hij het verzoek om handhaving zal afwijzen onder verwijzing naar het besluit van 2 april 2020. Uit rechtspraak [9] volgt immers dat van een herhaalde aanvraag ook sprake kan zijn wanneer de aanvraag weliswaar formeel niet door dezelfde persoon is ingediend, maar er wel een bepaalde relatie is tussen beide aanvragers. Daarvan is hier volgens verweerder sprake, omdat de handhavingsverzoeken beide zijn ingediend door [naam 1] , die van zowel MOB als Vereniging Leefmilieu [functie] is. Vereniging Leefmilieu treedt in rechterlijke procedures ook vrijwel altijd samen met MOB op. De relatief korte termijn waarbinnen het tweede handhavingsverzoek is gedaan, geeft verweerder de indruk dat het tweede handhavingsverzoek is gedaan, omdat de bezwaartermijn tegen het besluit van 2 april 2020 abusievelijk over het hoofd is gezien. Dat past niet bij de gedachte van de formele rechtskracht. Omdat geen nieuwe feiten en omstandigheden zijn aangevoerd kon verweerder de aanvraag vereenvoudigd afdoen. Verweerder betrekt hierbij ook de belangen van BEN die er bij het onherroepelijk worden van het besluit van 2 april 2020 van mocht uitgaan dat de discussie over haar bedrijfsvoering in principe tot een eind was gekomen.
20.2
Vereniging Leefmilieu voert aan dat, omdat verweerder het handhavingsverzoek op inhoudelijke gronden heeft afgewezen, de rechtbank zich dient te beperken tot een beoordeling van de aangevoerde beroepsgronden. Het betoog van verweerder houdt daarmee geen verband en kan dus geen onderdeel zijn van het geding.
De door verweerder voorgestelde handelwijze is volgens Vereniging Leefmilieu verder in strijd met het verbod van reformatio in peius. Het verzoek is inhoudelijk beoordeeld. Het alsnog aanmerken van het verzoek als herhaalde aanvraag zou ertoe leiden dat Vereniging Leefmilieu door het maken van bezwaar en instellen van beroep slechter af is.
Zij stelt ten slotte dat van een herhaalde aanvraag geen sprake is, omdat Vereniging Leefmilieu een andere entiteit is dan MOB.
20.3
De rechtbank ziet in het betoog van verweerder over de herhaalde aanvraag geen grond te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven. Van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb kan in beginsel slechts sprake zijn als deze is ingediend door dezelfde aanvrager [10] . Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat daarvan in dit geval geen sprake is. In beide gevallen is het verzoek weliswaar gedaan door [naam 1] , maar hij heeft de verzoeken gedaan namens twee van elkaar te onderscheiden rechtssubjecten, te weten MOB en Vereniging Leefmilieu, respectievelijk een coöperatie en een vereniging. Dat [naam 1] [functie] is bij zowel MOB als Vereniging Leefmilieu, maakt niet dat kan worden gezegd dat sprake is van dezelfde aanvrager. Nog daargelaten dat de rol en zeggenschap van [naam 1] bij beide rechtspersonen wezenlijk van elkaar verschilt, zijn de beide rechtspersonen niet met elkaar te vereenzelvigen. Zij kennen beide hun eigen statuten en doelstellingen. Dat MOB en Vereniging Leefmilieu middels hun doelstelling allebei – heel ruim gezegd – natuurbelangen behartigen, doet aan hun eigenheid niet af. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat deze rechtspersonen – naar gesteld – in rechte veel met elkaar optrekken. Dat [naam 1] beide verzoeken heeft gedaan op briefpapier van MOB, draagt weliswaar niet bij aan de helderheid in het onderscheid tussen de beide rechtspersonen, maar leidt niet tot de conclusie dat daarom sprake is van één aanvrager. Daarbij komt nog dat de bewoordingen van de verzoeken geen twijfel laten namens wie deze zijn gedaan.
20.4
Nu de rechtbank verweerder op het punt van de herhaalde aanvraag niet volgt, laat zij het verweer van Vereniging Leefmilieu over de omvang van het geding en reformatio in peius verder buiten bespreking.
Rechtsgevolgen in stand: geen overtreding
21.1
Verweerder geeft de rechtbank in het verweerschrift ook in overweging de rechtsgevolgen in stand te laten, omdat verweerder bij nader inzien meent dat van een overtreding van de Wnb geen sprake is. Verweerder stelt in dat verband dat in de aan BEN verleende omgevingsvergunningen op basis van een uitgebreide analyse is geconcludeerd dat een natuurtoestemming niet is vereist. Tegen die besluiten zijn geen rechtsmiddelen aangewend, waardoor deze onherroepelijk zijn geworden en formele rechtskracht genieten. Doordat in rechte vaststaat dat geen natuurtoestemming nodig is, is geen sprake van een overtreding. Verweerder trekt hierbij de vergelijking met de rechtspraak van de Afdeling over de positieve weigering. Als de positieve weigering onherroepelijk wordt, dan komt het oordeel dat geen natuurvergunning nodig is, in rechte vast te staan [11] .
21.2
Vereniging Leefmilieu vindt het bevreemdend dat dit standpunt eerst nu wordt ingenomen. Het handelen van verweerder en BEN tot nu toe getuigt er ook van dat zij uitgingen van een overtreding. Zo heeft BEN zich aangemeld voor het legalisatietraject voor PAS-melders. Daarbij komt dat de omgevingsvergunningen zijn verleend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam. Dat bestuursorgaan en niet het bevoegd gezag inzake de Wnb - dat is verweerder - heeft verklaard dat een natuurvergunning niet was vereist. Vereniging Leefmilieu betoogt verder dat het oordeel, dat geen sprake is van een vergunningplicht, of dit nu vervat is in een positieve weigering of een omgevingsvergunning, niet is gericht op rechtsgevolg [12] . Het gevolg van de PAS-uitspraak is dat de vergunningplicht altijd heeft gegolden voor PAS-melders zoals BEN. Het oordeel in de vergunningen is daarom onjuist. Verder geldt dat voor zover al betekenis toekomt aan het oordeel in de omgevingsvergunningen, deze betekenis inmiddels is komen te vervallen als gevolg van het gewijzigde recht waaruit nu een vergunningplicht volgt voor de PAS-melders. Het onderhavige geval verschilt daarmee significant van de omstandigheden in de uitspraak (genoemd in noot 11) waarnaar verweerder wijst. In dat geval volgde het handhavingsverzoek nog geen twee maanden na de positieve weigering en was van een wijziging in het recht geen sprake. Vereniging Leefmilieu meent verder dat het toekennen van betekenis aan de oordelen in de vergunningen in strijd is met het evidentiecriterium van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Een beroep op formele rechtskracht kan niet slagen indien, zoals hier, evident is dat het betreffende besluit in het licht van het Unierecht niet had mogen worden vastgelegd. Er is dan ook wel sprake van een overtreding. De oordelen in de omgevingsvergunningen uit 2017 tasten die conclusie niet aan.
21.3
De rechtbank overweegt het volgende. In het kader van de te verlenen omgevingsvergunningen heeft het bevoegd gezag destijds vanwege de zogenoemde ‘aanhaakplicht’ [13] onderzocht of naast de gevraagde toestemmingen ook een natuurvergunning nodig was.
In de oprichtingsvergunning is aangeven dat uit de bij de aanvraag gevoegde Aeriusberekening is gebleken dat van een natuurvergunningplicht geen sprake is.
In de veranderingsvergunning is tot diezelfde conclusie gekomen na een beoordeling door de Regionale Uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord namens verweerder van de bij de aanvraag gevoegde Aeriusberekening. Geconcludeerd is dat er vanuit het PAS geen natuurvergunning nodig is (maar dat een meldplicht geldt). Als destijds was geconcludeerd dat wel een natuurvergunning nodig was, dan zou BEN op de voet van artikel 2.7, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4:5 van de Awb door het bevoegd gezag in de gelegenheid zijn gesteld de aanvraag uit te breiden met het verzoek om natuurtoestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo. Daarvan was hier echter geen sprake. Door BEN is destijds geen aanvraag om natuurvergunning gedaan. Er is daardoor - anders dan bij een positieve weigering - in de oprichtingsvergunning noch in de veranderingsvergunning een beslissing genomen over een natuurtoestemming. Uit de conclusie dat een natuurvergunning niet nodig is, volgt niet meer dan dat de aanhaakplicht in het geval van BEN op dat moment niet gold. De rechtbank ziet in het door verweerder gestelde daarom geen aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Eindconclusie en gevolgen
22. De conclusie is dat de rechtbank geen aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. De rechtbank draagt verweerder daarom, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor twaalf weken.
23. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan Vereniging Leefmilieu vergoeden en krijgt Vereniging Leefmilieu ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bbp) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt Vereniging Leefmilieu een vast bedrag per proceshandeling.. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De rechtbank merkt dit beroep en het beroep met nummer HAA 21/1958 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bpb. De vergoeding bedraagt voor beide zaken samen in totaal € 1.674,-. De rechtbank zal in elke zaak de helft daarvan, € 837,-, toewijzen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 16 maart 2021;
- draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan Vereniging Leefmilieu moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 837,- aan proceskosten aan Vereniging Leefmilieu.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, en mr. M.H. Affourtit-Kramer en mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.