Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/4314
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar, eiser
(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam),
en
de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, de minister
(gemachtigden: [naam gemachtigde] en mr. R.E. van de Kamp).
Inleiding
1.1.
De minister heeft dit budget aan eiser toegekend met het besluit van 30 september 2022. Met het bestreden besluit van 1 juni 2023 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 22 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vertegenwoordigd door [naam] (beleidsadviseur), [naam] (kantoorgenoot van de gemachtigde van eiser) en de gemachtigden van de minister.
Totstandkoming van het besluit
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Met zijn besluit van 1 oktober 2021 heeft de minister aan eiser, ingevolge artikel 69 van Pro de Pw, een voorlopig budget toegekend ter hoogte van € 11.230.848,- voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2022. Voor de verdeling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor verdeling onder gemeenten (het macrobudget) en de vaststelling van deze uitkering heeft de minister gebruik gemaakt van het verdeelmodel dat is neergelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit Pw). Eiser heeft tegen dit besluit van 1 oktober 2021 geen bezwaar gemaakt.
2.1.
Omdat, op grond van artikel 71, eerste lid, van de Pw, het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de Pw, naar beneden is bijgesteld, is de minister overgegaan tot de bestreden besluitvorming.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de toekenning door de minister van het definitieve budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2022 voor eiser ter hoogte van € 10.360.640,-. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat is het standpunt van de minister?
5. De minister heeft aan het bestreden besluit – samengevat – het volgende ten grondslag gelegd. Op grond van artikel 69, eerste lid, van de Pw wordt jaarlijks aan het college een uitkering toegekend ten behoeve van de door de gemeente te verstrekken gebundelde uitkering en loonkostensubsidies op grond van artikel 10d van de Pw. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het macrobudget toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten gezamenlijk. Het macrobudget is vastgesteld bij de begrotingswet SZW, een wet in formele zin. De uitkering is vervolgens berekend aan de hand van het bepaalde in het Besluit Pw en de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (de Regeling). Het macrobudget wordt voorlopig vastgesteld in de maand september voorafgaand aan het uitvoeringsjaar (op basis van artikel 69, eerste lid, van de Pw) en definitief vastgesteld in de maand september van het uitvoeringsjaar (op basis van artikel 71 van Pro de Pw), zodat met de meest actuele inzichten rekening kan worden gehouden. De verdeling van het, bij de begrotingswet SZW, vastgestelde macrobudget in het aan het uitvoeringsjaar voorafgaande jaar is bij besluit van 1 oktober 2021 aan eiser bekendgemaakt. Daartegen heeft eiser geen bezwaar gemaakt. In het besluit van 30 september 2022 is de uitkering aangepast, omdat de begrotingswetgever het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Pw, in het uitvoeringsjaar op basis van nieuwe ramingsgegevens naar beneden heeft bijgesteld. Als de wetgever deze aanpassing heeft gedaan, is de minister gehouden, op grond van artikel 71, tweede lid, van de Pw, de herziening van de gebundelde uitkering binnen een periode van vier weken na deze herziening vast te stellen en aan gemeenten mee te delen, zoals ook aan eiser is gedaan.
Deze bijstelling van het macrobudget, tezamen met het in 2021 vastgestelde voorlopige macrobudget leidend tot het definitieve macrobudget ten behoeve van de gebundelde uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de Pw, is door de wetgever in een wet in formele zin vastgelegd en kan in deze procedure niet ter discussie staan. [6] Volgens de minister is er in de situatie van eiser geen sprake van bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot contra legem toepassing van het evenredigheidsbeginsel. [7]
5.1.
In deze procedure kan daarom alleen de verdeling over de gemeenten van het naar beneden bijgestelde macrobudget ter discussie staan. Voor deze verdeling wordt gebruik gemaakt van de relatieve verdeling van het voorlopig macrobudget, zoals die is vastgelegd in het besluit van 1 oktober 2021. Dit besluit heeft formele rechtskracht gekregen en kan daarom niet meer ter discussie worden gesteld. [8] Het besluit van 30 september 2022 geeft op pagina 2 ook expliciet aan dat artikel 71 van Pro de Pw is toegepast; dit artikel ziet enkel op aanpassing op basis van nieuwe ramingsgegevens. Ook ten aanzien van het toepassen van de eerder, bij besluit van 1 oktober 2021, aan eiser bekend gemaakte verdeling ziet de minister niet in waarom er sprake zou zijn van strijd met het evenredigheidsbeginsel. In het besluit van 1 oktober 2021 is immers al uitdrukkelijk meegedeeld dat de relatieve verdeling na het besluit met het voorlopige budget in principe niet meer wijzigt. In bezwaar heeft eiser tegen de vaststelling van de in artikel 71, tweede lid, van de Pw bedoelde aanpassing van de in artikel 69, eerste lid, van de Pw bedoelde uitkering geen gronden aangevoerd, waaruit zou blijken dat de aanpassing door de minister niet juist heeft plaatsgevonden.
Waarom is het eiser het niet eens met het bestreden besluit?
6. Eiser voert – samengevat – het volgende aan. Er bestaat, gelet op het evenredigheidsbeginsel, wel degelijk ruimte om de bijstelling van het macrobudget ter discussie te stellen, ook al volgt deze bijstelling uit de begrotingswet SZW. Daarbij verwijst eiser naar de conclusie van advocaat-generaal Snijders van 18 mei 2022. [9] In de situatie van eiser gaat het om een bijstelling die tot gevolg heeft dat hij € 870.208,- minder uitgekeerd krijgt, terwijl eiser al te maken heeft met een structureel tekort waar de minister ook bekend mee is. De uitspraak van de grote kamer van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) doet, volgens eiser, aan het voorgaande niets af. [10] Gelet op overweging 9.16 in die uitspraak, wijkt de situatie in die uitspraak af van de situatie van eiser. In de situatie van eiser is de vraag of de (formele) wetgever in de begrotingswet SZW heeft verdisconteerd dat er door het vaststellen van deze begroting voor Zevenaar nog minder tegoeden vanuit het rijk worden toegekend. Eiser bestrijdt dat die omstandigheid ten volle in de afweging van de wetgever is verdisconteerd. Daarbij speelt dat pas zeer recent uit eigen onderzoek van het ministerie blijkt hoe nijpend de financiële situatie in Zevenaar is. [11]
Uit artikel 108, tweede en derde lid, van de Gemeentewet volgt duidelijk de bedoeling van de wetgever: bij medebewind worden de kosten die gemeenten maken door het Rijk vergoed. Vaststaat dat Zevenaar niet de kosten vergoed krijgt die worden gemaakt vanwege de uitvoering van de gebundelde uitkering. De conclusie kan daarom, volgens eiser, niet anders luiden dan dat het bestreden besluit niet voldoet aan artikel 108 van Pro de Gemeentewet. Nergens blijkt uit dat deze omstandigheid door de wetgever is verdisconteerd in de afweging bij de vaststelling van de begrotingswet SZW.
6.1.
Eiser is het met de minister eens dat het verdelingsmodel in de voorlopige toekenning over 2022 al is bekendgemaakt en dat hij daar toen geen bezwaar tegen heeft gemaakt. Eiser onderkent ook dat uit de rechtspraak van de CRvB volgt dat er in de procedure over de definitieve toekenning geen ruimte meer bestaat om het verdelingsmodel te toetsen als het verdelingsmodel (in de voorlopige toekenning) onherroepelijk is geworden. [12] In dit geval kan volgens eiser echter geen beroep op de formele rechtskracht van het verdelingsmodel worden gedaan, omdat uit eigen onderzoek van het ministerie blijkt dat het verdelingsmodel onevenredig uitpakt voor bepaalde gemeenten, waaronder Zevenaar. Zevenaar wordt in de notitie ‘Meerjarige tekorten en overschotten op het bijstandsbudget, een verkenning van objectieve verklaringen’ van SEO Economisch Onderzoek en Atlas Research die het afgelopen jaar is opgesteld, in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, uitdrukkelijk als één van de zogenoemde ‘tekortgemeenten’ genoemd: gemeenten die als gevolg van het verdelingsmodel stelselmatig te weinig budget voor (daadwerkelijk toegekende) bijstandsuitkeringen krijgen toegekend. [13] Uit de cijfers van het ministerie valt op dat het budget voor Zevenaar met name in 2019 sterk is gedaald, in lijn met het sterk gegroeide tekort. 2019 was het moment waarop het verdeelmodel werd herijkt [14] met een raming van de verwachte uitkeringshoogte. Die herijking kwam ten gunste van grotere steden en ten nadele van gemeenten als Zevenaar, aldus eiser. Verder blijkt uit eerder onderzoek, volgens eiser, dat kenmerken zoals werken onder niveau (regionaal), arbeidsethos en overlast in de buurt (lokaal) zijn gebaseerd op imperfecte enquêtegegevens. Voor Zevenaar geldt daarnaast dat ten aanzien van grenspendel rekening wordt gehouden met verouderde gegevens: de inkomende grenspendel is toegenomen sinds het peiljaar 2008, wat betekent dat er minder beschikbare banen overblijven voor Nederlanders die in grensgebieden wonen. Als gevolg van deze tekortkomingen ondervindt Zevenaar hier financieel nadeel van in de vorm van te weinig budget. Eiser is van mening dat niet kan worden volgehouden dat een verdeelmodel dat stelselmatig onevenredig uitpakt voor bepaalde gemeenten, naar inhoud en totstandkoming voor rechtmatig moet worden gehouden. Voor Zevenaar betekent dit dat de verdeelsleutel zodanig moet worden aangepast dat toepassing daarvan bij de definitieve uitkering in lijn komt te liggen met de daadwerkelijk door eiser toegekende uitkering (zoals ook de bedoeling is geweest van de wetgever bij de vaststelling van de Pw [15] ). Dit probleem wordt door de minister in een kamerbrief van 3 oktober 2022 ook erkend. [16] Ten aanzien van Zevenaar wordt niet aan artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet voldaan: de kosten van medebewind worden slechts gedeeltelijk vergoed. Dat het Rijk ervoor kiest om de vergoeding aan gemeenten plaats te laten vinden door middel van een verdeelmodel, mag er niet toe leiden dat bepaalde gemeenten daardoor ten opzichte van andere gemeenten onevenredig worden benadeeld. [17]
Eiser wijst er verder op dat Zevenaar (vergeleken met de rest van Nederland) voor de invoering van de Pw in 2015 een snelle groei van het aantal bijstandshuishoudens kende en dat het verschil met de rest van Nederland in de periode van de Pw niet meer is afgenomen. Het structurele tekort voor de gemeente Zevenaar wordt veroorzaakt door een forse en abrupte daling van het budget(aandeel). Het is niet vol te houden dat eiser bij de definitieve toekenning van de uitkering € 870.208,- minder toegekend krijgt als gevolg van een naar beneden vastgesteld macrobudget.
Heeft de minister het definitieve budget voor de gebundelde uitkeringen voor het 2022 voor eiser vast mogen stellen op € 10.360.640,-?
Het macrobudget
7. De rechtbank stelt vast dat de hoogte van het macrobudget is vastgesteld in de begrotingswet SZW. Dat is een wet in formele zin. Uit artikel 120 van Pro de Grondwet volgt een toetsingsverbod van wetten in formele zin. Volgens vaste rechtspraak houdt het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet het verbod in om wetten in formele zin te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en brengt dit voorts mee dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht. [18] Dit neemt, volgens deze rechtspraak, echter niet weg dat indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dit is het geval indien niet verdisconteerde omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Deze bijzondere omstandigheden kunnen slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen. [19]
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat er in de situatie van eiser geen sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever bij het opstellen van de begrotingswet SZW. Duidelijk is dat de door de wetgever gekozen systematiek voor de ene gemeente leidt tot een overschot en voor de andere tot een tekort, zoals voor eiser. Een door de wetgever onvoorziene tekortkoming in de vaststelling van het macrobudget zelf kan alleen daarom al niet worden aangenomen. Verder acht de rechtbank van belang dat bij het opstellen van deze begrotingswet reeds bij de wetgever bekend was dat Zevenaar kampt met een tekort in het budget voor het uitbetalen van de gebundelde uitkering. Het feit dat Zevenaar kampt met een tekort leidt, naar het oordeel van de rechtbank, niet tot de conclusie dat het macrobudget te laag is vastgesteld in de Begrotingswet SZW.
Het verdeelmodel
8. De rechtbank stelt vast dat eiser geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 1 oktober 2021, waarbij het voorlopig budget is toegekend. Partijen verschillen ook niet van mening over het feit dat dit besluit formele rechtskracht heeft gekregen.
8.1.
Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de definitieve toekenning de rechtmatigheid van het verdeelmodel, waarop het besluit van 1 oktober 2021 is gebaseerd, exceptief kan worden getoetst, ook al heeft de toekenning van de voorlopige uitkering op grond van artikel 69, eerste lid, van de Pw formele rechtskracht gekregen.
8.2.
De rechtbank stelt vast dat al bij de voorlopige toekenning toepassing is gegeven aan het objectieve verdeelmodel met de daarin vastgelegde verdelingsmaatstaven. Herziening van het toegekende bedrag bij de vaststelling heeft slechts plaatsgevonden vanwege de aanpassing van het macrobudget op basis van nieuwe ramingsgegevens. Dit betekent dat er in deze procedure geen ruimte meer bestaat om het verdeelmodel als zodanig te toetsen. De rechtszekerheid van de overige gemeenten verzet zich daar immers tegen. [20] Dit zou alleen anders kunnen zijn als het evident onredelijk is om van de formele rechtskracht van het besluit van 1 oktober 2021 uit te gaan. Een dergelijke situatie is niet aan de orde. In dit verband is voor de rechtbank onder meer van belang dat namens eiser op de zitting is gesteld dat het bij de voorlopige toekenning al duidelijk was dat de verdeling zou leiden tot een tekort in de begroting van eiser. Eiser heeft er desondanks voor gekozen niet tegen het besluit van 1 oktober 2021 op te komen. Eiser had zijn argumenten tegen de verdeling in die procedure naar voren kunnen en moeten brengen. In het licht van het voorgaande ziet de rechtbank nu geen ruimte het beginsel van de formele rechtskracht te doorbreken en over te gaan tot de door eiser voorgestane exceptieve toetsing van het verdeelmodel. De argumenten die eiser heeft aangevoerd over de in zijn ogen fouten in het verdeelmodel blijven daarom onbesproken.
Strijd met artikel 108 Gemeentewet Pro?
9. Het standpunt van eiser dat het bestreden besluit niet voldoet aan artikel 108 van Pro de Gemeentewet, omdat vaststaat dat eiser niet de kosten vergoed krijgt die worden gemaakt vanwege de uitvoering van gebundelde uitkering, slaagt evenmin. Uit de nota van toelichting bij het Besluit WWB volgt dat het de bedoeling was dat gemeenten middelen zouden ontvangen voor de bekostiging van uitkeringen op grond van een set objectieve, niet of slechts in beperkte mate door gemeenten te beïnvloeden, kenmerken. [21] Uit de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Wet werken naar vermogen volgt dat bij de invoering van de Pw de financieringssystematiek hetzelfde is gebleven. [22] In artikel 69 van Pro de Pw is het uitgangspunt neergelegd dat de ten laste van ’s Rijks kas aan het college verstrekte uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op het toekennen van algemene bijstand voor het desbetreffende kalenderjaar, toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten.
9.1.
Uit 9 kan worden afgeleid dat de wetgever, ook met de verdeling volgens het verdeelmodel onder de Pw, heeft beoogd dat de uitkering van het Rijk aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn (niet-vermijdbare kosten). In essentie is de Pw hiermee in overeenstemming met artikel 108 van Pro de Gemeentewet. [23]
10. Tot slot overweegt de rechtbank dat uit artikel 6, vijfde lid, van het Besluit Pw volgt dat de minister de uitkering kan herzien indien wordt geconstateerd dat in de toepassing van de formule, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit Pw, fouten zijn gemaakt. De herziening vindt uiterlijk plaats op het moment van aanpassing van het totale bedrag, bedoeld in artikel 71 van Pro de wet.
10.1.
Eiser heeft niet gesteld dat door de minister fouten zijn gemaakt bij het toepassen van het verdeelmodel. Dat leidt tot de conclusie dat de minister het definitieve budget voor de gebundelde uitkeringen voor het 2022 voor eiser heeft mogen vaststellen op
€ 10.360.640,-.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Hij krijgt daarom het griffierecht niet terug. Eiser krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, voorzitter, en mr. G.J.H. Boerhof en mr. F. Ernens, leden, in aanwezigheid van mr. H. Peters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Grondwet
Artikel 120
De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.
Gemeentewet
Artikel 108
1. De bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente wordt aan het gemeentebestuur overgelaten.
2 Regeling en bestuur kunnen van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan, met dien verstande dat het geven van aanwijzingen aan het gemeentebestuur en het aan het gemeentebestuur opleggen of in zijn plaats vaststellen van beslissingen, slechts kan geschieden indien de bevoegdheid daartoe bij de wet of krachtens de wet bij provinciale verordening is toegekend.
3 Onverminderd het bepaalde in de artikelen 110, vijfde lid, 119, vierde lid en 120, tweede lid, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan hen vergoed.
Participatiewet
Artikel 69
1. Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van Pro de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
2 Bij wet wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
3 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
4 De uitkering aan het college wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
Artikel 71
1. Het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
2. Indien het totale bedrag wordt herzien, wordt het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
Besluit Participatiewet
Artikel 6, eerste lid
Aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit worden de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van zelfstandigen op grond van het Bbz 2004 vastgesteld.
Artikel 6, vijfde lid
De minister kan de uitkering herzien indien wordt geconstateerd dat in de toepassing van de formule, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, fouten zijn gemaakt. De herziening vindt uiterlijk plaats op het moment van aanpassing van het totale bedrag, bedoeld in artikel 71 van Pro de wet.