Uitspraak
201111378/1/T1/A4.
Datum uitspraak: 8 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dat gold ten tijde van belang, in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2011 heeft het college van gedeputeerde staten aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Orion B.V. een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend voor een afvalverwerkingsbedrijf aan De Steven 25 te Drachten, gemeente Smallingerland.
Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Orion heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
Het college van burgemeester en wethouders heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2013, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. N.J. Hoek en ing. W. Wierda, beiden werkzaam bij de gemeente, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door H. Stapert, werkzaam bij de provincie, en mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Orion, vertegenwoordigd door haar directeur [naam directeur] en mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, gehoord.
Overwegingen
Bestuurlijke lus
1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Toepasselijk recht Wabo
2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking getreden. Bij invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een revisievergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Bestreden besluit
3. Bij het bestreden besluit heeft het college van gedeputeerde staten aan Orion krachtens artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning verleend. In de inrichting worden onder meer polychloorbifenylen (hierna: PCB)-houdende afvalstoffen uit apparatuur verwijderd.
Algemeen toetsingskader
4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt er van uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college van gedeputeerde staten een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Lozingsnorm PCB
5. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de aangevraagde activiteiten niet kunnen worden verricht zonder dat met PCB verontreinigd hemel- en afvalwater op het gemeentelijk riool wordt geloosd. Het college van gedeputeerde staten had daarom in het bestreden besluit een lozingsverbod moeten opnemen of, indien een dergelijke nullozing niet haalbaar is, een lozingsnorm behoren te stellen, zodat een zo gering mogelijke lozing is gewaarborgd en tegen overtreding daarvan handhavend kan worden opgetreden, aldus het college van burgemeester en wethouders.
5.1. Het bevoegd gezag is gehouden op basis van de aanvraag zoals deze bij hem is ingediend, te beoordelen of de vergunning kan worden verleend en welke voorschriften daaraan moeten worden verbonden.
5.2. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat uit de bij de aanvraag behorende werkbeschrijvingen onder "MMS 04 Het Handboek vs a1" van 28 maart 2011, die blijkens het dictum van het bestreden besluit deel uitmaken van de vergunning, volgt dat de bedrijfsvoering gericht is op het voorkomen van lozing van PCB. Volgens het college van gedeputeerde staten is het lozen van PCB niet aangevraagd en derhalve niet vergund. Indien in de vergunningvoorschriften een lozingsnorm wordt opgenomen, wordt de grondslag van de aanvraag verlaten, aldus het college van gedeputeerde staten.
5.3. Het college van burgemeester en wethouders heeft het standpunt van het college van gedeputeerde staten dat het lozen van PCB op zichzelf niet is aangevraagd, hetgeen door Orion ter zitting is beaamd, niet gemotiveerd bestreden. Anders dan het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het lozen van PCB op het gemeentelijk riool inherent is aan de aangevraagde activiteiten en die lozing derhalve moet worden geacht te zijn aangevraagd. De enkele stellingen van het college van burgemeester en wethouders dat het plaatsvinden van een dergelijke lozing bij de uitvoering van de bedrijfsactiviteiten niet onwaarschijnlijk is en dat door het Wetterskip Fryslân in de afscheider van de inrichting en het gemeentelijk riool PCB is aangetroffen, maken niet dat het lozen van PCB op het gemeentelijk riool wel is aangevraagd. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten een lozingsnorm dan wel een lozingsverbod in de vergunningvoorschriften had moeten opnemen. Indien met PCB verontreinigd water wordt geloosd, gebeurt dit zonder een daartoe verleende vergunning en kan daartegen handhavend worden opgetreden.
De beroepsgrond faalt.
Beste beschikbare technieken (hierna: BBT)
6. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat in de inrichting niet de voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast met betrekking tot het voorkomen van de lozing van PCB in het afvalwater. Volgens het college van burgemeester en wethouders is thans onvoldoende gewaarborgd dat een dergelijke lozing niet zal plaatsvinden en moeten dan ook aanvullende voorzieningen worden voorgeschreven.
6.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat in de inrichting gebruik wordt gemaakt van BBT. Volgens het college van gedeputeerde staten voorkomen de toegepaste technieken onder meer dat PCB wordt geloosd. In dat verband wijst het college van gedeputeerde staten erop dat het hemelwater van het bedrijfsterrein en het water dat uit de lekbakken afkomstig is niet direct op het gemeentelijk riool worden geloosd, maar eerst via afsluiters worden geloosd op het bedrijfsriool waarna zij in een slibbezinkput met een olie- en waterscheider terecht komen. De kranen op de lekbakken worden alleen geopend nadat visueel is gecontroleerd dat zich geen lekkages hebben voorgedaan. Voorts zijn de lekbakken voorzien van een verhoogde rand teneinde te voorkomen dat PCB de lekbakken verlaat en uiteindelijk in de olie- en waterscheider terechtkomt. Het college van gedeputeerde staten heeft voorts aansluiting gezocht bij het advies van het Wetterskip Fryslân van 25 januari 2011, waarin wordt geconcludeerd dat in de inrichting gebruik wordt gemaakt van BBT. Nu daarin tevens wordt gesteld dat met de voorgeschreven voorzieningen mogelijke verontreiniging van het oppervlaktewater in voldoende mate wordt tegengegaan en voorkomen, ziet het college van gedeputeerde staten geen reden om aanvullende voorschriften aan de vergunning te verbinden.
6.2. De StAB concludeert in haar deskundigenbericht dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat PCB dat niet bij de visuele controle bij de lekbakken wordt waargenomen, op het gemeentelijk riool wordt geloosd. Volgens de StAB kan het plaatsen van een afdak bovenop de opslagtanks het risico daarop verkleinen. De StAB stelt dat een dergelijke voorziening voorkomt dat hemelwater in de lekbakken terecht komt, zodat het niet wordt verontreinigd met PCB en op het gemeentelijk riool wordt geloosd. De lekbakken kunnen dan als mogelijke bron van PCB in het afvalwater worden uitgesloten, aldus de StAB.
6.3. Ter nadere onderbouwing van zijn standpunt heeft het college van burgemeester en wethouders het rapport "RIVM beoordeling PCB oriënterend onderzoek lozing op rioolstelsel in "De Haven" te Drachten" van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu van 20 december 2012 (hierna: het rapport) overgelegd, waaruit volgens hem blijkt dat een visuele inspectie op de aanwezigheid van PCB in olie, water of een mengsel daarvan kwalitatief noch kwantitatief mogelijk is. Ter zitting heeft het college van gedeputeerde staten te kennen gegeven dat het naar aanleiding van de bevindingen in het rapport, in tegenstelling tot hetgeen het in het bestreden besluit heeft gesteld, thans van mening is dat met het voorschrijven van een visuele controle onvoldoende wordt gewaarborgd dat de lozing van PCB wordt voorkomen.
6.4. Het standpunt van het college van gedeputeerde staten dat in de inrichting de voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast met betrekking tot het voorkomen van de lozing van PCB is gebaseerd op de aanname dat een visuele inspectie op PCB in water kwalitatief en kwantitatief mogelijk is. Uit het rapport volgt, zoals het college van gedeputeerde staten heeft erkend, dat die aanname niet juist is. In dat verband wordt opgemerkt dat, anders dan Orion stelt, de enkele omstandigheid dat de bevindingen in het rapport ten tijde van de besluitvorming nog niet bekend waren, niet maakt dat daar in deze procedure geen betekenis aan mag worden toegekend. Derhalve heeft het college van gedeputeerde staten niet deugdelijk gemotiveerd dat de in het bestreden besluit voorgeschreven voorzieningen BBT zijn. Het bestreden besluit is dan ook in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) tot stand gekomen.
De beroepsgrond slaagt.
7. Het college van burgemeester en wethouders betoogt voorts dat ten onrechte niet in de vergunningvoorschriften is voorgeschreven dat een vulpuntmorsbak moet worden geplaatst onder de aansluiting van de opslagtank op de laad- en losslang van de tankwagen, zodat de vloeistof uit de tank die zich in het leidingstuk na de afsluiter bevindt niet in het hemelwater in de lekbak terecht komt.
7.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat het leidingstuk na de afsluiter is voorzien van een dop. Nu voorts ingevolge vergunningvoorschrift Q.1.5 de leidingen vloeistofdicht dienen te zijn, wordt volgens het college van gedeputeerde staten verontreiniging van het hemelwater in toereikende mate voorkomen.
7.2. De StAB concludeert in haar deskundigenbericht dat het plaatsen van een vulpuntmorsbak het risico op morsingen in de lekbak tijdens het vullen of legen van de opslagtank kan verkleinen. Nu deze voorziening niet is voorgeschreven, kan volgens de StAB verontreiniging van het hemelwater niet op voorhand worden voorkomen.
7.3. Ter zitting heeft het college van gedeputeerde staten erkend dat het er ten onrechte vanuit is gegaan dat het leidingstuk na de afsluiter van de opslagtank tijdens het vullen of legen daarvan is voorzien van een dop. Gelet hierop en op de bevindingen in het deskundigenbericht en in aanmerking genomen dat Orion ter zitting te kennen heeft gegeven dat in de inrichting reeds gebruik wordt gemaakt van vulpuntmorsbakken, heeft het college van gedeputeerde staten niet deugdelijk gemotiveerd waarom het voorschrijven daarvan niet nodig is om verontreiniging van het hemelwater te voorkomen. Het bestreden besluit is dan ook in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb tot stand gekomen.
De beroepsgrond slaagt.
Onduidelijke lozingssituatie
8. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat onduidelijk is van welke vergunde lozingssituatie moet worden uitgegaan.
8.1. Op de tekening "Plattegrond terrein en gebouw toegang voor de brandweer en riool" van 15 maart 2011 (hierna: de tekening), die blijkens het dictum van het bestreden besluit deel uitmaakt van de vergunning, is duidelijk weergegeven dat het huishoudelijk afvalwater en het hemelwater van het dakoppervlak van het bedrijfsgebouw rechtstreeks op het gemeentelijk riool worden geloosd. Uit de tekening blijkt voorts dat het hemelwater van het bedrijfsterrein en het water dat uit de lekbakken afkomstig is via het bedrijfsriool en de olie- en waterscheider eveneens op het gemeentelijk riool worden geloosd. Daarnaast wordt in de bij de aanvraag behorende werkbeschrijving "MMS 04-3.10.30 behandeling afvalwater vs a2" van 16 maart 2011 duidelijk vermeld hoe Orion de verschillende stromen afvalwater behandelt en beheerst.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de tekening in combinatie met de werkbeschrijving "MMS 04-3.10.30 behandeling afvalwater vs a2" voldoende duidelijkheid biedt over de vergunde lozingssituatie.
De beroepsgrond faalt.
Bestuurlijke lus
9. De conclusie is dat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb tot stand is gekomen.
10. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college van gedeputeerde staten op de voet van
artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen twaalf weken te herstellen.
Het college van gedeputeerde staten dient hiertoe met inachtneming van rechtsoverweging 6.4 te beoordelen of in de inrichting de voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast met betrekking tot het voorkomen van de lozing van PCB in het afvalwater en zijn oordeel daarover toereikend te motiveren. Voorts dient het college van gedeputeerde staten met inachtneming van rechtsoverweging 7.3 te beoordelen of het voorschrijven van het gebruik van een vulpuntmorsbak onder de aansluiting van de opslagtank op de laad- en losslang van de tankwagen als aanvullende voorziening nodig is om verontreiniging van het hemelwater te voorkomen en zijn oordeel daarover toereikend te motiveren.
Zo nodig dient het college van gedeputeerde staten voor het herstellen van deze gebreken het bestreden besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Daarbij behoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt.
11. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van gedeputeerde staten van Fryslân op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van rechtsoverweging 10 de in rechtsoverwegingen 6.4 en 7.3 geconstateerde gebreken in het besluit van 13 september 2011, kenmerk 00970548, te herstellen, zo nodig door dat besluit te wijzigen, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt;
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
w.g. Koeman w.g. Van Roessel
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2013
457-742.