Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
12/1381 WWB, 12/1382 WWB, 12/1383 WWB
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 25 januari 2012, 11/4463 en 11/4464 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de colleges van burgemeester en wethouders van Heusden, Loon op Zand en Waalwijk (appellanten)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift en desgevraagd nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2013. Voor appellanten is mr. Roozendaal verschenen, bijgestaan door J. van Dijk. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en drs. P. Voogt.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij afzonderlijke besluiten van 19 onderscheidenlijk 21 oktober 2010 heeft de staatssecretaris aan appellanten uitkeringen voor het kalenderjaar 2010 en voorschotten op de uitkeringen voor het kalenderjaar 2011 verleend op grond van:
(1) artikel 69, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) betreffende de gebundelde uitkering;
(2) artikel 2, eerste lid, van de Wet participatiebudget (Wpd) betreffende het participatiebudget;
(3) artikel 50, eerste lid, van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) betreffende de uitkering voor het gebudgetteerde deel van de uitkeringslasten Bbz 2004, voor zover niet opgenomen in de uitkering op grond van artikel 69, eerste lid, van de WWB.
(1) artikel 69, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) betreffende de gebundelde uitkering;
(2) artikel 2, eerste lid, van de Wet participatiebudget (Wpd) betreffende het participatiebudget;
(3) artikel 50, eerste lid, van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) betreffende de uitkering voor het gebudgetteerde deel van de uitkeringslasten Bbz 2004, voor zover niet opgenomen in de uitkering op grond van artikel 69, eerste lid, van de WWB.
1.2.
Appellanten hebben tegen de besluiten van 19 en 21 oktober 2010 bezwaar gemaakt, voor zover deze besluiten zien op de uitkeringen op grond van artikel 69, eerste lid, van de WWB.
1.3.
Bij besluit van 13 juli 2011 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van 19 en 21 oktober 2010 ongegrond verklaard. Aan de ongegrondverklaring ligt, samengevat, ten grondslag dat de uitkeringen zijn berekend conform de voorgeschreven systematiek en dat de afspraken die zijn gemaakt in het Bestuursakkoord van 4 juni 2007 zijn nagekomen. Voorts heeft de staatssecretaris de bezwaren voor zover gericht tegen de hoogte van het macrobudget niet-ontvankelijk verklaard. Aan de niet-ontvankelijkverklaring ligt ten grondslag dat het macrobudget bij begrotingswet is vastgesteld en tegen deze wet in formele zin geen bezwaar en beroep mogelijk is.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellanten tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de bezwaren alleen zijn gericht tegen de verlenings- en voorschotbeschikkingen en niet ook tegen de begrotingswet en dat de kritiek op die wet slechts een argument is ter onderbouwing van het betoog dat de beschikkingen onrechtmatig zijn. Voorts heeft de rechtbank, zelf voorziend, de bezwaren tegen de besluiten van 19 en
21 oktober 2010 ongegrond verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen. Het macrobudget is berekend aan de hand van het bestuursakkoord en vastgesteld bij wet van 4 februari 2010
(Stb. 2010,78). Dit betekent dat zowel de Tweede als de Eerste Kamer hebben ingestemd met de wijze waarop uitvoering is gegeven aan het tussen het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) gesloten Bestuursakkoord “Samen aan de slag” van 4 juni 2007 (deelakkoord participatie SZW-VNG; bestuursakkoord). De begrotingswet is een wet als bedoeld in artikel 120 van de Grondwet (Gw). In verband hiermee mag de rechtbank de begrotingswet niet toetsen aan algemeen verbindende voorschriften en evenmin aan algemene rechtsbeginselen. Dit heeft tot gevolg dat ook een eventuele schending van het bestuursakkoord en een eventuele strijd met artikel 69, tweede lid, van de WWB niet kunnen leiden tot het buiten toepassing laten van de begrotingswet. Voorts biedt artikel 9, eerste en tweede lid, van het Europees Handvest inzake lokale autonomie (Tractatenblad 1987, nummer 63; Handvest) geen grondslag om de begrotingswet buiten toepassing te laten, omdat de daarin neergelegde normen niet zodanig zijn gepreciseerd, dat deze kunnen worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen in de zin van artikel 94 van de Gw.
3.
Appellanten hebben zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank daarbij de bezwaren tegen het bestreden besluit ongegrond heeft verklaard.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 69, eerste lid, van de WWB verstrekt de staatssecretaris jaarlijks aan het college een uitkering voor de kosten van onder meer toegekende algemene bijstand. Ingevolge artikel 69, tweede lid, eerste volzin, van de WWB wordt het bedrag van de uitkering volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekend aan de hand van het voor ieder jaar bij begrotingswet vast te stellen totale bedrag (macrobudget) dat beschikbaar is voor de uitkering. Ingevolge de tweede volzin van dit artikellid is bij de vaststelling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering het uitgangspunt, dat dit bedrag toereikend is voor de voor dat jaar geraamde kosten van alle gemeenten.
4.2.
Bij wet van 4 februari 2010 (begrotingswet) is het macrobudget voor 2010 vastgesteld, waarbij het budget voor inkomensbescherming met activering is bepaald op € 7.291.620,--. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2009/10, 32123 hoofdstuk XV, nr. 2,
blz. 72) blijkt dat daarin een bedrag van € 3.993.937,-- voor de WWB is opgenomen. De staatssecretaris heeft op grond van dit macrobudget de uitkeringen voor het kalenderjaar 2010 en de voorschotten voor het kalenderjaar 2011 verstrekt. De verdeling van het macrobudget onder de diverse colleges is geschied aan de hand van het op artikel 69, tweede lid, van de WWB gebaseerde Besluit WWB 2007 en de op artikel 75 van de WWB gebaseerde Regeling WWB.
4.3.
Bij de invoering van de WWB is gekozen voor een budgettering van 100% voor de kosten van algemene bijstand. De memorie van toelichting (Kamerstukken II 2002/03, 28870, nr. 3) van de WWB vermeldt hierover onder meer: “Meer beleidsmatige verantwoordelijkheden voor gemeenten kunnen niet los worden gezien van de wijze van financiering. Daarom worden gemeenten volledig financieel verantwoordelijk voor de uitvoering van deze wet. Het Rijk verschaft hun daartoe een vast budget dat bestaat uit een inkomensdeel en een werkdeel. Het budget voor het inkomensdeel beweegt mee met de conjunctuur. Er is daarnaast een hardheidsclausule die aan een gemeente onder strenge voorwaarden de mogelijkheid biedt van een aanvulling op het toegekende budget. Middelen die de gemeente overhoudt op het werkdeel vloeien terug naar het Rijk. Een overschot in het inkomensdeel is vrij besteedbaar. Deze systematiek is nodig om de gemeenten een maximale stimulans te geven de in het werkdeel ter beschikking gestelde middelen volledig te benutten, in combinatie met de stimulans om ook middelen uit het inkomensdeel zo nodig voor reïntegratie te kunnen inzetten (blz. 3) (...) Indien het tekort groter is dan een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen drempelwaarde heeft het college de mogelijkheid een verzoek voor aan aanvullende uitkering in te dienen bij de toetsingscommissie, als bedoeld in artikel 73. Voor het jaar 2004 zal de hoogte van de eigenrisicodrempel worden vastgesteld op 10 procent (blz. 18).”
4.4.
Tot aan 2008 werd het macrobudget vastgesteld aan de hand van de realisaties van gemeenten in het voorgaande jaar, de economische vooruitzichten van het CPB, de verwachte effecten van rijksbeleid en de loon- en prijsbijstelling. In het bestuursakkoord hebben het Rijk en de VNG met het oog op de vaststelling van het macrobudget voor de periode 2008 tot en met 2011 afwijkende afspraken gemaakt voor de verwerking van realisaties en effecten van de conjunctuur: “Uitgangspunt is dat het I-deel, met inbegrip van de voor de aanvullende uitkering uit hoofde van artikel 74 van de WWB gereserveerde begrotingsmiddelen, voor de periode 2008-2011 wordt vastgezet op basis van de MLT-raming van het Centraal Planbureau (CPB), zoals die in augustus 2007 wordt gepubliceerd. Alleen wanneer de conjunctuur buiten een bepaalde bandbreedte afwijkt wordt het macrobudget tussentijds gecorrigeerd. Het macrobudget wordt jaarlijks wel gecorrigeerd voor loon/prijsbijstelling en (wijzigingen in de) effecten van rijksbeleid. Deze afspraak geldt in voor- en tegenspoed.” De hiervoor genoemde bandbreedte is vastgesteld op 12.500 uitkeringen.
4.5.
Volgens appellanten heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de begrotingswet onder het toetsingsverbod van artikel 120 van de Gw valt. Dat is volgens hen niet het geval aangezien 1) geen toetsing aan de Gw plaatsvindt, 2) toetsing plaatsvindt aan een andere wet in formele zin dan wel aan het bestuursakkoord, 3) aan begrotingswetten slechts interne werking kan toekomen en 4) bij het uitsluiten van toetsing de contractspartijen geen nakoming van het bestuursakkoord kunnen vorderen en geen rechter tot beoordeling zou kunnen overgaan.
4.5.1.
Vaststaat dat het macrobudget, waartegen appellanten zich indirect via de verlenings- en voorschotbeschikkingen verzetten, door de wetgever bij begrotingswet - een wet in formele zin - is vastgesteld. Het toetsingsverbod van artikel 120 van de Gw brengt mee dat het de bestuursrechter, gelet op zijn plaats in het Nederlandse staatsbestel, niet vrijstaat te treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht (vergelijk CRvB 1 augustus 2008, LJN BD9274). Dit brengt mee dat het de bestuursrechter bij de toetsing van de verlenings- en voorschotbeschikkingen, op grond van artikel 120 van de Gw, niet is toegestaan te beoordelen of de wijze waarop de wetgever bij de begrotingswet het macrobudget heeft vastgesteld, in strijd is met artikel 69, tweede lid, van de WWB dan wel met het tussen het Rijk en de VNG gesloten bestuursakkoord. De stelling van appellanten dat aan een begrotingswet slechts interne werking kan toekomen, kan niet afdoen aan het feit dat het een wet betreft die door de wetgever in formele zin is vastgesteld en waarop het toetsingsverbod van artikel 120 van de Gw van toepassing is. De stelling dat bij het uitsluiten van toetsing de contractspartijen geen nakoming van het bestuursakkoord kunnen vorderen en geen rechter tot beoordeling zou kunnen overgaan, kan evenmin afdoen aan voornoemd feit, nog daargelaten de juistheid van deze stelling.
4.6.
Appellanten stellen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 9, tweede lid, van het Handvest onvoldoende gepreciseerd is om te kunnen worden aangemerkt als een ieder verbindende bepaling. Zij zijn van opvatting dat de wetgever in strijd met artikel 9, tweede lid, van het Handvest heeft gehandeld, nu het macrobudget in 2010 als gevolg van de vanaf 2008 gehanteerde financieringssystematiek met een bedrag van € 134 miljoen te laag is vastgesteld.
4.6.1.
Ingevolge artikel 94 van de Gw vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
4.6.2.
Artikel 9, tweede lid, van het Handvest bepaalt dat de financiële middelen van de lokale autoriteiten evenredig dienen te zijn aan de bevoegdheden zoals die zijn vastgelegd in de grondwet of de wet. De authentieke verdragstekst van deze bepaling luidt als volgt.
In het Engels:
In het Engels:
“Local authorities’ financial resources shall be commensurate with the responsabilities provided for by the constitution and the law.”
In het Frans:
“Les resources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.”
“Les resources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.”
4.6.3.
Al aangenomen dat aan artikel 9, tweede lid, van het Handvest rechtstreekse werking toekomt als bedoeld in artikel 94 van de Gw, dan nog valt niet in te zien dat de vaststelling van het macrobudget bij de begrotingswet in strijd zou komen met deze bepaling. Voorop gesteld moet worden dat de term evenredig in artikel 9, tweede lid, van het Handvest een zekere marge laat en niet inhoudt dat lokale autoriteiten steeds volledig moeten worden gecompenseerd voor de kosten van de aan hen toebedeelde taken, hetgeen door partijen overigens niet wordt betwist. Bij de vaststelling van het macrobudget door de wetgever neemt het in 2007 tussen het Rijk en de VNG gesloten bestuursakoord zoals weergegeven in 4.4 een centrale plaats in. De wetgever heeft bij de vaststelling van het macrobudget in 2010 niet in strijd met artikel 9, tweede lid, van het Handvest gehandeld door de gemeenten aan de in het bestuursakkoord gemaakte afspraak te houden. Dit geldt te minder nu, zoals ter zitting is toegelicht, het macrobudget voor de jaren 2008 en 2009 groter was dan de in die jaren door de gemeenten gemaakte kosten. Hierbij komt dat het inkomensdeel van de WWB niet geoormerkt geld betreft, zodat gemeenten vrij zijn in de besteding ervan. Het is in zo’n geval niet onredelijk te verwachten dat bij een financiële tegenvaller, zoals bij de hier aan de orde zijnde gemeenten, binnen de eigen begroting een oplossing wordt gezocht, in aanmerking genomen het feit dat, zoals uit het voorgaande blijkt, gemeenten daarbij geen onbeperkt risico lopen. Verder kunnen gemeenten met de inzet van het budget dat zij in het kader van het werkdeel ontvangen hun eigen bijstandspopulatie alsmede de hoogte van de gemiddelde bijstandsuitkering beïnvloeden met de inspanningen die zij leveren bij het begeleiden van bijstandsgerechtigden naar de arbeidsmarkt. Ook kunnen gemeenten, wanneer zij tekort komen, een beroep doen op de incidentele aanvullende uitkering of de meerjarige aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 74 van de WWB.
4.7.
Uit 4.5.1 en 4.6.3 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak komt, voor zover aangevochten, voor bevestiging in aanmerking.
5.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
E.J.M. Heijs als leden, in tegenwoordigheid van J.T.P. Pot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2013.
(getekend) J.C.F. Talman
(getekend) J.T.P. Pot