Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: NL23.25796 (beroep) en NL24.7425 (beroep)
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[eiser] , V-nummer: [v-nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. C.E. van Diepen),
en
de minister van Asiel en Migratie, verweerder
(gemachtigde: mr. J.E. Herlaar).
Samenvatting
1. Eiser is een zogenoemde derdelander uit Oekraïne. Deze uitspraak gaat over het beëindigen van de tijdelijke bescherming en de uitvaardiging van meerdere terugkeerbesluiten. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de facultatieve tijdelijke bescherming heeft kunnen beëindigen per 4 maart 2024 en dat verweerder aan eiser het meest recente terugkeerbesluit heeft kunnen uitvaardigen. Dat dit terugkeerbesluit is uitgevaardigd op het moment dat de bevriezingsmaatregel nog van kracht was, maakt niet dat dit besluit daarom onrechtmatig is. Het terugkeerbesluit levert geen strijd op met eisers privéleven. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. In het besluit van 21 augustus 2023 heeft verweerder besloten dat eisers facultatieve tijdelijke bescherming is geëindigd per 4 september 2023 en is aan hem een terugkeerbesluit uitgevaardigd. Tegen dit besluit heeft eiser beroep (NL23.25796) ingesteld. Bij besluit van 16 februari 2024 heeft verweerder dit besluit ingetrokken.
2.1
In het besluit van 21 februari 2024 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de tijdelijke bescherming voor hem is geëindigd na 4 maart 2024 en is aan eiser een terugkeerbesluit uitgevaardigd. Eiser heeft tegen dit besluit beroep (NL24.7425) ingesteld. In het besluit van 6 augustus 2025 heeft verweerder het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 ingetrokken en opnieuw aan eiser een terugkeerbesluit uitgevaardigd.
2.2
De rechtbank heeft de beroepen op 28 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser, de gemachtigde van eiser, R. Lacin als tolk en de gemachtigde van verweerder deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Wat ging aan de zaak vooraf?
3. Eiser is vanuit Oekraïne naar Nederland gekomen en heeft hier facultatieve tijdelijke bescherming gekregen op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming 2001/55/EG (RTB) en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/3822 van 4 maart 2022 (Uitvoeringsbesluit).
3.1
In de uitspraak van 17 januari 2024 [1] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geoordeeld dat de facultatieve tijdelijke bescherming van rechtswege eindigt op 4 maart 2024. De Afdeling oordeelde ook dat er geen toezeggingen door verweerder zijn gedaan waaruit mocht worden afgeleid dat de facultatieve tijdelijke bescherming pas zou eindigen als de maximale duur van de tijdelijke bescherming is bereikt en dat voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel geen plaats is. In het arrest in de zaak Kaduna van 19 december 2024 [2] heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) overwogen dat lidstaten de verleende facultatieve tijdelijke bescherming mogen intrekken zolang dit geen afbreuk doet aan de doelstellingen en het nuttig effect van de RTB en de algemene beginselen van het Unierecht in acht worden genomen. Lidstaten zijn niet verplicht de duur van de facultatieve tijdelijke bescherming af te stemmen op de duur van de verplichte tijdelijke bescherming. Ook heeft het Hof overwogen dat het lidstaten niet is toegestaan om een terugkeerbesluit uit te vaardigen voordat de tijdelijke bescherming is beëindigd. De Afdeling heeft vervolgens in haar uitspraken van 23 april 2025 [3] geoordeeld dat verweerder bevoegd was de facultatieve tijdelijke bescherming voor de derdelanders uit Oekraïne per 4 maart 2024 te beëindigen. De Afdeling ziet geen aanleiding om te oordelen dat de algemene beginselen van het Unierecht daarbij niet in acht zijn genomen.
3.2
In afwachting van het arrest van het Hof en de uitspraken van de Afdeling heeft verweerder besloten de beëindiging van de tijdelijke bescherming te bevriezen. In de brief aan de Tweede Kamer van 3 juni 2025 [4] heeft verweerder aan de Kamer bericht dat de bevriezingsmaatregel eindigt per 4 september 2025.
Wat betrekt de rechtbank bij de beoordeling?
4. Eiser heeft de Nigeriaanse nationaliteit en is geboren op [datum] 2000. Eiser heeft kennis en ervaring op het gebied van ICT.
4.1
Op 25 augustus 2022 heeft eiser een asielaanvraag ingediend. In het besluit van 21 augustus 2023 is deze aanvraag buiten behandeling gesteld. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld. Daarmee staat de buiten behandelingstelling van de asielaanvraag in rechte vast.
4.1
Eiser heeft facultatieve tijdelijke bescherming genoten op grond van de RTB. In het besluit van 21 augustus 2023 is besloten de tijdelijke bescherming te beëindigen per 4 september 2023 en is aan eiser een terugkeerbesluit uitgevaardigd. Het onderhavige beroep NL23.25796 is naar aanleiding hiervan ingediend. Eiser heeft ook verzocht om een voorlopige voorziening, welk verzoek is toegewezen op 28 maart 2024. [5] Bij brief van 24 januari 2024 heeft verweerder aan eiser bericht dat het besluit van 21 augustus 2023 is ingetrokken en dat eiser recht heeft op tijdelijke bescherming tot 4 maart 2024.
4.2
Op 21 februari 2024 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de tijdelijke bescherming voor hem is geëindigd na 4 maart 2024 en is aan eiser een terugkeerbesluit uitgevaardigd. Het onderhavige beroep NL24.7425 is naar aanleiding hiervan ingesteld. Het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 is bij besluit van 6 augustus 2025 ingetrokken en aan eiser is daarbij opnieuw een terugkeerbesluit uitgevaardigd.
Wat is het standpunt van verweerder?
5. In de uitspraak van 17 januari 2024 heeft de Afdeling overwogen dat de tijdelijke bescherming van rechtswege eindigt op 4 maart 2024. Eiser heeft geen openstaande vreemdelingrechtelijke procedures die leiden tot rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Evenmin is eiser in het bezit van een verblijfsvergunning. Dit betekent dat eiser geen rechtmatig verblijf meer heeft in Nederland. Daarom heeft verweerder aan eiser een terugkeerbesluit uitgevaardigd. Er is geen sprake van zwaarwegende en op feiten berustende gronden om aan te nemen dat eiser bij terugkeer een risico loopt op refoulement.
Is het beroep NL24.7425 ontvankelijk?
6. Het beroep met nummer NL24.7425 heeft eiser ingediend naar aanleiding van het besluit van 21 februari 2024. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ingesteld tegen het besluit van 21 augustus 2023 met nummer NL23.25796 echter ook gericht tegen het besluit van 21 februari 2024. De besluiten zijn aan elkaar verbonden. Het besluit van 21 februari 2024 kan worden aangemerkt als een wijziging van het besluit van 21 augustus 2023 over het beëindigen van het rechtmatig verblijf van eiser. Het eerdere terugkeerbesluit wordt vervangen door een nieuw terugkeerbesluit, terwijl dat terugkeerbesluit direct samenhangt met de beëindiging van de tijdelijke bescherming. De rechtbank is daarom van oordeel dat het besluit van 21 februari 2024 op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege bij de beoordeling van het beroep met nummer NL23.25796 moet worden betrokken. Het was dus niet nodig om tegen het besluit van 21 februari 2024 afzonderlijk beroep in te stellen. Daarom is het beroep met nummer NL24.7425 niet-ontvankelijk.
6.1
Hierna oordeelt de rechtbank over het beroep met het zaaknummer NL23.25796.
Heeft eiser procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het besluit 21 augustus 2023?
7. Uit rechtspraak [6] van de Afdeling volgt dat bij de vraag of er sprake is van procesbelang het erom gaat of het doel dat eiser voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor hem van feitelijke betekenis is. Procesbelang is er niet als elk belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
7.1
De rechtbank is van oordeel dat eiser geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep gericht tegen het besluit van 21 augustus 2023. In het besluit van 21 augustus 2023 heeft verweerder besloten dat eisers tijdelijke bescherming eindigt per 4 september 2023 en is een terugkeerbesluit uitgevaardigd. Dit besluit is ingetrokken. Eiser kan niet meer of anders bereiken, dan met het intrekken van het besluit al is bereikt. Het beroep gericht tegen het besluit van 21 augustus 2023 is daarom niet-ontvankelijk.
Heeft eiser procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 21 februari 2024?
8. De rechtbank stelt vast dat een inhoudelijke beoordeling van het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 geen feitelijke betekenis heeft voor eiser. Uit het arrest Kaduna en de uitspraken van de Afdeling van 23 april 2025 volgt dat verweerder dit besluit te vroeg heeft genomen en daarom heeft verweerder het besluit ingetrokken en vervangen door het terugkeerbesluit van 6 augustus 2025. Eiser kan niet meer of anders bereiken dan met het intrekken van het terugkeerbesluit al is bereikt. Het besluit van 21 februari 2024 ziet echter ook op de beëindiging van de tijdelijke bescherming. Het beroep kan bewerkstelligen dat de tijdelijke bescherming per latere datum dan per 4 maart 2024 is geëindigd. Eiser heeft dus procesbelang bij zijn beroep tegen dit besluit.
Is de tijdelijke bescherming geëindigd per 4 maart 2024?
9. Eiser stelt zich op het standpunt dat de facultatieve tijdelijke bescherming niet mag eindigen per 4 maart 2024. Eiser doet in dit verband een beroep op rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel omdat de toezegging is gedaan dat eiser langer bescherming zou krijgen. Eiser stelt zich daarnaast op het standpunt dat verweerder niet verplicht is om de groepen ontheemden uit Oekraïne verschillend te behandelen. Omdat verweerder dit wel heeft gedaan, had verweerder een belangenafweging moeten maken in het kader van de evenredigheid.
9.1
De rechtbank volgt eiser hierin niet. Zoals hiervoor al is overwogen heeft het Hof in het arrest Kaduna overwogen dat lidstaten bevoegd zijn om de facultatieve tijdelijke bescherming eerder te beëindigen dan de niet-facultatieve tijdelijke bescherming. De Afdeling heeft daarom in haar uitspraken van 23 april 2025 haar eerdere oordeel van 17 januari 2024 bevestigd dat de facultatieve tijdelijke bescherming eindigt per 4 maart 2024.
De Afdeling heeft daarbij overwogen dat het beëindigen van de onverplichte tijdelijke bescherming niet in strijd is met het Unierechtelijke rechtszekerheid- en/of vertrouwensbeginsel, omdat verweerder geen toezeggingen heeft gedaan. Dit is nadien nog meerdere keren herhaald door de Afdeling. [7] De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak tot een ander oordeel te komen.
9.2
De rechtbank overweegt dat het Unierecht de ondergrens bepaalt van wie bescherming verleend krijgt en dat de lidstaten de keuze hebben om dit uit te breiden. In het arrest Kaduna heeft het Hof overwogen dat de lidstaten bevoegd zijn om de bescherming, die facultatief is verleend, eerder te mogen beëindigen. Uit de RTB of het Uitvoeringsbesluit, noch uit het arrest Kaduna, volgt dat verweerder bij de beëindiging van de facultatieve bescherming een belangenafweging moet maken. Aan een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in een individueel geval wordt niet toegekomen. [8]
9.3
De tijdelijke bescherming eindigt dus op 4 maart 2024. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder op 1 augustus 2025 een nieuw terugkeerbesluit aan eiser kunnen uitvaardigen?
10. In het besluit van 6 augustus 2025 staat dat dit besluit het eerdere terugkeerbesluit vervangt. De rechtbank merkt het besluit aan als een besluit tot vervanging als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Het beroep ziet daarom ook op het besluit.
10.1
Eiser stelt zich op het standpunt dat hij op het moment dat het terugkeerbesluit werd uitgevaardigd, rechtmatig verblijf had. Eiser wijst op artikel 3, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn [9] en het Terugkeerhandboek. Op grond van de voorlopige voorziening (NL23.25797) meent eiser dat hij moet worden beschouwd als begunstigde van tijdelijke bescherming op grond van de RTB. Maar ook op grond van de bevriezingsmaatregel heeft hij toestemming om tot 4 september 2025 gebruik te maken van de rechten van de RTB. Dat hij rechtmatig verblijf heeft gehad tot die datum blijkt uit de verblijfscode die aan hem is toegekend. [10] Dit maakt dat het terugkeerbesluit te vroeg en daarom onrechtmatig aan hem is uitgevaardigd, aldus eiser. Daarnaast beroept eiser zich op zijn privéleven in Nederland en zijn persoonlijke omstandigheden, artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het evenredigheidsbeginsel. In dit verband heeft hij aangevoerd dat uit Suwinet blijkt dat hij langere tijd in Nederland heeft gewerkt. Hij kreeg geen vaste contracten vanwege zijn onduidelijke verblijfsstatus. Ook wilde hij studeren maar hij had daar niet genoeg geld voor. Gezien zijn kennis en ervaring is hij waardevol voor de Nederlandse economie. De op hem drukkende langdurige onzekerheid over zijn verblijfsstatus acht eiser ten slotte van groot belang.
Het terugkeerbesluit en de bevriezingsmaatregel
10.2
Eisers stelling dat het besluit van 6 augustus 2025 te vroeg aan eiser is uitgevaardigd gelet op de bevriezingsmaatregel, slaagt niet. In de uitspraak van 31 oktober 2025 [11] heeft de Afdeling geoordeeld dat de bevriezingsmaatregel van verweerder voor derdelanders uit Oekraïne er niet toe heeft geleid dat verweerder geen terugkeerbesluit kon uitvaardigen. Eiser heeft geen argumenten naar voren gebracht waarin de rechtbank aanleiding ziet om tot een ander oordeel te komen. De beroepsgrond slaagt niet.
Het terugkeerbesluit en het toegewezen verzoek om een voorlopige voorziening
10.3
De op 28 maart 2024 toegewezen voorlopige voorziening houdt in dat eiser totdat is beslist op het beroep, behandeld wordt als een vreemdeling die onder de RTB valt. Dit betekent dat eiser ten tijde van het uitvaardigen van het terugkeerbesluit rechtmatig verblijf had op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw. Dit doet echter niet af aan de vaststelling van illegaal verblijf op grond van de Terugkeerrichtlijn en de verplichting en dus bevoegdheid voor verweerder om een terugkeerbesluit uit te vaardigen. Het toewijzen van een voorlopige voorziening betekent immers ‘slechts’ dat de rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit worden opgeschort in afwachting van de uitspraak op het beroep. Dit betekent niet dat het verblijf van eiser dan niet illegaal is in de zin van artikel 3, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn. [12] Dat geldt ook voor eisers stelling dat aan hem verblijfscode 46 is toegekend. Op zitting heeft verweerder toegelicht dat deze code is toegekend vanwege het toegewezen verzoek en dat deze code aangeeft dat eiser procedureel rechtmatig verblijf geniet. Eiser had, anders dan hij heeft gesteld, geen formele gedoogstatus op grond waarvan verweerder onbevoegd was om een terugkeerbesluit uit te vaardigen. De beroepsgrond slaagt niet.
Het terugkeerbesluit en artikel 5 van Pro de Terugkeerrichtlijn
10.4
In artikel 5 van Pro de Terugkeerrichtlijn is het volgende bepaald:
Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn houden de lidstaten rekening met:
a. a) het belang van het kind;
b) het familie- en gezinsleven;
c) de gezondheidstoestand van de betrokken onderdaan van een derde land,
en eerbiedigen zij het beginsel van non-refoulement.
10.4.1
De rechtbank wijst er allereerst op dat uit artikel 5 van Pro de Terugkeerrichtlijn niet volgt dat verweerder bij het uitvaardigen van een terugkeerbesluit moet toetsen of de terugkeer in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM. De Terugkeerrichtlijn ziet niet op de verkrijging van een verblijfsrecht of andere toestemming van verblijf. Aan deze richtlijn kan geen verblijfsrecht worden ontleend. [13] Ten tweede is van belang dat, hoewel in dit artikel niet expliciet is benoemd dat het recht op het uitoefenen van privéleven ook betrokken moet worden bij het uitvaardigen van een terugkeerbesluit, uit rechtspraak van het Hof [14] en de Afdeling [15] volgt dat moet worden nagegaan of een terugkeerbesluit zich verzet tegen het uitoefenen van privéleven. Dat betekent echter niet dat verweerder geen terugkeerbesluit heeft kunnen uitvaardigen door het enkele gegeven dat eiser gedurende zijn verblijf in Nederland privéleven heeft opgebouwd.
10.4.2
Op zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een dusdanig privéleven dat hierin aanleiding moet worden gezien om geen terugkeerbesluit uit te vaardigen. Gelet op wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om dit standpunt niet te volgen. Dat hij sinds 2022 in Nederland verblijft en hier regelmatig heeft gewerkt in een sector waar sprake is van een arbeidstekort, heeft verweerder onvoldoende kunnen vinden om geen terugkeerbesluit uit te vaardigen. In feite heeft eiser uitsluitend activiteiten ontplooid die inherent zijn aan het verblijf. De beroepsgrond slaagt niet.
Het terugkeerbesluit en het evenredigheidsbeginsel
10.5
Beoordeeld moet worden of het terugkeerbesluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. [16] De rechtbank is van oordeel dat verweerder in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanleiding heeft hoeven zien om aan eiser geen terugkeerbesluit uit te vaardigen. Verwezen wordt naar het in 10.4.2 overwogene. Dat eiser langere tijd in onzekerheid heeft verkeerd is heel vervelend, maar is onvoldoende voor de conclusie dat het terugkeerbesluit onevenredig is. De facultatieve tijdelijke bescherming die eiser heeft genoten heeft verder niet als doel om eiser in de gelegenheid te stellen om in Nederland werkzaam te zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
Het terugkeerbesluit en het arrest Ararat [17]
10.6
De rechtbank is bekend met het arrest Ararat en de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2025. [18] De rechtbank is in overeenstemming met dit arrest en deze uitspraak in het dossier nagegaan of eiser bij terugkeer een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 4 van Pro het EU Handvest of dat er sprake van familie- of gezinsleven waar verweerder bij het uitvaardigen van het terugkeerbesluit rekening had moeten houden. Daarvan is volgens de rechtbank niet gebleken. Hoewel uit de uitspraak van 2 september 2025 volgt dat de rechtbank de uitkomst van deze beoordeling niet in de uitspraak hoeft te vermelden, heeft de rechtbank er in deze zaak voor gekozen om dit wel te doen. Ondanks dat eiser geen relevante beroepsgronden heeft aangevoerd tegen het terugkeerbesluit heeft de rechtbank met deze overweging verduidelijkt dat artikel 5 van Pro de Terugkeerrichtlijn in lijn met het arrest Ararat en de uitspraak van de Afdeling ambtshalve is beoordeeld.
Conclusie en gevolgen
11. De rechtbank verklaart het beroep NL24.7425 niet-ontvankelijk. Voor het beroep met kenmerk NL23.25796 geldt dat het, voor zover het is gericht tegen het besluit van 21 augustus 2023 en de brief van 24 januari 2024, niet-ontvankelijk is. Voor zover het is gericht tegen het besluit van 21 februari 2024 en het besluit van 1 augustus 2025 is het ongegrond.
11.1
Omdat verweerder het besluit van 21 augustus 2023 heeft ingetrokken omdat het onjuist was, heeft eiser wel terecht beroep ingesteld tegen dit besluit. Eiser krijgt daarom een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een wegingsfactor van 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep NL23.25796 gericht tegen het besluit van 21 augustus 2023 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep NL24.7425 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep NL23.25796 gericht tegen het besluit van 21 februari 2024 ongegrond;
- verklaar het beroep NL23.25796 gericht tegen het besluit van 6 augustus 2025 ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.N. van Rijn, rechter, in aanwezigheid van mr. S.L.L. Rovers, griffier.
Uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.