Uitspraak
201509082/1/R2.
Datum uitspraak: 2 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna Mob) en vereniging Leefmilieu (hierna: de vereniging), beide gevestigd te Nijmegen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
Procesverloop
Op 28 augustus 2015 is de door [vergunninghouder] op grond van de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: Regeling PAS) gedane melding van de door hem voorgenomen wijziging van zijn agrarisch bedrijf aan de [locatie] te [plaats], bevestigd.
Daartegen hebben Mob en de vereniging bezwaar gemaakt.
Op 9 oktober 2015 heeft [vergunninghouder] een gecorrigeerde melding gedaan van de door hem voorgenomen wijziging van voormeld agrarisch bedrijf. Op 14 oktober 2015 is die melding aan [vergunninghouder] bevestigd.
Bij brief van 8 december 2015 heeft het college het door Mob en de vereniging gemaakte bezwaar overeenkomstig hun verzoek met toepassing van artikel 7:1a, vierde en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan de Afdeling doorgezonden, ter behandeling als beroepschrift.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2016, waar Mob en de vereniging, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [vergunninghouder] exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] te [plaats]. Hij is voornemens zijn veestapel uit te breiden tot 160 melkkoeien en 82 stuks vrouwelijk jongvee. Daartoe wordt onder meer een bestaande stal uitgebreid en het stalsysteem gewijzigd.
[vergunninghouder] heeft voor de voorgenomen wijzigingen van zijn agrarisch bedrijf een stikstofdepositieberekening gemaakt met behulp van AERIUS Calculator. Uit deze berekening volgt dat de stikstofdepositie van het voorgenomen project op voor stikstof gevoelige habitats in Natura-2000 gebieden de grenswaarde van 1 mol per hectare per jaar niet overschrijdt. [vergunninghouder] heeft het voorgenomen project met gebruikmaking van AERIUS Calculator aan het college gemeld. Vervolgens is de aldus gedane melding op 28 augustus 2015 aan [vergunninghouder] bevestigd. De melding van 9 oktober 2015 heeft betrekking op hetzelfde project. Een aantal invoergegevens is ten opzichte van de eerdere melding gecorrigeerd.
2. Mob en de vereniging hebben bezwaar gemaakt tegen de meldingsbevestiging, omdat het voorgenomen project zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op onder meer het Natura 2000-gebied Stelkampsveld. Zij stellen dat de meldingsbevestiging een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb is omdat daarmee toestemming wordt verleend voor de uitbreiding van het agrarisch bedrijf. Mob en de vereniging stellen dat met de meldingsbevestiging aldus beoogd is rechtsgevolgen in het leven te roepen. In dat verband voeren zij aan dat de meldingsbevestiging een acceptatie van de door [vergunninghouder] gedane melding voor een project aan de [locatie] te Geesteren met mogelijk negatieve gevolgen voor de natuurwaarden van Stelkampsveld behelst. Met de acceptatie van die melding wordt toestemming in de zin van artikel 6, derde lid, van de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206, hierna: Habitatrichtlijn) voor dat project gegeven, aldus Mob en de vereniging. Dat de meldingsbevestiging een besluit behelst volgt volgens hen tevens uit de omstandigheid dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereist dat, alvorens toestemming voor het project wordt gegeven inspraakmogelijkheden worden geboden.
3. Het college stelt zich op het standpunt dat de meldingsbevestiging geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Volgens het college behelst de meldingsbevestiging geen publiekrechtelijke rechtshandeling omdat de uitzondering op de vergunningplicht voor projecten of andere handelingen waarmee de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr wordt overschreden rechtstreeks volgt uit de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) en het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (hierna: Besluit grenswaarden PAS). De melding noch de meldingsbevestiging is volgens het college een voorwaarde voor het ontstaan van de uitzondering op de vergunningplicht. Voorts vindt geen beoordeling van de melding door het bevoegd gezag plaats en behelst de meldingsbevestiging uitsluitend een elektronische bevestiging van de gegevens die zijn gemeld.
4. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19kh, zevende lid, is het verbod, bedoeld in artikel 19d, eerste lid, met betrekking tot een Natura 2000-gebied niet van toepassing op een project of andere handeling dat voldoet aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het project of de handeling:
1o veroorzaakt een stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in het Natura 2000-gebied die afzonderlijk en, ingeval het project of de handeling betrekking heeft op een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, in cumulatie met andere projecten of handelingen met betrekking tot dezelfde inrichting in de periode waarvoor het programma geldt, niet een waarde die is vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur, overschrijdt, of,
2o (…)
b. het project of de handeling kan voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geen andere gevolgen veroorzaken dan stikstofdepositie die, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 19 koa Pro, eerste lid, kan bij ministeriële regeling aan degenen die projecten realiseren of andere handelingen verrichten waarop artikel 19 kh Pro, zevende lid, van toepassing is, een verplichting worden opgegelegd tot het melden van het project of de andere handeling bij het bij die regeling aan te wijzen bestuursorgaan, indien het project of de andere handeling behoort tot een bij die regeling aangewezen categorie van projecten, onderscheidenlijk andere handelingen.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de wijze waarop een melding als bedoeld in het eerste lid wordt gedaan en over de bij de melding te verstrekken gegevens.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden PAS, is de waarde bedoeld in artikel 19 kh Pro, zevende lid, onderdeel a, onder 1o, van de wet, 1 mol per hectare per jaar.
Ingevolge het derde lid is, in afwijking van het eerste lid de waarde, bedoeld in artikel 19kh, zevende lid, onderdeel a, onder 1o, van de wet, voor een project of andere handeling, niet zijnde een project of andere handeling als bedoeld in artikel 19 kn Pro, eerste lid, van de wet, 0,05 mol per hectare per jaar, zolang uit het krachtens artikel 19 kb Pro voorgeschreven rekenmodel blijkt dat ten aanzien van een hectare van een voor stikstof gevoelige habitat in het desbetreffende Natura 2000-gebied 5% of minder van de depositieruimte voor grenswaarden beschikbaar is.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Regeling PAS, doet degene die voornemens is een project te realiseren of een andere handeling te verrichten waarop artikel 19 kh Pro, zevende lid, onderdeel a, onder 1o, van de wet van toepassing is, ten minste vier weken maar ten hoogste twee jaar voor de aanvang daarvan een melding, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. 1o. het project of de andere handeling heeft betrekking op de oprichting, verandering of uitbreiding van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer bestemd voor landbouw, industrie of het gebruik van gemotoriseerde voertuigen voor wedstrijden, of
2o. de andere handeling heeft betrekking op het plaatsen van extra landbouwhuisdieren in een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer bestemd voor landbouw, of
[…], en
b. het project of de andere handeling veroorzaakt stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied die hoger is dan 0,05 mol per hectare per jaar.
Ingevolge het derde lid wordt de melding, bedoeld in het eerste lid, gedaan bij gedeputeerde staten van de provincie waarin het project of de andere handeling in hoofdzaak wordt gerealiseerd.
Ingevolge het vierde lid kan de melding, bedoeld in het eerste lid, worden gedaan met gebruikmaking van AERIUS Calculator.
Ingevolge het achtste lid registreert het bestuursorgaan waarbij een melding is gedaan de melding terstond na de ontvangst daarvan in AERIUS Register.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
5. De vraag die partijen verdeeld houdt is of de meldingsbevestiging een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Om als besluit te kunnen kwalificeren is onder meer vereist dat de meldingsbevestiging op rechtsgevolg is gericht.
De meldingsbevestiging waartegen het beroep zich richt is een geautomatiseerd opgesteld document, gericht aan [vergunninghouder], naar aanleiding van de door hem met gebruikmaking van AERIUS Calculator gedane melding. Het bevat een weergave van de gegevens die hij in AERIUS Calculator heeft ingevoerd en een berekening van de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden op basis van die gegevens. In de meldingsbevestiging staat niet dat een beoordeling heeft plaatsgevonden door het bevoegd gezag. Evenmin staat daarin dat een controle heeft plaatsgevonden of de gemelde activiteiten onder de meldingsplicht vallen en of die zijn uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Anders dan Mob en de vereniging stellen, behelst de meldingsbevestiging evenmin de toestemming om het gemelde uit te voeren. Daarmee wordt derhalve ook geen toestemming verleend als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De uitzondering op de vergunningplicht voor projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken waarmee de vastgestelde grenswaarde van 1 mol N/ha/jr niet wordt overschreden volgt rechtstreeks uit artikel 19 kh Pro, zevende lid, van de Nbw 1998, gelezen in verbinding met artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden PAS. De melding noch de meldingsbevestiging zijn in de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden PAS of de Regeling PAS als voorwaarde gesteld voor het van toepassing zijn van de uitzondering op de vergunningplicht. De meldingsplicht strekt er uitsluitend toe om de betrokken bestuursorganen in de gelegenheid te stellen het gebruik van de depositieruimte voor activiteiten onder een grenswaarde te monitoren; met de meldingsbevestiging wordt aan de melder bevestigd dat zijn melding is ontvangen. De uitzondering op de vergunningplicht voor projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken waarmee de vastgestelde grenswaarde niet wordt overschreden geldt derhalve ongeacht of het project of de andere handeling wel of niet is gemeld en of een gedane melding al dan niet is bevestigd. Gelet hierop is de meldingsbevestiging niet op rechtsgevolg gericht. Reeds hierom behelst de meldingsbevestiging geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hiertegen kan, gelet op artikel 8:1 van Pro die wet, dan ook geen beroep worden ingesteld.
6. De Afdeling is onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Taal
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
325.