ECLI:NL:RBDHA:2024:10363

• Datum uitspraak: 3 juli 2024
• Publicatiedatum: 4 juli 2024
• Zaaknummer: NL22.15126
• Instantie: Rechtbank Den Haag
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: M.H.W. Franssen; V.F.J. Bernt; M.F.A.M. Smeets
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beoordeling van de aanvraag voor een verblijfsvergunning als zelfstandige door een Turkse onderdaan en de hoorplicht van de staatssecretaris

In deze uitspraak van de Rechtbank Den Haag, gedateerd 3 juli 2024, wordt het beroep van een Turkse onderdaan tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning als zelfstandige beoordeeld. De rechtbank oordeelt dat de staatssecretaris de eiser ten onrechte niet in bezwaar heeft gehoord en de aanvraag onterecht als een herhaalde aanvraag heeft afgewezen. De eiser, die sinds 2012 als zelfstandige werkt, had eerder meerdere aanvragen ingediend die allemaal waren afgewezen. De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris niet zorgvuldig heeft gehandeld door de hoorplicht te schenden, wat betekent dat de afwijzing van de aanvraag niet op juiste gronden is gedaan. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en draagt de staatssecretaris op om binnen acht weken een nieuw besluit te nemen, waarbij rekening moet worden gehouden met deze uitspraak. Tevens wordt een voorlopige voorziening getroffen, zodat de eiser niet wordt uitgezet totdat er een nieuw besluit is genomen. De rechtbank wijst erop dat er onduidelijkheid bestaat over de eisen die aan de documentatie worden gesteld en dat er geen duidelijke richtlijnen zijn voor de beoordeling van aanvragen van Turkse zelfstandigen. De uitspraak benadrukt de noodzaak voor meer transparantie in het beoordelingsproces van dergelijke aanvragen.

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Amsterdam

Bestuursrecht

Zaaknummer: NL22.15126

V-nummer: [V-nummer]

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiser],

geboren op [geboortedatum] 1977, van Turkse nationaliteit, eiser

(gemachtigde: mr. B. Aydin),

en

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder

(gemachtigde: mr. M. van Nijnatten).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’.

1.1.

Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen in het besluit van 16 december 2021. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt en heeft de voorzieningenrechter daarnaast verzocht een voorlopige voorziening te treffen. ^[1]

1.2.

Verweerder is in het bestreden besluit van 25 juli 2022 bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

1.3.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Op grond van artikel 8:81, vijfde lid, van de Awb ^[2] is het verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar gelijkgesteld met een verzoek om een voorlopige voorziening hangende beroep.

1.4.

De enkelvoudige kamer/voorzieningenrechter van de rechtbank heeft het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening op 26 januari 2023 op zitting behandeld en heeft het onderzoek vervolgens gesloten. Bij beslissing van 17 februari 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaken verwezen naar de meervoudige kamer.

1.5.

De meervoudige kamer/voorzieningenrechter van de rechtbank heeft het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening op 18 januari 2024 behandeld. De rechtbank heeft deze zaken gelijktijdig, maar niet gevoegd, behandeld met het beroep en de voorlopige voorziening van [naam]. ^[3] Op deze zaken is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan. Het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser is door de voorzieningenrechter al eerder toegewezen. ^[4]

1.6.

Eiser is op de zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Daarnaast is [de persoon] namens de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RvO) als getuige op de zitting verschenen.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is omdat verweerder eiser ten onrechte niet heeft gehoord en de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen als een herhaalde aanvraag. De rechtbank zal hierna uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen.

3. De rechtbank zal eerst ingaan op het verzoek van de gemachtigde van eiser om inzage te krijgen in het aantal aanvragen van Turkse zelfstandige ondernemers (Turkse zelfstandigen) dat aan de RvO is voorgelegd (onder 4). De rechtbank bespreekt dan hoe aanvragen van Turkse zelfstandigen worden beoordeeld en gaat daarbij ook in op de recente rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over dit onderwerp (onder 5). Daarna zal de rechtbank weergeven wat namens de RvO is toegelicht op de zitting over de beoordeling van aanvragen van Turkse zelfstandigen (onder 6). De rechtbank zal hierna ingaan op de specifieke zaak van eiser en hiervan kort de voorgeschiedenis schetsen (onder 7). Vervolgens gaat de rechtbank in op de vraag of verweerder eiser in bezwaar had moeten horen (onder 8) en of verweerder de aanvraag als een herhaalde aanvraag heeft mogen afwijzen (onder 9). Tot slot volgt een overweging ten overvloede (onder 10).

Verzoek om inzage in de aanvragen die aan de RvO zijn voorgelegd

4. De gemachtigde van eiser heeft de rechtbank op de zitting verzocht om verweerder en/of de RvO op te dragen inzage te bieden in het aantal aanvragen van Turkse onderdanen dat aan de RvO is voorgelegd. De rechtbank ziet in dit verzoek geen reden om het onderzoek te heropenen en die opdracht te geven. De rechtbank overweegt hiertoe dat uit de toelichting van zowel de RvO als verweerder op de zitting is gebleken dat het technisch en organisatorisch ingewikkeld en tijdrovend is om deze cijfers te verzamelen. Verder staat het tussen partijen niet ter discussie dat slechts een beperkt aantal aanvragen van Turkse onderdanen aan de RvO wordt voorgelegd en dat slechts een beperkt deel daarvan wordt ingewilligd. Inzage in de exacte cijfers is daarom naar het oordeel van de rechtbank niet nodig.

Beoordeling van aanvragen van Turkse zelfstandigen

5. Aanvragen van Turkse zelfstandigen voor de verlening van een verblijfsvergunning als zelfstandige worden in verschillende fasen beoordeeld. Eerst beoordeelt verweerder of de Turkse zelfstandige de in bijlage 8aa, behorend bij artikel 3.20a, vierde lid, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (bijlage 8aa) en paragraaf B6/4.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (paragraaf B6/4.5) genoemde documentatie heeft verstrekt (het documentatievereiste). Als de aanvraag niet voldoet aan het documentatievereiste, dan wijst verweerder de aanvraag af. Als de aanvraag volgens verweerder wel voldoet aan het documentatievereiste, dan wordt de aanvraag voorgelegd aan de RvO voor een advies. Verweerder fungeert in dit soort zaken aldus als poortwachter. De RvO – een rijksdienst die onderdeel uitmaakt van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat – beoordeelt vervolgens of de Turkse zelfstandige met de overgelegde informatie aannemelijk heeft gemaakt dat hij met zijn werkzaamheden een wezenlijk Nederlands – economisch – belang dient. Verweerder beslist ten slotte op basis van dit advies of de gevraagde verblijfsvergunning aan de Turkse zelfstandige wordt verleend.

5.1.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat verweerder mag verlangen dat een Turkse zelfstandige bij zijn aanvraag de volgens paragraaf B6/4.5 vereiste stukken overlegt, als de aanvrager daarover redelijkerwijs de beschikking kan krijgen, voordat hij de aanvraag van een Turkse zelfstandige aan de RvO voor advies voorlegt. ^[5] In een uitspraak van 6 juli 2023 ^[6] heeft de Afdeling verduidelijkt dat de rechtbank bij de beoordeling of verweerder de aanvraag terecht niet ter advisering aan de RvO heeft voorgelegd geen eigen invulling mag geven aan de wijze waarop de RvO tot zijn advies komt, welke stukken de RvO bij zijn advies betrekt en over welke te onderscheiden onderdelen van het advies deze stukken gaan. Als gevraagde informatie ontbreekt, dan kan de rechtbank verweerder niet dwingen om advies te vragen aan de RvO op de grond dat de RvO ook zonder de gevraagde informatie advies kan uitbrengen. ^[7]

Toelichting van de RvO op de zitting

6. Na de behandeling van het beroep door de enkelvoudige kamer, heeft de meervoudige kamer besloten om de RvO schriftelijke vragen te stellen. Dit omdat zij het wenselijk vond om een beter begrip te krijgen van de werkzaamheden van de RvO, dat wil zeggen de door de RvO te maken inhoudelijke beoordeling voor advies aan verweerder. De RvO heeft deze vragen op de zitting van 18 januari 2024 beantwoord. De rechtbank zal hierna weergeven wat op de zitting met de RvO is besproken.

6.1.

De RvO heeft benadrukt dat de inhoudelijke beoordeling strikt individueel is. Er kan niet voor bepaalde groepen van zelfstandigen aangegeven worden welke informatie wel en welke informatie niet (of minder) dienstig is aan de beoordeling. De verleende diensten zijn specifiek voor elke aanvrager. Het geografische gebied waarin wordt geopereerd is specifiek. Ook de conjunctuur is van wezenlijke invloed op de beoordeling. De beoordeling kan ook in de tijd daardoor anders uitvallen. Daarom is steeds een individuele beoordeling nodig.

6.2.

Dit verklaart volgens de RvO waarom de door de RvO te beoordelen informatie voldoende concreet en op de specifieke aanvrager toegesneden moet zijn. De gevraagde markt- en concurrentieanalyse is daarbij in het bijzonder van belang. Alle individuele onderdelen van de door de RvO te verrichten economische analyse, te weten (1) de invloed op de werkgelegenheid, (2) de invloed op de markteconomie, (3) de behoefte aan de geboden economische activiteit en (4) de levensvatbaarheid van het bedrijf, worden mede aan de hand van de gevraagde markt- en concurrentieanalyse beoordeeld.

6.3.

Verder heeft de RvO op de zitting benadrukt dat het om een integrale beoordeling op basis van een totaalbeeld gaat. Voor die integrale beoordeling is alle gevraagde informatie noodzakelijk. ^[8] Omdat het bij het advies uiteindelijk om het totaalbeeld gaat, kunnen relatieve zwaktes van de informatie op één punt wel gecompenseerd worden door andere informatie in het dossier. Bij de beoordeling van de levensvatbaarheid van het bedrijf kan een relatief zwakke markt- en concurrentieanalyse bijvoorbeeld gecompenseerd worden door informatie over de reeds verleende opdrachten, als daaruit wel een positief beeld van de levensvatbaarheid naar voren komt.

6.4.

Op de zitting is ook besproken hoe de RvO omgaat met de verschillende categorieën van documentatie uit bijlage 8aa. Hierna zal dit worden samengevat per categorie van de op de zitting besproken documentatie, in de volgorde van bijlage 8aa.

• Marktanalyse toegespitst op het eigen product of de eigen dienst : als een Turkse zelfstandige blijkens de gegevens van de Kamer van Koophandel (KvK) meerdere bedrijfsactiviteiten verricht, dan zal de markt- en concurrentieanalyse op elk van die bedrijfsactiviteiten in moeten gaan. Als een in de KvK genoemde activiteit een relatief klein, ondergeschikt deel uitmaakt van de bedrijfsactiviteiten (ongeveer 5%), dan kan voor dat deel wel worden volstaan met een minder gedetailleerde en uitvoerige markt- en concurrentieanalyse. De RvO heeft daar nog aan toegevoegd dat hij niet alleen de onderneming toetst maar ook de ondernemer. Het geeft volgens de RvO een beeld van de ondernemer als de KvK-inschrijving afwijkt van de daadwerkelijke werkzaamheden.
• Onderbouwing van de competenties zoals referenties en diploma’s : indien een ondernemer stelt een specialist te zijn, dan moet dat worden aangetoond met diploma’s en referenties. Als er geen diploma’s of referenties worden overgelegd, dan wordt het als ongeschoold werk ingeschaald. De aanvraag zal door de RvO op die basis beoordeeld worden.
• Verkoopfacturen : In bijlage 8aa staat niet dat de verkoopfacturen gespecifieerd moeten zijn. De RvO gaat ervan uit dat de facturen voldoen aan de vereisten die de Belastingdienst eraan stelt. Er moet kunnen worden herleid wat geleverd is en tegen welk tarief.
• Overeenkomsten van opdracht of intentieverklaringen : uit overeenkomsten van opdracht of intentieverklaringen kan de RvO afleiden wat de kans is dat de Turkse zelfstandige met succes op de markt actief kan zijn. Bij Turkse zelfstandigen die al actief zijn op de markt en opdrachten uitvoeren zonder verblijfsvergunning, kan de RvO er geen rekening mee houden dat zij deze niet kunnen verstrekken omdat opdrachtgevers beducht zijn voor boetes op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Op grond van de al verstrekte opdrachten en een toelichting ten aanzien van de opdrachtgevers kan echter eveneens worden bepaald of de Turkse zelfstandige met succes op de markt actief kan zijn. De RvO heeft hierbij nog toegelicht dat uit bijlage 8aa blijkt dat de onderneming wordt getoetst als zijnde nieuw op de markt. Voordeel van de ondernemer die al actief is, is dat hij kan laten zien wat hij in het verleden heeft gedaan. Dit kan helpen bij de onderbouwing van de toekomst. Dat een ondernemer al actief is, maakt in ieder geval niet dat er bepaalde stukken van bijlage 8aa niet hoeven te worden overgelegd.
• Definitieve jaarrekeningen en btw-beschikkingen : in bijlage 8aa worden btw-beschikkingen genoemd als voorbeeld voor te verstrekken fiscale informatie. Het ontbreken daarvan hoeft niet te betekenen dat op dit punt niet aan het documentatievereiste wordt voldaan. Waar het volgens de RvO voor de beoordeling feitelijk om gaat zijn btw-aangiftes en het financiële plaatje dat daaruit blijkt. Dat moet voldoende zeggen over de levensvatbaarheid van de onderneming.

6.5.

Op de zitting is verder besproken dat de RvO adviseert op basis van de verstrekte informatie en geen eigen onderzoek doet. ^[9] Wel kan het voorkomen dat er op grond van de verstrekte documentatie op detailniveau nog vragen of twijfels bestaan. De RvO kan dan via verweerder nog vragen stellen aan de aanvrager. Individuele zaken kunnen verder aan de orde komen op het reguliere halfjaarlijks overleg dat verweerder en de RvO hebben om zaken van gemeenschappelijk belang te bespreken. Tijdens dit overleg wordt op gezette tijden ook besproken of de door economisch deskundigen in overleg met verweerder opgestelde bijlage 8aa nog up to date is. Deze vraag is tot nu toe altijd bevestigend beantwoord.

Toelichting van verweerder op de zitting

6.6.

Verweerder is op de zitting nader ingegaan op hoe hij beoordeelt of een aanvraag ter advisering aan de RvO moet worden voorgelegd. Verweerder heeft benadrukt dat het bij de toetsing aan het documentatievereiste nadrukkelijk niet de bedoeling is om op de stoel van de RvO te gaan zitten en een (eerste of voorlopige) inhoudelijke beoordeling te maken. De RvO doet gedegen economisch onderzoek op basis van de alleen bij de RvO aanwezige economische expertise. De vraag of de verstrekte informatie voldoende is voor een advies door de RvO wordt door de niet economisch onderlegde medewerkers van verweerder uitsluitend beoordeeld op basis van hun gezonde verstand. Beoordeeld wordt alleen of de informatie die is verstrekt, beantwoordt aan wat gevraagd wordt in bijlage 8aa. De motivering in het besluit is uitsluitend erop gericht om dit te verduidelijken. Verweerder heeft verder toegelicht dat indien er slechts een enkel stuk ontbreekt, bijvoorbeeld diploma’s die de competenties van de ondernemer moeten onderbouwen, verweerder de aanvraag niet zal afwijzen wegens het niet voldoen aan het documentatievereiste. In de praktijk blijkt volgens verweerder echter dat het nooit het geval is dat slechts één stuk ontbreekt.

De aanvragen van eiser

7. Eiser heeft in de periode van 24 september 2008 tot en met 1 februari 2011 als stukadoor in loondienst gewerkt. Sinds 1 januari 2012 werkt eiser als zzp’er in de vorm van een eenmanszaak.

7.1.

Eiser heeft vijf keer eerder een aanvraag voor een verblijfsvergunning als zelfstandige ingediend. Al deze aanvragen zijn afgewezen omdat eiser volgens verweerder niet aan het documentatievereiste had voldaan. Eiser is in geen enkele van de eerdere procedures in bezwaar gehoord. Op 4 mei 2021 heeft eiser opnieuw een aanvraag ingediend. Hij heeft daarbij een aantal nieuwe stukken overgelegd, waaronder een nieuw ondernemingsplan van de hand van [bedrijf] ^[10] van 9 juni 2021.

7.2.

Verweerder heeft deze laatste aanvraag in het besluit van 16 december 2021 met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb afgewezen als herhaalde aanvraag. Volgens verweerder is uit de door eiser overgelegde stukken niet gebleken dat sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden die tot een ander oordeel leiden dan de afwijzende beschikking van 23 november 2020 in de voorgaande procedure van eiser. ^[11]

7.3.

In bezwaar heeft eiser opnieuw een aantal nadere stukken overgelegd. Bij die stukken zit ook een second opinion van 27 januari 2022 van [bedrijf]. In die second opinion wordt ingegaan op een aantal argumenten van verweerder die staan in het besluit van 16 december 2021 en wordt aangegeven waarom het op onderdelen moeilijk of onmogelijk is om meer informatie te verstrekken.

7.4.

Verweerder heeft de afwijzing van de aanvraag als herhaalde aanvraag in bezwaar gehandhaafd. Verweerder legt hieraan ten grondslag dat een deel van de in bezwaar overgelegde stukken al eerder zijn overgelegd en daarom niet als nieuw gebleken feiten en omstandigheden kunnen worden aangemerkt. Volgens verweerder zijn de nieuwe stukken ook niet aan te merken als rechtens relevante nieuwe feiten en omstandigheden, omdat ze alleen voortvloeien uit het voortzetten van eisers onderneming. Verder meent verweerder dat de nieuwe stukken voor het grootste deel eerder overgelegd hadden kunnen en moeten worden. De second opinion van [bedrijf] vormt weliswaar een nieuw stuk, maar kan volgens verweerder niet afdoen aan het eerdere besluit.

7.5.

In het bestreden besluit heeft verweerder zich verder op het standpunt gesteld dat eiser geen nieuw of aangepast ondernemingsplan heeft overgelegd waarin wordt ingegaan op de in het primaire besluit vermelde gebreken. De markt- en concurrentieanalyse is te algemeen en niet toegespitst op de activiteiten van de onderneming en de regio waar de werkzaamheden plaatsvinden. Het ondernemingsplan is bovendien niet gericht op alle werkzaamheden die blijken uit de inschrijving in de KvK. Ook zijn nog steeds niet alle stukken overgelegd ter onderbouwing van het ondernemingsplan, zoals branchegegevens van de specifieke markt waarop de onderneming zich richt, concrete (omvang in tijd en geld) intentieverklaringen van toekomstige opdrachtgevers, overeenkomsten van opdracht, offertes, gespecificeerde verkoopfacturen, definitieve (ondertekende) jaarrekeningen en btw-beschikkingen. Zonder deze stukken kan de RvO niet beoordelen of er marktconforme prijzen worden gerekend. Evenmin zijn gegevens ter onderbouwing van de competenties van de ondernemer overgelegd zoals behaalde diploma’s. Het is dus niet duidelijk welke arbeid eiser heeft verricht voorafgaand aan zijn komst naar Nederland. Er wordt volgens verweerder dus nog steeds niet voldaan aan het documentatievereiste.

Heeft verweerder de hoorplicht geschonden?

8. Zoals de Afdeling heeft overwogen ^[12] is het uitgangspunt dat verweerder een vreemdeling hoort in bezwaar en dat verweerder terughoudend moet omgaan met uitzonderingen op zijn hoorplicht. Verweerder mag op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts van het horen afzien als het bezwaar kennelijk ongegrond is. Dat is het geval als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. ^[13] De beslissing om die bepaling toe te passen, dient te worden genomen op grond van wat in het bezwaarschrift is aangevoerd, bezien in samenhang met de overwegingen in het primaire besluit.

8.1.

De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 juli 2023 ^[14] overwogen dat als een vreemdeling de stukken die worden genoemd in bijlage 8aa niet heeft overgelegd en ook geen verklaring heeft gegeven waarom hij daarover niet kan beschikken, die vreemdeling heeft nagelaten om essentiële informatie over te leggen, waarvan hij wist of kon weten dat die voor het nemen van een besluit noodzakelijk is. Het ligt voor verweerder dan in beginsel minder in de rede dat hij die vreemdeling uitnodigt voor een hoorzitting. Op grond van diezelfde uitspraak kan er niettemin toch reden zijn om eiser te horen indien één of meerdere van de volgende niet-limitatieve en niet-cumulatieve omstandigheden zich voordoet: (1) eiser zou op of vlak na een hoorzitting eenvoudig de ontbrekende informatie kunnen geven, (2) eiser heeft in bezwaar al een mogelijke steekhoudende verklaring gegeven voor het niet kunnen overleggen van bepaalde stukken, en (3) er bestaat onduidelijkheid over de waardering van één of meer overgelegde stukken.

8.2.

De rechtbank is met eiser van oordeel dat, gelet op het aanvullend bezwaarschrift van eiser van 11 februari 2022, in dit geval niet is voldaan aan de maatstaf om op grond van artikel 7.3, aanhef en onder b, van de Awb af te zien van het horen van eiser. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

8.3.

Eiser heeft in bezwaar aangevoerd dat het ondernemingsplan en de overgelegde stukken voldoende zijn om zijn aanvraag voor te leggen voor advies aan de RvO. Hij heeft een nieuw ondernemingsplan overgelegd, onderbouwd met nieuwe objectief verifieerbare stukken. Eiser heeft ook een second opinion van [bedrijf] overgelegd, waarin gemotiveerd wordt ingegaan op de door verweerder geconstateerde tekortkomingen in het eerdere ondernemingsplan. Zo wordt gemotiveerd waarom de in het ondernemingsplan gemaakte markt- en concurrentieanalyse zo maximaal mogelijk en afdoende is. Volgens [bedrijf] heeft dit te maken met het feit dat in de afbouwbranche, waar stukadoors zich in bevinden, vaak wordt gewerkt vanuit een vof ^[15] of een eenmanszaak, waarvan de bronnen niet veel data opleveren. Bij deze bedrijfsvormen is een ondernemer immers niet verplicht om jaarrekeningen te deponeren. Een alternatief van het doen van zelfonderzoek, bijvoorbeeld middels questionnaires, zal geen tot nauwelijks relevante respons opleveren. Dit omdat concurrenten niet graag zullen meewerken om deze gevoelige informatie te delen met een concurrent. Volgens eiser voldoet de methode van onderzoek aan de methode die op de website van de KvK wordt vermeld, te weten een brancheonderzoek met deskresearch. Een meer omvangrijke analyse is verder financieel niet haalbaar voor een eenmanszaak zoals die van eiser. De rechtbank is van oordeel dat eiser met het voorgaande een voldoende verklaring heeft gegeven waarom er op het punt van de markt- en concurrentieanalyse niet meer van hem kan worden verwacht. Verder heeft eiser in bezwaar ook aangevoerd dat er onduidelijkheid bestaat over de waardering van de markt- en concurrentieanalyse: er is volgens eiser geen eenduidige lijn en ook geen beleid waaruit blijkt hoe specifiek een markt- en concurrentieanalyse moet zijn. Deze punten hadden bij uitstek in een hoorzitting kunnen worden besproken met eiser. Hierbij acht de rechtbank van belang dat het inmiddels de zesde aanvraag van eiser betreft en eiser inspanningen verricht om aan de vereisten te voldoen, onder meer door het inhuren van professionals voor het opstellen van het ondernemingsplan, maar er toch telkens tegenaan loopt dat de documentatie onvoldoende is. ^[16]

8.4.

Wat betreft de ontbrekende stukken ter onderbouwing van het ondernemingsplan, merkt de rechtbank op dat ook op dit punt eiser in bezwaar een steekhoudende verklaring heeft gegeven waarom hij bepaalde stukken niet kan overleggen. Zo heeft hij bijvoorbeeld met betrekking tot de ontbrekende intentieverklaringen en overeenkomsten van opdracht aangevoerd dat hij hierover niet beschikt omdat hij niet mag werken en opdrachtgevers een WAV-boete riskeren als ze met hem werken. Desondanks heeft hij wel een aantal terugkerende opdrachtgevers waarvoor hij opdrachten verricht op grond van mondelinge overeenkomsten. Verweerder meent in het bestreden besluit, kort gezegd, dat nu er sprake is van terugkerende opdrachtgevers het in lijn der verwachting ligt dat er intentieverklaringen of overeenkomsten van opdracht zijn gesloten en dat bedrijven doorgaans schriftelijk overeenkomsten sluiten. Gelet op de aangevoerde reden waarom eiser daar niet over kan beschikken, is dat echter nog maar de vraag. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op een hoorzitting eiser hier verder op had kunnen bevragen om tot een gemotiveerde conclusie te kunnen komen of eiser wel of niet redelijkerwijs over deze stukken kan beschikken. ^[17]

8.5.

Eiser heeft verder met betrekking tot de gegevens ter onderbouwing van zijn competenties in bezwaar aangevoerd dat hij zijn competenties heeft onderbouwd door bewijsstukken over te leggen waaruit blijkt dat hij in Nederland als stukadoor in loondienst heeft gewerkt. Ook heeft hij een lidmaatschapscertificaat van de Nederlandse Ondernemersvereniging voor Afbouwbedrijven overgelegd. Voor hem is niet duidelijk waarom dit onvoldoende is. Deze vraag naar de waardering van de stukken levert naar het oordeel van de rechtbank tevens een omstandigheid op om eiser te horen.

8.6.

Gelet op het voorgaande, en het feit dat eiser in bezwaar uitdrukkelijk heeft verzocht om een hoorzitting, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb neergelegde hoorplicht geschonden, waardoor verweerder het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig heeft voorbereid en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat de aanvraag op juiste gronden is afgewezen.

Mocht verweerder de aanvraag als een herhaalde aanvraag afwijzen?

9. Nu verweerder eiser in bezwaar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld zijn zaak tijdens een hoorzitting toe te lichten, moet naar het oordeel van de rechtbank tevens worden geconcludeerd dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen sprake is van nieuw gebleken feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb.

10. Tot slot merkt de rechtbank nog ten overvloede het volgende op. Op basis van de toelichting van de RvO op de zitting is gebleken dat er verschillen bestaan in de beoordeling van aanvragen van Turkse zelfstandigen door verweerder op grond van het documentatievereiste en de materiële beoordeling door de RvO. Op zichzelf is dat logisch. De RvO beoordeelt de stukken als deskundige op dat gebied immers integraal, terwijl verweerder als poortwachter bekijkt of de in bijlage 8aa genoemde documentatie is verstrekt. Een punt van eiser in deze zaak, maar ook vaak gehoord in zaken van andere Turkse zelfstandigen, is echter dat niet altijd duidelijk is wat wordt verwacht en wanneer de geleverde informatie voldoende is. ^[18] Hoewel uit bijlage 8aa en paragraaf B6/4.5 tot op zekere hoogte blijkt welke stukken van een Turkse zelfstandige worden verlangd, is lang niet altijd duidelijk op welke wijze verweerder beoordeelt of een door een zelfstandige overgelegd stuk aan de gestelde eisen voldoet. Zo is er geen beleid, toelichting of handleiding van verweerder waaruit blijkt wanneer een markt- en concurrentieanalyse volgens verweerder voldoende is toegespitst op de onderneming van de zelfstandige. De rechtbank heeft door de toelichting van verweerder en de RvO op de zitting nu een beter beeld gekregen van de wijze waarop verweerder beoordeelt of aan het documentatievereiste is voldaan, welke stukken de RvO voor zijn beoordeling nodig heeft en hoe de RvO de economische analyse toepast. Feit blijft echter dat – dit is zowel door de RvO als verweerder ook op de zitting bevestigd – er geen beleidsregels, werkinstructies, of andere publiek toegankelijke documenten bestaan waarin de werkwijze van verweerder en/of de RvO nader wordt toegelicht. De adviezen van de RvO worden ook niet gepubliceerd. Ook voor door de vreemdeling ingeschakelde adviseurs met meer economisch-theoretische kennis is het daarmee lastig om in te schatten welke informatie in de concrete situatie van deze specifieke vreemdeling beantwoordt aan wat verweerder op grond van het documentatievereiste nodig heeft voor het doorsturen naar de RvO voor advies en de door hem gemaakte integrale beoordeling van het totaalbeeld van de ondernemingsactiviteiten. Dit zou een argument voor verweerder kunnen zijn om vaker hoorzittingen te organiseren, zodat meer duidelijkheid kan worden verschaft over bijlage 8aa, bijvoorbeeld wanneer een markt- en concurrentieanalyse gedegen is, dan wel bij de beantwoording van vragen van de vreemdeling over de waardering van stukken vaker de RvO te betrekken. De RvO is immers bij uitstek de partij die daarover toelichting kan verschaffen. Een andere optie zou kunnen zijn om op dit onderdeel beleidsregels of een openbare werkinstructie op te stellen of anderszins partijen te informeren over de specifieke eisen die in dit kader worden gesteld.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen en daarbij rekening houdt met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken.

12. De rechtbank zal daarnaast gebruik maken van de in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb opgenomen bevoegdheid tot het – ambtshalve – treffen van een voorlopige voorziening. Deze houdt in dat eiser niet wordt uitgezet tot vier weken nadat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar heeft genomen.

13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder daarnaast in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.187,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 26 januari 2023 en 0,5 punt voor het verschijnen op de zitting van 18 januari 2024, met een waarde per punt van € 875,-, en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- treft de voorlopige voorziening dat eiser niet wordt uitgezet tot vier weken nadat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar heeft genomen;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.187,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, voorzitter, en mr. V.F.J. Bernt en mr. M.F.A.M. Smeets, leden, in aanwezigheid van mr. F.W. Victoor, griffier.

Deze uitspraak is in het openbaar bekendgemaakt en uitgesproken op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen
binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Voetnoten

1. Het verzoek om een voorlopige voorziening is geregistreerd onder zaaknummer NL22.678.

2. Algemene wet bestuursrecht.

3. Zaaknummers: NL22.22735 (beroep) en NL22.22737 (voorlopige voorziening).

4. Uitspraak van 23 mei 2024, zaaknummer: NL22.678.

5. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1326.

6. ECLI:NL:RVS:2023:2603.

7. In de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 1 oktober 2021 ECLI:NL:RBNHO:2021:8501, ging het specifiek om de markt- en concurrentieanalyse. De rechtbank was van oordeel dat, hoewel de verstrekte markt- en concurrentieanalyse op onderdelen tekortschoot, de aanvraag toch aan de RvO kon worden voorgelegd, aangezien volgens de rechtbank uit eerdere adviezen van de RvO bleek dat de RvO ook zonder de ontbrekende informatie een advies kon uitbrengen. Overigens heeft de Afdeling ook in meer recente uitspraken geoordeeld dat de rechtbank geen eigen invulling mag geven aan de wijze waarop de RvO tot zijn advies komt. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 24 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1685 en ECLI:NL:RVS:2024:1686.

8. De RvO heeft op de zitting in dat verband nog toegelicht dat gelet op de integrale beoordeling hij zich niet kan vinden in het oordeel van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 2 juni 2021 (ECLI:NL:RBDHA:2021:5718), waarin is bepaald dat de toets van de RvO kan worden opgedeeld in twee delen. Bij beantwoording van alle deelvragen, te weten de invloed op de werkgelegenheid en markteconomie en de behoefte en levensvatbaarheid, wordt alle informatie zoals verzocht in bijlage 8aa betrokken.

9. In de zaak die aanleiding gaf tot de hiervoor in randnummer 5.1. genoemde uitspraak van de Afdeling over het documentatievereiste van 6 juli 2023 is dat wel gebeurd. De aanleiding daarvoor was de uitspraak van de rechtbank. De RvO moest advies uitbrengen, terwijl relevante informatie ontbrak. De RvO heeft toen zelf onderzoek verricht, zo is op de zitting toegelicht.

10. Een bedrijf dat volgens hun website professionele dienstverlening biedt aan mkb, start-ups en freelancers en onder andere ondernemingsplannen en marktanalyses opstelt.

11. Het bezwaar van eiser tegen deze beschikking is in de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 1 april 2021 (zaaknummer: AWB 20/9428) met toepassing van artikel 78 van de Vw ongegrond verklaard.

12. Zie de uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, onder 5 t/m 5.3.

13. Idem, onder 4.

14. ECLI:NL:RVS:2023:2557. De Afdeling heeft dit oordeel herhaald in de meer recente uitspraken van 7 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1917 en ECLI:NL:RVS:2024:1918, en 3 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2269.

15. Vennootschap onder firma.

16. Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, onder 5.2, waarin is bepaald dat een relevante omstandigheid om in de afweging om te horen te betrekken betreft de mate waarin een vreemdeling bereidwillig en actief de inspanningen heeft verricht die redelijkerwijs van hem verwacht kunnen worden bij het verkrijgen en tijdig aanleveren van de informatie.

17. Overeenkomstig de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1326, onder 4: “

18. De rechtbank verwijst in dit kader naar de vele jurisprudentie die is ontstaan ten aanzien van het documentatievereiste en bijlage 8aa, waarin over de inhoud van de documenten en wat van een vreemdeling mag worden verlangd, wordt geprocedeerd.