Uitspraak
201903909/1/A1.
Datum uitspraak: 18 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 april 2019 in zaak nr. 18/1812 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2018 heeft het college besloten tot invordering van een volgens hem door [wederpartij] verbeurde dwangsom van € 10.000,00.
Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 21 maart 2018 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 11 april 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 juni 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij] met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 15 juli 2019 heeft het college wederom het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 21 maart 2018 ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend en gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid te repliceren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.L. Devoi, en [wederpartij], bijgestaan door mr. R.P.H. Sangers, advocaat te Heerlen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Deze zaak gaat over de vraag of [wederpartij] een dwangsom van € 10.000,00 moet betalen omdat hij niet op tijd de zijgevel van het pand aan het [locatie] te Heerlen heeft opgeknapt.
2. [wederpartij] is eigenaar van het pand. Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft het college hem gelast om vóór 1 maart 2018 isolatie aan te brengen op de plaats waar dit op de zijgevel ontbreekt, stucwerk op de isolatie aan te brengen waar dit ontbreekt, het bestaande stucwerk te herstellen en ervoor zorg te dragen dat de stuclaag op de zijgevel één witte, egale oppervlakte is. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het uiterlijk van de zijgevel in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand. Aan de last is een dwangsom van € 10.000,00 verbonden. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat dit besluit in rechte onaantastbaar is.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 21 maart 2018 heeft het college een bedrag van € 10.000,00 bij [wederpartij] ingevorderd, omdat bij een inspectie op 8 maart 2018 is geconstateerd dat de last niet of slechts deels is uitgevoerd. Volgens het college zijn er geen bijzondere omstandigheden om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij geen financiële mogelijkheden had om aan de last te voldoen. Dat het stucwerk vanwege het koude weer in januari en februari 2018 niet vóór 1 maart 2018 kon worden afgerond, komt volgens het college voor risico van [wederpartij]. Hij had namelijk meer dan een half jaar de tijd om te voldoen aan de last, heeft pas in januari 2018 een stukadoor benaderd en heeft het college niet verzocht om opschorting van de last, toen hem duidelijk werd dat hij de last niet tijdig kon uitvoeren. Dat de werkzaamheden kort na afloop van de begunstigingstermijn alsnog zouden zijn voltooid, doet er niet aan af dat de last niet binnen de gestelde termijn is uitgevoerd, aldus het college.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien om af te zien van invordering vanwege de door [wederpartij] gestelde omstandigheden dat hij aanvankelijk over onvoldoende financiële middelen beschikte om de last uit te voeren, en dat uitvoering van de last daarna onmogelijk was vanwege het koude weer.
Verder heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, geoordeeld dat het college zonder nadere motivering in redelijkheid niet tot volledige invordering van de dwangsom kon overgaan. Zij acht daarvoor van belang dat uit de ruime begunstigingstermijn kan worden afgeleid dat het voor het college niet essentieel was dat er op korte termijn aan de last werd voldaan. Daarbij is tevens van belang dat de overtreding inhield dat niet aan redelijke eisen van welstand werd voldaan. Veiligheid, gezondheid, of belangen van derden zijn dus niet aan de orde, aldus de rechtbank. Daarnaast zijn er in de omgeving meer panden die niet aan redelijke eisen van welstand voldoen en waartegen (nog) niet handhavend wordt opgetreden.
De rechtbank acht verder van belang dat [wederpartij] zonder meer bereid was om de zijgevel op te knappen, en daarom geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de last onder dwangsom. Volgens de rechtbank kan [wederpartij] worden verweten dat hij onvoldoende alert is geweest op het uitvoeren van de last binnen de begunstigingstermijn en dat hij niet tijdig heeft verzocht om verlenging van die termijn toen hij constateerde dat hij de last niet tijdig kon uitvoeren. De ernst van dit verzuim is echter niet zodanig dat het college, zonder nadere motivering dan een verwijzing naar het algemeen belang bij invordering, in redelijkheid tot volledige invordering van de dwangsom kon overgaan, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar daarom vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 en Pro artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
4. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien. Het college voert daartoe aan dat niet relevant is dat de overtreding die aan de last onder dwangsom ten grondslag is gelegd, inhoudt dat niet wordt voldaan aan redelijke eisen van welstand. Het oordeel van de rechtbank komt erop neer dat, indien er geen gevaarlijke situatie kan ontstaan of er geen belangen van derden zijn, een verbeurde dwangsom niet volledig kan worden ingevorderd. Daarmee wordt afbreuk gedaan aan het zware gewicht dat aan handhavings- en invorderingsbeschikkingen moet worden toegekend, aldus het college.
Het college voert verder aan dat handhavingsprocedures zijn gestart tegen soortgelijke overtredingen in de omgeving van het pand. Dat [wederpartij] bereid was om de zijgevel op te knappen, is niet gebleken. De rechtbank heeft de door [wederpartij] gestelde vergelijkbare gevallen en zijn mededeling dat hij bereid was de zijgevel op te knappen dan ook ten onrechte bij haar oordeel betrokken. Het college wijst er daarnaast op dat in de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel is uiteengezet in welke gevallen volgens hem de invordering van een dwangsom moet worden gematigd of achterwege gelaten. Volgens het college doet geen van die omstandigheden zich voor. Tot slot is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in het besluit uitvoerig gemotiveerd waarom de volledige verbeurde dwangsom is ingevorderd, aldus het college.
4.1. Vast staat dat [wederpartij] pas na afloop van de begunstigingstermijn volledig aan de last heeft voldaan en dat daarmee van rechtswege de dwangsom is verbeurd.
Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een toereikende handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
4.2. Het voldoen aan de last na de begunstigingstermijn, of het gedeeltelijk uitvoeren van de last voor afloop van de begunstigingstermijn, is op zichzelf geen omstandigheid als gevolg waarvan het college van invordering had behoren af te zien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2698). Het is op zichzelf dus niet van belang of voorafgaand aan de controle op 8 maart 2018 al een deel van de werkzaamheden was uitgevoerd, en of enige tijd later volledig aan de last was voldaan. Ook in samenhang bezien met de andere omstandigheden van het geval, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de dwangsom in redelijkheid niet volledig kon invorderen. Daartoe wordt als volgt overwogen.
De omstandigheid dat in de last onder dwangsom een relatief lange begunstigingstermijn is gesteld, wijst er weliswaar op dat beëindiging van de overtreding voor het college niet spoedeisend was, maar het ontbreken van spoed betekent niet dat geen gevolgen mogen worden verbonden aan het niet uitvoeren van de last. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Of het niet tijdig uitvoeren van de last al dan niet negatieve effecten op de veiligheid, gezondheid of op belangen van derden heeft, is op zichzelf niet van belang. Een andersluidend oordeel zou ertoe leiden dat het gezag dat uitgaat van een last onder dwangsom, afhankelijk is van de aard van de overtreding. Dat [wederpartij] volgens de rechtbank zonder meer bereid zou zijn geweest om de last onder dwangsom na te leven, is evenmin van doorslaggevende betekenis. Daargelaten dat onduidelijk is waaruit dit blijkt, levert de enkele bereidheid van de belanghebbende om op enig, zelf gekozen moment de last uit te voeren, geen bijzondere omstandigheid op om van invordering af te zien. Daarbij komt nog dat de rechtbank onbestreden heeft geoordeeld dat het beroep van [wederpartij] op overmacht niet slaagt, omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij eerst vanwege zijn financiële situatie en vervolgens vanwege de weersomstandigheden niet tijdig uitvoering kon geven aan de last. Het lag op de weg van [wederpartij] om, zodra bleek dat hij de last niet voor afloop van de begunstigingstermijn kon uitvoeren, het college om verlenging daarvan te vragen.
De stelling van [wederpartij] in beroep, zoals onderschreven door de rechtbank, dat er andere panden zijn die evenmin aan redelijke eisen van welstand voldoen en waartegen het college niet handhavend optreedt, leidt ook niet tot het oordeel dat het college had moeten afzien van invordering. Dit beroep op het gelijkheidsbeginsel richt zich in feite tegen de last onder dwangsom, terwijl de rechtbank onbestreden heeft geoordeeld dat er geen reden is om in het kader van het beroep tegen het invorderingsbesluit gronden die zijn gericht tegen het dwangsombesluit alsnog te beoordelen, omdat het dwangsombesluit niet evident onrechtmatig is.
De verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel leidt niet tot een ander oordeel. De door [wederpartij] ingeroepen, en de al door de rechtbank grotendeels verworpen omstandigheden zijn geen bijzondere omstandigheden met een vergelijkbaar gewicht als de omstandigheden die in de conclusie worden besproken en geven, gelet op wat hiervoor is overwogen, op zichzelf noch in onderlinge samenhang bezien aanleiding voor het oordeel dat de invordering gematigd of achterwege gelaten had moeten worden.
4.3. Gelet op al het voorgaande heeft het college geen aanleiding hoeven zien om de invordering te matigen of daarvan geheel af te zien. De Afdeling overweegt verder dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, bij de motivering van het besluit op bezwaar niet is volstaan met een verwijzing naar het algemeen belang bij invordering. In dit besluit is deugdelijk gemotiveerd waarom de door [wederpartij] gestelde omstandigheden niet leiden tot matiging van de invordering of het geheel afzien daarvan. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat het besluit op bezwaar in strijd is met de artikelen 7:12 en 3:4 van de Awb.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 juni 2018 van het college alsnog ongegrond verklaren.
6. Op 15 juli 2019 heeft het college naar aanleiding van de aangevallen uitspraak opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 21 maart 2018 beslist. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 april 2019 in zaak nr. 18/1812;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 15 juli 2019, kenmerk BZW.19.00401.001.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Slump w.g. Van Roessel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2020
457-912.