ECLI:NL:RBLIM:2025:2632

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: ROE 21/913, 21/914, 21/1662 en 21/1664

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 maart 2025 in de zaken tussen

[eiseres], te [vestigingsplaats] , eiseres,

[eiser], te [woonplaats] , eiser,

te samen eisers

(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder.

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde-partij], te [woonplaats]

(gemachtigde: M.A. Brandsma).

Procesverloop

1. Bij besluiten van 21 april 2020, verzonden 1 mei 2020, (de primaire besluiten/de dwangsombesluiten) heeft verweerder aan ieder van eisers lasten onder dwangsom opgelegd.

1.1. Bij besluiten van 9 februari 2021 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaarschriften tegen de primaire besluiten van eisers deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij beslist dat de lasten 1, 2 en 4 worden herroepen en komen te vervallen, en dat de lasten 3.1 en 3.2, onder aanvulling en verbetering van de motivering, in stand blijven.

1.2. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld (zaaknummers 21/ 913 en 21/914).

1.3. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend met betrekking tot de bestreden besluiten.

2. Op 11 mei 2021 is aan ieder van eisers een invorderingsbeschikking verzonden, gedateerd 29 april 2021, van verbeurde dwangsommen (hierna samen: de invorderingsbeschikkingen). Op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn de beroepen van eisers tegen de bestreden besluiten mede gericht tegen deze invorderingsbeschikkingen (zaaknummers 21/1662 en 21/1664).

2.1. Verweerder heeft nog een verweerschrift ingediend met betrekking tot de invorderingsbeschikkingen.

3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2023. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Y. Schönfeld, [naam 1] ,

[naam 2] en [naam 3] .

De derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Vergunde situatie

4. Op 18 december 2012 heeft verweerder aan [eiseres] (hierna ook: [eiseres] ) een revisievergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor een inrichting gelegen aan de [adres] te [vestigingsplaats] . De inrichting is gelegen op de percelen kadastraal bekend als gemeente [kadasternummer] .

4.1. Op 9 oktober 2014 heeft verweerder een veranderingsvergunning verleend voor het veranderen van de werking van de mestbe- en verwerkingsinstallatie. Ingevolge deze vergunning mag per jaar 80.000 m³ mest worden verwerkt, waarvan circa 22.000 m³ van het eigen bedrijf en circa 58.000 m³ mest van derden.

4.2. Op 13 december 2016 heeft [eiseres] een aanvraag omgevingsvergunning, fase 1 activiteit verandering milieu, ingediend. Deze aanvraag ziet onder meer op een uitbreiding en opschaling van de mestbe- en verwerkingsinstallatie naar 450.000 m³/jaar en het wijzigen van de luchtbehandelings-installatie van de mestverwerkingsinstallatie in een 5-traps industriële wasser, met een gegarandeerde 90% emissiereductie voor ammoniak, geur en (fijn)stof. Daarnaast ziet deze aanvraag ook op het laten vervallen van de vergunde 7.000 gespeende biggen in de stallen 2 t/m 5 en het stoppen met de verwerking van vloeibare bijproducten in de brijvoerkeuken, van de stallen 9 en 10.

4.3. Op 23 augustus 2019 heeft [eiseres] een aanvraag omgevingsvergunning fase 2 ingediend, die op 26 maart 2020 en 9 april 2020 is aangevuld. In deze aanvraag is onder meer sprake van de bouw ten behoeve van de realisatie van een luchtwassergebouw en de aanbouw van een loods.

4.4. De omgevingsvergunning fase 1 is op 14 mei 2020 verleend (hierna: de omgevingsvergunning fase 1). De beroepen van omwonenden tegen die vergunning zijn ongegrond verklaard bij uitspraak van deze rechtbank van 22 februari 2022^[1]. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.

4.5. De gevraagde fase 2 vergunning is verleend op 1 juni 2021 (hierna: de omgevingsvergunning fase 2). De beroepen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas en van omwonenden tegen deze vergunning zijn ongegrond verklaard bij uitspraak van deze rechtbank van 13 oktober 2023^[2]. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is nog niet beslist.

4.6. Het ten tijde van de bestreden besluiten geldende bestemmingsplan voor de locatie aan de [adres] te [vestigingsplaats] betreft het bestemmingsplan ‘Buitengebied Horst aan de Maas’, dat door de gemeenteraad van Horst aan de Maas op 19 december 2017 is vastgesteld. Door [eiseres] is beroep ingesteld tegen dit bestemmingsplan. De reden hiervoor is dat het vastgestelde bouwvlak volgens hem niet volledig recht doet aan de vergunde bedrijfsvoorzieningen (te klein vastgesteld). Op 29 mei 2019^[3]is door de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (Afdeling) uitspraak gedaan inzake dit bestemmingsplan. Hierbij is het bestemmingsplan vernietigd voor zover niet is voorzien in de vergunde westelijke uitbreiding van het bedrijf aan de [adres] te [vestigingsplaats] . Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling is vanaf 20 maart 2020 het ontwerpbestemmingsplan ‘Buitengebied Horst aan de Maas, herziening’ ter inzage gelegd voor een periode van 6 weken tot en met 30 april 2020. In dit herzieningsplan wordt, mede naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling, het bouwvlak aangepast, zodat alle vergunde bouwwerken binnen het bouwvlak vallen. Tevens wordt binnen het bouwvlak de maximale bouwhoogte van mestsilo’s verhoogd naar 12 meter.

Handhavingsverzoek en lasten onder dwangsom

5. Op 25 juli 2019, bij verweerder ontvangen op 30 juli 2019, heeft de derde-partij een verzoek om handhaving ingediend dat betrekking heeft op diverse gestelde overtredingen ter plaatse van de inrichting van [eiseres] , [adres] te [vestigingsplaats] .

Naar aanleiding van dat handhavingsverzoek hebben toezichthouders van verweerder op

6 december 2019 en 6 maart 2020 controles uitgevoerd bij [eiseres] , waarvan door de toezichthouder van de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg (tegenwoordig genaamd “Omgevingsdienst Zuid-Limburg”; en hierna afgekort als RUD-ZL) rapporten zijn opgemaakt.

6. Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan eisers vier lasten onder dwangsom opgelegd vanwege vier overtredingen. Verweerder heeft beide eisers als overtreder aangemerkt die het in hun macht hebben de overtredingen te beëindigen. [eiseres] is in haar hoedanigheid van vergunninghoudster en drijver van de inrichting als overtreder aangemerkt. [eiser] is als overtreder aangemerkt in diens hoedanigheid van enig bestuurder, algemeen directeur (alleen/zelfstandig bevoegd) van [eiseres]

Last 1 houdt in de overtreding bestaande uit het op het terrein/binnen de inrichting oprichten van een mestsilo, die groter is en anders is uitgevoerd dan vergund, binnen 12 weken na verzenddatum van de onderhavige besluiten tot oplegging van een last onder dwangsom te beëindigen en beëindigd te houden.

Last 2 houdt in de overtreding, bestaande uit het ondeugdelijk in werking zijn alsmede nog steeds aanwezig zijn van het mestbassin binnen de inrichting (dat niet meer is vergund), binnen 12 weken na verzenddatum van de onderhavige besluiten tot oplegging van een last onder dwangsom te beëindigen en beëindigd te houden.

Eisers zijn verder gelast de overtredingen, bestaande uit het niet deugdelijk afgesloten zijn van gebouw 6 (deellast 3.1) en het niet door de in de voorschriften 1.2 en 9.1 van de veranderingsomgevingsvergunning van 9 oktober 2014 (kenmerk 2014/55108) voorgeschreven luchtwassers leiden van de lucht uit de gebouwen 6 en 7 (deellast 3.2), te beëindigen en beëindigd te houden.

Last 4 tot slot houdt in dat eisers in het kalenderjaar 2020 en de daarop volgende kalenderjaren niet meer mest van derden dan de toegestane/vergunde 58.000 m3 mogen verwerken.

7. Bij de bestreden besluiten zijn de lasten 1 (mestsilo), 2 (mestbassin en bodemonderzoek) en 4 (overschrijden van de maximaal jaarlijks vergunde mestverwerkingscapaciteit) herroepen. De lasten 3.1 (afsluiten gebouw 6) en 3.2 (installeren en in gebruik nemen van de luchtwasser) zijn, onder aanvulling en verbetering van de motivering, in stand gebleven.

Invorderingsbeschikkingen

8. Met de invorderingsbeschikkingen heeft verweerder voor overtreding van last 3.1 van beide eisers € 3.450,00 ingevorderd.

9. Voor overtreding van last 3.2 is alleen van [eiseres] € 30.000,- ingevorderd. Verweerder heeft gematigd, zowel door maar één keer in te vorderen (alleen bij de BV) als door het bedrag te verlagen van € 120.000,00 naar € 30.000,00 (omdat gedeeltelijk wel aan de last is voldaan).

Beroepsgronden

10. Eisers zijn het niet eens met de bestreden besluiten en hebben daartoe -samengevat- het volgende aangevoerd. Volgens eisers zijn de bestreden besluiten in strijd met het recht en/of onzorgvuldig voorbereid en/of ondeugdelijk gemotiveerd, daar waar het gaat om de weerlegging van de door hen ingediende bezwaren tegen de lasten 1 en 2 in de primaire besluiten. Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder hen in de bestreden besluiten daarom ten onrechte geen forfaitaire proceskostenvergoeding op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb heeft toegekend.

Voorts voeren eisers aan dat de bestreden besluiten ook in strijd zijn met het recht en/of onzorgvuldig voorbereid en/of ondeugdelijk gemotiveerd, daar waar het gaat om de weerlegging van de bezwaren tegen last 3.1 en last 3.2 in de primaire besluiten. Volgens eisers gaat verweerder in de bestreden besluiten -onder andere- ten onrechte ervan uit dat sprake is van een overtreding betreffende gebouw 6 (deellast 3.1.), dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie (deellasten 3.1. en 3.2.) en dat de lasten niet onevenredig zijn. Bovendien is verweerder in de bestreden besluiten eraan voorbij gegaan dat eisers inmiddels aan de lasten hebben voldaan. Eisers stellen zich verder op het standpunt dat de in de bestreden besluiten voor last 3.1. opgenomen aanvullende c.q. subsidiaire wettelijke grondslag van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 eveneens in strijd met het recht en/of onzorgvuldig voorbereid en/of ondeugdelijk gemotiveerd is. Verweerder had in de bestreden besluiten de lasten onder 3.1. en 3.2 dan ook moeten herroepen.

11. Eisers zijn het ook niet eens met de invorderingsbeschikkingen. Daartegen hebben zij primair aangevoerd dat zij ieder afzonderlijk vanaf 23 augustus 2020 geen overtreding van last 3.1. hebben begaan én hierdoor ook niet ieder afzonderlijk een vermeend dwangsombedrag van € 3.450 van rechtswege hebben verbeurd zodat dit dus ook niet kan worden ingevorderd jegens ieder van hen afzonderlijk. Subsidiair hebben zij aangevoerd dat er diverse bijzondere omstandigheden zijn, die nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van dwangsominvorderingen jegens hen.

Wat betreft de invordering betrekking hebbend op last 3.2. stelt eiseres dat het bestreden invorderingsbesluit onzorgvuldig en/of ondeugdelijk is gemotiveerd. Verder voert eiseres aan dat zij vanaf 20 september 2020 geen overtreding van de opgelegde last onder 3.2 heeft begaan waardoor jegens haar geen dwangsom is verbeurd en deze ook niet kan worden ingevorderd. Ook wat betreft deze invordering is eiseres subsidiair van mening dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van dwangsominvordering jegens haar.

12. Hierna zal de rechtbank eerst de beroepsgronden tegen de bestreden besluiten beoordelen. Tegen last 4 zijn geen beroepsgronden gericht en dit valt daarom buiten de omvang van dit geding. Daarna zal de rechtbank de beroepsgronden tegen de invorderingsbeschikkingen beoordelen.

I. De beoordeling van de bestreden besluiten

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Laatstgenoemde wet geeft overgangsrecht op grond waarvan in bepaalde gevallen het oude recht blijft gelden. Dat geldt voor de beide hier aan de orde zijnde besluiten.

Als voor 1 januari 2024 een overtreding is aangevangen en voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip op die bestuurlijke sanctie van toepassing. Nu het handhavingsbesluit voor 1 januari 2024 is genomen, blijft in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) met aanverwante wetgeving van toepassing.

Last 1 en last 2

13. Eisers stellen zich op het standpunt dat zij, ondanks het feit dat verweerder last 1 en last 2 in de bestreden besluiten heeft herroepen, nog procesbelang hebben bij beoordeling van hun beroepsgronden daartegen. In hun bezwaarschriften tegen de primaire besluiten hebben eisers namelijk verzocht om een forfaitaire proceskostenvergoeding op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, vanwege de in bezwaar gemaakte kosten voor rechtsbijstand.

14. De rechtbank stelt vast dat wat betreft de lasten 1 en 2 in deze beroepsprocedure enkel nog de vraag aan de orde is of verweerder de in de primaire besluiten neergelegde lasten 1 en 2 heeft herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid van deze lasten, in welk geval aan eisers een vergoeding van de kosten van bezwaar had moeten worden toegekend.

14.1.

Last 1 is herroepen omdat er ten tijde van de beslissingen op bezwaar sprake was van legalisering door verlening van een omgevingsvergunning van 3 september 2020 voor de in deze last bedoelde mestsilo. Verweerder heeft gemotiveerd dat de ten tijde van de primaire besluiten aanhangige aanvraag van 9 maart 2020 onvoldoende kwalificeerde als ontvankelijke aanvraag en dat er daarom nog geen (concreet) zicht op legalisatie was. Pas door aanvulling en wijziging van die aanvraag op 7 juni en 27 juli 2020 en verlening van de omgevingsvergunning op 3 september 2020 is concreet zicht op legalisatie ontstaan.

Eisers zijn van mening dat er ten tijde van de primaire besluiten sprake was van concreet zicht op legalisatie van de mestsilo. Zij stellen daartoe dat daarvoor op 9 maart 2020 een aanvraag was ingediend en dat op grond van het ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas, herziening 2020” mestsilo’s tot 12 meter hoogte waren toegestaan.

14.2.

De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat ten tijde van de primaire besluiten geen concreet zicht op legalisatie bestond (wezenlijke stukken ontbraken en de aanvraag was onduidelijk vanwege de beschrijving van de of/of-situatie) en dat ten tijde van de besluiten op bezwaar door de aanvulling en wijziging van de aanvraag wel concreet zicht op legalisatie bestond (geconcretiseerde aanvraag voor een andere dan oorspronkelijk aangegeven uitvoering, wijziging van de bouwhoogte en vervallen van de noodzaak van een afwijkingsvergunning). Daarbij is ook van belang dat verweerder bij de verlening van de vergunning heeft gemotiveerd dat de -substantiële- wijziging van de aanvraag op 27 juli 2020 is aangemerkt als een nieuwe aanvraag. Bovendien heeft het ontwerpbestemmingsplan met een maximale bouwhoogte voor mestsilo’s van 12 meter -op dat punt- nooit rechtskracht gekregen en is de wijziging van het ontwerpbestemmingsplan op dat punt juist aanleiding geweest voor aanpassing van de aanvraag van 27 juli 2020.

Deze wijziging van feiten en omstandigheden is voor verweerder redengevend geweest voor het herroepen van last 1. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat er geen grond is om te concluderen dat last 1 is herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

14.3.

Last 2 is herroepen op advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van de provincie Limburg (hierna: adviescommissie) omdat ten tijde van de primaire besluiten het mestbassin al deels was verwijderd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat door de mededeling van 5 februari 2020 van de zijde van eisers dat het mestbassin voor 1 juni 2020 zou zijn verwijderd, ten tijde van de primaire besluiten diende te worden aangenomen dat niet aan last 2 was voldaan. Verweerder achtte het op de weg van eisers gelegen om uit eigen beweging aan verweerder te melden dat daadwerkelijk het mestbassin was of werd afgebroken. Nu zij dat niet hebben gedaan, meent verweerder te kunnen uitgaan van de strekking van de mededeling van 5 februari 2020, dat (pas) tegen 1 juni 2020 het bassin zou zijn of worden afgebroken. Eisers hebben erop gewezen dat de adviescommissie expliciet vermeldt dat verweerder last 2 ten onrechte heeft opgelegd.

14.4.

De rechtbank is van oordeel dat er voor verweerder ten tijde van de primaire besluiten geen aanleiding heeft bestaan om er vanuit te gaan dat de overtreding die ten grondslag lag aan last 2 was hersteld en dat er sprake was van een ten opzichte van het uitgebrachte voornemen gewijzigde situatie. Het lag op de weg van eisers om verweerder onmiddellijk te informeren over de daadwerkelijke verwijdering van het mestbassin. Nu dat niet uiterlijk ten tijde van de primaire besluiten is gebeurd, komt het voor rekening en risico van eisers dat verweerder is uitgegaan van hetgeen in het voornemen is neergelegd. Dat de adviescommissie het opleggen van last 2 als “ten onrechte” heeft gekwalificeerd is veeleer een feitelijke constatering dan een beoordeling van de rechtmatigheid van het opleggen van de last. Naar het oordeel van de rechtbank betekent het feit dat in de bestreden besluiten last 2 is herroepen vanwege het inmiddels bekend worden van de verwijdering, niet dat last 2 is herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

14.5.

Deze gronden slagen niet.

Last 3; (deel)lasten 3.1 en 3.2.

15. Eisers zijn met last 3 gelast de volgende overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden: het niet deugdelijk afgesloten zijn van gebouw 6 (deellast 3.1) en het niet door de in de voorschriften 1.2 en 9.1 van de geldende omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 (kenmerk 2014/55108) voorgeschreven luchtwassers leiden van de lucht uit de gebouwen 6 en 7 (deellast 3.2).

16. De rechtbank stelt bij de beoordeling van de beide deellasten het volgende voorop. Over de heroverweging van besluiten tot het al dan niet treffen van herstelsancties heeft de Afdeling in zijn uitspraak van 28 oktober 2020^[4]geoordeeld dat de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Daarvoor moet het bestuursorgaan bij de heroverweging feiten en omstandigheden betrekken die hebben geleid tot het eerdere besluit, maar ook nieuwe ontwikkelingen. De heroverweging kent bij dit soort besluiten volgens de Afdeling dus een tweeslag. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire besluit destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. In afwijking van de hoofdregel van ex nunc-toetsing in bezwaar kan het bestuursorgaan hierbij echter geen gevolgen verbinden aan feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit, voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen verzet.

Deellast 3.1

17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten aanzien van deellast 3.1 op juiste gronden heeft gemotiveerd dat gebouw 6 deugdelijk moet worden afgesloten en dat er dus geen kieren mogen zijn. Verweerder heeft daartoe in de besluitvorming betrokken dat uit de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 volgt dat er geen openingen in de gevel van gebouw 6 aanwezig mogen zijn en dat sprake moet zijn van een onderdruksituatie. In het geurrapport van 24 maart 2014 -dat volgens het dictum van de omgevingsvergunning van

9 oktober 2014 daarvan deel uitmaakt- is immers onbestreden opgenomen dat in de normale bedrijfssituatie alle deuren gesloten zijn en de lucht wordt afgezogen naar luchtwassers en dat de lucht uit de ruimten op onderdruk wordt gehouden om diffuse emissie te voorkomen en samen met de proceslucht van diverse installaties wordt afgevoerd naar de luchtwassers. Omdat er onderdruk heerst, wordt de diffuse emissie uit de gebouwen als niet significant aangemerkt. Verder volgt uit dit geurrapport dat de installaties inpandig staan opgesteld en dat de lucht uit de loodsen door de gecombineerde luchtwassers wordt geleid.

Ook van de omgevingsvergunning fase 1 maakt een geurrapport deel uit. Het betreft het geurrapport van [naam 4] van 2 augustus 2019 waarin is beschreven dat ramen en deuren permanent dicht moeten zijn. Bovendien is in de betreffende omgevingsvergunning zelf opgenomen dat door het proces in een gesloten ruimte met luchtbehandeling uit te voeren, de emissie wordt beperkt (pagina 107) en dat mestbewerkingsprocessen in een afgesloten ruimte plaatsvinden bij onderdruk (pagina 113).

Verweerder heeft gelet op het voorgaande zowel ten aanzien van de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 als ten aanzien van de omgevingsvergunning fase 1 deugdelijk gemotiveerd dat als de deuren en ramen van het gebouw (permanent) gesloten moeten zijn, dit betekent dat er geen openingen in de gevel mogen zijn en dat in gebouw 6 sprake moet zijn van een deugdelijk functionerende onderdruksituatie.

17.1.

Verweerder heeft verder naar aanleiding van klachten over geuroverlast en een handhavingsverzoek van omwonenden diverse controles uitgevoerd en daarvan controlerapporten opgesteld. Het betreft controlerapporten van 18 december 2019 (controle van 6 december 2019), 9 maart 2020 (controle van 6 maart 2020), 31 juli 2020 (hercontrole van 13 juli 2020 t.a.v. last 1 t/m 4), 7 september 2020 (hercontrole 26 augustus 2020 t.a.v. deellast 3.1), 8 oktober 2020 (controle 25 september 2020) en 16 oktober 2020. Gesteld noch gebleken is dat de controlerapporten wat betreft de wijze van totstandkoming niet voldoen aan de daaraan te stellen vereisten, zodat verweerder deze controlerapporten aan zijn besluitvorming ten grondslag kon leggen.

17.2.

Uit het controlerapport van 9 maart 2020 en de daarbij behorende foto’s op bladzijde 11 volgt met betrekking tot deellast 3.1 onmiskenbaar dat de voor-, achter- en zijgevels van gebouw 6 open waren. Gelet daarop heeft verweerder zich in de bestreden besluiten -ex tunc toetsend- op juiste gronden op het standpunt gesteld dat wat betreft gebouw 6 ten tijde van de totstandkoming van de primaire besluiten sprake was van een overtreding.

Ook uit het controlerapport van 31 juli 2020 en de daarbij behorende foto’s volgt dat gebouw 6 niet (volledig) dicht was omdat er sprake was van openingen -te weten: openingen in de wandbeplating en dakrand en bij de doorvoer naar de noodschoorsteen, een rolpoort die niet aansloot op de vloer, de nieuwe poort aan de zijgevel die niet aansloot op de achtergevel en de nieuwe poort achtergevel die niet aansloot op de zijgevel- waardoor er nog steeds ongefilterde lucht die vrijkomt in gebouw 6 met de buitenlucht in aanraking komt. Dat sprake was van een paar heel kleine kiertjes, zoals eisers in beroep hebben betoogd, volgt de rechtbank dan ook niet. Verder volgt uit het controlerapport van 31 juli 2020 dat in gebouw 6 de afzuiging naar de blendkamer en vervolgens de luchtwasser nog niet is gerealiseerd. Verweerder heeft dan ook op juiste gronden geconcludeerd dat niet kan worden gesteld dat alle lucht uit gebouw 6 wordt getrokken en uitsluitend via de nieuwe industriële luchtwasser naar de buitenlucht wordt geëmitteerd en dat dat betekent dat er op dat moment geen sprake was van een deugdelijk functionerende onderdruk bij de inrichting, waardoor er wel degelijk sprake is (geweest) van ongefilterde emissie als gevolg van mestverwerkingsactiviteiten naar de buitenlicht in de inrichting. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in de bestreden besluiten -ex tunc toetsend- op juiste gronden geoordeeld dat ten tijde van de totstandkoming van de primaire besluiten sprake was van een overtreding ter zake waarvan verweerder bevoegd was handhavend op te treden.

18. Het beroep van eisers dat sprake was van concreet zicht op legalisatie zodat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien en in de bestreden besluiten de primaire besluiten had moeten herroepen, treft evenmin doel.

Eisers hebben ter onderbouwing van hun beroepsgrond gewezen op de omgevingsvergunning fase 1 maar, anders dan eisers hebben betoogd, volgt daaruit niet dat gebouw 6 niet luchtdicht hoeft te zijn en dat (heel kleine) kiertjes zouden zijn toegestaan. Zoals hiervoor al is overwogen volgt uit die omgevingsvergunning juist dat sprake moet zijn van een gesloten ruimte met luchtbehandeling en dat mestbewerkingsprocessen in een afgesloten ruimte plaatsvinden bij onderdruk zodat het dus ook op grond van de omgevingsvergunning fase 1 niet is toegestaan dat gebouw 6 in een open verbinding staat met de buitenlucht. Gelet daarop bestond noch ten tijde van het tot stand komen van de primaire besluiten, noch ten tijde van het tot stand komen van de bestreden besluiten concreet zicht op legalisatie. Bovendien is hiervoor in rechtsoverweging 17.2. al overwogen dat uit het controlerapport van 31 juli 2020 ook niet volgt dat de heel kleine kiertjes zouden zijn gedicht, zoals eisers hebben gesteld. Dat bij een hercontrole op 16 oktober 2020 is vastgesteld dat de open delen van gebouw 6 alsnog zijn afgesloten, leidt ook niet tot het oordeel dat ten tijde van de bestreden besluiten sprake was van concreet zicht op legalisatie. Eisers hadden op dat moment simpelweg aan de opgelegde last in de primaire besluiten voldaan. Ook het betoog van eisers dat de ontwerp-omgevingsvergunning fase 2 op 8 december 2020 ter inzage is gelegd, waardoor een (nieuw) luchtwassergebouw is vergund, leidt niet tot de conclusie dat sprake is van concreet zicht op legalisatie omdat ook daarmee de overtreding, te weten dat mestverwerkingsactiviteiten niet in een ruimte met open gevels plaatsvindt, niet wordt gelegaliseerd.

Verweerder heeft in het licht van het voorgaande dan ook op juiste gronden in de bestreden besluiten overwogen dat noch ten tijde van de primaire besluiten noch ten tijde van de bestreden besluiten sprake was van concreet zicht op legalisatie en dat ook geen sprake was van een situatie (te weten open gevels) die aan legalisering onderhevig was.

19. Dat de bestreden besluiten voor last 3.1. berusten op een aanvullende c.q. subsidiaire wettelijke grondslag, te weten artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 en dat dit in strijd is met het recht en/of onzorgvuldig is voorbereid en/of ondeugdelijk is gemotiveerd, zoals eisers nog hebben betoogd, slaagt evenmin. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat sprake is van reële geurklachten waarvan eisers al in bezwaar op de hoogte waren doordat verweerder bij zijn verweerschrift in bezwaar een inventarislijst van de klachten heeft gevoegd. Daarvoor heeft verweerder kunnen verwijzen naar het rapport van 20 april 2021 van RUD-ZL waaruit volgt dat diverse controles hebben plaatsgevonden in de periode vanaf november 2019 tot en met december 2020 en waaruit volgt dat (lichte) mestgeur is waargenomen vanuit de inrichting van eisers. Niet in geschil is -en ook de rechtbank is het tegendeel niet gebleken- dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 een grondslag vormt voor handhavend optreden in dit concrete geval. Verder heeft verweerder in het verweerschrift toegelicht dat de last zo moet worden opgevat dat deze
tevensis gebaseerd op artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Daarmee heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat de bestreden besluiten er in feite op neerkomen dat zowel artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° jo. artikel 2.3 aanhef en onder a, van de Wabo als artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 aan de last ten grondslag zijn gelegd. Nu de essentie van de opgelegde last onder dwangsom in bezwaar bovendien hetzelfde is gebleven, is de rechtbank van oordeel dat verweerder met de toevoeging van de grondslag van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 in de bestreden besluiten artikel 2.1 van de Wabo niet als grondslag voor de last heeft verlaten, zodat verweerder nog steeds bevoegd is om (ook) op grond daarvan handhavend op te treden.

20. Voor zover eisers hebben betoogd dat de opgelegde lasten te verstrekkend zijn, is de rechtbank van oordeel dat ook deze beroepsgrond niet slaagt. Om te bepalen of een last al dan niet te verstrekkend is, moet worden bekeken wat het doel is dat met de opgelegde last onder dwangsom wordt nagestreefd. Eisers zijn gelast om het niet deugdelijk afgesloten zijn van gebouw 6 te beëindigen en beëindigd te houden. Zij kunnen aan de last voldoen door met een tijdelijke maatregel de open gedeelten van gebouw 6 af te sluiten en afgesloten te houden dan wel door tot het moment dat de omgevingsvergunning fase 2 zal worden verleend de mestverwerkingsactiviteiten in gebouw 6 te staken en gestaakt te houden. Daarmee heeft verweerder beoogd dat de lucht veroorzaakt door de mestverwerkingsactiviteiten in gebouw 6 niet ongefilterd in de buitenlucht wordt geëmitteerd, en daarmee is herstel van de rechtmatige situatie beoogd. Verweerder heeft dan ook een last opgelegd die is gericht op ongedaanmaking van de overtreding. Gelet daarop is geen sprake is van een last die te verstrekkend is.

21. Met betrekking tot de hoogte van de dwangsom overweegt de rechtbank als volgt. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dienen de door het bestuursorgaan gekozen dwangsombedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom te staan. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling^[5]speelt bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb vooral een rol of het bestuursorgaan op inzichtelijke en toereikende wijze de hoogte van de dwangsom heeft gemotiveerd. Verweerder heeft in de bestreden besluiten de hoogte van de dwangsom van € 3.450,00 voldoende gemotiveerd door te overwegen dat deze is gebaseerd op de geschatte kosten om de overtreding ongedaan te maken, te weten een bedrag van € 2.845,00, verhoogd met een prikkel van 20 procent. Verder heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat de last zowel aan [eiseres] als vergunninghoudster en drijver van de inrichting en [eiser] als enig bestuurder, algemeen directeur van de voormelde B.V. wordt opgelegd, nu zij beide als overtreder gelden en beide in staat moete worden geacht zijn om een einde van de overtredingen te maken.

22. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat hoewel vast staat dat eisers op 16 oktober 2020 -na afloop van de gegeven begunstigingstermijn- gebouw 6 alsnog hebben dicht gemaakt, dit niet betekent dat verweerder in bezwaar -ex nunc toetsend- de last had moeten herroepen. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de enkele omstandigheid dat de overtreding ten tijde van het besluit op bezwaar is opgeheven, wat in beginsel betekent dat gevolg is gegeven aan het handhavingsbesluit, geen reden is voor herroeping van dat besluit. Daarmee zou het doel van de last onder dwangsom, die erop is gericht de overtreder ertoe te bewegen een einde te maken aan de illegale situatie binnen een bepaalde termijn, immers teniet worden gedaan. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Deellast 3.2.

23. De rechtbank stelt bij de beoordeling van het beroep tegen deellast 3.2 voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat ten tijde van het tot stand komen van de primaire besluiten sprake was van een overtreding van de vergunningvoorschriften van de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 ter zake waarvan verweerder bevoegd was handhavend op te treden.

23.1.

Uit de opgelegde last volgt dat eisers op verschillende manieren aan de last kunnen voldoen. Allereerst kunnen zij de twee (vergunde) luchtwassers laten renoveren, omdat ze enkele jaren niet zijn gebruikt en moeten worden voorzien van de juiste meet- en regeltechniek. Daarnaast dienen de luchtkanalen tussen gebouw 6 en 7 en de luchtwassers aangelegd te worden. De tweede mogelijkheid om aan de last te voldoen betreft het binnen de begunstigingstermijn installeren en het in werking houden conform de eisen, die hiervoor gelden in de toepasselijke wet- en regelgeving, alsmede de voorschriften in de ontwerp-omgevingsvergunning fase 1, van een vergelijkbare en vergunbare luchtwasser, die vanuit het oogpunt van het criterium van de beste beschikbare technieken voor de omgeving betere milieueffecten (een verdere vermindering van de geuruitstoot) oplevert dan de in de vigerende omgevingsvergunning vastgelegde luchtwassers. Ten slotte kunnen eisers er ook voor kiezen om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door, tot het moment dat de omgevingsvergunning fase 2 zal worden verleend (indien aan de orde), de mestverwerkingsactiviteiten ter plaatse van de gebouwen 6 en 7 te staken en gestaakt te houden (bijvoorbeeld door middel van het afsluiten en verzegelen van de gebouwen 6 en 7).

Vast staat dat ten tijde van het opleggen van de dwangsombesluiten geen luchtwasser was gerenoveerd of gerealiseerd en in gebruik was: niet de luchtwassers die met de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 waren vergund en ook niet de industriële luchtwasser (hierna: de nieuwe luchtwasser) die met de omgevingsvergunning fase 1 en fase 2 is vergund. Ook staat vast dat de begunstigingstermijn voor deze deellast liep tot en met 20 september 2020.

23.2.

Voor de beoordeling van de beroepsgronden van eisers is verder van belang dat verweerder de primaire besluiten heeft gegrond op het overtreden van de met de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 vergunde situatie, namelijk het verrichten van mestverwerkingsactiviteiten zonder dat de in de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 voorgeschreven luchtwasser in gebruik was. Tot slot is van belang dat het ook op grond van de omgevingsvergunning fase 1 (en fase 2) niet is toegestaan dat de inrichting in gebruik is zonder dat de lucht van de mestverwerkingsactiviteiten wordt afgezogen via een luchtwasser.

24. Eisers doen allereerst een beroep op concreet zicht op legalisatie. Zij voeren aan dat verweerder heeft miskend dat ten tijde van het opleggen van de dwangsombesluiten sprake was van concreet zicht op legalisatie op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien. Zij betogen daartoe dat de nieuwe luchtwasser is vergund in de omgevingsvergunning fase 1 en ook al was opgenomen in het ontwerp daarvan, dat deze nieuwe luchtwasser past binnen het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas” van 19 december 2017 en dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning fase 2 -die ook ziet op de nieuwe luchtwasser- al op 23 augustus 2019 was ingediend en het college bereid was om hiervoor vergunning te verlenen via een binnenplanse afwijking.

24.1.

De rechtbank volgt dit niet. Eisers gaan met hun redenering namelijk eraan voorbij dat de voormelde omgevingsvergunningen fase 1 en fase 2 slechts het gebruik van een andere luchtwasser toe staan (de nieuwe luchtwasser) dan de luchtwasser die met de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 is vergund. In feite wordt een van de maatregelen die eisers kunnen treffen om de overtreding te beëindigen, vergund. Daarmee is niet (alsnog) vergund dat in de inrichting mestverwerking mag plaatsvinden zonder dat de lucht daarvan wordt afgezogen via een luchtwasser. De overtreding van de vergunningvoorschriften van de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 wordt daarmee niet gelegaliseerd door het vergunnen van een nieuwe luchtwasser en alleen al daarom is van concreet zicht op legalisatie -noch ten tijde van het opleggen van de dwangsombesluiten, noch ten tijde van het tot stand komen van de bestreden besluiten- geen sprake.

Ook is niet relevant dat het ontwerpbestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas” ter inzage was gelegd. Verweerder heeft de last namelijk opgelegd wegens een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° jo. artikel 2.3 aanhef en onder a, van de Wabo, het handelen in strijd met voorschriften van een omgevingsvergunning en niet wegens overtreding van artikel 2.1, lid 1, onder c, van de Wabo, het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft zich gelet op het voorgaande in de bestreden besluiten dan ook -ex tunc toetsend- op juiste gronden op het standpunt gesteld dat ten tijde van het opleggen van de dwangsombesluiten en ten tijde van het tot stand komen van de bestreden besluiten voor deze deellast geen concreet zicht op legalisatie bestond, zodat hij daarin geen aanleiding heeft hoeven zien om (alsnog) van handhavend optreden af te zien.

25. Eisers hebben verder in beroep aangevoerd dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden met betrekking tot deellast 3.2. had behoren af te zien. Ter onderbouwing van hun beroepsgrond verwijzen zij naar de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Wattel van 11 maart 2020^[6]en de daarop volgende uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020^[7]. Hieruit volgt volgens eisers dat de heroverweging van besluiten met herstelsancties moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende maar ook evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Daarvoor moet het bestuursorgaan bij de heroverweging feiten en omstandigheden betrekken die hebben geleid tot het eerdere besluit, maar ook nieuwe ontwikkelingen. Zij stellen in het licht van het voorgaande dat na het opleggen van de dwangsombesluiten en vóór afloop van de begunstigingstermijn door hen een nieuwe luchtwasser is gerealiseerd en in gebruik is genomen. Volgens eisers voldoet deze nieuwe luchtwasser aan de voorschriften van paragraaf 8.6 van de omgevingsvergunning fase 1. Ter onderbouwing van hun betoog wijzen zij op de rapporten van SGS van 11 en 31 augustus 2020 en de rapportage van [naam 4] van

4 september 2020. Verder voeren eisers aan dat verweerder in de bestreden besluiten geen rekening heeft gehouden met de op 8 februari 2021 toegezonden aanvullende rapporten van SGS van 4 februari 2021 en [naam 4] van 5 februari 2021 waaruit volgt dat eisers toen in ieder geval aan de opgelegde last hadden voldaan. Tot slot betogen eisers dat zij nog helemaal niet aan de vergunningvoorschriften van de omgevingsvergunning fase 1 hoeven (hoefden) te voldoen, omdat de omgevingsvergunning fase 1 pas in werking treedt als ook de omgevingsvergunning fase 2 is verleend. Volgens eisers betekent al het voorgaande dat verweerder in de bestreden besluiten de deellast 3.2. had moeten herroepen.

26. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. De rechtbank heeft daarvoor het volgende van belang geacht.

26.1.

Na het opleggen van de dwangsombesluiten hebben diverse hercontroles door de toezichthouder plaatsgevonden, waaronder de hercontrole van 25 september 2020 waarvan op 8 oktober 2020 een rapport is opgemaakt. In dit rapport concludeert de toezichthouder dat er vóór 21 september 2020 onvoldoende gegevens zijn overgelegd waaruit blijkt dat de nieuwe luchtwasser voldoet aan de gestelde vereisten uit de omgevingsvergunning fase 1. Verder wijst de toezichthouder erop dat al tijdens een eerdere controle op 13 juli 2020 is geconstateerd dat geen documenten (meetgegevens) zijn overgelegd waaruit blijkt dat de nieuwe luchtwasser voldoet aan de vereisten uit de omgevingsvergunning fase 1. Ook wijst de toezichthouder erop dat verweerder bij separaat besluit van 21 juli 2020 heeft besloten om (vooralsnog) goedkeuring te onthouden aan het aan de offerte van SGS van 9 juli 2020 toegevoegde meetvoorstel en dat verweerder heeft aangegeven dat de metingen in aanwezigheid van een medewerker van RUD-ZL dienen plaats te vinden. Ondanks het ontbreken van goedkeuring hebben eisers, zonder dit van te voren aan te kondigen, metingen uitgevoerd en ook zonder dat daarbij RUD-ZL aanwezig is geweest.

De toezichthouder concludeert naar aanleiding van zijn bevindingen in het resumé van het rapport dat deze door eisers verrichte metingen niet representatief zijn. Zo zijn de luchtdebieten van de scheidslijnen door de heer [eiser] zelf gemeten en valt uit de rapportage van [naam 4] van 4 september 2020 niet te herleiden hoe de metingen zijn uitgevoerd en of de gebruikte apparatuur is gekalibreerd. Daarnaast is het debiet in m3/h weergegeven terwijl in vergunningvoorschrift 1.6 is opgenomen dat de luchtdebieten in Nm3/h dienen te worden gepresenteerd. Verder heeft de monstername niet in het afgaskanaal zelf plaatsgevonden, maar in een spuileiding die blijkbaar op de nieuwe luchtwasser aanwezig is en waarvan verweerder destijds niet bekend was hoe deze leiding precies is aangebracht. Voorts is er geen informatie verstrekt over de homogeniteit en overdruk van het gas in de luchtwasser waardoor niet kon worden waargenomen hoe de monstername heeft plaatsgevonden.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op juiste gronden op het standpunt heeft gesteld dat met de rapporten van SGS van 11 en 31 augustus 2021 en de rapportage van [naam 4] van 4 september 2020 niet is aangetoond dat de nieuwe luchtwasser toen al voldeed aan de voorschriften van paragraaf 8.6 van de omgevingsvergunning fase 1. Daarmee is dus ook niet door eisers aangetoond dat de luchtwasser vóór afloop van de begunstigingstermijn aan de voornoemde voorschriften voldeed en is dus, anders dan eisers hebben gesteld, ook niet tijdig aan de last voldaan.

26.2.

De rechtbank overweegt verder dat het ook na afloop van de begunstigingstermijn nog geruime tijd heeft geduurd voordat eisers aan de opgelegde last hebben voldaan. Eisers hebben weliswaar op 1 september 2020 een aangepast meetvoorstel ingediend, maar dat meetvoorstel is door verweerder bij separaat besluit van 14 september 2020 onder voorwaarden goedgekeurd. Op grond daarvan hebben nieuwe metingen plaatsgevonden op 12 en 13 november 2020 en de resultaten daarvan hebben hun beslag gevonden in de rapporten van SGS en [naam 4] van respectievelijk 12 en 13 november 2020. Verweerder heeft uiteindelijk bij besluit van 18 januari 2021 aan deze twee rapporten goedkeuring onthouden, omdat er nog diverse vragen en op- en aanmerkingen waren. Gelet daarop heeft verweerder zich op juiste gronden op het standpunt gesteld dat eisers dus ook toen nog niet hadden aangetoond dat aan de deellast werd voldaan. Dat eisers het kennelijk niet ermee eens zijn dat verweerder bij besluit van 18 januari 2021 goedkeuring aan de voormelde rapporten van SGS en [naam 4] heeft onthouden, leidt niet tot een ander oordeel. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat dit een aparte besluitvormingsprocedure is die een eigen rechtsbeschermingsprocedure kent. Niet in geschil is dat eisers van die procedure geen gebruik hebben gemaakt, zodat de rechtbank in deze procedure van de rechtmatigheid van het besluit van 18 januari 2021 moet uitgaan.

Verweerder heeft uiteindelijk bij besluit van 17 mei 2021 de rapportages van SGS van

4 februari 2021 en 7 mei 2021 en van [naam 4] van 5 februari 2021 goedgekeurd, waardoor eisers op 17 mei 2021, dus ruimschoots na het tot stand komen van de bestreden besluiten, geheel aan deellast 3.2. hebben voldaan.

26.3.

De rechtbank is verder van oordeel dat de beroepsgrond dat verweerder bij de besluitvorming in bezwaar ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de op

8 februari 2021 toegezonden aanvullende rapporten van SGS van 4 februari 2021 en [naam 4] van 5 februari 2021, geen bespreking behoeft. Deze rapporten zien namelijk niet op de situatie ten tijde van de datum in geding, namelijk de datum ten tijde van het opleggen van de dwangsombesluiten te weten 21 april 2020. Bovendien zijn deze rapportages, met de rapportage van SGS van 7 mei 2021, pas bij besluit van 17 mei 2021 door verweerder goedgekeurd. Dat daardoor -achteraf bezien- uit deze rapporten volgt dat eisers na het opleggen van de dwangsombesluiten aan de aan hen opgelegde last hebben voldaan, leidt niet tot een ander oordeel met betrekking tot de bestreden besluiten. Verweerder heeft in dat kader namelijk op juiste gronden gemotiveerd dat in het geval dat de nieuwe luchtwasser conform de vereisten van de omgevingsvergunning fase 1 in werking is daarmee sprake is van een situatie dat is voldaan aan de last. Zoals hiervoor is overwogen in rechtsoverweging 22 betekent het voldoen aan de last niet dat in bezwaar de last uit het primaire besluit moet worden herroepen. Daarmee zou immers het doel van de last onder dwangsom, die erop is gericht de overtreder ertoe te bewegen om binnen een bepaalde termijn zelf een einde te maken aan de geconstateerde overtreding, teniet worden gedaan. Verweerder heeft dan ook op juiste gronden gesteld dat er geen aanleiding bestond om in de bestreden besluiten de dwangsombesluiten te herroepen omdat het enkele feit dat aan een last wordt voldaan volgens vaste jurisprudentie niet betekent dat het bezwaar gegrond is of dat het opleggen van de last onevenredig is.

26.4.

Voor zover eisers nog hebben betoogd dat zij nog helemaal niet aan de vergunningvoorschriften van de omgevingsvergunning fase 1 hoeven (hoefden) te voldoen, omdat de omgevingsvergunning fase 1 pas in werking treedt als ook de omgevingsvergunning fase 2 is verleend, leidt dit evenmin tot een gegrond beroep. Immers, het gaat erom dat eisers voldoen aan de last en die is zo geformuleerd dat eisers de overtreding kunnen beëindigen door
“(..) het installeren en in het werking houden conform de eisen die daarvoor gelden in de toepasselijke wet- en regelgeving, alsmede de voorschriften in de ontwerp-omgevingsvergunning fase 1, van een vergelijkbare en vergunbare luchtwasser (..)”. Of de omgevingsvergunning fase 1 nu al wel of niet in werking is getreden, is dus niet relevant. Bovendien is verweerder juist bereidwillig naar eisers geweest door vooruitlopend op de omgevingsvergunning fase 1 en fase 2 in de last op te nemen dat zij ook op deze manier aan de last konden voldoen, zodat eisers hun werkzaamheden niet hoefden te staken en ook niet (tijdelijk) de in 2014 vergunde luchtwassers hoefden te installeren, met alle kosten van dien. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.

26.5.

De slotsom van rechtsoverweging 26.1 tot en met 26.4 is dat verweerder met betrekking tot deellast 3.2 bij de heroverweging in bezwaar de relevante feiten en omstandigheden heeft betrokken die tot de dwangsombesluiten hebben geleid, maar ook de ontwikkelingen die zich nadien hebben voorgedaan en waarbij uiteindelijk is geconstateerd dat eiser ruimschoots na afloop van de begunstigingstermijn hebben voldaan aan de last. Verweerder heeft gelet daarop in bezwaar op juiste gronden geconcludeerd dat de herstelsancties leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de geschonden norm. Gelet daarop heeft verweerder op juiste gronden in de bestreden besluiten overwogen dat er geen aanleiding bestaat om de dwangsombesluiten te herroepen en van handhavend optreden af te zien.

27. Eisers hebben tot slot aangevoerd dat de aan deellast 3.2 gekoppelde dwangsom van € 120.000,00 ineens en per overtreder disproportioneel is. Verweerder heeft de hoogte ten onrechte gebaseerd op de renovatie van de oude luchtwassers terwijl sprake is van realisering van een nieuwe luchtwasser, die gunstiger voor het milieu is. Bovendien hoefde volgens eisers slechts aangetoond te worden dat die nieuwe luchtwasser voldoet aan de voorschriften van de omgevingsvergunning fase 1. Hierdoor is slechts sprake van het vervullen van een administratieve verplichting waardoor een dergelijk hoge dwangsom niet is gerechtvaardigd.

27.1.

De rechtbank stelt het volgende voorop. In artikel 5:32b, derde lid, van de Awb is bepaald dat de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Het is daarbij aan het bestuursorgaan om een afweging van de belangen te maken en de hoogte van de dwangsommen te bepalen. Daarbij is van belang dat het opleggen van de last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last onder dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat de dwangsom wordt verbeurd. Bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb toetst de rechter of het bestuursorgaan op inzichtelijke en toereikende wijze de hoogte van de dwangsom heeft gemotiveerd. De bereidwilligheid van de overtreder om de overtreding te beëindigen, speelt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom geen rol.

27.2.

Verweerder heeft in het licht van het voorgaande zowel in de dwangsombesluiten als de bestreden besluiten voldoende gemotiveerd dat de hoogte is bepaald aan de hand van de zwaarte van het geschonden belang (geuroverlast) en de beoogde effectiviteit van de dwangsom. Verweerder heeft daarbij de hoogte van de dwangsom in eerste instantie in de dwangsombesluiten afgestemd op de kosten die moeten worden gemaakt om de overtreding te beëindigen met daar bovenop een prikkel van 20 procent. De kosten heeft verweerder ook inzichtelijk gemaakt en verweerder heeft ook uitgelegd dat hij heeft aangesloten bij de lagere kosten die gemoeid gaan met renovatie van de oude luchtwassers en niet bij de hogere kosten van het realiseren van de nieuwe luchtwasser. Verweerder heeft bovendien op juiste gronden gesteld dat geen sprake is van een overtreding van administratieve verplichtingen, maar van een overtreding van het in afwijking van de vergunde situatie uitvoeren van mestverwerkingsactiviteiten zonder dat een deugdelijke luchtwasser in gebruik is. Gelet daarop heeft verweerder de hoogte van de dwangsom kunnen bepalen aan de hand van de kosten die met de ongedaan making van de overtreding zijn gemoeid, vermeerderd met een prikkel. De hoogte van de dwangsom is dan ook op inzichtelijke en toereikende wijze gemotiveerd. Noch de bereidheid van eisers om zo snel mogelijk aan de opgelegde last onder dwangsom te voldoen noch de omstandigheid dat zij daaraan uiteindelijk niet heel lang na de totstandkoming van de bestreden besluiten -maar wel ruimschoots na afloop van de begunstigingstermijn- hebben voldaan, maakt dat de hoogte van de dwangsom daarmee achteraf bezien onjuist zou zijn.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijk verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. De beroepsgrond faalt.

De slotsom met betrekking tot de bestreden besluiten

28. De beroepen tegen de bestreden besluiten zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven.

29. De rechtbank zal hierna de beroepsgronden tegen de invorderingsbeschikkingen beoordelen.

II. De boordeling van de invorderingsbeschikkingen

30. Verweerder heeft voor de overtreding van deellast 3.1 van beide eisers € 3.450,00 ingevorderd. Tussen partijen is niet in geschil dat de begunstigingstermijn voor deze last op

23 augustus 2020 is verstreken.

30.1.

Voor overtreding van deellast 3.2 heeft verweerder alleen van [eiseres] een (gematigd) bedrag van € 30.000,- ingevorderd. De begunstigingstermijn voor deze last was op 20 september 2020 verstreken. Verweerder heeft zich ter zake deellast 3.2 op het standpunt gesteld dat de controlerapporten van de RUD een voldoende grondslag bieden om te concluderen dat op en na de betreffende datum
niet volledigis voldaan aan de last en dat daarom in principe de gehele (dubbele) dwangsom is verbeurd. Daarbij heeft verweerder het in te vorderen bedrag gematigd, zowel door maar één keer in te vorderen (alleen bij de B.V.) als door het bedrag te verlagen van € 120.000,- naar € 30.000,- (omdat gedeeltelijk wel aan de last is voldaan).

31. De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat in de invorderingsbeschikking gemotiveerd moet worden of de last is overtreden. Verweerder zal dit moeten bewijzen. Het dient dan te gaan om een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden die aan de invorderingsbeschikking ten grondslag zijn gelegd. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.^[8]

32. Als eenmaal vaststaat dat de dwangsom is verbeurd, dan is het bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie^[9]in beginsel gehouden tot invordering van de verbeurde dwangsom(men) over te gaan. Dit is slechts anders als sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van invordering dient af te zien dan wel het in te vorderen bedrag dient te matigen.

33. De rechtbank zal hierna de beroepsgronden tegen de invordering ten aanzien van deellast 3.1. en deellast 3.2. gezamenlijk bespreken.

Heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat de lasten zijn overtreden?

34. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, anders dan eisers stellen, voldoende gemotiveerd dat de beide deellasten zijn overtreden. Verweerder heeft zijn standpunt dat de deellasten zijn overtreden, gebaseerd op twee controlerapporten van RUD-ZL van respectievelijk 7 september 2020 (controle van 26 augustus 2020) en 8 oktober 2020 (controle van 25 september 2020). Verweerder mocht zich ook op deze twee controlerapporten baseren, nu deze beiden voldoen aan de daaraan te stellen vereisten. Zo volgt uit beide rapporten dat de waarneming van de feiten is gedaan door een deskundige medewerker van het bevoegde gezag, te weten de heer [naam 2] , die is aangewezen als toezichthouder van de RUD-ZL gespecialiseerd in agrarische bedrijven. Verder zijn de beide rapporten ondertekend door de toezichthouder en voorzien van een dagtekening.

35. Ook is de waarneming van de feiten en omstandigheden wat betreft de beide deellasten op duidelijke wijze vastgelegd.

35.1.

Wat betreft deellast 3.1. is in het controlerapport van 7 september 2020 niet alleen beschreven dat gebouw 6 niet dicht is, maar zijn ook foto’s voorzien van een datum en beschrijving toegevoegd waaruit dit volgt. Zo is vermeld dat tijdens de waarneming van

26 augustus 2020 is geconstateerd dat nog altijd de rolpoort van gebouw 6 niet goed is afgesloten, de wandbeplating openingen bevat, de dakrand een opening heeft, bij de doorvoer van de noodschoorsteen een opening zit, aan de zijkant van de noordgevel een rubberen flap is gemonteerd maar dat ook die niet volledig afdicht en dat de nieuwe poort aan de oostgevel -aan de achterkant van gebouw 6- niet aansluit op de zijgevel. Verweerder heeft op grond van dit controlerapport voldoende gemotiveerd gesteld dat geen sprake is van kiertjes en dat na afloop van de begunstigingstermijn nog altijd geen sprake was van een (voldoende) luchtdicht gebouw zodat geen sprake was van een deugdelijke permanente onderdruksituatie waardoor na afloop van de begunstigingstermijn sprake is (geweest) van ongefilterde emissie naar de buitenlucht. Dat volgens eisers niet is aangetoond dat uit gebouw 6 hinderlijke stank zou zijn verspreid, is geen onderdeel van de last en behoeft daarom geen verdere bespreking.

35.2.

Wat betreft deellast 3.2. is in het controlerapport van 8 oktober 2020 opgenomen dat er vóór 21 september 2020 onvoldoende gegevens zijn overgelegd waaruit blijkt dat de nieuwe luchtwasser voldoet aan de gestelde vereisten uit de omgevingsvergunning fase 1. Verder wijst de toezichthouder erop dat al tijdens een eerdere controle op 13 juli 2020 is geconstateerd dat geen documenten (meetgegevens) zijn overgelegd waaruit blijkt dat de nieuwe luchtwasser voldoet aan de vereisten uit de omgevingsvergunning fase 1. Ook wijst de toezichthouder erop dat verweerder bij separaat besluit van 21 juli 2020 heeft besloten om (vooralsnog) goedkeuring te onthouden aan het aan de offerte van SGS van 9 juli 2020 toegevoegde meetvoorstel en dat verweerder heeft aangegeven dat de metingen in aanwezigheid van een medewerker van RUD-ZL dienen plaats te vinden. Ondanks het ontbreken van goedkeuring hebben eisers, zonder dit van te voren aan te kondigen, metingen uitgevoerd en ook zonder dat daarbij RUD-ZL aanwezig is geweest.

36. Het voorgaande betekent dat verweerder zich op de controlerapporten mocht baseren en zich op juiste gronden op het standpunt heeft gesteld dat de beide lasten zijn overtreden en dat de dwangsommen zijn verbeurd. De beroepsgronden van eisers dat zij de last niet hebben overtreden en dat verweerder geen deugdelijke feitenvaststelling heeft gedaan, slagen daarom niet.

Is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van invordering had moeten worden afgezien dan wel het in te vorderen bedrag (verder) had moeten worden gematigd?

37. De rechtbank is verder van oordeel dat, anders dan eisers hebben betoogd, geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder, gelet op de conclusie van Staatraad A-G Wattel, van de plicht tot invordering had behoren af te zien, dan wel de hoogte van de in te vorderen dwangsommen (verder) diende te matigen. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.

37.1.

Het beroep van eisers op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Van een met de door eisers aangehaalde “casus [naam 5] ” gelijk geval is namelijk geen sprake. In het geval [naam 5] ging het immers om een belofte van een toenmalige gedeputeerde van verweerder aan het bedrijf [naam 5] , dat de dwangsommen (ter hoogte van een bedrag van € 360.000,00) niet hoefden te worden betaald als het bedrijf alsnog zou voldoen aan de brandveiligheidseisen, hetgeen dan een bijzondere omstandigheid zou zijn op grond waarvan kon worden, dan wel is, afgezien van invordering jegens dit bedrijf. De rechtbank is van oordeel dat het feitencomplex in die kwestie echter van geheel andere orde is dan het feitencomplex in de onderliggende zaak, zodat reeds daarom eisers geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt. Het gaat in deze zaak immers niet om brandveiligheid zoals in het geval van [naam 5] , maar om het niet deugdelijk afgesloten zijn van een gebouw waar mestverwerkingsactiviteiten plaatsvinden (deellast 3.1.) en het niet (deugdelijk) in gebruik hebben van een luchtwasser (deellast 3.2.), die beide een heel eigen en ander wettelijk kader kennen. Daarnaast is gesteld noch gebleken dat vanuit het bevoegde gezag toezeggingen of beloften -laat staan concrete- aan eisers zijn gedaan dat niet (volledig) zou worden ingevorderd. Ook in die zin is dus geen sprake van gelijke gevallen, terwijl hieruit ook volgt dat geen sprake is van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen jegens eisers. De rechtbank volgt eisers ook niet in hun stelling dat verweerder met de handelwijze ten aanzien van het bedrijf [naam 5] heeft aangesloten bij het standpunt van de voornoemde gedeputeerde inhoudende dat dwangsommen een middel zijn, maar geen doel op zich en dat, als de maatregelen zijn getroffen, het innen van de dwangsom(men) niet meer noodzakelijk is, ook al is de begunstigingstermijn verstreken. Verweerder heeft toegelicht dat in de zaak [naam 5] een fout is gemaakt zodat van een vaste bestuurspraktijk waarop eisers zich kunnen beroepen geen sprake is.

37.2.

Ook ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat sprake zou zijn van excessief formalisme als verweerder de invordering doorzet. Wat betreft deellast 3.1 is de rechtbank van oordeel dat, anders dan eisers stellen, gebouw 6 niet al vanaf 23 augustus 2020 voldeed aan de daarvoor geldende voorschriften van paragraaf 8.6. van de omgevingsvergunning fase 1. De rechtbank verwijst ter motivering naar hetgeen zij in rechtsoverweging 34. heeft overwogen. Wat betreft deellast 3.2. verwijst de rechtbank naar hetgeen hiervoor in rechtsoverwegingen 26.1. en 26.2. is overwogen en waaruit volgt dat pas na wezenlijke aanpassingen (het plaatsen van een actief koolfilter en een smoorklep en het verrichten van nieuwe debietmetingen) de rapporten van SGS en [naam 4] op 17 mei 2021 door verweerder zijn goedgekeurd. Anders dan eisers hebben betoogd, volgt uit het goedkeuringsbesluit van

17 mei 2021 dus niet dat eisers al op 18 juni 2020 zouden hebben voldaan aan alle voorschriften met betrekking tot de luchtwasser. Uit het voorgaande volgt wel dat zowel wat betreft deellast 3.1. als deellast 3.2. dus pas ruimschoots na afloop van de begunstigingstermijn aan de lasten is voldaan. De rechtbank overweegt verder dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling^[10]volgt dat het enkele feit dat na afloop van de begunstigingstermijn alsnog aan de last is voldaan, op zichzelf geen bijzondere omstandigheid vormt op grond waarvan van verweerder van invordering had behoren af te zien en dat het niet invorderen of matigen alleen omdat na afloop van de begunstigingstermijn de overtreding is beëindigd, afbreuk doet aan het dwingende karakter van een dwangsom. In dit geval is bovendien door de (duur van de) overtreding van de lasten een significant belang geschaad. Eisers hadden namelijk ervoor dienen te zorgen dat wat betreft deellast 3.1. gebouw 6 niet -nog langer- open en dus een extra emissiebron was en wat betreft deellast 3.2. dat wat betreft gebouw 6 en 7 een luchtwasser werd gebruikt die voldoet aan de voorschriften uit de omgevingsvergunning fase 1 zodat niet -nog langer- ongefilterde lucht werd geëmitteerd. Dat eisers uiteindelijk in februari 2021 en mei 2021, een half jaar na afloop van de respectievelijke begunstigingstermijnen, alsnog aan deze deellasten hebben voldaan, leidt daarom niet tot het oordeel dat het innen van de dwangsommen niet langer een doel dient dan wel dat sprake is van excessief formalisme als verweerder de invordering doorzet.

37.3.

Dat deellast 3.1. en deellast 3.2. niet duidelijk zouden zijn waardoor van invordering zou moeten worden afgezien dan wel de invordering zou moeten worden gematigd, volgt de rechtbank evenmin. Hiervoor heeft de rechtbank in het kader van de beoordeling van de lasten onder dwangsom in rechtsoverweging 19 geoordeeld dat verweerder op juiste gronden aan deellast 3.1. niet alleen een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° jo. artikel 2.3 aanhef en onder a, van de Wabo maar ook een overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 ten grondslag heeft gelegd. Uit de beide lasten volgt bovendien op heldere wijze hoe eisers de overtreding kunnen beëindigen en aan de last kunnen voldoen. Ook voor eisers is dit duidelijk geweest aangezien uit de controle van 16 oktober 2020 volgt dat eisers de openingen in gebouw 6 alsnog hebben gedicht en zij dus uiteindelijk aan deellast 3.1. hebben voldaan. Dat deellast 3.2. voor eisers ook duidelijk is geweest, volgt uit het feit dat eisers uiteindelijk aanpassingen hebben doorgevoerd (het plaatsen van een koolstoffilter en een smoorklep) en nieuwe debietmetingen hebben laten uitvoeren door SGS en [naam 4] die uiteindelijk bij besluit van 17 mei 2021 door verweerder zijn goedgekeurd.

37.4.

Tot slot ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat cumulatieve invordering van het verbeurde bedrag van € 3.450,00 ter zake deellast 3.1. jegens zowel [eiseres] als de heer [eiser] in persoon onredelijk of onevenredig is. Eisers hebben in beroep gewezen op een eerdere uitspraak van deze rechtbank van 25 september 2020^[11]waarin de rechtbank cumulatieve invordering bij beide sterk met elkaar verweven overtreders disproportioneel heeft geacht. Tot een vergelijkbaar oordeel is de rechtbank ook gekomen in de uitspraak van 23 april 2021^[12], maar de Afdeling heeft daarover in de hoger beroepsuitspraak van 26 april 2022^[13]geoordeeld dat de verwevenheid van de in die zaak betrokken rechtspersonen geen bijzondere omstandigheid vormt die ertoe leidt dat invordering bij beide rechtspersonen onevenredig is.

De rechtbank volgt daarom het standpunt van verweerder dat zowel [eiser] als [eiseres] het in hun macht hadden om een einde te maken aan de overtreding en dat de kans daarop, in overeenstemming met de bedoeling van de opgelegde last, juist wordt vergroot als aan hen beide die last wordt opgelegd. De verwevenheid van beide is geen grond om van invordering bij beide overtreders af te zien. Verweerder heeft daarom in redelijkheid zowel van [eiser] in persoon als van de B.V. de verbeurde dwangsom van € 3.450,00 ingevorderd.

Bij de invordering ten aanzien van deellast 3.2. heeft verweerder al gematigd, zowel door maar één keer in te vorderen (alleen bij de B.V.) als door het bedrag te verlagen van

€ 120.000,- naar € 30.000,- (omdat gedeeltelijk wel aan de last is voldaan). Niet gesteld of gebleken is dat dan nog van strijd met het evenredigheidsbeginsel sprake is en dat verweerder dus ook niet verder hoefde te matigen.

De slotsom met betrekking tot de beide invorderingsbesluiten

38. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de beide invorderingsbeschikkingen volledig en draagkrachtig zijn gemotiveerd en dat verweerder tot invordering heeft kunnen overgaan.

Conclusie en gevolgen

39. De beroepen tegen de bestreden besluiten zijn ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde (deel)lasten 3.1. en 3.2 in stand blijven en dat eisers geen forfaitaire proceskostenvergoeding op grond van 7:15, tweede lid, van de Awb ontvangen.

40. De beroepen tegen de invorderingsbeschikkingen zijn eveneens ongegrond. Dat betekent dat verweerder tot invordering van de bedragen ter hoogte van (twee keer) € 3.450,- en € 30.000,- mag overgaan.

41. Nu de beroepen ongegrond zijn, wordt het griffierecht niet aan eisers vergoed. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ook geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond;
verklaart de beroepen tegen de invorderingsbeschikkingen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. Krens (voorzitter), mr. R.J.G.H. Seerden en

mr. A. Snijders, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2025.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 21 maart 2025

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening