Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/6934
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2025 in de zaak tussen
Dow Benelux B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. B. Ebben),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, het college
(gemachtigden: mr. W.J. Bosma, mr. D. Fejzović en mr. E.A.G. Kortstam).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[derde-partij]( [derde-partij] ) uit [woonplaats] ,
Oasen N.V.uit Gouda,
Evides N.V.uit Rotterdam,
gemeente Sliedrecht,
gemeente [plaats],
waterschap Hollandse Delta.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de aan eiseres verleende omgevingsvergunning voor het veranderen van haar inrichting van 14 september 2021. Eiseres is het niet eens met de omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorschriften. Zij voert daartoe meerdere beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verleende omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het voorzorgsbeginsel onjuist heeft toegepast. Bovendien heeft het college niet goed gemotiveerd waarom aan eiseres bepaalde verplichtingen kunnen worden opgelegd in het belang van de bescherming van het milieu. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank eerst in op enkele formele punten in overwegingen 3 tot en met 6. Vervolgens behandelt de rechtbank de vraag welke documenten onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning (onder 7) en wat de status is van de algemene opmerkingen in hoofdstuk 0 van de omgevingsvergunning (onder 8). Vanaf 9 gaat de rechtbank in op het procesbelang en de toepassing van het voorzorgsbeginsel. Vanaf 13 komen de overwegingen van de rechtbank ten aanzien van specifieke voorschriften aan de orde. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Eiseres heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor een verandering van haar inrichting. Met het besluit van 14 september 2021 heeft het college de gevraagde vergunning verleend (het bestreden besluit).
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft op dit verweerschrift gereageerd. Het college heeft een nadere reactie ingediend.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] van advies- en ingenieursbureau [bedrijfsnaam] , de gemachtigden van het college, vergezeld door [naam 6] , [naam 7] , [naam 8] , [naam 9] , allen werkzaam bij DCMR, en [derde-partij] als derde-partij. Daarnaast waren als toehoorder aanwezig [naam 10] namens Oasen N.V. en [naam 11] en [naam 12] namens Evides N.V. Het beroep is samen behandeld met de beroepen met zaaknummers SGR 21/6774 en SGR 21/8052.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres exploiteert een inrichting op de locatie aan de [adres] te [plaats] voor de productie van synthetische organische polymeren in de High-Pressure Copolymers-fabriek. Eiseres heeft een omgevingsvergunning bij het college aangevraagd voor het veranderen van de inrichting en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. De aanvraag ziet op de afsplitsing van eiseres van de inrichting gelegen aan de [adres] te [plaats] waarvan Chemours Netherlands B.V. (verder Chemours) de drijver is. Met het besluit van 14 september 2021 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Het betreft een revisievergunning die de eerder aan Chemours voor de hele inrichting verleende omgevingsvergunningen vervangt, voor zover die betrekking hebben op de inrichting waarvoor onderhavige revisievergunning is verleend. Aan deze vergunning heeft het college (maatwerk)voorschriften verbonden.
Toetsingskader
4. De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Overgangsrecht
5. Het bestreden besluit is een besluit genomen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor 1 januari 2024 geldende recht.
Belanghebbendheid derde-belanghebbenden
6. Eiseres voert aan dat [derde-partij] geen belanghebbende is, omdat hij niet rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van de activiteit die het bestreden besluit mogelijk maakt. Zijn woning ligt op meer dan twee kilometer afstand van de inrichting van eiseres. Eiseres stelt dat de milieugevolgen van haar activiteiten niet zo ver reiken.
6.1.
[derde-partij] heeft gewezen op het feit dat hij ook beschikt over een volkstuintje op 1,5 km afstand van de inrichting. Hij stelt dat de grond en het slootwater verontreinigd zijn met poly- en perfluoralkylstoffen (PFAS), hoofdzakelijk afkomstig van de inrichtingen van eiseres en van Chemours, waardoor hij geen groenten meer kan verbouwen. Hij wijst daarbij op het rapport “Risicobeoordeling van PFAS in moestuingewassen uit moestuinen in de gemeenten Dordrecht, Papendrecht, Sliedrecht en Molenlanden” (2022-0010) van het RIVM. Uit voormeld onderzoek van het RIVM naar gehaltes van PFAS in gewassen in moestuinen rondom de inrichtingen van eiseres en Chemours, blijkt dat de concentraties PFAS in de gewassen in het moestuincomplex van [derde-partij] hoger zijn dan op referentielocaties zonder een bekende contaminatiebron en dat het eten van deze gewassen zal leiden tot een hogere inname van PFAS. Geadviseerd wordt om het eten van deze gewassen af te wisselen met groente en fruit uit de winkel. De volkstuin van [derde-partij] is onderdeel van het project “Moestuinherstel”.
6.2.
De rechtbank merkt [derde-partij] aan als belanghebbende. Gelet op de afstand tussen het volkstuintje en de inrichting van eiseres, is het niet uitgesloten dat hij gevolgen van enige betekenis voor zijn leefklimaat ondervindt, veroorzaakt door activiteiten van de inrichting. Dat dat risico aanwezig is, kan worden afgeleid uit voormeld rapport van het RIVM.
6.3.
Ook de drinkwaterbedrijven zijn volgens eiseres geen belanghebbenden, omdat haar inrichting de PFAS in het water dat door de bedrijven gebruikt wordt niet beïnvloedt. De hoeveelheden PFAS in het water zijn uitermate laag. Daarnaast stelt eiseres dat zij de aanwezigheid van PFAS niet veroorzaakt en ook niet direct loost op de rivieren met voor de drinkwaterbedrijven relevante innamepunten.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de drinkwaterbedrijven aan te merken als belanghebbende. In reactie op het betoog van eiseres heeft [naam 10] van Oasen N.V. ter zitting toegelicht dat Oasen N.V. meerdere zuiveringsstations heeft bij de Lek in de nabijheid van de inrichting van eiseres. Eiseres stelt dat de drinkwaterinnamepunten van de zuiveringsstations op minstens 10 km afstand liggen, maar dat is volgens hem onjuist, omdat zij het drinkwaterinnamepunt bij de Noord ten onrechte als dichtstbijzijnde drinkwaterinnamepunt heeft aangemerkt. Hij heeft verduidelijkt dat het dichtstbijzijnde drinkwaterinnamepunt van Oasen N.V. in Zwijndrecht nabij de Oude Maas ligt, op 6 km afstand van de inrichting van eiseres. De rechtbank gaat daarom uit van deze afstand. Ter zitting is namens Evides N.V. onweersproken naar voren gebracht dat zij een productielocatie in Dordrecht heeft, recht tegenover het industriële complex. Daarbij acht de rechtbank het van belang dat het bestreden besluit mede betrekking heeft op het lozen van PFAS; een groep van gevaarlijke en persistente stoffen, die moeilijk afbreekbaar zijn in water. Eiseres heeft er weliswaar op gewezen dat deze stoffen slechts in zeer kleine hoeveelheden in het water zitten, maar volgens de rechtbank staan negatieve effecten niet volledig buiten kijf vanwege potentiële cumulatie en de wetenschappelijke onzekerheid op het gebied van PFAS. Deze onzekerheid blijkt ook uit de beroepsgronden van eiseres. Zij sluit immers niet uit dat er, naast de vastgestelde PFAS-verbindingen, nog meer (op dit moment onbekende) PFAS-verbindingen worden aangetroffen in het geloosde afvalwater. Gelet op de toelichting die de drinkwaterbedrijven hebben gegeven ten aanzien van de aanwezige innamepunten en gelet op de aard van PFAS, kan volgens de rechtbank niet uitgesloten worden dat de drinkwaterbedrijven gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden. Wel merkt de rechtbank nog op dat voor zover de drinkwaterbedrijven in hun schriftelijke reactie beroepsgronden tegen het bestreden besluit aanvoeren, deze gronden niet aan bod kunnen komen, nu de drinkwaterbedrijven hun beroep tegen dat besluit hebben ingetrokken en alleen nog als derde-belanghebbende partij aan dit geding deelnemen.
6.5.
Naar het oordeel van de rechtbank is de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) niet aan te merken als derde-belanghebbende. De rol van de ILT als toezichthouder is hiervoor onvoldoende. De ILT wordt daarom niet (langer) toegelaten als derde-partij.
Mocht het college documenten van de aanvraag onderdeel laten uitmaken van de revisievergunning?
7. Eiseres betoogt dat het college ten onrechte de integrale toelichting op de aanvraag van de revisievergunning, inclusief twee bijlagen, onderdeel heeft laten uitmaken van de revisievergunning. Dat is niet nodig voor de bescherming van het milieu. Het opnemen van deze documenten leidt tot onduidelijkheden en onnodige beperkingen voor eiseres.
7.1.
Blijkens het bestreden besluit maken (onder meer) de volgende documenten van de aanvraag onderdeel uit van de verleende revisievergunning:
- Toelichting op de aanvraag revisievergunning, Performance Materials Netherlands B.V. d.d. 26 april 2021;
- Bijlage 6 Bodemrisico-inventarisatie voor wat betreft de toegepaste en intrinsiek bodembedreigende stoffen in de deelgebieden van Dow (tabel 2.1.) d.d. 16 november 2020;
- Bijlage 8 stoffenlijst voor wat betreft kolom B (stof), E (emissies naar water) en G (emissies naar lucht) d.d. februari 2021.
Blijkens het bestreden besluit geldt daarbij dat in geval van strijdigheid tussen de aanvraag en de voorschriften uit de revisievergunning, de voorschriften uit de revisievergunning prevaleren.
7.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat het in het belang van de bescherming van het milieu is om de toelichting op de aanvraag van de revisievergunning van 26 april 2021 (de toelichting) op te nemen in de revisievergunning. Hierin worden niet alleen de activiteiten van eiseres beschreven, maar ook de milieugevolgen die deze activiteiten veroorzaken. Daarmee wordt duidelijk welke milieugevolgen zijn vergund. Als er in de toekomst andere milieugevolgen optreden of milieugevolgen veranderen, kan het college onderzoeken of de vergunde activiteiten zijn gewijzigd en zo nodig overgaan tot handhavend optreden. Het opnemen van tabel 2.1 van de bodemrisico-inventarisatie is volgens het college milieurelevant, omdat daaruit blijkt welke stoffen waar worden toegepast. In voorschrift 4.1.1 wordt ook naar deze bodemrisico-inventarisatie verwezen. De stoffenlijst uit bijlage 8 is vanuit het milieubelang ook relevant, omdat daaruit blijkt met welke stoffen eiseres werkt en vooral of er emissies en/of lozingen van die stoffen plaatsvinden. Het opnemen van deze informatie in de revisievergunning maakt het ook voor derden kenbaar waarop het bestreden besluit is gebaseerd.
7.3.
De beroepsgrond slaagt voor zover die betrekking heeft op het opnemen van de toelichting in het bestreden besluit. Deze toelichting betreft een document van in totaal 46 pagina’s, waarin niet alleen de activiteiten van de inrichting worden omschreven, maar onder meer ook de milieugevolgen die de activiteiten veroorzaken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende onderbouwd dat het in het belang van de bescherming van het milieu nodig is om deze toelichting in zijn geheel onderdeel te laten uitmaken van de revisievergunning. Het door het college gewenste toezicht op de milieugevolgen van de activiteiten van eiseres kan ook geschieden aan de hand van die toelichting als deze geen onderdeel vormt van het bestreden besluit. Daarbij komt dat het opnemen van de volledige toelichting tot onduidelijkheid en rechtsonzekere situaties kan leiden. Weliswaar prevaleren in geval van strijdigheid tussen de aanvraag en de voorschriften uit de revisievergunning de vergunningvoorschriften, maar de toelichting bevat ook onderwerpen die niet verder worden gereguleerd in de voorschriften. Door deze onderwerpen onderdeel te laten uitmaken van de revisievergunning worden deze wel handhaafbaar. Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank de toelichting alleen onderdeel kunnen laten uitmaken van het bestreden besluit voor zover het gaat om de in hoofdstuk 4 van die toelichting beschreven activiteiten van eiseres.
7.4.
De beroepsgrond slaagt niet voor zover het college de stoffenlijst van februari 2021 uit bijlage 8 (de stoffenlijst) onderdeel heeft laten uitmaken van de revisievergunning. Op deze stoffenlijst staan de stoffen die eiseres toepast. In kolom B staat de naam van de stof vermeld, in kolom E of emissie (lozing) van deze stof mogelijk is naar het water en in kolom G of emissie van deze stof mogelijk is naar de lucht. Deze stof-informatie is relevant voor de beoordeling door het college van de milieugevolgen van de activiteiten van eiseres en maakt inzichtelijk waarop het college zijn beoordeling in het bestreden besluit en de daarin opgenomen voorschriften baseert. Het is daarom in het belang van de bescherming van het milieu om de drie genoemde kolommen van de stoffenlijst op te nemen in de revisievergunning. Eiseres wordt hierdoor ook niet benadeeld, omdat daarin geen jaarvrachten zijn opgenomen of andere informatie waardoor zij in haar handelingsvrijheid zou kunnen worden beperkt.
7.5.
De beroepsgrond slaagt ten slotte ook voor zover het college tabel 2.1 van de bodemrisico-inventarisatie van 16 november 2020 (tabel 2.1) onderdeel heeft laten uitmaken van het bestreden besluit. In tabel 2.1 zijn per deelgebied de door eiseres toegepaste intrinsiek bodembedreigende stoffen weergegeven. Uit de bodemrisico-inventarisatie blijkt dat de stofspecifieke aspecten nader zullen worden uitgewerkt in een plan van aanpak voor een nulsituatieonderzoek ter vaststelling van de kwaliteit van de bodem. Dit nulsituatiebodemonderzoek is voorgeschreven in vergunningvoorschrift 4.1.1. Het onderzoek moet blijkens dit voorschrift worden afgestemd op de toegepaste stoffen. Anders dan de stoffenlijst van bijlage 8, is tabel 2.1 niet nuttig om de milieugevolgen van de activiteiten van eiseres te kunnen bepalen; de tabel is specifiek bedoeld ten behoeve van het te verrichten nulsituatiebodemonderzoek. Voor de uitvoering van dit onderzoek is het echter niet noodzakelijk tabel 2.1 onderdeel te laten uitmaken van de revisievergunning. Daar komt bij dat in tabel 2.1 ook merknamen van stoffen staan vermeld. Met het opnemen van tabel 2.1 in de revisievergunning worden deze als zodanig ook handhaafbaar, waardoor eiseres wordt benadeeld en in haar handelingsvrijheid wordt beperkt, terwijl dit niet in het belang is van de bescherming van het milieu.
7.6.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen, voor zover het college de toelichting van 26 april 2021, met uitzondering van het daarin opgenomen hoofdstuk 4, en tabel 2.1 van bijlage 6 onderdeel heeft laten uitmaken van de revisievergunning.
Wat is de status van de algemene opmerkingen in hoofdstuk 0?
8. Eiseres stelt dat onduidelijk is wat de betekenis en de juridische gevolgen van de algemene opmerkingen in hoofdstuk 0 van de revisievergunning zijn, en hoe deze zich verhouden tot de voorschriften, de begrippenlijst en de considerans van de revisievergunning.
8.1.
Het college acht de algemene opmerkingen voldoende duidelijk en betwist dat deze op rechtsgevolg zijn gericht.
8.2.
In hoofdstuk 0 van de revisievergunning heeft het college algemene opmerkingen opgenomen onder de titel “Algemene opmerkingen op de (uitwerking van de) hierna volgende voorschriften”. Die algemene opmerkingen hebben derhalve, blijkens die titel, betrekking op de (uitwerking van de) in de revisievergunning opgenomen voorschriften. In opmerking 0.1.1 van de revisievergunning heeft het college onder ‘definitie’ opgenomen dat een zeer zorgwekkende stof (ZZS) een stof is die voldoet aan een of meer criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH). De toelichting bij deze algemene opmerking luidt als volgt:
“Ter verduidelijking van het antwoord op de vraag of een stof voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 REACH, merken we op dat hiervan, al dan niet op basis van het voorzorgsbeginsel, sprake is als:
is vastgesteld dat de stof voldoet aan een of meer van de criteria uit artikel 57 REACH;
de stof op de lijst met potentieel zeer zorgwekkende stoffen van het RIVM staat; of
het RIVM adviseert om de stof met een vergelijkbare zorg te behandelen omdat niet uitgesloten kan worden dat de stof aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 REACH voldoet.”
De toelichting wordt daarna verder uitgewerkt per punt.
Opmerking 0.1.2 houdt in dat, zodra een stof niet meer voldoet aan één van de criteria of voorwaarden uit artikel 57 REACH, de voorschriften over ZZS van de beschikking niet langer op die stof van toepassing zijn.
8.3.
De rechtbank stelt vast dat het college aan de revisievergunning voorschriften heeft verbonden die betrekking hebben op ZZS. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de voorschriften over afvalstoffen in hoofdstuk 2. Tussen partijen is niet in geschil dat ZZS stoffen zijn die voldoen aan een of meer van de criteria of voorwaarden als bedoeld in artikel 57 REACH. Het college heeft met de toevoeging onder 2 en 3 in de algemene opmerkingen en de toelichting daaronder beoogd om stoffen op de lijst van potentieel zeer zorgwekkende stoffen van het RIVM (pZZS) en stoffen waarvan het RIVM adviseert ze met gelijkwaardige zorg te behandelen (Gelijkwaardige zorg-stoffen), anticiperende op de kwalificatie als ZZS, uit voorzorg te behandelen als ZZS, ook al voldoen die stoffen (nog) niet aan de criteria van artikel 57 REACH. Het college heeft daarmee, gelet ook op de titel van hoofdstuk 0 en opmerking 0.1.1, de voorschriften voor ZZS in de revisievergunning uit voorzorg ook van toepassing willen verklaren op pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen. Daardoor gelden bijvoorbeeld de voorschriften in paragraaf 2.3 en 2.4 over de registratie en preventie van ZZS in afvalstoffen ook voor pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen. De algemene opmerkingen zijn derhalve definitiebepalingen die van belang zijn voor de uitleg van de vergunningvoorschriften en zijn daarmee ook gericht op rechtsgevolg. Het standpunt van het college dat die algemene opmerkingen slechts een weergave zijn van het provinciale beleid ‘Uitvoeringskader Omgang met Zeer Zorgwekkende Stoffen’ [1] (verder: het uitvoeringskader) en daarom geen rechtsgevolg hebben volgt de rechtbank derhalve niet.
Heeft eiseres procesbelang?
9. Volgens het college heeft eiseres geen procesbelang meer bij veel van de bestreden voorschriften, omdat de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), inclusief de daarin besloten minimalisatieplicht, inmiddels rechtstreeks van toepassing is op haar activiteiten. Daarbij komt dat alle PFAS recentelijk als groep zijn opgenomen als prioritaire stof onder het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (het Ospar-verdrag). Wettelijk gezien vallen alle PFAS daarmee thans in de stofcategorie ZZS. Voor de bij eiseres aanwezige PFAS en mogelijke overige PFAS-verbindingen betekent dit dat deze niet langer als pZZS of Gelijkwaardige zorg-stoffen maar als ZZS hebben te gelden. Weliswaar waren PFAS ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen ZZS, maar er was wel voldoende aanleiding om deze stoffen destijds als zodanig te beschouwen.
9.1.
Eiseres stelt dat de zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal, dat op basis van het overgangsrecht geen rol speelt bij de beoordeling van de revisievergunning, niets afdoet aan haar procesbelang. De door eiseres bestreden verplichtingen uit de voorschriften volgen niet uit artikel 2.11 van het Bal. Verder geldt dat deze zorgplicht juist wordt ingevuld door vergunningvoorschriften en niet andersom.
9.2.
Met betrekking tot het standpunt van het college dat het procesbelang is komen te ontvallen vanwege de in het Bal opgenomen specifieke zorgplicht, overweegt de rechtbank dat het college te kennen heeft gegeven belang te hebben bij behoud van de aan de revisievergunning verbonden voorschriften die inmiddels in werking zijn getreden en tot verplichtingen hebben geleid. Nu het college deze voorschriften wenst te handhaven, heeft eiseres reeds hierom procesbelang bij de beoordeling van de door haar bestreden voorschriften.
9.3.
Voor zover het college naar voren heeft gebracht dat alle PFAS inmiddels ZZS zijn geworden, overweegt de rechtbank dat het college daarmee beoogt te onderbouwen dat zij in het bestreden besluit PFAS terecht uit voorzorg als ZZS heeft behandeld. Dit standpunt vraagt om een inhoudelijke beoordeling waarbij eiseres procesbelang heeft. Deze beoordeling volgt hierna onder 11. Afgezien daarvan geldt dat het uit voorzorg behandelen van stoffen als ZZS niet alleen betrekking heeft op PFAS maar ook op andere pZZS dan wel Gelijkwaardige zorg-stoffen, zodat eiseres ook in zoverre procesbelang behoudt bij haar beroep.
Voorzorgsbeginsel
10. Op basis van het uitvoeringskader voert het college met betrekking tot pZZS uit voorzorg hetzelfde beleid als ten aanzien van ZZS. Dat betekent concreet dat het college in beginsel alle stoffen die door het RIVM op de zogenoemde pZZS-lijst worden geplaatst, hetzelfde behandelt als ZZS. Met betrekking tot de Gelijkwaardige zorg-stoffen, heeft het college verwezen naar de individuele stofklasseadviezen die het RIVM heeft uitgebracht. Uit deze adviezen komt volgens het college overtuigend naar voren dat de desbetreffende stoffen beschikken over één of meer eigenschappen van ZZS. Ook Gelijkwaardige zorg-stoffen behandelt het college daarom uit voorzorg hetzelfde als ZZS.
10.1.
Volgens het college rechtvaardigt de gerede kans of het onderbouwde vermoeden dat een stof op basis van haar eigenschappen een ZZS blijkt te zijn, uit het oogpunt van voorzorg, de anticipatie op de kwalificatie als ZZS. Het college stelt zich op het standpunt dat hij op basis van het voorzorgsbeginsel maatregelen mag nemen, ook als er wetenschappelijk gezien nog geen zekerheid over de risico’s van die stoffen bestaat. Een onderbouwd vermoeden van deze risico’s is daarvoor volgens het college genoeg. Daarbij is het van belang om voor ogen te houden dat de aard van het voorzorgsbeginsel met zich brengt dat er per definitie (wetenschappelijke) onzekerheden zijn, aldus het college.
Heeft het college beoordelingsruimte om het voorzorgsbeginsel toe te passen?
11. Eiseres stelt dat het college geen (milieutechnische) beoordelingsruimte heeft om met toepassing van het voorzorgsbeginsel pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen te behandelen als ZZS. Artikel 2.3b van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) laat geen ruimte om daar een andere invulling aan te geven en daar stoffen onder te brengen die niet voldoen aan één of meer criteria van artikel 57 REACH. Eiseres betoogt verder dat het college ook bij het verbinden van voorschriften aan de revisievergunning geen dan wel zeer beperkte ruimte heeft om het voorzorgsbeginsel toe te passen. Zij wijst in dit verband op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). [2]
11.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat hem, gelet op artikel 2.3b, eerste en tweede lid, van het Activiteitenbesluit een zekere milieutechnische beoordelingsruimte toekomt om met toepassing van het voorzorgsbeginsel stoffen die nog niet als ZZS zijn geclassificeerd wel als ZZS te behandelen. De door eiseres aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling over het voorzorgsbeginsel is niet relevant. Het gaat in de door eiseres aangehaalde uitspraak van 23 februari 2022 immers om een geweigerde omgevingsvergunning, terwijl de omgevingsvergunning in het onderhavige geval met voorschriften is verleend. Gelet op het toetsingskader van artikel 2.14 van de Wabo en de beoordelingsruimte die hem toekomt, heeft het college, gelet op de potentieel gevaarlijke eigenschappen van pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen, in het belang van het milieu de onderhavige voorschriften kunnen stellen. Afgezien daarvan wordt volgens het college ook voldaan aan de maatstaf die wordt genoemd in die jurisprudentie.
11.2.
Gelet op het verweer en de toelichting van het college ter zitting leest de rechtbank de voorschriften niet zo dat het college aanneemt dat de pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen voldoen aan de criteria van artikel 57 REACH en derhalve als ZZS kwalificeren, maar dat het college in het belang van de bescherming van het milieu uit voorzorg, anticiperende op een definitieve kwalificatie als ZZS, door middel van het stellen van voorschriften het voor ZZS geldende beschermingsniveau voor die stoffen hanteert.
Milieutechnische beoordelingsruimte op grond van artikel 2.3b van het Activiteitenbesluit?
11.3.
De rechtbank overweegt dat het college, gelet op artikel 2.3b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, de bevoegdheid heeft om stoffen waarvan wetenschappelijk vaststaat dat die aan een of meer van de voorwaarden of criteria van artikel 57 REACH voldoen te classificeren als ZZS. Het college heeft milieutechnische beoordelingsruimte bij de evaluatie van de wetenschappelijke gegevens die de conclusie dat wordt voldaan aan die voorwaarden of criteria onderbouwen. In deze zaak gaat het echter om stoffen waarvan (nog) niet wetenschappelijk vaststaat dat deze voldoen aan een of meer van de criteria van artikel 57 REACH. Het betoog slaagt in zoverre.
Beoordelingsruimte in het belang van de bescherming van het milieu (artikel 2.14, derde lid, van de Wabo)?
11.4.
Volgens de jurisprudentielijn die de Afdeling met de door eiseres genoemde uitspraken heeft ingezet, geeft het toetsingskader van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo het bevoegd gezag niet de ruimte om een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het college moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen volgens de Afdeling in dit verband een rol spelen. Ook voor belangen die zijn gerelateerd aan gezondheid betekent dit dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vast staan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd.
11.5.
De door eiseres aangehaalde uitspraken van de Afdeling hebben betrekking op het toetsingskader van artikel 2.14 van de Wabo. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het in die uitspraken niet alleen om de vraag of uit voorzorg een omgevingsvergunning kan worden geweigerd, maar ook of uit voorzorg voorschriften aan een vergunning kunnen worden verbonden. Op grond van artikel 2.14, in samenhang bezien met artikel 2.22 van de Wabo, geldt dat het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu alleen kan wanneer dit in het belang van de bescherming van het milieu is. Het bestreden besluit is een revisievergunning als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo. Op grond van artikel 2.6, derde lid, van de Wabo is niet artikel 2.14, eerste lid, van de Wabo, maar artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo de grondslag voor het opleggen van de in geding zijnde voorschriften. Op grond van laatstgenoemde bepaling kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover dat in het belang van de bescherming van het milieu is. Die beoordelingsmaatstaf is derhalve gelijk aan die van artikel 2.14 van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 2.22 van de Wabo. Ook binnen het toetsingskader van onderhavige revisievergunning ligt derhalve de vraag voor of het college, mede gelet op de uitspraken van de Afdeling, in het belang van de bescherming van het milieu uit voorzorg door middel van het stellen van voorschriften voor pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen het voor ZZS geldende beschermingsniveau mocht hanteren.
11.6.
De rechtbank heeft in eerdere uitspraken in vergelijkbare zaken reeds geoordeeld dat er in beginsel wel ruimte bestaat om het voorzorgsbeginsel toe te passen, mits dat op de juiste manier gebeurt. [3] De rechtbank leidt uit de uitspraken van de Afdeling niet af dat het voorzorgsbeginsel binnen het toetsingskader van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo en artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo geen enkele rol kan spelen bij de vraag welk beschermingsniveau in het belang van het milieu nodig is en welke voorschriften met het oog daarop nodig zijn. De beoordelingsruimte die het bevoegd gezag heeft bij de invulling van het begrip “in het belang van de bescherming van het milieu” geeft hem naar het oordeel van de rechtbank ruimte om te bepalen welk beschermingsniveau nodig is. Zoals blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet milieubeheer (Wm) [4] heeft de wetgever nadrukkelijk overwogen dat bij de invulling van dat begrip flexibiliteit gewenst is, gelet op het dynamische karakter van het milieu. Dan kan namelijk worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen van inzichten in en maatschappelijke opvattingen over de werking van het milieu en de aard van de gevolgen van menselijke handelingen voor het milieu. [5] Het voorzorgsbeginsel, mits goed toegepast, kan daar naar het oordeel van de rechtbank bij uitstek een rol in vervullen.
11.7.
De rechtbank acht daarbij van belang dat in artikel 191, tweede lid, van Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is vastgelegd dat de Europese Unie in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming en dat het voorzorgsbeginsel een van de pijlers is waar het Europese milieubeleid op berust. In de Mededeling van 2 februari 2000 [6] (de Mededeling) heeft de Europese Commissie een nadere duiding gegeven van het in artikel 191, tweede lid, van het VWEU opgenomen voorzorgsbeginsel en richtsnoeren voor de toepassing daarvan geformuleerd. Hoewel artikel 191, tweede lid, van het VWEU primair gericht is op het optreden van de instanties van de Europese Unie, en deze bepaling niet kan worden ingeroepen om de toepassing van een nationale regeling te bestrijden [7] , is het voorzorgsbeginsel in diverse Europese richtlijnen en verordeningen expliciet van toepassing verklaard. [8] Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft verder geoordeeld dat het voorzorgsbeginsel ook in acht moet worden genomen bij de uitleg en toepassing van richtlijnen, ook al is dat beginsel niet expliciet in de betreffende richtlijn vastgelegd. [9]
11.8.
Het voorzorgsbeginsel is ook vastgelegd in de REACH-verordening. [10] De REACH-verordening geeft regels over de beoordeling, registratie en autorisatie van chemische stoffen en heeft rechtstreekse werking in de lidstaten van de Europese Unie. Blijkens het eerste lid van artikel 1 is het doel van de verordening onder meer om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, inclusief de bevordering van alternatieve beoordelingsmethoden voor gevaren van stoffen, te waarborgen. In het derde lid staat dat de verordening mede is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel.
11.9.
Nu in het Europese milieurecht een belangrijke rol is weggelegd voor het voorzorgsbeginsel en dat beginsel bij de uitleg en toepassing van meerdere richtlijnen en verordeningen op het gebied van het milieurecht ook door de lidstaten in acht moet worden genomen, is het voorzorgsbeginsel naar het oordeel van de rechtbank ook een belangrijke pijler geworden van het Nederlandse milieurecht, Gelet hierop ziet de rechtbank niet in dat het bevoegd gezag, gelet op de hem toekomende beoordelingsruimte die het Nederlandse milieurecht hem geeft, het voorzorgsbeginsel niet zou mogen toepassen bij de beoordeling welk beschermingsniveau met het oog op bescherming van het milieu geboden is.
11.10.
De rechtbank voegt daaraan toe dat het voorzorgsbeginsel juist wordt toegepast als een voorlopige objectieve wetenschappelijke evaluatie uitwijst dat er gegronde redenen zijn om te vrezen dat potentieel gevaarlijke gevolgen voor het milieu of de gezondheid van mensen, dieren en planten onverenigbaar met het gekozen beschermingsniveau zouden kunnen zijn. Daarbij komt dat het antwoord op de vraag wat het gewenste beschermingsniveau van stoffen is niet statisch is, maar continu aan verandering onderhevig. Ten aanzien van stoffen als PFAS wordt inmiddels algemeen aanvaard dat deze forse risico’s voor het milieu en de gezondheid met zich kunnen brengen, omdat het om stoffen gaat die na emissie (zeer) persistent aanwezig zijn in het milieu.
11.11.
De rechtbank komt op grond van het vorenoverwogene tot de conclusie dat het college binnen de hem toekomende beoordelingsruimte in beginsel ruimte heeft om, anticiperend op een definitieve kwalificatie als ZZS, uit voorzorg het voor ZZS geldende beschermingsregime voor pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen te hanteren. Daarvoor is dan wel vereist dat wordt voldaan aan de richtsnoeren voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel uit de Mededeling. Het betoog slaagt dus niet voor zover is betoogd dat er geen ruimte bestaat om het voorzorgsbeginsel toe te passen.
PFAS
12. De rechtbank stelt vast dat PFAS die voldoen aan de PFAS-definitie van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, in 2023 als groep is opgenomen onder het OSPAR-verdrag. Deze omstandigheid dateert van na het bestreden besluit, zodat deze omstandigheid bij de beoordeling van het beroep geen rol kan spelen. Dat betekent dat de rechtbank ook niet toekomt aan de vraag of de PFAS die onder het OSPAR-verdrag zijn gebracht allemaal als ZZS kunnen worden aangemerkt. Voor zover op basis van deze opname al zou moeten worden aangenomen dat alle PFAS inmiddels als ZZS zijn aan te merken, volgt uit de wetssystematiek dat die ZZS-status en de daarmee verband houdende verplichtingen pas gelden vanaf het moment dat deze stoffen ZZS zijn geworden. Nog afgezien van het feit dat het behandelen van pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen als ZZS niet alleen op PFAS ziet, volgt de rechtbank het college daarom niet in zijn standpunt dat daarmee een rechtvaardiging is gegeven voor het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit uit voorzorg behandelen van PFAS als ZZS.
Heeft het college het voorzorgsbeginsel juist toegepast?
13. Eiseres stelt dat het college ten onrechte met verwijzing naar het voorzorgsbeginsel, zijn daarop gebaseerde uitvoeringskader en de stofklasseadviezen van het RIVM heeft besloten om pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen als ZZS te behandelen. Volgens eiseres moet op grond van de Mededeling in elk geval een risicoanalyse worden uitgevoerd, bestaande uit een risico-evaluatie, risicobeheer en een risicomelding. Hierbij zullen onder andere ook de risico’s van het concrete geval op het milieu en de gevolgen van het (niet) handelen in kaart moeten worden gebracht. Volgens eiseres heeft het college deze beoordeling en afweging niet gemaakt. Ook het RIVM heeft die beoordeling niet gemaakt bij het opstellen van de pZZS-lijst en de stofklasseadviezen.
13.1.
In haar uitspraken van 16 maart 2023 [11] , 31 oktober 2023 [12] en van 9 april 2024 [13] heeft de rechtbank geoordeeld dat het college in die zaken niet aan de toepassingsvoorwaarden voor het voorzorgsbeginsel heeft voldaan. De toepassing van het voorzorgsbeginsel vereist dat eerst een risico-evaluatie wordt gemaakt. Dit betekent dat een wetenschappelijke evaluatie van de mogelijke schadelijke gevolgen van een gebeurtenis moet zijn gemaakt. Zowel voor de stoffen die het RIVM op de pZZS-lijst heeft geplaatst als de stoffen die volgens het RIVM op basis van haar individuele stofklasseadviezen met gelijkwaardige zorg moeten worden behandeld, heeft de rechtbank geoordeeld dat die risico-evaluatie ontbreekt.
13.2.
In het verweerschrift en ter zitting heeft het college erop gewezen dat op de pZZS-lijst stoffen staan die door één of meerdere Europese lidstaten bij het Europees Agentschap voor chemische stoffen (European Chemicals Agency (ECHA)) zijn aangedragen voor verder onderzoek naar ZZS-eigenschappen. Al deze stoffen komen voort uit wetenschappelijke screeningsactiviteiten uitgevoerd door inhoudelijke deskundigen van het ECHA of één of meerdere Europese lidstaten. De inhoudelijke beoordeling heeft daarmee volgens het college al plaatsgevonden in het kader van de totstandkoming van die lijsten. Deze lijsten gebruikt het RIVM als vertrekpunt bij de totstandkoming van de pZZS-lijst. Voor elke stof die op de pZZS-lijst staat vermeld, voert het RIVM nog een eigen, specifieke beoordeling uit. Dit volgt uit de notitie ‘Samenstellen lijst potentiële ZZS’ van het RIVM.
13.3.
Volgens de Mededeling vereist de risico-evaluatie dat op basis van de beschikbare gegevens een wetenschappelijke evaluatie van de mogelijke schadelijke gevolgen plaats dient te hebben. Hieruit moet een conclusie naar voren komen waaruit blijkt of gevaar kan optreden en hoe ernstig de gevolgen daarvan voor het milieu of de gezondheid van een bepaalde bevolkingsgroep zijn, waaronder de omvang van de mogelijke schade, de duur en de omkeerbaarheid van de gevolgen alsmede de effecten op de lange termijn.
13.4.
De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat met het plaatsen van een stof op één van de ECHA-beoordelingslijsten reeds een risico-evaluatie heeft plaatsgevonden als bedoeld in de Mededeling. Op deze lijsten staan ook stoffen waarvan de zorg niet gerelateerd is aan de criteria van artikel 57 REACH. Voor zover de zorg daaraan wel gerelateerd is, heeft het college niet inzichtelijk gemaakt en onderbouwd dat de wetenschappelijke screeningsactiviteiten die vooraf zijn gegaan aan het voorstel om een stof te laten identificeren als zeer zorgwekkend aan alle beoordelingselementen voldoen die de risico-evaluatie uit de Mededeling verlangt.
Ook de beoordeling door het RIVM is naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als de in de Mededeling bedoelde risico-evaluatie. Uit de notitie ‘Samenstellen lijst potentiële ZZS’ van het RIVM van 6 september 2008 blijkt dat de procedure bestaat uit een aantal stappen, waarbij in de eerste plaats verschillende ECHA-beoordelingslijsten worden gedownload die tot één lijst worden samengevoegd, waarna dubbelingen worden verwijderd. Ook worden stoffen verwijderd die al op de ZZS-lijst staan. Ten slotte worden stoffen verwijderd die niet relevant zijn. Uit een door eiseres aangehaald onderzoek van Royal Haskoning DHV blijkt dat meer dan 70% van de stoffen die door het RIVM als pZZS zijn aangemerkt, later toch geen ZZS blijkt te zijn. Ten aanzien van de stoffen die overblijven, is de rechtbank niet gebleken dat het RIVM een risico-evaluatie als bedoeld in de Mededeling verricht, waarbij wordt onderzocht welke schadelijke gevolgen kunnen optreden door uitstoot van de betrokken stoffen, of het onwenselijk is dat deze stoffen, gelet op het belang van de bescherming van het milieu en/of de volksgezondheid, worden uitgestoten en welke maatregelen bij onwenselijkheid hiervan getroffen moeten worden. Het college heeft in het verweerschrift ook erkend dat het RIVM geen inhoudelijke beoordeling doet en dat een risico-evaluatie ook niet door het college zelf is verricht.
13.5.
Gelet op het voorgaande komt tot de rechtbank tot de conclusie dat het college het voorzorgsbeginsel onjuist heeft toegepast. Zij ziet dan ook geen aanleiding om terug te komen van haar eerdere oordeel in de uitspraken van 16 maart 2023, 31 oktober 2023 en van 9 april 2024. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom op grond van het voorzorgsbeginsel het voor ZZS geldende beschermingsniveau voor pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen moet worden gehanteerd. Dat betekent dat het college geen voorschriften aan het bestreden besluit heeft kunnen verbinden op grond waarvan pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen als ZZS moeten worden behandeld.
13.6.
Het betoog slaagt. De rechtbank zal de algemene opmerkingen in hoofdstuk 0 en de voorschriften in paragraaf 2.3 en 2.4 over de registratie en preventie van ZZS in afvalstoffen vernietigen voor zover die betrekking hebben op pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen. De rechtbank komt niet toe aan de overige gronden die eiseres heeft aangevoerd met betrekking tot pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen.
Voorschrift 1.3.1
14. Voorschrift 1.3.1 luidt als volgt:
“Indien in deze vergunning de verplichting geldt met betrekking tot het opstellen van procedures of instructies, dan:
a. moeten deze ofwel als hardcopy, ofwel in digitale vorm binnen de inrichting bewaard worden;
b. moet de vergunninghouder er zorg voor dragen dat de medewerkers, die binnen de inrichting volgens deze procedures of instructies moeten werken, hiervan op de hoogte zijn en dat deze worden nageleefd.”
14.1.
Eiseres en het college hebben overeenstemming bereikt over een aangepaste tekst van voorschrift 1.3.1. Zij verzoeken de rechtbank voorschrift 1.3.1 te wijzigen door zelf in de zaak te voorzien.
14.2.
Het beroep is in zoverre gegrond en voorschrift 1.3.1 dient te worden vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door voorschrift 1.3.1, overeenkomstig de wens van eiseres en het college, als volgt te herformuleren:
1.3.1
“Indien in deze vergunning de verplichting geldt met betrekking tot het opstellen van procedures of instructies, dan:
a. moeten deze ofwel als hardcopy, ofwel in digitale vorm binnen de inrichting bewaard worden;
b. moet de vergunninghouder er zorg voor dragen dat de medewerkers, die binnen de inrichting volgens deze procedures of instructies moeten werken, hiervan op de hoogte zijn en dat toezicht wordt gehouden op het naleven van die procedures en instructies.”
Voorschriften 1.6.1 en 1.6.2
15. Eiseres stelt dat voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 niet aan de revisievergunning verbonden konden worden, omdat de strekking ervan gelijk is aan die van de artikelen 17.1 en 17.2 van de Wm. Uit deze artikelen volgt al duidelijk welke verplichtingen bestaan voor een drijver van een inrichting wanneer zich een ongewoon voorval voordoet, namelijk het zo spoedig mogelijk melden van het ongewone voorval aan het bevoegd gezag. Het is daarom niet toegestaan om in een vergunningvoorschrift op te nemen dat er zo spoedig mogelijk gemeld moet worden, binnen welk tijdsbestek en dat bij de melding ook nog eens onderscheid moet worden gemaakt tussen de verschillende ongewone voorvallen en het loket waar gemeld moet worden. De voorschriften zijn ook niet nodig in het belang van de bescherming van het milieu en leiden tot een rechtsonzekere situatie.
15.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 een aanvulling zijn op de regeling in titel 17.1 van de Wm. Het college wijst erop dat met de inwerkingtreding van de Ow in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) een regeling van melding van ongewone voorvallen is opgenomen, waarbij de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen ongewone voorvallen die wel of geen significante nadelige gevolgen voor de leefomgeving hebben. In dat licht bezien, heeft het college ook in de bestreden voorschriften onderscheid kunnen maken tussen ongewone voorvallen met grote of minder grote milieugevolgen.
15.2.
In voorschrift 1.6.1 is bepaald dat van elk ongewoon voorval dat zich voordoet of heeft voorgedaan binnen de inrichting, en dat (mogelijk) een gevaarlijke situatie buiten de inrichting, grotere overlast buiten de inrichting of andere grotere milieugevolgen kan veroorzaken, zo spoedig mogelijk melding moet worden gedaan bij de Meldkamer Rotterdam via het Centraal Incidenten Nummer (CIN-nummer).
De toelichting bij voorschrift 1.6.1 luidt als volgt:
“Bij gevaarlijke situaties gaat het hier om bijvoorbeeld (de dreiging van) brand, explosie, een gasontsnapping of het starten van het bedrijfsnoodplan etc. (milieugevolgen op het gebied van externe veiligheid). Bij grotere overlast gaat het bijvoorbeeld om, aanzienlijke emissie van stankverwekkende stoffen, aanzienlijke geluidsoverlast (bijvoorbeeld door afblazen van stoom). Bij andere grotere milieugevolgen gaat het bijvoorbeeld om een grote indirecte lozing of bodemverontreiniging. De melding dient bij voorkeur binnen 15 minuten na ontdekking gedaan te worden. Deze termijn mag alleen worden overschreden in gemotiveerde situaties waarin het door omstandigheden niet mogelijk is om aan deze termijn te voldoen.”
In voorschrift 1.6.2 is bepaald dat in aanvulling op voorschrift 1.6.1 geldt dat elk ongewoon voorval dat zich voordoet of heeft voorgedaan binnen de inrichting met (mogelijk) kleinere/beperkte overlast buiten de inrichting of kleinere/beperkte milieugevolgen zo spoedig mogelijk dient te worden gemeld aan de Meldkamer DCRM.
De toelichting bij voorschrift 1.6.2 luidt als volgt:
“Het gaat hier om bijvoorbeeld kleine bedrijfsstoring, beperkte emissie van stankverwekkende stoffen, bodemverontreiniging t.g.v. vloeistoflekkages/morsingen, aanmerkelijke overschrijding van de toegestane emissie ten gevolg van processtoringen.”
15.3.
Ter zitting heeft het college bevestigd dat de in voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 genoemde andere grotere milieugevolgen of kleinere/beperktere milieugevolgen uitsluitend zien op gevolgen buiten de inrichting.
15.4.
Zoals volgt uit rechtspraak van de Afdeling [14] , laat het stelsel van de Wm het niet toe dat aan een vergunning ingevolge die wet voorschriften worden verbonden, die letterlijk of inhoudelijk overeenkomen met de regeling, die met betrekking tot hetzelfde onderwerp in wettelijke bepalingen is opgenomen. Het geven van een nadere invulling is wel toegestaan. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat deze rechtspraak na inwerkingtreding van de Wabo haar gelding heeft verloren.
15.5.
Zoals deze rechtbank eerder heeft overwogen over vergelijkbare voorschriften, doorkruisen voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 de regeling in titel 17.1 van de Wm op een ontoelaatbare wijze. [15] Op basis van deze voorschriften dient eiseres te beoordelen of sprake is van een ongewoon voorval met grotere of kleinere (dreigende) milieugevolgen buiten de inrichting, omdat dit van invloed is op de wijze waarop, bij wie en het tijdsbestek waarbinnen het ongewone voorval moet worden gemeld. Die verplichting verhoudt zich niet met artikel 17.1, eerste lid, en artikel 17.2, eerste en derde lid, van de Wm, waaruit volgt dat alle daar bedoelde ongewone voorvallen zo spoedig mogelijk gemeld dienen te worden bij het college en dat het vervolgens aan het college is om te beoordelen welke andere partijen daarvan in kennis moeten worden gesteld. Eiseres betoogt terecht dat de aangevochten voorschriften in zoverre ook tot een rechtsonzekere situatie leiden. In haar uitspraak van 25 oktober 2023 [16] heeft de Afdeling dit oordeel van de rechtbank bevestigd. Het verweer van het college over het in het Bal opgenomen onderscheid tussen ongewone voorvallen die wel of geen significante nadelige gevolgen voor de leefomgeving hebben, leidt niet tot een ander oordeel. De in het Bal opgenomen regeling over ongewone voorvallen speelt op basis van het overgangsrecht geen rol bij de beoordeling van voorschriften 1.6.1 en 1.6.2.
15.6.
Naar het oordeel van de rechtbank wordt de regeling in titel 17.1 van de Wm met voorschrift 1.6.1 ook ontoelaatbaar doorkruist vanwege het tijdsbestek waarbinnen het ongewone voorval gemeld moet worden. Op basis van de toelichting van dit voorschrift dient de melding bij voorkeur binnen 15 minuten na ontdekking gedaan te worden en mag deze termijn alleen worden overschreden in gemotiveerde situaties waarin het door omstandigheden niet mogelijk is om aan deze termijn te voldoen. Op grond van artikel 17.1 van de Wm dient een ongewoon voorval aan het college gemeld te worden zodra dit mogelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt zich hiermee niet dat in een vergunningvoorschrift wordt vastgelegd binnen welk concreet tijdsbestek een ongewoon voorval moet worden gemeld. Daarbij merkt de rechtbank op dat het afhankelijk is van de concrete omstandigheden waaronder het ongewone voorval zich voordoet wat onder “zo spoedig mogelijk” moet worden verstaan.
15.7.
De beroepsgrond van eiseres slaagt. Wat eiseres verder heeft aangevoerd over deze voorschriften hoeft geen bespreking meer. De rechtbank zal de voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 vernietigen.
Voorschrift 1.6.3
16. Eiseres stelt dat voorschrift 1.6.3 niet aan de revisievergunning verbonden kon worden, omdat daarmee artikel 17.1 van de Wm ontoelaatbaar wordt doorkruist. Dit artikel bevat al een regeling over welke maatregelen getroffen moeten worden bij een ongewoon voorval.
16.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat met voorschrift 1.6.3 een nadere invulling wordt gegeven aan artikel 17.1 van de Wm, omdat daarin maatregelen zijn opgenomen die nadelige gevolgen bij buurbedrijven kunnen voorkomen of beperken, waartoe artikel 17.1 van de Wm niet verplicht.
16.2.
Voorschrift 1.6.3 luidt als volgt:
“De buurbedrijven waarvoor de gevolgen genoemd in de voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 van belang zouden kunnen zijn, moeten zo spoedig mogelijk worden gewaarschuwd. Er moeten onmiddellijk maatregelen worden getroffen die het gevaar opheffen of, voor zover dit niet mogelijk is, het gevaar zoveel mogelijk beperken. Met de buurbedrijven die gevaar lopen, alsmede met de Meldkamer DCMR, moet gedurende het voorval regelmatig contact worden gehouden zolang het gevaar bestaat.”
16.3.
Ingevolge artikel 17.1 van de Wm dient eiseres, voor zover thans van belang, onmiddellijk de maatregelen te treffen die redelijkerwijs van haar kunnen worden verlangd, of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.
16.4.
Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt zich hiermee niet dat in een vergunningvoorschrift wordt bepaald dat onmiddellijk maatregelen worden getroffen die het gevaar opheffen of, voor zover dit niet mogelijk is, het gevaar zoveel mogelijk beperken. Daarbij merkt de rechtbank op dat het afhankelijk is van de concrete omstandigheden waaronder het ongewone voorval zich voordoet welke maatregelen redelijkerwijs van eiseres verlangd kunnen worden.
16.5.
De beroepsgrond slaagt. Aangezien in voorschrift 1.6.3 wordt verwezen naar voorschriften 1.6.1 en 1.6.2, die gelet op wat de rechtbank heeft overwogen in 15.7 zullen worden vernietigd, kunnen ook de eerste en derde zin van voorschrift 1.6.3 niet in stand blijven. De rechtbank zal voorschrift 1.6.3 vernietigen.
Voorschrift 1.6.5
17. Eiseres stelt dat voorschriften 1.6.1 tot en met 1.6.3 niet in stand kunnen blijven, zodat om die reden het daarop gebaseerde voorschrift 1.6.5 evenmin in stand kan blijven. Eiseres betoogt verder dat een wettelijke grondslag voor het ter goedkeuring aan het college overleggen van interne bedrijfsinstructies ontbreekt. Voorschrift 1.6.5 is ook niet nodig in het belang van de bescherming van het milieu en brengt alleen een administratieve belasting met zich.
17.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat voorschrift 1.6.5 is aan te merken als een in artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder e, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bedoeld voorschrift. Het milieubelang is erin gelegen dat daarmee de naleving van het bestreden besluit wordt geborgd.
17.2.
Voorschrift 1.6.5 luidt als volgt:
“De vergunninghouder moet de bepalingen van de voorgaande meldingsvoorschriften verwerken in interne bedrijfsinstructies. Deze bedrijfsinstructies moeten binnen twee maanden na in werking treden van dit voorschrift ter beoordeling worden overgelegd aan het bevoegd gezag. Omtrent de typen te melden voorvallen kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen. Wijzigingen in de bedrijfsinstructies moeten binnen twee maanden aan het bevoegd gezag worden overgelegd.”
17.3.
Nu voorschrift 1.6.5 samenhangt met de te vernietigen meldingsvoorschriften 1.6.1 tot en 1.6.3, kan het voorschrift voor zover het betrekking heeft op de meldingen in voorschriften 1.6.1 tot en met 1.6.3 niet in stand blijven. De beroepsgrond van eiseres slaagt in zoverre.
17.4.
Voor het overige slaagt de beroepsgrond van eiseres niet. Met het college is de rechtbank van oordeel dat voorschrift 1.6.5 is aan te merken als een in artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder e, van het Bor genoemd voorschrift. Op grond van dit artikel kan een voorschrift in ieder geval inhouden dat aan de in de inrichting werkzame personen schriftelijk instructies worden gegeven en dat toezicht wordt gehouden op het naleven van die instructies. Als nadere invulling van de wijze waarop de naleving van de meldingsvoorschriften moet worden geborgd, mag het college ook verlangen dat op grond van artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder e, van het Bor interne bedrijfsinstructies over meldingsvoorschriften ter beoordeling aan het college worden voorgelegd.
17.5.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het aan het bestreden besluit 1.6.5 verbonden voorschrift vernietigen, voor zover het betrekking heeft op de meldingen in voorschriften 1.6.1 tot en met 1.6.3. Voorschrift 1.6.5 blijft in stand voor zover het betrekking heeft op de meldingen in voorschrift 1.6.4.
Voorschriften 2.3.1 tot en met 2.3.3
Om welke (stoffen in) afvalstoffen gaat het in de voorschriften in hoofdstuk 2.3?
18. Eiseres stelt dat onduidelijk is op welk detailniveau voorschriften 2.3.1 tot en met 2.3.3 uitgevoerd moeten worden, omdat daarin de begrippen ‘afvalstof’ en ‘afvalstroom’ naast elkaar worden gebruikt. Onduidelijk is of het gaat om de afvalstof die als zodanig wordt afgevoerd, bijvoorbeeld een container met verschillende voorwerpen, of dat de verplichtingen gelden per voorwerp.
18.1.
In hoofdstuk 2.3 van de revisievergunning zijn voorschriften opgenomen over afvalregistratie. Voorschrift 2.3.1 schrijft, voor zover thans van belang, voor dat zodra een stof, waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat die in een afvalstof afkomstig van de inrichting aanwezig is, die voorheen niet als een ZZS werd beschouwd, nu wel als een ZZS wordt beschouwd, een procedure moet worden opgesteld waarin staat op welke wijze de gehaltes van deze stof in een afvalstroom vastgesteld wordt. Dit kan door middel van een meting of een door het bevoegd gezag goedgekeurde gelijkwaardige bepaling.
Op grond van voorschrift 2.3.2 moet het gehalte van de stof, zoals bedoeld in voorschrift 2.3.1, worden vastgesteld volgens voor die afvalstof of afvalstroom geldende goedgekeurde procedure zoals bedoeld in voorschrift 2.3.1. De metingen of bepalingen moeten binnen drie maanden na goedkeuring van de procedure, zoals bedoeld in voorschrift 2.3.1, zijn uitgevoerd en aan het bevoegd gezag zijn overgelegd. Voorschrift 2.3.3 bepaalt dat het gehalte aan een stof, zoals bedoeld in voorschrift 2.3.1, vanaf het moment dat de metingen of bepalingen zoals bedoeld in voorschrift 2.3.2 aan het bevoegd gezag zijn overlegd, worden geregistreerd.
18.2.
In de reactie op de zienswijze en ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat de verplichtingen uit voorschriften 2.3.1 tot en met 2.3.3 op het niveau van de afvalstof dienen plaats te vinden. Ter zitting heeft eiseres te kennen gegeven van die uitleg uit te gaan. De rechtbank gaat er daarom van uit dat de door eiseres opgeworpen onduidelijkheid in zoverre is weggenomen. Uit de in de revisievergunning opgenomen begrippenlijst volgt dat alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan eiseres zich ontdoet of voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen, als afvalstoffen worden beschouwd. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk wat onder een afvalstof wordt verstaan.
Is sprake van doorkruising van de Wet milieubeheer?
19. Eiseres betoogt dat voorschriften 2.3.1 tot en met 2.3.3 een onrechtmatige doorkruising opleveren van de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm. Op basis van deze artikelen registreert en levert zij alle informatie aan die nodig is voor de afvalverwerker. Een eventuele verdere uitwerking dient bij of krachtens algemene maatregel van bestuur plaats te vinden. [17] Het is niet toegestaan om aanvullende (bovenwettelijke) registratieverplichtingen op te leggen in een omgevingsvergunning. Voorschriften 2.3.1 tot en met 2.3.3 zorgen ook voor rechtsongelijkheid, omdat voor eiseres strengere eisen gelden dan voor andere bedrijven in Nederland op grond van de Wm.
19.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat voorschriften 2.3.1 tot en met 2.3.3 zijn aan te merken als een aanvulling op de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm. Deze voorschriften zijn opgenomen ten behoeve van het doelmatig beheer van afvalstoffen vanuit het oogpunt van de bescherming van het milieu en vinden hun grondslag in artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bor.
19.2.
De rechtbank overweegt dat zij in haar uitspraken van 16 maart 2023 [18] en 6 april 2024 [19] heeft geoordeeld dat het, onder omstandigheden, is toegestaan om in een omgevingsvergunning verplichtingen op te leggen in aanvulling op en ter nadere invulling van de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm. De rechtbank ziet geen aanleiding daar thans anders over te oordelen.
19.3.
De rechtbank heeft in diezelfde uitspraken ook geoordeeld dat voorschriften in de omgevingsvergunning met betrekking tot het registreren van het gehalte van ZZS in afvalstoffen geen letterlijke of inhoudelijke herhaling vormen van de verplichtingen die volgen uit 10.38, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 10.39, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm en het daarop gebaseerde Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (Besluit melden). De rechtbank ziet geen aanleiding daar thans anders over te oordelen. Weliswaar is artikel 10, tweede lid, van het Besluit melden inmiddels gewijzigd, in die zin dat dit artikel is aangevuld met een informatieplicht over de aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen, maar deze wijziging is eerst per 1 juli 2025 in werking treden. Een dergelijke verplichting gold nog niet ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Daarbij komt dat de Wm en het daarop gebaseerde Besluit melden geen verplichting kennen om het gehalte van ZZS te registreren of te rapporteren. Naar het oordeel van de rechtbank zijn voorschriften 2.3.1 tot en met 2.3.3 dan ook aan te merken als een aanvulling op de op eiseres rustende verplichtingen op grond van de Wm en het Besluit melden. De rechtbank ziet bevestiging hiervan in de Nota van Toelichting bij het wijzigingsbesluit van het Besluit melden. [20] Hierin staat dat het Besluit melden niets wijzigt aan de mogelijkheid voor bevoegde gezagen van ontdoeners en verwerkers van afvalstoffen om zo nodig in vergunningen nog aanvullende informatieverplichtingen op te leggen, op basis van artikel 8.29, eerste lid, onder b, van het Besluit kwaliteit leefomgeving. [21] Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan opname in de vergunning van een verplichting om informatie over het gehalte van ZZS of andere schadelijke stoffen te verstrekken aan de ontvanger van de afvalstoffen, als een gebrek aan informatie over deze stoffen in het afval tot extra risico kan leiden in de verwerking van dat afval.
19.4.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat als gevolg van de opgelegde voorschriften over de aanwezigheid en het gehalte van ZZS in afvalstoffen rechtsongelijkheid ontstaat. Uit de aangehaalde uitspraken van deze rechtbank blijkt dat het college in omgevingsvergunningen van andere bedrijven soortgelijke voorschriften heeft opgenomen. Het staat andere bevoegde gezagen bovendien vrij om vergelijkbare voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden, nu de Wm en het Besluit melden daarvoor de ruimte bieden.
19.5.
Het betoog slaagt niet.
Doelmatig beheer van afvalstoffen?
20. Eiseres stelt dat het voor de afvalverwerkingsprocedure en dus ook voor het milieubelang niet nodig is om het gehalte van ZZS in afvalstoffen te weten. Een precisering en maatwerkbeoordeling van de afvalstoffen van eiseres ontbreekt. Daarbij komt dat de kennis over het gehalte van ZZS in een afvalstof losstaat van de kans dat deze vrijkomt in het milieu en de maatregelen die de transporteur moet treffen zijn ook niet afhankelijk van het gehalte van ZZS in de afvalstof. Evenmin kan in zijn algemeenheid aangenomen worden dat het gehalte van ZZS per stof relevant is voor de verwerking van de afvalstoffen. Waar het om verbranding gaat, is dat afhankelijk van de verbrandingsoven en de nageschakelde techniek die daarop aangesloten is.
20.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat voorschriften 2.3.1 tot en met 2.3.3 het doelmatig beheer van ZZS-houdende afvalstoffen dienen. Het college meent dat transporteurs van afvalstoffen op de hoogte moeten zijn van de aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen, omdat tijdens het transport lekkages kunnen ontstaan. Een transporteur moet in dat geval weten welke maatregelen moeten worden genomen om risico’s tijdens het transport te beheersen. Die informatie is ook voor de ontvanger van de afvalstoffen relevant, omdat voor het afvalverwerkingsproces beoordeeld moet worden of de afvalstoffen nuttig gebruikt kunnen worden en of daarvoor een risicoanalyse moet worden opgesteld. Ten slotte zijn de gehaltes van ZZS in afvalstoffen van belang om te bepalen of afvalstoffen mogen worden opgebulkt of gemengd. De informatie over het gehalte aan ZZS in afvalstoffen is ook nuttig als die afvalstoffen alleen voor verbranding in aanmerking komen. Niet alleen kan deze informatie van belang zijn voor het transport van deze afvalstoffen, ook is de kennis over de gehalten van ZZS in afvalstoffen bij verbranding van belang voor het verwerkingsproces. De gehaltes ZZS kunnen namelijk invloed hebben op de procescondities en de emissies bij een verbrander bij de afvalverwerker. Restemissies van ZZS moeten worden geminimaliseerd en aan emissiegrenswaarden voldoen. Relevant is daarom of de aanwezige ZZS bij de betreffende verbrandingstemperatuur worden vernietigd en/of worden afgevangen in de rookgasreiniging. Volgens het college is de ontdoener van de afvalstoffen de meest aangewezene om de beschikbare informatie over ZZS in afvalstoffen te registreren, omdat zij de afvalstoffen maakt en de meeste kennis heeft over die afvalstoffen en de mate van ZZS daarin.
20.2.
De rechtbank stelt voorop dat het niet op voorhand zeker is dat de kennis van het gehalte van ZZS in afvalstoffen altijd nodig is voor de bescherming van het milieu. Dat is bijvoorbeeld niet het geval als de verwerking van de afvalstof zonder meer leidt tot vernietiging van de ZZS. Ook kan de behoefte aan nauwkeurigheid en frequentie van metingen van het gehalte van ZZS in afvalstoffen van geval tot geval verschillen. Zoals staat vermeld in het Nota van Toelichting bij het Besluit melden is dat ook de reden waarom in dat besluit aan ontdoeners niet de verplichting wordt opgelegd om gehaltes van ZZS in afvalstoffen te bepalen. Als de afvalverwerker het gehalte van ZZS of andere aanvullende informatie nodig heeft voor zijn risicobeoordeling, dan kan hij de ontdoener daarom vragen. Partijen kunnen ook onderling afspreken wie eventueel benodigd onderzoek uitvoert. Dit betekent dat de afvalverwerker en de ontdoener met elkaar in gesprek moeten over de voor de afvalverwerking benodigde informatie. Dit laat de mogelijkheid echter onverlet dat het bevoegd gezag bij vergunningvoorschrift de ontdoener kan verplichten om informatie over ZZS in afvalstoffen te registreren indien dat het doelmatig beheer van ZZS-houdende afvalstoffen dient. Het bevoegd gezag zal dat milieubelang in dat geval moeten motiveren aan de hand van de concrete afvalstromen binnen de inrichting.
20.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende onderbouwd waarom het voor de transporteur of afvalverwerker van belang is om te weten wat het gehalte van ZZS in de afvalstoffen van eiseres is. In zijn nadere reactie heeft het college toegelicht dat het niet onredelijk is te verwachten dat er bij eiseres ZZS-houdende afvalstromen kunnen ontstaan. Daarbij heeft het college zich gebaseerd op de lijst met afgevoerde afvalstromen uit tabel 5.1 van paragraaf 5.8 van de aanvraag van eiseres. Met de enkele verwijzing naar de bij eiseres aanwezige afvalstromen heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat de kennis over het gehalte van ZZS in al die verschillende afvalstromen nodig is voor de bescherming van het milieu. Weliswaar heeft het college diverse redenen genoemd waarom hij het gehalte aan ZZS in afvalstoffen milieurelevant acht, maar daarbij worden slechts in algemene termen risico’s genoemd zonder dat dit concreet per afvalstroom wordt onderbouwd.
20.4.
Het betoog slaagt. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank zal voorschriften 2.3.1 tot en met 2.3.3. vernietigen. De overige door eiseres aangevoerde gronden tegen deze voorschriften kunnen daarom onbesproken blijven.
Voorschrift 2.3.4
21. Eiseres stelt dat voorschrift 2.3.4 voortbouwt op de eerdere voorschriften in hoofdstuk 2.3 en daarom ook voor vernietiging in aanmerking komt.
21.1.
Voorschrift 2.3.4 luidt als volgt:
“Ieder jaar rapporteert de vergunninghouder aan het bevoegd gezag in (een bijlage bij) het milieujaarverslag, welke stoffen zoals bedoeld in voorschrift 2.3.1 gedurende het rapportagejaar de inrichting hebben verlaten. De rapportage bevat de hoeveelheden stoffen zoals bedoeld in voorschrift 2.3.2. Daarbij wordt ook per afvalstroom de verwerkingsmethode en de bestemming van de afvalstoffen vermeld.
De rapportageplicht vervalt indien geen van de stoffen zoals bedoeld in voorschrift 2.3.2 gedurende het rapportagejaar de inrichting hebben verlaten.”
21.2.
Het betoog slaagt. Op basis van voorschrift 2.3.4 dient eiseres in het milieujaarverslag te rapporteren over de (gehaltes aan) ZZS in afvalstoffen zoals bedoeld in voorschriften 2.3.1 en 2.3.2. Nu voorschriften 2.3.1 en 2.3.2 worden vernietigd, kan voorschrift 2.3.4 daarom evenmin in stand blijven. De rechtbank zal voorschrift 2.3.4 daarom ook vernietigen.
Voorschrift 2.4.1
22. Eiseres kan zich niet vinden in twee aspecten die zij moet uitwerken in het afvalpreventieonderzoek. Zij stelt dat het in het belang van de bescherming van het milieu niet nodig is om voor alle afvalstoffen de samenstelling in gewichtsprocenten te weten. Nog los daarvan, zal niet voor alle afvalstoffen een betrouwbare methode voorhanden zijn om de samenstelling in gewichtsprocenten te kunnen bepalen. Van eiseres kan verder niet worden verlangd om bij de analyse van de negatieve gevolgen voor mens en milieu van afvalstromen die boorzuur bevatten, naar de hele afvalketen te kijken, omdat het daarbij niet meer gaat om een milieugevolg van haar inrichting. Nu de afvalstromen die boorzuur bevatten in een afgesloten container worden afgevoerd naar de afvalverwerker, heeft een dergelijke analyse ook geen toegevoegde waarde.
22.1.
De rechtbank stelt vast dat in voorschrift 2.4.1 een opsomming wordt gegeven van tien aspecten waaraan aandacht moet worden besteed in het afvalpreventieonderzoek. Eiseres kan zich vinden in deze aspecten, met uitzondering van de onder het tweede en derde gedachtestreepje genoemde aspecten, te weten:
- de samenstelling van het afval in gewichtsprocenten;
- de analyse van de negatieve gevolgen voor mens en milieu van afvalstromen die boorzuur bevatten.
In de toelichting bij voorschrift 2.4.1 staat vermeld dat bij de analyse als bedoeld in het derde gedachtestreepje gekeken moet worden naar de hele afvalketen.
22.2.
Het betoog van eiseres slaagt voor zover dat ziet op het aspect van de samenstelling van het afval in gewichtsprocenten. Blijkens het beroepschrift gaat eiseres ervan uit dat onder gewichtsprocenten het gehalte van de in de afvalstoffen aanwezige stoffen wordt verstaan. Ook de rechtbank gaat uit van deze lezing. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet gemotiveerd dat het in het belang van de bescherming van het milieu nodig is om in het afvalpreventieonderzoek in te gaan op het gehalte van de in de afvalstoffen aanwezige stoffen. Blijkens het verweerschrift moet er volgens het college logischerwijs inzicht zijn in de samenstelling van de afvalstoffen om het afvalpreventieonderzoek te kunnen uitvoeren. Daarmee onderbouwt het college echter niet waarom het in het belang van de bescherming van het milieu nodig is om het gehalte van de in de afvalstoffen aanwezige stoffen te weten. Ook de omstandigheid dat het voorschrift volgens het college voldoende mogelijkheden tot maatwerk biedt, maakt dat niet anders. Daarmee is de noodzaak tot het verschaffen van inzicht in de samenstelling van de afvalstoffen in gewichtsprocenten nog niet gegeven.
22.3.
Het betoog van eiseres slaagt niet voor zover dat ziet op het aspect van de analyse van de negatieve gevolgen voor mens en milieu van afvalstromen die boorzuur bevatten. Naar het oordeel van de rechtbank mag van eiseres worden verwacht om in het kader van het afvalpreventieonderzoek bij deze analyse naar de hele afvalketen te kijken. Binnen haar mogelijkheden mag van haar worden verwacht een uiteenzetting te geven van de negatieve gevolgen voor mens en milieu. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres op de hoogte is dan wel kan geraken van wat er met haar afvalstromen met boorzuur gebeurt. Daarbij valt te denken aan de wijze waarop de afvalstromen met boorzuur worden aangeboden voor transport, op welke manier die worden getransporteerd naar de afvalverwerker en wat de afvalverwerker daarmee doet. Zoals ook in de toelichting bij dit voorschrift staat vermeld, zal het om een algemene analyse gaan, omdat er in dat stadium meestal nog geen beoogde toepassing van een afvalstroom bekend is.
22.4.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank voorschrift 2.4.1 in stand laten, met uitzondering van het in dat voorschrift opgenomen tweede gedachtestreepje.
Voorschriften 2.4.2 en 2.4.3
23. Eiseres stelt dat voorschriften 2.4.2 en 2.4.3 niet nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu en onevenredig bezwarend zijn. In voorschrift 2.4.1 is al een integraal afvalpreventieonderzoek met dezelfde voorschriften voorgeschreven. Het aanvullende onderzoek naar de mogelijkheden om ZZS uit afvalstoffen te onttrekken, te hergebruiken of te verwerken gaat veel verder dan nodig is. Het hoeft voor de preventie en verwerking niet uit te maken of er een ZZS in het afval zit. Het afvalreductieonderzoek op basis van voorschrift 2.4.1 is ook al uitgevoerd, ook voor afvalstoffen met ZZS, zodat in zoverre sprake is van een herhaling. Van eiseres kan ten slotte niet worden verlangd om afvalstoffen te verwerken. Zij is geen afvalverwerker en heeft ook geen verwerkingsmogelijkheden.
23.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat voorschriften 2.4.2 en 2.4.3 andere onderwerpen regelen dan voorschrift 2.4.1. Het is de inzet van het college dat productiebedrijven voorkomen dat ZZS in afval terecht komt, waarbij ook onderzocht dient te worden of ZZS binnen de inrichting uit de afvalstof kan worden onttrokken of hergebruikt. Dit is in overeenstemming met het doel van het landelijke overheidsbeleid uit het geldende afvalbeheerplan om zoveel mogelijk ZZS uit de leefomgeving te weren.
23.2.
Voorschrift 2.4.2 schrijft, voor zover thans van belang, voor dat zodra een stof, waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat die in een afvalstroom afkomstig van de inrichting aanwezig is, die voorheen niet als een ZZS werd beschouwd, nu wel als een ZZS moet worden beschouwd, voor de nieuwe stof een onderzoek moet worden uitgevoerd naar de mogelijkheden om het ontstaan van afvalstoffen met stoffen die als zeer zorgwekkend moeten worden beschouwd, te reduceren en uit de afvalstroom te onttrekken en her te gebruiken of te verwerken. Het onderzoek moet ingaan op de in voorschrift 2.4.1 genoemde aspecten.
Op grond van voorschrift 2.4.3 moet het in voorschrift 2.4.2 bedoelde onderzoek iedere vijf jaar na het inwerking treden van dit voorschrift worden herhaald, ook voor boorzuur, bedoeld in voorschrift 2.4.1.
23.3.
De rechtbank stelt voorop dat voorschrift 2.4.1 op de preventie van afvalstoffen ziet, terwijl de onderzoeksverplichtingen van voorschriften 2.4.2 en 2.4.3 betrekking hebben op preventie, maar ook op de scheiding van (toekomstige) ZZS in afvalstoffen. Daarmee zijn de onderzoeksverplichtingen uit voorschriften 2.4.2 en 2.4.3 aanvullend aan die van voorschrift 2.4.1.
23.4.
Anders dan eiseres stelt, is het in overeenstemming met het doel van het landelijke overheidsbeleid uit het geldende afvalbeheerplan om zoveel mogelijk ZZS uit de leefomgeving te weren. [22] Om dat doel te bereiken, wordt niet alleen ingezet op het waar mogelijk voorkomen van de vervaardiging van nieuwe stoffen met ZZS maar ook op een goede omgang met reeds aanwezige of toekomstige stoffen met ZZS, waaronder acceptatie, verwerking, hergebruik en vernietiging. In het kader van het doelmatig beheer van afvalstoffen heeft het college de onderzoeksverplichtingen in voorschrift 2.4.2 en 2.4.3 daarom kunnen stellen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de onderzoeksverplichtingen ook niet onevenredig bezwarend voor eiseres. Van eiseres wordt niet verwacht om activiteiten te ontplooien die zij niet heeft aangevraagd en ook niet vergund heeft gekregen.
23.5.
Het betoog slaagt niet. De voorschriften 2.4.2 en 2.4.3 blijven in stand. Bij het voorgeschreven onderzoek dient te worden ingegaan op de in voorschrift 2.4.1 genoemde aspecten, met uitzondering van het daarin opgenomen tweede gedachtestreepje, omdat dit laatste aspect vernietigd zal worden. Dit volgt uit wat de rechtbank heeft geconcludeerd in 22.4.
AfvalwaterZijn de PFAS-verbindingen in het afvalwater een milieugevolg van eiseres?
24. Eiseres stelt dat de voorschriften uit paragraaf 3.4 van het bestreden besluit niet aan de revisievergunning verbonden hadden mogen worden, omdat de PFAS-verbindingen die via haar afvalwaterstromen worden geloosd niet door haar activiteiten zijn veroorzaakt. De PFAS-verbindingen zijn volgens eiseres een gevolg van de achtergrondconcentratie van het water dat door haar wordt ingenomen en van droge en natte depositie uit de lucht.
24.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het lozen van afvalwater een activiteit is die binnen de inrichting van eiseres plaatsvindt. Eiseres gebruikt het water met PFAS-verbindingen bij de uitvoering van haar activiteiten en is dan ook verantwoordelijk voor de indirecte lozing van PFAS op het bedrijfsriool van Chemours.
24.2.
In paragraaf 3.4 van de revisievergunning zijn onderzoeksverplichtingen voor PFAS in zijn algemeenheid opgenomen, zoals het opstellen van een meetplan en het verschaffen van informatie over lozingen naar het water.
24.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is het lozen van afvalwater onlosmakelijk verbonden met de activiteiten die eiseres uitvoert. Dit leidt zij onder meer af uit de aanvraag, waarbij is aangegeven welke PFAS-verbindingen via de afvalstromen van eiseres worden geloosd. Daarbij is ter zitting toegelicht dat eiseres gedemineraliseerd water in vaten inkoopt met PFAS als achtergrondconcentratie. Dit water gebruikt eiseres bij haar processen en levert afvalwaterstromen op, zoals drainwater (spuiwater) van de waterrecyclingsunit, afvalwater van de scrubbers en sanitair afvalwater, dat via een olie- en benzineafscheider wordt geloosd op het bedrijfsriool van Chemours en uiteindelijk op het gemeentelijk riool. Hieruit maakt de rechtbank op dat de inrichting van eiseres niet in werking kan zijn zonder PFAS-bevattend afvalwater te lozen en dat zij hierop invloed kan uitoefenen. Dat eiseres zelf geen PFAS produceert, is volgens de rechtbank niet relevant. Vast staat immers dat er via de inrichting van eiseres grote hoeveelheden afvalwater met PFAS in het milieu worden gebracht en dat dit niet het geval zou zijn indien de inrichting van eiseres niet in werking zou zijn. Om die redenen kan het indirecte lozen worden gezien als milieugevolg van de activiteiten van de inrichting van eiseres.
24.4.
Het betoog slaagt niet.
Onduidelijke scope
25. Eiseres voert aan dat de voorschriften uit paragraaf 3.4 van de revisievergunning niet in stand kunnen blijven, omdat de reikwijdte van deze voorschriften onduidelijk is. Dit is volgens eiseres het geval omdat in de revisievergunning niet wordt uitgelegd wanneer een stof onder de groep PFAS valt.
25.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het voldoende duidelijk is op welke PFAS-verbindingen paragraaf 3.4 betrekking heeft. Zij wijst op de definitie van ‘PFAS en PFAS-verbindingen’ die is opgenomen in Bijlage I bij het bestreden besluit.
25.2.
De rechtbank overweegt dat de voorschriften van paragraaf 3.4 zijn opgelegd voor alle andere PFAS-verbindingen, dan de PFAS-verbindingen die zijn genoemd in voorschrift 3.3.2. Naar het oordeel van de rechtbank is de definitie van PFAS en PFAS-verbindingen, opgenomen in Bijlage I, bij het bestreden besluit voldoende helder.
25.3.
Het betoog slaagt niet.
Voorschrift 3.4.1
Is het lozen van overige PFAS-verbindingen ten onrechte niet vergund?
26. Eiseres stelt dat voorschrift 3.4.1 niet in stand kan blijven, omdat de lozing van andere PFAS dan FRD, PFOA en PFPA als vergund moet worden beschouwd. De revisievergunning is aangevraagd en verleend voor activiteiten en niet voor stoffen of emissies. Eiseres wijst in dit kader onder andere op de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland over SiC-vezels. [23] In die zaak was een omgevingsvergunning milieu verleend voor het maken van SiC, maar bleek na vergunningverlening dat deze activiteit gepaard ging met de emissie van kankerverwekkende SiC-vezels. In die zaak heeft de STAB overwogen dat sprake is van een onverbrekelijke samenhang tussen het vergunde productieproces en de emissie van SiC-vezels. De rechtbank kwam vervolgens tot het oordeel dat de SiC-vezel impliciet is vergund. Ook de Afdeling heeft volgens eiseres bevestigd dat vergunde activiteiten zodanig onlosmakelijk samen kunnen hangen met bepaalde emissies, dat in beginsel ook met die activiteit gepaard gaande emissies zijn vergund. [24]
26.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het vergunnen van de lozing van andere PFAS niet vergund kan zijn, omdat deze andere PFAS niet in het afvalwater zijn aangetroffen en ook niet zijn aangevraagd door eiseres. De lozing van niet-aangevraagde PFAS-verbindingen is illegaal. Aangezien de lozing van deze verbindingen niet is uitgesloten, is het volgens het college in het belang van de bescherming van het milieu dat door eiseres onderzoek wordt gedaan naar de aanwezigheid van mogelijke andere PFAS in het afvalwater, zoals voorgeschreven in voorschrift 3.4.1.
26.2.
Volgens de rechtbank moeten de twee hiervoor genoemde uitspraken niet zo begrepen worden dat alle nu nog onbekende PFAS-verbindingen die in de toekomst mogelijkerwijs in het afvalwater worden aangetoond, aangemerkt moeten worden als ware deze stoffen vergund met de revisievergunning. Of deze stof onlosmakelijk samenhangt met de vergunde activiteiten, kan namelijk pas worden beoordeeld wanneer men eenmaal de stof aangetroffen heeft. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraak van de Afdeling maakt de rechtbank op dat de onverbrekelijke samenhang tussen het vergunde en de emissie evident aanwezig moet zijn. Het gaat dan ook te ver om alle overige PFAS-verbindingen die aanwezig kunnen zijn maar die op dit moment nog niet in beeld zijn, als bij voorbaat vergund te beschouwen. Het is immers op voorhand niet evident dat deze stoffen inherent zijn aan de activiteiten van de inrichting van eiseres. Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Afdeling over het lozen van poluchloorbifenylen (PCB) door een inrichting waar onder meer PCB-houdende afvalstoffen uit apparatuur worden verwijderd. [25] In die zaak faalde het betoog van het college dat de aangevraagde activiteiten niet konden worden verricht zonder lozing van water dat verontreinigd was met PCB. De Afdeling zag geen grond voor het oordeel dat het lozen van PCB op het riool inherent is aan de aangevraagde activiteiten. Indien met PCB verontreinigd water wordt geloosd, gebeurt dit zonder een daartoe verleende vergunning en kan daartegen handhavend worden opgetreden.
26.3.
Voor zover eiseres stelt dat het college geen voorschriften over overige PFAS kan verbinden aan de revisievergunning met het oog op zelfincriminatie, overweegt de rechtbank dat dit betoog niet kan slagen. Het voorgeschreven onderzoek strekt ertoe het door het college beoogde toezicht op de vergunningplichtige activiteiten van eiseres en de milieugevolgen daarvan mogelijk te maken. Dit onderzoek bevindt zich dus in de toezichtsfase. Van een (concreet) voornemen om een bestraffende sanctie op te leggen, ofwel een “criminal charge” waarvoor het mede in artikel 6 van het EVRM besloten liggende “nemo tenetur”-beginsel geldt, is geen sprake. [26]
26.4.
Het betoog slaagt niet.
Dient dit voorschrift het milieubelang?
Dient dit voorschrift het milieubelang?
27. Eiseres stelt dat voorschrift 3.4.1 waarmee een onderzoeksverplichting voor overige PFAS wordt opgelegd, niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu en onevenredig bezwarend is. De PFAS is tenslotte al aanwezig in het milieu door achtergrondconcentratie.
27.1.
Volgens het college kunnen er ook andere PFAS-verbindingen in het afvalwater aanwezig zijn en geldt voor deze PFAS een minimalisatieverplichting. Het is dan ook in het belang van de bescherming van het milieu dat eiseres de aanwezigheid van PFAS-verbindingen in het afvalwater onderzoekt. Lozing van andere PFAS-verbindingen kan op die manier tijdig gedetecteerd en voorkomen worden.
27.2.
De rechtbank overweegt dat eiseres zelf aangeeft in de toelichting bij de aanvraag dat er andere PFAS-soorten kunnen worden gedetecteerd in het afvalwater. De rechtbank deelt het standpunt van het college dat indien deze situatie zich voordoet, het in het milieubelang is om de aangetroffen stoffen te onderzoeken. Eiseres heeft niet aangetoond dat dit onderzoek naar overige PFAS technisch onuitvoerbaar is.
27.3.
Het betoog slaagt niet. De rechtbank zal voorschrift 3.4.1 in stand laten.
Voorschrift 3.4.2
28. Eiseres voert aan dat dit voorschrift, dat een Minimal Viable Product-onderzoek (MVP-onderzoek) voorschrijft, niet gebaseerd kan worden op de Algemene beoordelingsmethodiek (de ABM 2016). De ABM 2016 gaat er namelijk vanuit dat het MVP-onderzoek alleen ziet op stoffen die een bedrijf door haar activiteiten toevoegt aan het water. Daarbij komt dat de ABM 2016 alleen geldt voor ZZS en het hier geen ZZS betreft en dat het om dermate lage concentraties gaat dat in dit geval in lijn met de ABM 2016 een uitzondering op zijn plaats is.
28.1.
Het college stelt dat zij bij de beoordeling van de indirecte lozing van afvalwater rekening moet houden met de ABM 2016. De ABM 2016 schrijft in hoofdstuk 3.2.2 voor dat dit voorschrift moet worden verbonden als er sprake is van een lozing van stoffen met saneringsinspanning Z, zoals bij ZZS. Gezien de schadelijke eigenschappen van PFAS heeft het college dit voorschrift opgenomen voor (nog niet gedetecteerde) PFAS.
28.2.
Voorschrift 3.4.2. luidt als volgt:
“Uiterlijk één jaar na het in werking treden van deze vergunning en vervolgens iedere vijf jaar wordt de volgende informatie aan het bevoegd gezag overgelegd:
-de mate waarin lozingen naar het water plaats vinden van PFAS;
-de mogelijkheden om lozingen naar het water van PFAS te voorkomen, dan wel indien dat niet mogelijk is, te beperken.
De informatie bevat in ieder geval het in hoofdstuk 3.2.2. van de Algemene Beoordelings Methodiek 2016 gestelde informatie. Iedere vijf jaar wordt de geactualiseerde informatie aan het bevoegd gezag verstrekt.”
28.3.
In paragraaf 3.2.2. van het ABM 2016 staat dat voor lozing van ZZS in afvalwater de saneringsinspanning Z geldt. In overeenstemming met de aanpak van emissies van ZZS naar de lucht wordt ook voor lozing van ZZS in afvalwater een minimalisatieplicht aangenomen en een vijfjaarlijkse rapportageverplichting voorgeschreven die overeenkomt met artikel 2.4., derde lid, van het Activiteitenbesluit. Het college heeft deze vijfjaarlijkse rapportageverplichting in voorschrift 3.4.2 ten aanzien van overige PFAS-verbindingen opgenomen. Zoals uit het bestreden besluit kan worden afgeleid [27] ligt daaraan het standpunt ten grondslag dat voor overige PFAS-verbindingen in het afvalwater de voor ZZS geldende minimalisatieplicht geldt. Indien een andere PFAS-verbinding wordt gedetecteerd, zal eiseres het college op grond van het tweede gedachtestreepje in voorschrift 3.4.2 iedere vijf jaar moeten informeren over de mogelijkheden om lozingen naar het water te voorkomen, dan wel indien dat niet mogelijk is te beperken. Dat betekent dat eiseres daar ook onderzoek naar zal moeten doen. De rechtbank overweegt dat met dit voorschrift derhalve voor overige PFAS-verbindingen feitelijk eenzelfde beschermingsniveau wordt opgelegd als voorgeschreven voor ZZS, terwijl, zoals het college ook erkent, ten tijde van het bestreden besluit niet alle PFAS-verbindingen voldeden aan de criteria die gelden voor ZZS. Zoals de rechtbank reeds onder 13.5 heeft overwogen, heeft het college het voorzorgsbeginsel niet op correcte wijze toegepast en onvoldoende gemotiveerd waarom grond van het voorzorgsbeginsel het voor ZZS geldende beschermingsniveau voor pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen moet worden gehanteerd. Dit brengt met zich mee dat voorschrift 3.4.2 vanaf het tweede gedachtestreepje geen stand kan houden, nu in dat deel voor gedetecteerde andere PFAS-verbindingen een voor ZZS geldende informatie- en onderzoeksplicht wordt opgelegd gericht op minimalisatie en omdat daarin paragraaf 3.2.2 van het ABM 2016 ten onrechte wordt toegepast. Het betoog slaagt in zoverre.
28.4.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank voorschrift 3.4.2 in zoverre vernietigen. De aanhef en hetgeen gesteld is onder het eerste gedachtestreepje kan naar het oordeel van de rechtbank in stand blijven, nu de daarin opgenomen informatieplicht over de mate waarin lozingen van PFAS naar het water plaatsvinden ook kan worden opgelegd ten aanzien PFAS-verbindingen die geen ZZS zijn en die informatieplicht naar het oordeel van de rechtbank in zoverre in het belang van de bescherming van het milieu kan worden opgelegd.
Voorschriften 3.4.3 en 3.4.4
Voorschriften 3.4.3 en 3.4.4
29. Eiseres stelt dat de voorschriften 3.4.3 en 3.4.4 niet aan het bestreden besluit verbonden mogen worden, omdat paragraaf 3.1.3 van het Activiteitenbesluit hieraan in de weg staat. Kort gezegd verbiedt deze paragraaf het opnemen van voorschriften over hemelwaterlozingen, tenzij deze lozingen afkomstig zijn van een bodembeschermende voorziening. Nu eiseres geen invloed heeft op het hemelwater, dienen deze voorschriften geen milieubelang, aldus eiseres.
29.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het Activiteitenbesluit zich niet verzet tegen het verbinden van deze voorschriften aan het bestreden besluit, omdat deze paragraaf de lozingsroute van hemelwater reguleert. Met deze voorschriften worden onderzoeksverplichtingen opgelegd aan eiseres, hetgeen volgens het college noodzakelijk is omdat niet uitgesloten is dat PFAS zich in het hemelwater bevindt. De aangevraagde PFAS vrachten zijn gebaseerd op metingen na de olie- en benzineafscheider maar vóór de samenkomst met het hemelwater.
29.2.
De rechtbank constateert dat de voorschriften 3.4.3 en 3.4.4 niet gaan over lozing van hemelwater, maar over de afvoer van hemelwater. Nu dit hemelwater in de praktijk niet op het oppervlaktewater wordt geloosd, maar samen met het afvalwater van de productieprocessen van eiseres terecht komt in het bedrijfsriool van Chemours, is de rechtbank van oordeel dat het milieubelang dat gediend wordt door deze voorschriften onvoldoende duidelijk is. Eiseres is immers al verplicht om haar eigen afvalwater te onderzoeken.
29.3.
Het betoog slaagt. De rechtbank zal de voorschriften 3.4.3 en 3.4.4 die eiseres verplichten het hemelwater te onderzoeken, vernietigen.
Procesinstallaties
30. Eiseres heeft beroep aangetekend tegen de voorschriften 8.1.1 tot en met 8.1.5. Deze voorschriften hebben betrekking op procesinstallaties. Ter zitting hebben eiseres en het college afgesproken met elkaar in overleg te treden over een alternatief voorschrift of alternatieve voorschriften. Bij brief van 8 april 2025 heeft het college de rechtbank bericht dat met eiseres overeenstemming is bereikt over een nieuw voorschrift ter vervanging van de voorschriften 8.1.1 tot en met 8.1.5. Zij verzoeken de rechtbank zelf in de zaak te voorzien door deze voorschriften te vervangen door een nieuw voorschrift 8.1.1.
30.1.
Het beroep is in zoverre gegrond en de rechtbank zal de voorschriften 8.1.1 tot en met 8.1.5 vernietigen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het vastleggen van een nieuw voorschrift 8.1.1, dat overeenkomstig de wens van eiseres en het college als volgt luidt:
“De opslag van gevaarlijke stoffen in wisselvaten moet uiterlijk 8 oktober 2025 voldoen aan de voorschriften MW1, M82 tot en met M99, M102, M117 tot en met M118, M120, en M121 van de PGS31:2024.”
Conclusie en gevolgen
31. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit berust niet op een draagkrachtige motivering en zal daarom gedeeltelijk worden vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien op de wijze zoals vermeld in het dictum van deze uitspraak.
31.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1. De vergoeding voor proceskosten voor rechtsbijstand bedraagt in totaal € 1.814,-.
31.2.
Blijkens het proceskostenformulier heeft eiseres ook om vergoeding van deskundigenkosten verzocht die bestaan uit de aanwezigheid van de heer [naam 5] bij de zitting. Blijkens de declaratie van 20 maart 2025 zijn deze kosten begroot op € 1.620,- exclusief BTW voor 8 uur.
31.3.
De rechtbank acht het inroepen ter zitting van de deskundige door eiseres redelijk. De rechtbank zal daarbij een uurtarief aanhouden van € 162,63. De rechtbank sluit hiervoor aan bij het uurtarief dat op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht en artikel 8:36, tweede lid, van de Awb voor een deskundigenonderzoek forfaitair wordt bepaald overeenkomstig de Wet tarieven in strafzaken. Nu de heer [naam 5] ongeveer zes uur bij de zitting aanwezig is geweest, bedraagt de vergoeding voor de deskundigenkosten in totaal € 976,-.
31.4.
Het totaal aan proceskosten (rechtsbijstand en deskundigenkosten) dat voor vergoeding in aanmerking komt, bedraagt € 2.790,-.
31.5.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de toelichting op de aanvraag van 26 april 2021, met uitzondering van het daarin opgenomen hoofdstuk 4, en tabel 2.1 van bijlage 6 onderdeel is gemaakt van de revisievergunning;
- vernietigt de voorschriften 1.3.1, 1.6.1, 1.6.2, 1.6.3, 2.3.1, 2.3.2, 2.3.3, 2.3.4, 3.4.3, 3.4.4 en 8.1.1 tot en met 8.1.5;
- vernietigt voorschrift 1.6.5, voor zover dat betrekking heeft op de meldingen in voorschriften 1.6.1 en 1.6.3;
- vernietigt de tekst na het tweede gedachtestreepje van voorschrift 2.4.1;
- vernietigt de algemene opmerkingen uit hoofdstuk 0 en de voorschriften 2.4.2 en 2.4.3 voor zover die betrekking hebben op pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen;
- vernietigt voorschrift 3.4.2 vanaf het tweede gedachtestreepje;
- voorziet zelf in de zaak door te bepalen dat voorschrift 1.3.1 als volgt komt te luiden:
“Indien in deze vergunning de verplichting geldt met betrekking tot het opstellen van procedures of instructies, dan:
a. moeten deze ofwel als hardcopy, ofwel in digitale vorm binnen de inrichting bewaard worden;
b. moet de vergunninghouder er zorg voor dragen dat de medewerkers, die binnen de inrichting volgens deze procedures of instructies moeten werken, hiervan op de hoogte zijn en dat toezicht wordt gehouden op het naleven van die procedures en instructies.”;
- voorziet zelf in de zaak door te bepalen dat voorschrift 8.1.1 als volgt komt te luiden:
“De opslag van gevaarlijke stoffen in wisselvaten moet uiterlijk 8 oktober 2025 voldoen aan de voorschriften MW1, M82 tot en met M99, M102, M117 tot en met M118, M120, en M121 van de PGS31:2024.”;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.790,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. A.J. van der Ven en mr. S.H. van den Ende, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos en mr. M.M. Wesselo, griffiers.
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2025.
griffiers
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
(…).
EG-verordening REACH
Artikel 57
De volgende stoffen kunnen volgens de procedure van artikel 58 in bijlage XIV worden opgenomen:
stoffen die overeenkomstig Richtlijn 67/548/EEG aan de criteria voor indeling als kankerverwekkend, categorie 1 of 2, voldoen;
stoffen die overeenkomstig Richtlijn 67/548/EEG aan de criteria voor indeling als mutageen, categorie 1 of 2, voldoen;
stoffen die overeenkomstig Richtlijn 67/548/EEG aan de criteria voor indeling als giftig voor de voortplanting, categorie 1 of 2, voldoen;
stoffen die volgens de criteria van bijlage XIII persistent, bioaccumulerend en toxisch zijn;
stoffen die volgens de criteria van bijlage XIII zeer persistent en zeer bioaccumulerend zijn;
stoffen, zoals die welke hormoonontregelende eigenschappen hebben of die welke persistente, bioaccumulerende en toxische eigenschappen of zeer persistente en zeer bioaccumulerende eigenschappen hebben, die niet aan de criteria onder d) en e) voldoen, ten aanzien waarvan wetenschappelijke aanwijzingen worden gevonden voor waarschijnlijke ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu die even zorgwekkend zijn als die van de stoffen die onder a) tot en met e) zijn vermeld en die per afzonderlijk geval volgens de procedure van artikel 59 worden vastgesteld.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.6
1. Voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, kan het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering.
(…)
3. Het bevoegd gezag kan de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of 2.33.
(…).
Artikel 2.14
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:
(…)
3. Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
(…).
Artikel 2.22
(…)
2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.
(…).
Artikel 2.31
(…)
2. Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:
(…)
b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
(…).
Wet milieubeheer
Artikel 10.38
1. Degene die zich van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen ontdoet door deze af te geven aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a tot en met e, registreert met betrekking tot zodanige afgifte:
a. de datum van afgifte;
b. de naam en het adres van degene aan wie de afvalstoffen worden afgegeven;
c. de gebruikelijke benaming en de hoeveelheid van die afvalstoffen;
d. de plaats waar en de wijze waarop de afvalstoffen worden afgegeven;
e. de voorgenomen wijze van beheer van de afvalstoffen;
f. ingeval de afgifte geschiedt door tussenkomst van een ander die opdracht heeft de afvalstoffen te vervoeren naar degene voor wie deze zijn bestemd: diens naam en adres en de naam en het adres van degene in wiens opdracht het vervoer geschiedt.
(…).
Artikel 10.41
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop aan de artikelen 10.38 tot en met 10.40 uitvoering wordt gegeven.
(…)
Artikel 17.1
1. Indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet of heeft voorgedaan, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, treft degene die de inrichting drijft onmiddellijk de maatregelen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd, om herhaling of de gevolgen van dat voorval te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.
(…).
Artikel 17.2
1. Degene die een inrichting drijft, waarin zich een voorval, als bedoeld in artikel 17.1, voordoet of heeft voorgedaan, meldt dat voorval zo spoedig mogelijk aan het bestuursorgaan dat bevoegd is een omgevingsvergunning voor een inrichting te verlenen, dan wel ingevolge artikel 8.41, tweede lid, onder a, het orgaan is waaraan de melding wordt gericht dan wel, in andere gevallen, aan burgemeester en wethouders.
(…)
3. Het bestuursorgaan dat een melding als bedoeld in het eerste of tweede lid ontvangt, van die melding en de daarbij verstrekte gegevens onverwijld kennis aan:
de burgemeesters van de betrokken gemeenten;
de inspecteur;
de voorzitters van de betrokken veiligheidsregio’s in de gevallen dat de gevolgen van het voorval zich voordoen dan wel kunnen voordoen buiten de grenzen van de gemeente waar de inrichting geheel of in hoofdzaak is gelegen;
gedeputeerde staten van de betrokken provincie in de gevallen dat het voorval verontreiniging of aantasting van de bodem tot gevolg heeft;
andere bestuursorganen of overheidsdiensten, die direct belang hebben bij een onverwijlde mededeling.
(…).
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 2.3b
1. Voor de toepassing van afdeling 2.3 wordt onder een zeer zorgwekkende stof verstaan: een stof die voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen.
2. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over zeer zorgwekkende stoffen.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 5.7
(…)
2. Aan de omgevingsvergunning kunnen in het belang van de bescherming van het milieu andere voorschriften worden verbonden. Die voorschriften kunnen in ieder geval inhouden:
(…)
e. dat aan de in de inrichting werkzame personen schriftelijk instructies worden gegeven om handelen in strijd met de omgevingsvergunning, de daaraan verbonden voorschriften of bij of krachtens artikel 8.40 van de Wet milieubeheer gestelde regels tegen te gaan, en dat toezicht wordt gehouden op het naleven van die instructies.
(…).