Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 21 /1900, 21 / 1949 en 21 / 1959
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2023 in de zaken tussen
1.
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, eiser 1,
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, eiser 1,
(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam),
2.
[eisers 2], uit [woonplaats 1] , eisers 2,
[eisers 2], uit [woonplaats 1] , eisers 2,
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ),
3.
[eisers 3], uit [woonplaats 2] , eisers 3,
[eisers 3], uit [woonplaats 2] , eisers 3,
(gemachtigde: mr. T. Pothast),
gezamenlijk aan te duiden als eisers,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder
(gemachtigden: mr. E.H.J. Eussen, [gemachtigde 3] en mr. J.J.A.G. Werkhoven).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [vestigingsplaats] (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de omgevingsvergunning tweede fase voor de uitbreiding van een varkenshouderij met mestverwerking van 1 juni 2021 (het bestreden besluit) van verweerder aan vergunninghoudster.
1.1.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft in de zaken van eisers 2 (zaak 21/1900) en eisers 3
(zaak 21/1959) ook schriftelijk gereageerd.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 14 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. P.M. Tummers als vertegenwoordiger van eiser 1, [gemachtigde 1] , [naam 1] , [naam 2] , de gemachtigden van eisers, de gemachtigden van verweerder, [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] , namens vergunninghoudster, en de gemachtigde van vergunninghoudster.
Totstandkoming van het bestreden besluit
Waar gaan deze zaken over?
2. Vergunninghoudster beschikt over een revisievergunning van 18 december 2012 voor de exploitatie van een varkenshouderij en een mestbe- en verwerkingsinstallatie aan de [adres 1] in [plaats 1] . De varkenshouderij is nog niet gerealiseerd; de mestbe- en verwerkingsinstallatie wel. Op 9 oktober 2014 heeft verweerder aan vergunninghoudster een veranderingsvergunning verleend voor de verwerking van 80.000 m³ mest per jaar, waarvan circa 22.000 m³ van het eigen bedrijf en circa 58.000 m³ mest van derden afkomstig is.
2.1.
Bij besluit van 14 mei 2020 heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het veranderen van haar inrichting op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor onder meer – voor zover van belang – het laten vervallen van de vergunde 7.000 gespeende biggen in de stallen 2 tot en met 5 en een uitbreiding en opschaling van de mestbe- en verwerkingsinstallatie van 80.000 m³ per jaar naar 450.000 m³ per jaar. De tegen dit besluit door [gemachtigde 1] , [naam 2] , [naam 6] en eisers 3 ingestelde beroepen heeft deze rechtbank bij uitspraak van 22 februari 2022 [1] ongegrond verklaard. De omgevingsvergunning eerste fase van 14 mei 2020 is inmiddels onherroepelijk.
2.2.
Op 23 augustus 2019 heeft vergunninghoudster de onderhavige aanvraag omgevingsvergunning tweede fase (hierna: het bouwplan) ingediend ten behoeve van de uitbreiding van de inrichting. Deze aanvraag ziet op het (ver)bouwen van een aantal bouwwerken (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo), het uitvoeren van een werk of werkzaamheden (grondbewerkingen in de gebiedsaanduiding ‘overige zone – kampen’; artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (het buiten het bouwvlak bouwen van een pompput, het overschrijden van de maximaal toegestane bouwhoogte van het luchtwassergebouw en overschrijding van de toegestane goothoogte van de dakopbouwen op de bestaande loods nr. 20; artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) en het maken van een uitweg (artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo).
2.3.
Het bouwplan is gelegen in het bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas, herziening 2020” (hierna: het bestemmingsplan). In artikel 3 van het bestemmingsplan is bepaald dat de bestemmingsplannen “Buitengebied Horst aan de Maas”, vastgesteld op 19 december 2017 en het “Veegplan buitengebied Horst a/d Maas”, vastgesteld op 29 oktober 2019, van toepassing blijven. De inrichting heeft de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ met de functieaanduidingen ‘Intensieve veehouderij’ en ‘Specifieke vorm van agrarisch-mestverwerking op regionaal niveau’.
2.4.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º en 2º, van de Wabo, de gevraagde omgevingsvergunning tweede fase verleend. Hierbij heeft verweerder op grond van een binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan en met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling van artikel 4 Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) onder meer een omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen van een buiten het bouwvlak gelegen pompput, het overschrijden van de maximaal toegestane bouwhoogte van het luchtwassergebouw (nr. 1 op tekeningen) en overschrijding van de toegestane goothoogte van de dakopbouwen op de bestaande loods nr. 20. Daarbij is tevens de omgevingsvergunning eerste fase gewijzigd ten aanzien van de uitvoering van de dakconstructie van de mestsilo van 5.200 m³. De door eisers 2 en eisers 3 verzochte voorlopige voorzieningen tegen het bestreden besluit zijn bij uitspraak van deze rechtbank van 23 september 2021 afgewezen. [2]
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers en de standpunten van partijen. De rechtbank gaat daarbij eerst in op de omvang van het geding en vervolgens op de ontvankelijkheid van de beroepen in verband met enkele procedurele en formele aspecten. Daarna worden de inhoudelijke aspecten behandeld.
Omvang van het geding
4. Ter zitting hebben eisers 3 de beroepsgrond dat de omgevingsvergunning vanwege een evidente privaatrechtelijke belemmering niet verleend had mogen worden, omdat één vergunde pompput binnen de bij recht van opstal vastgelegde risicocontour van de drinkwatertransportleiding is gelegen, laten vallen. Dit betekent dat deze grond niet meer ter beoordeling voorligt. De rechtbank stelt vast dat de gronden van de beroepen niet direct betrekking hebben op het bouwen, uitvoeren van een werk, het maken van een uitweg en de vergunde bouwwerken die in strijd met het bestemmingsplan zijn verleend. Dit betekent dat deze activiteiten op zichzelf niet beoordeeld worden. Het geschil beperkt zich hoofdzakelijk inhoudelijk tot de vraag of de mestbe- en verwerking (de inrichting als zodanig c.q. de activiteiten binnen de inrichting) in strijd is met het bestemmingsplan en of dus (zonder tevens een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan te verlenen) ten behoeve van die mestbe- en verwerking gebouwd mag worden, werken uitgevoerd mogen worden en een uitweg gemaakt mag worden.
Ontvankelijkheid van de beroepen
Crisis- en herstelwet
5. Eiser 1 (zaak 21/1949) heeft eerst een pro forma beroepschrift ingediend en daarna, buiten de beroepstermijn van zes weken en op uitnodiging van de rechtbank, de beroepsgronden ingediend en/of aangevuld.
6. De rechtbank dient ambtshalve de vraag te beantwoorden of het beroep van
eiser 1, die niet binnen de beroepstermijn gronden heeft ingediend, niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat afdeling 2 van de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing is, aangezien sprake is van de in bijlage 1 onder 10.1 genoemde ‘installaties voor de verwerking van dierlijke mest’. Uit afdeling 2 van de Chw volgt dat na afloop van de beroepstermijn geen beroepsgronden meer mogen worden ingediend.
6.1.
Op grond van artikel 1.1, eerste lid, onder a, en bijlage 1, categorie 10.1 van de Chw is voor de inrichting van vergunninghoudster, voor zover er installaties voor de verwerking van dierlijke mest worden geëxploiteerd, afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing. Dit is niet in geschil.
Op grond van artikel 1.6, tweede lid, van de Chw geldt dan dat in afwijking van artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep niet-ontvankelijk is indien niet binnen de beroepstermijn is voldaan aan artikel 6:5, eerste lid, onderdeel d, van de Awb. Dat betekent dat bij het instellen van beroep, binnen de beroepstermijn, alle beroepsgronden moeten worden ingebracht. Beroepsgronden kunnen, zo volgt uit artikel 1.6a van de Chw, niet worden aangevoerd na afloop van de beroepstermijn.
In artikel 11 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Besluit Chw) is bepaald dat indien afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw op een besluit van toepassing is, dit bij het besluit en bij de bekendmaking of mededeling van het besluit wordt vermeld en dat daarbij wordt vermeld dat de beroepsgronden in het beroepschrift worden opgenomen, dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend en dat deze na afloop van de beroepstermijn niet meer kunnen worden aangevuld.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat in strijd met artikel 11 van het Besluit Chw in de rechtsmiddelenclausule van het bestreden besluit geen verwijzing staat naar de toepasselijkheid van de Chw en naar de gevolgen daarvan voor de rechtsbescherming. In de rechtsmiddelenclausule staat alleen een verwijzing naar de van toepassing zijnde Awb. Ook bij de publicatie van het bestreden besluit is geen informatie verstrekt over de Chw en de gevolgen daarvan voor de rechtsbescherming. Bij het zien van het pro forma-beroep is voor de rechtbank, gelet op het voorgaande (ontbreken juiste vermelding in -rechtsmiddelenverwijzing in - het bestreden besluit en bij bekendmaking daarvan) niet direct duidelijk geweest dat afdeling 2 van de Chw van toepassing is dan wel of de toepasselijkheid daarvan aan eiser 1 kan worden tegengeworpen en dat dit dus gevolgen zou hebben voor de rechtsbescherming. Volgens de systematiek van de Awb heeft de rechtbank daarom een termijn gegeven voor het indienen van beroepsgronden.
6.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) kan artikel 1.6a van de Chw niet worden tegengeworpen, wanneer het besluit en de kennisgeving van het besluit niet in overeenstemming zijn met artikel 11 van het Besluit Chw. [3] Dit is slechts anders indien aannemelijk is dat eiser 1 anderszins wist of kon weten dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen gronden kunnen worden aangevoerd. Hiervan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
6.4.
De rechtbank overweegt dat het na afloop van de termijn voor het instellen van beroep vermelden van nieuwe beroepsgronden in dit geval niet kan worden tegengeworpen aan eiser 1, aangezien de toepasselijkheid van de Chw in het besluit van 11 maart 2021 en de kennisgeving daarvan niet conform artikel 11 van het Besluit Chw zijn vermeld. Daarom bestaat geen aanleiding de beroepsgronden van 28 oktober 2021 met de bijbehorende bijlagen en de aanvullende gronden van 10 januari 2022 met de bijbehorende bijlagen buiten beschouwing te laten. Dat eiser 1 een bestuursorgaan is en daarom geacht kan worden van de toepasselijkheid van de Chw en de strekking en gevolgen daarvan op de hoogte te zijn geweest ondanks een incomplete rechtsmiddelenverwijzing is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen reden om artikel 1.6a wel tegen te werpen, gezien het totale gebrek aan verwijzing naar de Chw in het bestreden besluit en de bekendmaking daarvan.
6.5.
Bij het voorgaande betrekt de rechtbank ook het feit dat de versnelling van de beroepsprocedure die de Chw met afdeling 2 van hoofdstuk 1 beoogt, namelijk een uitspraak binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn, in deze zaak (lang) niet gehaald is. Gelet op het tijdsverloop in deze procedure, de ruime termijn van drie maanden die de rechtbank eiser 1 heeft gegeven voor het indienen van gronden van beroep en in aanvulling op hetgeen hiervoor is overwogen, zou het geen redelijk doel meer dienen om consequenties te verbinden aan het buiten de beroepstermijn indienen van gronden, nu de regeling over het binnen de beroepstermijn indienen van gronden er vooral toe dient dat de rechtbank binnen de genoemde, inmiddels ruimschoots verstreken termijn van zes maanden uitspraak kan doen. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat geen van de partijen zich op het standpunt heeft gesteld dat de Chw van toepassing is en het beroep van eiser 1 niet-ontvankelijk moet worden verklaard en partijen niet hebben aangedrongen op een snelle behandeling van de beroepen.
6.6.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat artikel 1.6a van de Chw niet aan eiser 1 wordt tegengeworpen, zodat op grond daarvan geen sprake is van niet-ontvankelijkheid van het beroep. De rechtbank betrekt in het hierna volgende dan ook de (aanvullende) gronden van eiser 1 die na de beroepstermijn zijn ingediend in haar beoordeling.
Belanghebbendheid
7. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of eisers belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. Hiertoe overweegt de rechtbank dat sinds de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021 [4] geldt dat aan degene die bij een omgevingsrechtelijk besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat een zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
7.1.
Nu alle eisers een zienswijze hebben ingediend, is gelet op het voorgaande voor de ontvankelijkheid van hun beroepen niet relevant of zij belanghebbenden zijn. Wellicht ten overvloede overweegt de rechtbank ten aanzien van eiser 1 dat ingevolge artikel 1:2, tweede lid, van de Awb ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden beschouwd. Aan het college van burgemeester en wethouders van een gemeente is, in het kader van de ruimtelijke ordening van het grondgebied van een gemeente, mede het belang van het behoud van een goede kwaliteit van de leefomgeving van inwoners toevertrouwd. Dit betekent dat eiser 1 belanghebbende is bij het bestreden besluit op grond van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb. Verweerders verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2018 [5] volgt de rechtbank niet, alleen al omdat deze uitspraak dateert van vóór genoemde uitspraak van 4 mei 2021.
Inhoudelijke aspecten
8. De vraag die partijen verdeeld houdt is of een mestbe- en verwerkingsinstallatie van 450.000 m³/jaar in strijd is met het bestemmingsplan in het licht van artikel 1.43 in samenhang met artikel 3.1, onder j, van de planregels. Indien dit het geval is, dan is het realiseren / het beoogde gebruik van de bouwwerken strijdig met het bestemmingsplan en heeft verweerder ten onrechte geen beoordeling gemaakt over toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo.
8.1.
Ingevolge artikel 1.43 van het bestemmingsplan wordt onder buurtmestbe- en verwerking verstaan: verwerking van mest en/of andere agrarisch gerelateerde reststromen, waarbij naast verwerking van mest en / of andere agrarisch gerelateerde reststromen van het eigen bedrijf ook mest en / of andere agrarisch gerelateerde reststromen van andere bedrijven uit de regio wordt be- en verwerkt.
In artikel 1.55 van het bestemmingsplan is bepaald dat onder energievoorziening wordt verstaan: een technische eenheid, bestaande uit apparatuur, leidingen en andere constructies, die bedoeld is voor het opwekken en/of winnen van energie en de distributie daarvan.
In artikel 3.1, onder j, van de planregels is bepaald dat de voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden bestemd zijn voor: buurtmestbe- en verwerking en energievoorzieningen hoofdzakelijk gericht op de levering van energie aan bedrijven en functies in het plangebied alsmede aan andere lokale bedrijven c.q. functies, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - mestverwerking op regionaal niveau'.
In artikel 3.1, onder l, van de planregels is bepaald dat de voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden bestemd zijn voor: mestbe- en verwerking op bedrijfsniveau met een maximum van 25.000 ton per jaar.
Is de (buurt)mestbe- en verwerking in strijd met het bestemmingsplan?
9. Volgens eisers is de mestbe- en verwerking in strijd met het bestemmingsplan, omdat geen sprake is van regionale mestbe- en verwerking én de mestbe- en verwerking niet (hoofdzakelijk) plaatsvindt ten behoeve van energielevering aan bedrijven en functies in het plangebied en andere lokale bedrijven c.q. functies. In de regio is onvoldoende mest voorhanden voor de beoogde uitbreiding van 450.000 m³/jaar, zodat geen sprake is van buurtmestbewerking en -verwerking. Eiser 1 is van mening dat, gelet op de feitelijke overcapaciteit van mestverwerkers, het bouwplan niet uitvoerbaar is en dat de omgevingsvergunning mede om die reden geweigerd had moeten worden.
Volgens eisers 2 en 3 is de buurtmestbe- en verwerking niet hoofdzakelijk gericht op de levering van energie aan bedrijven en functies in het plangebied, aangezien de mest in het buitenland, hoofdzakelijk Frankrijk en Oost-Europa, wordt afgezet. Eiser 1 stelt zich op het standpunt dat vergunninghoudster geen energie levert aan bedrijven of functies binnen het plangebied, aangezien het biogas dat wordt verkregen via de ‘mono-mestverwerking’ dermate weinig is dat dit volledig ingezet wordt voor het verdere mestverwerkingsproces.
Bij gebreke van een definitie van het begrip ‘regio’ in het bestemmingsplan moet volgens eisers aansluiting worden gezocht bij paragraaf 2.4 van de Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: Omgevingsverordening), waarin drie gebiedszones worden onderscheiden, namelijk Noord-, Midden- en Zuid-Limburg. Uit artikel 2.4.1 van de Omgevingsverordening volgt dat de regio Noord-Limburg bestaat uit een gebied bestaande uit zeven gemeenten, waaronder verweerders gemeente.
Eisers staan een andere taalkundige lezing voor dan verweerder. De context in het bestemmingsplan is volkomen duidelijk; de functieaanduiding is niet voor niets: specifieke vorm van mestbe- en verwerking, waarbij de specifieke vorm heel duidelijk is buurtmestbe- en verwerking en energievoorzieningen hoofdzakelijk gericht op het leveren van energie in het plangebied en de voorgeschiedenis (verbod produceren meststoffen) wijst daarop. De term ‘regio’ dient volgens eisers niet ruim uitgelegd te worden, omdat sprake is van buurtmestbe- en verwerking en het gaat over de regio gemeente Horst aan de Maas. In het woordenboek van Dale wordt onder regio verstaan een ‘streek’, bijvoorbeeld de regio Zwolle en omgeving. In het Provinciaal omgevingsplan Limburg (hierna: POL) wordt de regio Noord-Limburg onderscheiden, waarvoor beleid is vastgesteld onder andere met betrekking tot mestverwerking. Een andere regio ten aanzien van mestbewerking en bezien vanuit de gemeente Horst aan de Maas is er niet. Het is duidelijk en wordt ook niet bestreden dat vergunninghoudster een belangrijk deel van de mest van buiten de regio Noord-Limburg zal moeten verkrijgen. Ook de manier van vergisting zoals door verweerder vergund in de eerste fase omgevingsvergunning duidt op strijdig gebruik. Verweerder is er ten onrechte vanuit gegaan dat deze activiteiten in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan.
10. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat, op grond van artikel 3.1 onder j, van het bestemmingsplan, ter plaatse een bedrijf voor ‘buurtmestbe- en verwerking’ is toegestaan. De omvang of hoeveelheid te verwerken mest is verder niet geduid of omschreven. In deze is zogezegd sprake van een ‘lex specialis’ ten opzichte van de algemene regeling in artikel 3.1, onder l, van het bestemmingsplan waar de hoeveelheid op bedrijfsniveau (tot maximaal 25.000 ton) wel beperkt is. De planwetgever heeft bedoeld binnen de van toepassing zijnde specifieke aanduiding iets anders mogelijk te maken (namelijk: buurtmestbe- en verwerking zonder een maximum te stellen). Met de specifieke aanduiding ‘buurtmestbe- en verwerking
enenergievoorzieningen’ is, anders dan eisers suggereren, niet gezegd dat de mestverwerking gekoppeld dient te zijn aan het leveren van energie (aan bedrijven in de omgeving). Beide functies zijn als gevolg van het gebruik van het woord ‘en’ naast elkaar toegestaan. Aanvullend voegt verweerder toe dat de situatie en wijze van bedrijfsvoering / de functie al geruime tijd bestaat en met voorliggende aanvraag of vergunning niet verandert. Voorliggende vergunning tweede fase ziet op de aanpassing en realisatie van een aantal bouwwerken om een uitbreiding van de mogelijke verwerkingscapaciteit te bereiken. Wat betreft de herkomst van de te verwerken mest stelt verweerder dat niet duidelijk is of met ‘regio’ wordt gedoeld op een straal van bijvoorbeeld 100 of 60 kilometer of dat hiermee gedoeld wordt op een regio zoals gedefinieerd in het POL of de hele euregio. Zowel in het bestemmingsplan als in de toelichting is geen definitie opgenomen van ‘regio’. Als dit ruimtelijk of planologisch van belang was dan had het op de weg van de planwetgever gelegen hier duidelijkheid in te verschaffen in het bestemmingsplan. Aanvullend wordt hierop door verweerder in aanmerking genomen dat een vergunning wordt aangevraagd voor een aantal bouwwerken en een installatie voor het be- en verwerken van een bepaalde hoeveelheid mest. Waar de te be- en verwerken mest vandaan komt is geen onderdeel van de aanvraag. Planologisch mogelijk relevant is de hoeveelheid en omvang van de noodzakelijke bebouwing en mogelijk het aantal verkeersbewegingen. De functie op zichzelf staat immers niet ter beoordeling. Of de mest uit ‘de regio’ komt die gedefinieerd wordt als bedoeld in het POL of een anders te interpreteren begrip van regio is voor de beoordeling van de bebouwing / de installatie niet relevant. Aan de uitvoerbaarheid hoeft volgens verweerder niet getwijfeld te worden omdat niet uit te sluiten is dat voldoende mest beschikbaar is om te verwerken en / of het bedrijf te doen functioneren c.q. het aangevraagde plan te kunnen realiseren.
enenergievoorzieningen’ is, anders dan eisers suggereren, niet gezegd dat de mestverwerking gekoppeld dient te zijn aan het leveren van energie (aan bedrijven in de omgeving). Beide functies zijn als gevolg van het gebruik van het woord ‘en’ naast elkaar toegestaan. Aanvullend voegt verweerder toe dat de situatie en wijze van bedrijfsvoering / de functie al geruime tijd bestaat en met voorliggende aanvraag of vergunning niet verandert. Voorliggende vergunning tweede fase ziet op de aanpassing en realisatie van een aantal bouwwerken om een uitbreiding van de mogelijke verwerkingscapaciteit te bereiken. Wat betreft de herkomst van de te verwerken mest stelt verweerder dat niet duidelijk is of met ‘regio’ wordt gedoeld op een straal van bijvoorbeeld 100 of 60 kilometer of dat hiermee gedoeld wordt op een regio zoals gedefinieerd in het POL of de hele euregio. Zowel in het bestemmingsplan als in de toelichting is geen definitie opgenomen van ‘regio’. Als dit ruimtelijk of planologisch van belang was dan had het op de weg van de planwetgever gelegen hier duidelijkheid in te verschaffen in het bestemmingsplan. Aanvullend wordt hierop door verweerder in aanmerking genomen dat een vergunning wordt aangevraagd voor een aantal bouwwerken en een installatie voor het be- en verwerken van een bepaalde hoeveelheid mest. Waar de te be- en verwerken mest vandaan komt is geen onderdeel van de aanvraag. Planologisch mogelijk relevant is de hoeveelheid en omvang van de noodzakelijke bebouwing en mogelijk het aantal verkeersbewegingen. De functie op zichzelf staat immers niet ter beoordeling. Of de mest uit ‘de regio’ komt die gedefinieerd wordt als bedoeld in het POL of een anders te interpreteren begrip van regio is voor de beoordeling van de bebouwing / de installatie niet relevant. Aan de uitvoerbaarheid hoeft volgens verweerder niet getwijfeld te worden omdat niet uit te sluiten is dat voldoende mest beschikbaar is om te verwerken en / of het bedrijf te doen functioneren c.q. het aangevraagde plan te kunnen realiseren.
11. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen aldus in geschil is of het beoogde gebruik ten behoeve waarvan de bouw- en andere activiteiten strekken, aanleiding vormt om de omgevingsvergunning wegens strijd met artikel 3.1, onder j, in samenhang met artikel 1.43 van het bestemmingsplan te weigeren, dan wel aanleiding had moeten vormen om een afweging te maken over het afwijken van het bestemmingsplan. Niet in geschil is dat ter plaatse van de inrichting een bedrijf voor ‘buurtmestbe- en verwerking’ is toegestaan, alsmede dat de hoeveelheid te verwerken mest voor buurtmestbe- en verwerking, in tegenstelling tot “mestbe- en verwerking op bedrijfsniveau”, niet bepaald is in het bestemmingsplan. Evenmin is in het bestemmingsplan, noch in de toelichting op het bestemmingsplan, opgenomen wat wordt verstaan onder het begrip ‘regio’.
12. De rechtbank stelt bij de beoordeling het volgende voorop.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. [6] Wanneer een planregel duidelijk is dient deze omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, omdat de rechtszekerheid vereist dat van wat in een plan is bepaald kan worden uitgegaan. De toelichting heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels, waaraan moet worden getoetst, op zichzelf, noch in samenhang beschouwd duidelijk zijn. Bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de toelichting voor de wijze waarop een begrip uitgelegd moet worden, kan aansluiting gezocht worden bij het algemeen spraakgebruik.
13. De rechtbank stelt voorts dat de regeling in artikel 1.43 en artikel 3.1, onder j, van het bestemmingsplan onduidelijk is. Uit de toelichting die verweerder op zitting gegeven heeft, leidt de rechtbank af dat het de bedoeling van de gemeenteraad is geweest om in het bestemmingsplan het in 2012 vergunde bedrijf van vergunninghoudster te regelen. Dat betreft een mestbe- en verwerkingsbedrijf met een capaciteit van 80.000 m3. In plaats van die omvang concreet vast te leggen, heeft de gemeenteraad echter het begrip ‘buurtmestbe- en verwerking’ gebruikt, waarbij volgens de begripsbepaling ook mest c.a. uit
de regiomoet worden be- of verwerkt en volgens de regeling in de bestemmingsomschrijving energielevering hoofdzakelijk binnen
het plangebiedof aan
lokalefuncties moet plaatsvinden. Wat betreft die energielevering is niet eenduidig geformuleerd of “energievoorzieningen” een zelfstandige functie kan zijn naast de mestbe- en verwerking of dat dit onlosmakelijk verbonden is met de mestbe- en verwerking, en of het vereiste van de energielevering dus ook geldt voor de mestbe- en verwerking. Dit leidt tot onduidelijkheid voor zowel vergunninghoudster als eisers en heeft tot gevolg dat genoemde artikelen moeilijk handhaafbaar zijn. De toelichting maakt het er niet gemakkelijker op, nu in paragraaf 4.15 daarvan staat dat mestverwerking op bedrijfsniveau (max. 25.000 ton) onder voorwaarden wordt toegestaan en mestverwerking op buurtniveau niet wordt toegestaan.
de regiomoet worden be- of verwerkt en volgens de regeling in de bestemmingsomschrijving energielevering hoofdzakelijk binnen
het plangebiedof aan
lokalefuncties moet plaatsvinden. Wat betreft die energielevering is niet eenduidig geformuleerd of “energievoorzieningen” een zelfstandige functie kan zijn naast de mestbe- en verwerking of dat dit onlosmakelijk verbonden is met de mestbe- en verwerking, en of het vereiste van de energielevering dus ook geldt voor de mestbe- en verwerking. Dit leidt tot onduidelijkheid voor zowel vergunninghoudster als eisers en heeft tot gevolg dat genoemde artikelen moeilijk handhaafbaar zijn. De toelichting maakt het er niet gemakkelijker op, nu in paragraaf 4.15 daarvan staat dat mestverwerking op bedrijfsniveau (max. 25.000 ton) onder voorwaarden wordt toegestaan en mestverwerking op buurtniveau niet wordt toegestaan.
Is er sprake van buurtmestbe- en verwerking?
14. Naar het oordeel van de rechtbank dient artikel 1.43 van de planregels grammaticaal zo gelezen te worden dat mest en / of andere agrarisch gerelateerde meststromen van andere bedrijven uit de regio enkel mogen worden be- en verwerkt indien mest en / of andere agrarisch gerelateerde reststromen van het eigen bedrijf worden verwerkt. Dit blijkt uit de woorden ‘naast’, ‘ook’ en ‘wordt’. Naast verwerking van mest van het eigen bedrijf wordt ook mest van andere bedrijven uit de regio be- en verwerkt. Er staat niet dat het ‘kan worden’ verwerkt en het woord ‘ook’ geeft aan dat het cumulatieve voorwaarden zijn. Dit geldt tevens voor het woord ‘naast’ dat in dit geval ‘behalve’ betekent. De rechtbank stelt vast dat vergunninghoudster (op dit moment) geen mest van het eigen bedrijf verwerkt, omdat de varkenshouderij (nog) niet volledig is gebouwd. Dit maakt echter niet dat bij beoordeling van de aanvraag ervan uitgegaan had moeten worden dat geen sprake is van een buurtmestbe- en verwerking, omdat niet (ruimtelijk) relevant is of destijds of nu
feitelijksprake is van eigen mest: relevant is wat is aangevraagd en of dat vergund kan worden. Aangevraagd in de eerste fase omgevingsvergunning is een uitbreiding en opschaling van de mestbe- en verwerkingsinstallatie van 80.000 m³/jaar naar 450.000 m³/jaar. Die vergunning is inmiddels onherroepelijk. Dit geldt ook voor de 16.896 vleesvarkens die bij de revisievergunning van 18 december 2012 zijn vergund. Deze rechtbank heeft bij uitspraak van heden in zaak 21/1228 geoordeeld dat verweerder in redelijkheid besloten heeft deze revisievergunning voor de varkenshouderij niet in te trekken, omdat vergunninghoudster recentelijk handelingen heeft verricht ter verwezenlijking van de varkensstallen met gebruikmaking van de revisievergunning. Ten tijde van het beslissen op de aanvraag tweede fase mocht verweerder er derhalve vanuit gaan dat de vleesvarkens er daadwerkelijk komen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat bij de vergunningaanvraag voor de mestbe- en verwerking ervan uitgegaan mag worden dat tevens eigen mest van de vleesvarkens be- en verwerkt zal gaan worden. Dat is immers onderdeel van de aangevraagde en / of vergunde situatie. Met dit als uitgangspunt diende verweerder op de aanvraag te beslissen, tenzij op dat moment redelijkerwijs viel aan te nemen dat de varkensstallen uitsluitend of mede zullen worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. [7] De rechtbank is van oordeel dat dit gezien het voorgaande niet het geval is.
feitelijksprake is van eigen mest: relevant is wat is aangevraagd en of dat vergund kan worden. Aangevraagd in de eerste fase omgevingsvergunning is een uitbreiding en opschaling van de mestbe- en verwerkingsinstallatie van 80.000 m³/jaar naar 450.000 m³/jaar. Die vergunning is inmiddels onherroepelijk. Dit geldt ook voor de 16.896 vleesvarkens die bij de revisievergunning van 18 december 2012 zijn vergund. Deze rechtbank heeft bij uitspraak van heden in zaak 21/1228 geoordeeld dat verweerder in redelijkheid besloten heeft deze revisievergunning voor de varkenshouderij niet in te trekken, omdat vergunninghoudster recentelijk handelingen heeft verricht ter verwezenlijking van de varkensstallen met gebruikmaking van de revisievergunning. Ten tijde van het beslissen op de aanvraag tweede fase mocht verweerder er derhalve vanuit gaan dat de vleesvarkens er daadwerkelijk komen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat bij de vergunningaanvraag voor de mestbe- en verwerking ervan uitgegaan mag worden dat tevens eigen mest van de vleesvarkens be- en verwerkt zal gaan worden. Dat is immers onderdeel van de aangevraagde en / of vergunde situatie. Met dit als uitgangspunt diende verweerder op de aanvraag te beslissen, tenzij op dat moment redelijkerwijs viel aan te nemen dat de varkensstallen uitsluitend of mede zullen worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. [7] De rechtbank is van oordeel dat dit gezien het voorgaande niet het geval is.
14.1.
De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat de aanvraag niet in strijd is met artikel 1.43 van de planregels, omdat verwerking van eigen mest is aangevraagd en niet aannemelijk is dat dit niet gerealiseerd gaat worden. De vraag of vergunninghoudster ook mest van buiten de regio be- en verwerkt en wat onder ‘regio’ verstaan dient te worden, is gelet hierop niet meer relevant en hoeft niet beoordeeld te worden. Als eisers van mening zijn dat feitelijk geen eigen mest verwerkt wordt en / of mest van buiten de regio verwerkt wordt, kunnen zij een verzoek tot handhaving indienen bij verweerder.
Is er sprake van energielevering (aan bedrijven in het plangebied)?
15. Naar het oordeel van de rechtbank wordt, gelet op de systematiek van het bestemmingsplan en de toelichting van het bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas” mestverwerking gezien als energievoorziening / energieopwekking en zijn mestbe- en verwerking en energievoorziening derhalve onlosmakelijk met elkaar verbonden. De rechtbank overweegt daartoe dat de naam van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – mestverwerking op regionaal niveau’ is en dat daarbinnen is toegestaan “buurtmestbe- en verwerking en energievoorzieningen (…)”. Uit de aanduidingsnaam leidt de rechtbank af dat met die energievoorzieningen niet gedoeld is op een zelfstandige functie, los van mestbe- of verwerking. Verder wordt in de toelichting bij het bestemmingsplan mestverwerking steeds gezien als vorm van energieopwekking. Zo is onder het kopje ‘Mestverwerking’ in paragraaf 4.15 ‘Duurzaamheid’ bepaald dat een alternatieve vorm van energieopwekking kan plaatsvinden door mestverwerking en onder het kopje ‘Intensieve veehouderij’ in paragraaf 4.3 Landbouw is bepaald dat combinaties met energieopwekking of mestverwerking maken dat er bij veel bedrijven een behoefte bestaat om uit te breiden. Met andere woorden: vereist is dat met de mestbe- en verwerking energie wordt opgewekt. Deze energie moet blijkens artikel 3.1, onder j, van de planregels geleverd worden aan bedrijven en functies in het plangebied alsmede aan andere lokale bedrijven c.q. functies. Over de vraag of bij het bedrijf van vergunningshoudster sprake is van energievoorziening en -levering conform de planregels overweegt de rechtbank als volgt.
15.1.
Het bedrijf van vergunninghoudster betreft geen nieuw bedrijf, maar een reeds bestaand bedrijf met onder meer een milieuvergunning. Dit heeft naar het oordeel van de rechtbank als gevolg dat eerder verleende vergunningen betrokken dienen te worden bij de vraag of onderhavige omgevingsvergunning in strijd is met artikel 3.1, onder j, in samenhang met artikel 1.43 van het bestemmingsplan. Blijkens de revisievergunning van
18 december 2012 is een bedrijf vergund dat volgens de projectbeschrijving voornemens is om de varkenshouderij uit te breiden tot 16.896 vleesvarkens en 7.000 gespeende biggen met een mestbe- en verwerkingsinstallatie (in de vorm van een (co-)vergistingsinstallatie met een capaciteit van maximaal 80.000 m² per jaar). Aan deze vergistingsinstallatie wordt jaarlijks toegevoegd 41.000 ton dierlijke mest (22.086 ton van het varkensbedrijf aan de [adres 1] en 18.914 ton dierlijke mest van derden) en 29.000 m³ cosubstraten.
In dit verband verwijst de rechtbank naar pagina 16 van de revisievergunning waar het volgende staat vermeld: “
Voor het omzetten van biogas in elektriciteit en warmte worden een 4-tal WKK’s geïnstalleerd, elk bestaande uit een gasmotor om het biogas te verbranden en een generator voor de opwekking van elektriciteit, zie pagina 16 van de revisievergunning.”
Voor het omzetten van biogas in elektriciteit en warmte worden een 4-tal WKK’s geïnstalleerd, elk bestaande uit een gasmotor om het biogas te verbranden en een generator voor de opwekking van elektriciteit, zie pagina 16 van de revisievergunning.”
Ook van belang is hetgeen op pagina 17 van de revisievergunning is opgenomen:
“
De opgewekte elektriciteit wordt in eerste instantie ingezet voor eigen gebruik op het bedrijf en het resterende deel wordt teruggeleverd aan het openbare net. (…). Tevens wordt binnen de inrichting de mogelijkheid opengehouden tot het inrichten van een installatie voor het opwaarderen van het geproduceerde biogas tot zogenaamd “groen gas”. (…). De van buiten de inrichting aangevoerde mest wordt opgeslagen in een bij de (co-) vergistingsinstallatie gelegen bovengrondse mestsilo met een capaciteit van 1.500 m³. De eigen mest van de locatie [adres 1] wordt opgevangen in de mestkelders onder de stallen, de onder gebouw 10 gelegen mestkelder van 1.500 m³ of het bovengrondse mestbassin van 3.800 m³.”
De opgewekte elektriciteit wordt in eerste instantie ingezet voor eigen gebruik op het bedrijf en het resterende deel wordt teruggeleverd aan het openbare net. (…). Tevens wordt binnen de inrichting de mogelijkheid opengehouden tot het inrichten van een installatie voor het opwaarderen van het geproduceerde biogas tot zogenaamd “groen gas”. (…). De van buiten de inrichting aangevoerde mest wordt opgeslagen in een bij de (co-) vergistingsinstallatie gelegen bovengrondse mestsilo met een capaciteit van 1.500 m³. De eigen mest van de locatie [adres 1] wordt opgevangen in de mestkelders onder de stallen, de onder gebouw 10 gelegen mestkelder van 1.500 m³ of het bovengrondse mestbassin van 3.800 m³.”
15.2.
De rechtbank is van oordeel dat hieruit kan worden afgeleid dat in ieder geval vanaf 2012 aan vergunninghoudster energieopwekking is vergund, alsmede dat ook omgevingsvergunning is verleend voor verwerking van niet eigen mest afkomstig van het andere bedrijf van vergunninghoudster. In de onherroepelijke eerste fase omgevingsvergunning van 14 mei 2020 zijn onder andere de volgende veranderingen doorgevoerd: het laten vervallen van de vergunde 7.000 gespeende biggen in de stallen 2 t/m 5 en een uitbreiding en opschaling van de mestbe- en verwerkingsinstallatie van 80.000 m³/jaar naar 450.000 m³/jaar. Op bladzijde 14 van de eerste fase omgevingsvergunning is het volgende vermeld:
“
Verder is in de aanvullende gegevens van 2 augustus 2019 en 9 november 2019 opgenomen dat er met het [bedrijf] gelegen aan de [adres 2] een samenwerking is aangegaan voor de levering van warm water of gezuiverd effluent. De levering geschied op afroep en in onderling overleg. Voor de levering van het gezuiverd effluent is een transportleiding aangelegd naar een opslagsilo binnen de inrichting van het [bedrijf] . Voor deze levering is op 8 juli 2019 een melding ingediend bij het Waterschap Limburg.
Verder is in de aanvullende gegevens van 2 augustus 2019 en 9 november 2019 opgenomen dat er met het [bedrijf] gelegen aan de [adres 2] een samenwerking is aangegaan voor de levering van warm water of gezuiverd effluent. De levering geschied op afroep en in onderling overleg. Voor de levering van het gezuiverd effluent is een transportleiding aangelegd naar een opslagsilo binnen de inrichting van het [bedrijf] . Voor deze levering is op 8 juli 2019 een melding ingediend bij het Waterschap Limburg.
Op een aantal plaatsen in het mestverwerkingsproces is een overschot aan warmte. Deze warme proceslucht kan worden gebruikt om met een warmtewisselaar water te verwarmen en op afroep en in onderling overleg via een transportleiding te leveren.”
15.3.
Dit heeft naar het oordeel van de rechtbank tot gevolg dat met de eerste fase omgevingsvergunning energielevering aan een bedrijf in het plangebied (namelijk aan het [bedrijf] aan de [adres 2] ) is vergund, omdat water verwarmen een energievoorziening is, namelijk te gebruiken voor energiebesparing. Ter zitting heeft vergunninghoudster verklaard dat het inderdaad de bedoeling is dat water uit de vergasser en verdroger geleverd gaat worden naar buurtbedrijven en dat daartoe in de tekening leidingen zijn ingetekend naar buurtbedrijven. In die zin is dan ook geen sprake van strijd met artikel 3.1, onder j, van de planregels. Hierbij acht de rechtbank mede van belang dat ter zitting door eiser 1 is verklaard dat de bedoeling van het bestemmingsplan was de bestaande vergunde situatie van vergunninghoudster positief te bestemmen en in de revisievergunning niets is vermeld over de eis van een buurtmestbedrijf. Dat beoogd is het bedrijf van vergunninghoudster positief te bestemmen blijkt ook uit het zienswijzenrapport dat als bijlage bij het bestemmingsplan is gevoegd. Hierin is namelijk vermeld dat “
de eerder verleende vergunningen (van vergunninghoudster) zijn verwerkt in het bestemmingsplan buitengebied 2017. Per abuis zijn die besluiten / vergunningen niet geheel correct doorgevoerd. Daarom zijn ze in het herzieningsplan wel op correcte wijze verwerkt. Het gaat hier dus niet om nieuwe zaken, maar om het verwerken van eerder genomen besluiten.” Tevens is in de toelichting op het bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas” bepaald dat bestaande veeteeltbedrijven binnen het plangebied in de toekomst veeteeltbedrijven mogen blijven.
de eerder verleende vergunningen (van vergunninghoudster) zijn verwerkt in het bestemmingsplan buitengebied 2017. Per abuis zijn die besluiten / vergunningen niet geheel correct doorgevoerd. Daarom zijn ze in het herzieningsplan wel op correcte wijze verwerkt. Het gaat hier dus niet om nieuwe zaken, maar om het verwerken van eerder genomen besluiten.” Tevens is in de toelichting op het bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas” bepaald dat bestaande veeteeltbedrijven binnen het plangebied in de toekomst veeteeltbedrijven mogen blijven.
16. De vraag of de mestbe- en verwerking en energievoorzieningen
hoofdzakelijkgericht zijn op de levering van energie aan bedrijven in het plangebied alsmede aan andere lokale bedrijven, valt naar het oordeel van de rechtbank nauwelijks te beantwoorden. Naar welke bedrijven energielevering van vergunninghoudster aan het openbaar net toe gaat is oncontroleerbaar en evenmin ruimtelijk relevant aangezien het niet bepalend is voor de omvang van het bedrijf van vergunninghoudster, zodat de rechtbank hieraan geen doorslaggevend gewicht toekent. Bovendien is het de bedoeling dat, zoals onder 15.3 al overwogen, warm water geleverd gaat worden aan buurtbedrijven. Tot slot merkt de rechtbank ten aanzien van eisers 2 en 3 op dat het vereiste dat hoofdzakelijk energie wordt opgewekt voor bedrijven in het plangebied niet strekt tot bescherming van hun belangen, te weten het behoud van een goed woon- en leefklimaat bij hun woningen. Zoals gezegd: waar de energie naar toe gaat, is nauwelijks na te gaan en niet bepalend voor de omvang of ruimtelijke uitstraling van het bedrijf. Dat betekent dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb voor eisers 2 en 3 in de weg staat aan vernietiging op deze grond.
hoofdzakelijkgericht zijn op de levering van energie aan bedrijven in het plangebied alsmede aan andere lokale bedrijven, valt naar het oordeel van de rechtbank nauwelijks te beantwoorden. Naar welke bedrijven energielevering van vergunninghoudster aan het openbaar net toe gaat is oncontroleerbaar en evenmin ruimtelijk relevant aangezien het niet bepalend is voor de omvang van het bedrijf van vergunninghoudster, zodat de rechtbank hieraan geen doorslaggevend gewicht toekent. Bovendien is het de bedoeling dat, zoals onder 15.3 al overwogen, warm water geleverd gaat worden aan buurtbedrijven. Tot slot merkt de rechtbank ten aanzien van eisers 2 en 3 op dat het vereiste dat hoofdzakelijk energie wordt opgewekt voor bedrijven in het plangebied niet strekt tot bescherming van hun belangen, te weten het behoud van een goed woon- en leefklimaat bij hun woningen. Zoals gezegd: waar de energie naar toe gaat, is nauwelijks na te gaan en niet bepalend voor de omvang of ruimtelijke uitstraling van het bedrijf. Dat betekent dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb voor eisers 2 en 3 in de weg staat aan vernietiging op deze grond.
Conclusie ten aanzien van strijd met het bestemmingsplan
17. De rechtbank is, gelet op hetgeen onder 8 tot en met 16 is overwogen, van oordeel dat de mestbe- en verwerking niet in strijd is met artikel 1.43 in samenhang met artikel 3.1, onder j, van het bestemmingsplan. Het betoog slaagt niet.
Verklaring van geen bedenkingen
18. Eisers stellen zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning ten onrechte zonder verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de gemeenteraad van Horst aan de Maas is verleend voor de strijdigheid met het bestemmingsplan, omdat sprake is van grootschalige mestverwerking, waarbij de mest in belangrijke mate van buiten de regio afkomstig is en is afgestemd op het produceren van meststoffen die in het buitenland worden afgezet, alsmede dat er geen hoofdgebouw is en de loods die wordt uitgebreid en de helofytenfilter groter zijn dan 50 m², zodat geen sprake is van een situatie als bedoeld in de artikelen 4.1 en 4.3 van het Bor.
19. In artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet verleend wordt dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
In artikel 6.5, eerste lid, van het Bor is, voor zover van belang, bepaald dat voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet wordt verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
20. De rechtbank stelt vast dat onbetwist is dat indien het realiseren / gebruik van de bouwwerken, waarvoor in de tweede fase omgevingsvergunning is aangevraagd, strijdig is met artikel 3.1, onder j, van de planregels, op grond van artikel 2.27 van de Wabo in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor een vvgb van de gemeenteraad van de gemeente Horst aan de Maas vereist is. Dit is ter zitting bevestigd door partijen. Gelet op hetgeen onder 9 tot en met 17 is overwogen is het beoogde gebruik van de bouwwerken voor de mestbe- en verwerking niet in strijd met artikel 3.1, onder j in samenhang met artikel 1.43 van het bestemmingsplan. Dit betekent dat geen vvgb van de gemeenteraad van Horst aan de Maas verplicht was, omdat bij het bestreden besluit de afwijkingen van het bestemmingsplan terecht binnenplans en met de kruimelgevallenregeling zijn verleend. Het betoog slaagt niet.
M.e.r.-beoordeling en stikstof
21. Eiser 1 voert aan dat verweerder ten onrechte niet heeft beoordeeld of het oude m.e.r.-beoordelingsbesluit van 24 november 2016 nog voldoende actueel is. Ook wanneer een m.e.r.-beoordelingsplicht, als in dit geval met de beslissing op de omgevingsvergunning eerste fase, in beginsel is uitgewerkt, moet bij opvolgende besluiten die voorzien in dezelfde m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit(en) bezien worden of het m.e.r-beoordelingsbesluit nog voldoende actueel is. Zowel de omgevingsvergunning eerste fase als de omgevingsvergunning tweede fase vallen, gelet op de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb, onder kolom 4 van D-18.1 en D-18.6 van de bijlage bij het Besluit m.e.r en daarmee onder het toepassingsbereik van de m.e.r-regelgeving. Het m.e.r-beoordelingsbesluit met de daarbij behorende stukken is volgens eiser 1 echter ten onrechte niet bij het ontwerp van de omgevingsvergunning tweede fase ter inzage gelegd. Het m.e.r.-beoordelingsbesluit uit 2016 is niet meer (voldoende) actueel, omdat dit niet gestoeld kan zijn op een AERIUS-calculator berekening waarmee vaststaat dat niet beoordeeld is of in de Natura-2000 gebieden sprake is van stikstofgevoelige habitat waarop het project stikstof uitstoot. Bovendien is (ten opzichte van de situatie in 2015/2016) op dit moment duidelijk dat er veel meer stikstofgevoelige habitats aanwezig zijn, waarvan de kritische depositiewaarde is overschreden en zijn in de omgeving van de inrichting de nodige ontwikkelingen vergund die (al dan niet in cumulatie) betrokken hadden moeten worden in de m.e.r.-beoordeling. Derhalve dient er, gelet op de criteria genoemd in bijlage III van de m.e.r.-richtlijn, opnieuw beoordeeld te worden of belangrijke nadelige milieueffecten optreden die nopen tot het opstellen van een project-m.e.r.
22. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat geen nieuwe m.e.r.-beoordeling nodig was. Immers, in het kader van de onherroepelijke omgevingsvergunning eerste fase heeft reeds een m.e.r.-beoordeling plaatsgevonden. In de al genoemde uitspraak van deze rechtbank van 2 februari 2022 is in rechtsoverweging 15.1 geoordeeld dat in redelijkheid dit m.e.r-beoordelingsbesluit uit 2016 betrokken kon worden bij de totstandkoming van de eerste fase omgevingsvergunning. [8] Voorts heeft verweerder, zoals eerder overwogen onder 17. en 20., in het bestreden besluit mogen afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van een binnenplanse vrijstelling en de kruimelgevallenregeling, zodat niet verplicht was om afdeling 3.4 van de Awb te volgen. De omgevingsvergunning tweede fase betreft geen besluit genoemd in kolom 4 van de bijlage bij het Besluit m.e.r., omdat op de omgevingsvergunning tweede fase afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing is. Dit betekent dat voor de omgevingsvergunning tweede fase geen m.e.r.-beoordeling moet worden verricht. De beroepsgrond slaagt niet.
23. Ten aanzien van de stelling van eiser 1 dat niet beoordeeld is of in de Natura-2000 gebieden sprake is van stikstofgevoelig habitat waarop het project stikstof uitstoot, is de rechtbank van oordeel dat dit betoog niet slaagt. Daartoe overweegt de rechtbank dat in paragraaf 3.6.1 ‘Gebiedsbescherming’ van de eerste fase omgevingsvergunning het volgende is opgenomen:
“
Op 29 juni 2015 (…) hebben Gedeputeerde Staten van Limburg een vergunning verleend op grond van de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet. In deze verleende vergunning is al rekening gehouden met de nu aangevraagde uitbreiding en opschaling van de mestverwerkingsinstallatie en de daarmee samenhangende vrachtwagenbewegingen. Daarnaast zorgt de nu aangevraagde verandering van de veehouderij tot een afname van de ammoniakemissie van 770 kg/jaar en daarmee automatisch ook tot een afname van de stikstofdepositie (…)”.
Op 29 juni 2015 (…) hebben Gedeputeerde Staten van Limburg een vergunning verleend op grond van de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet. In deze verleende vergunning is al rekening gehouden met de nu aangevraagde uitbreiding en opschaling van de mestverwerkingsinstallatie en de daarmee samenhangende vrachtwagenbewegingen. Daarnaast zorgt de nu aangevraagde verandering van de veehouderij tot een afname van de ammoniakemissie van 770 kg/jaar en daarmee automatisch ook tot een afname van de stikstofdepositie (…)”.
23.1.
Zoals vermeld is deze omgevingsvergunning eerste fase inmiddels onherroepelijk, zodat dit niet in rechte voorligt. In de onderhavige omgevingsvergunning tweede fase wordt geen milieuvergunning verleend en kon - zoals onder 17. en 20. overwogen - met een binnenplanse afwijking en de kruimelgevallenregeling voor de realisering / het gebruik bam een aantal bouwwerken afgeweken worden van het bestemmingsplan. In de Ruimtelijke onderbouwing van 26 maart 2020, gewijzigd 27 augustus 2020, die onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, is opgenomen dat het dichtstbijzijnde Natura-2000 gebied ‘Deurnsche Peel en Mariapeel’ gelegen is op een afstand van circa 4,2 kilometer van de projectlocatie. De onderhavige omgevingsvergunning tweede fase heeft enkel betrekking op de helofytenfilter en heeft geen invloed op emissies of mogelijke andersoortige effecten. Bovendien is de afstand tot het Natura-2000 gebied erg ruim. De beoogde afwijking heeft derhalve met zekerheid geen mogelijk effect tot gevolg hierop / op andere Natura-2000 gebieden, aldus pagina 18 van de Ruimtelijke onderbouwing. Eiser 1 heeft gesteld, noch onderbouwd dat en waarom deze conclusie niet juist zou zijn. Het betoog slaagt niet.
Verkeersaantrekkende werking
24. Eiser 1 stelt zich op het standpunt dat de verkeersaantrekkende werking van de beoogde bedrijfsuitbreiding en de wijze waarop de extra verkeersbewegingen zullen worden afgewikkeld, (nader) beoordeeld hadden moeten worden. Er is geen onderzoek naar de verkeerseffecten gedaan, zodat de omgevingsvergunning geweigerd had moet worden. De verwijzing van verweerder naar de beoordeling van de omgevingsvergunning eerste fase is onjuist, omdat een vergunning alleen kan worden verleend als deze niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
25. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank verwijst ter motivering van haar oordeel naar de (meermaals) genoemde uitspraak van deze rechtbank van 22 februari 2022 waarin in rechtsoverweging 27.1 onder meer het volgende is overwogen [9] :
“
In het bestreden besluit is, op grond van het geluidonderzoek van 31 juli 2019 en de aanvullende gegevens van 2 augustus 2019 van [naam 7] , een berekening gemaakt van het aantal verkeersbewegingen. In het verweerschrift heeft verweerder andermaal naar aanleiding van de aangevoerde gronden, de berekening van het aantal verkeersbewegingen onderbouwd. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat die berekening niet juist, niet realistisch of niet voldoende onderbouwd is.”
In het bestreden besluit is, op grond van het geluidonderzoek van 31 juli 2019 en de aanvullende gegevens van 2 augustus 2019 van [naam 7] , een berekening gemaakt van het aantal verkeersbewegingen. In het verweerschrift heeft verweerder andermaal naar aanleiding van de aangevoerde gronden, de berekening van het aantal verkeersbewegingen onderbouwd. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat die berekening niet juist, niet realistisch of niet voldoende onderbouwd is.”
25.1.
De voornoemde uitspraak is onherroepelijk. Dit betekent voor de onderhavige procedure dat ervan wordt uitgegaan dat verweerders berekening van het aantal verkeersbewegingen voldoende is onderbouwd en dat het betoog van eiser 1, dat verweerder de verkeersaantrekkende werking nader had moeten onderzoeken en dat geen onderzoek is gedaan naar de verkeerseffecten, niet slaagt. De onderhavige omgevingsvergunning (tweede fase) zorgt niet voor een verkeersaantrekkende werking omdat zij enkel ziet op (enkele) bouwwerken en de afwijking van het bestemmingsplan waarvoor de omgevingsvergunning (eerste fase) is verleend evenmin leidt tot meer verkeer. Voor zover eiser 1 heeft beoogd te betogen dat de verkeersveiligheid in het geding is, overweegt de rechtbank dat in genoemde uitspraak van 22 februari 2022 is overwogen dat verweerder heeft voorgeschreven dat vergunninghoudster de chauffeurs zodanig instrueert dat de vrachtwagens niet door de kern van [plaats 2] rijden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
26. De beroepen zijn ongegrond. Dit betekent dat de omgevingsvergunning tweede fase in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, mr. G.J. Krens en
mr. A. Snijders, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 oktober 2023
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op het hoger beroep is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.