ECLI:NL:RBDHA:2021:5718

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 20/5019

uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 2 juni 2021 in de zaak tussen

[eiser] , eiser,

V-nummer: [#]

(gemachtigde: mr. B. Aydin),

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,

(gemachtigde: mr. R. Radema).

Procesverloop

Bij besluit van 25 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het verrichten van arbeid als zelfstandige bij/met zijn eigen bedrijf “ [bedrijf] .” afgewezen.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft op 2 maart 2021 een aanvullend besluit en een verweerschrift ingediend en de rechtbank gevraagd het aanvullend besluit mee te nemen in de beoordeling in het kader van artikel 6:19 van de Awb^[1]. Het beroep richt zich daarmee ook tegen het aanvullend besluit.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

1. Eiser is geboren op [geboortedatum] en heeft de Turkse nationaliteit.

1.1

Op 2 juli 2019 heeft eiser deze aanvraag ingediend en daarbij de volgende stukken overgelegd: een uittreksel uit het handelsregister van de KvK^[2], de jaarrekening van 2017 en 2018, de aangifte van de omzetbelasting van 2018 en 2019, een verklaring omtrent inkomen zelfstandig ondernemen, inkoop- en verkoopfacturen en bankafschriften van de zakelijke rekening van 2018 en 2019. Eiser heeft later, op 7 februari 2020, de volgende, nieuwe stukken overgelegd: verkoopfacturen, een locatiescan en een ondernemingsplan.

1.2

Het ondernemingsplan dat is ingebracht bevat een hoofdstuk dat is gewijd aan een commercieel plan/marketingplan (waaronder de markt- en concurrentieanalyse) en een apart hoofdstuk dat is gewijd aan een financieel plan (bestaande uit een investeringsbegroting, een financieringsbegroting, een exploitatiebegroting, een liquiditeitsbegroting en privé-uitgaven).

Kern bestreden besluit

2. Verweerder heeft de aanvraag van eiser afgewezen omdat eiser geen mvv^[3]heeft en verweerder geen aanleiding ziet om eiser van het mvv-vereiste vrij te stellen. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat met zijn onderneming een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend. Volgens verweerder is niet voldaan aan het documentatievereiste als bedoeld in paragraaf B6/4.5 van de Vc^[4]en bijlage 8aa van het VV^[5]. Het overgelegde ondernemingsplan voldoet namelijk niet aan de daaraan gestelde eisen en is onvoldoende onderbouwd met objectief, verifieerbare bewijsstukken. Zo bevat het ondernemingsplan onder andere geen gedegen markt- en concurrentieanalyse, waardoor niet inzichtelijk is of er behoefte bestaat aan de diensten van eiser en of de onderneming van eiser levensvatbaar is. Ook zijn niet alle vereiste financiële stukken overgelegd, terwijl dit wel verwacht mocht worden bij een onderneming die al vanaf 2013 gedreven wordt. De gestelde kennis en werkervaring van eiser is daarnaast onvoldoende onderbouwd met objectief, verifieerbare bewijsstukken. Om deze redenen legt verweerder de aanvraag niet voor aan de RvO^[6].

Aanvullend besluit

3. Nu met het aanvullend besluit pas is ingegaan op de nieuwe stukken die door eiser in bezwaar zijn ingebracht, is het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand gekomen. Reeds hierom is het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit gegrond.

3.1

De rechtbank zal in het kader van finale geschilbeslechting hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, met de wijziging bij aanvullend besluit, in stand kunnen blijven.

Kern beroepsgronden

4. Eiser voert in beroep aan dat een gedegen markt- en concurrentieanalyse niet vereist is in dit geval. Ook hoeft niet te worden aangetoond dat eiser over onderscheidend vermogen beschikt en dat hij gespecialiseerd is. Het is voor de RvO namelijk, ook als het voorgaande ontbreekt, mogelijk om te bepalen of in de huidige markteconomie behoefte bestaat aan de diensten die eiser in de afbouwsector aanbiedt en wat voor effect zijn toetreding op de werkgelegenheidssituatie heeft. Eiser brengt ter onderbouwing van dit betoog in deze zaak drie adviezen van de RvO in^[7].

Daartoe voert eiser (subsidiair) aan dat een gedegen markt- en concurrentieanalyse is ingebracht, zodat verweerder de aanvraag had moeten voorleggen aan de RvO. Hierbij wordt een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan onder verwijzing naar zaken waarin een vergelijkbare markt- en concurrentieanalyse is gemaakt in een ondernemingsplan (door hetzelfde accountantskantoor). Een aantal van die zaken is wel aan de RvO voorgelegd.

Verder stelt eiser dat de overige ingebrachte informatie en stukken (ter onderbouwing van het ondernemingsplan) voldoende zijn om advies te vragen aan de RvO.

Hierbij brengt eiser naar voren dat de besliscriteria op basis waarvan verweerder aanvragen voorlegt aan de RvO niet duidelijk zijn en dat verweerder geen inhoudelijke beoordeling van de ingebrachte stukken mag verrichten, omdat verweerder daartoe niet deskundig is.

Daarnaast voert eiser aan dat sprake is van strijd met de standstill-bepaling^[8]en dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten eiser te horen.

Kortheidshalve verwijst eiser tot slot naar de gronden van bezwaar.

Beoordeling beroepsgronden

Gedegen markt-/concurrentieanalyse en aantonen onderscheidenheid vereist voor de RvO?

5. De rechtbank acht het voor de beoordeling van deze rechtsvraag van belang om duidelijk te maken wat de toets inhoudt die de RvO verricht. De hoofdvraag in dit soort zaken is of de economische activiteit waarop de aanvraag is gebaseerd een wezenlijk economisch belang dient. De rechtbank leidt uit de drie ingebrachte RvO-adviezen^[9]af dat de RvO deze hoofdvraag beoordeelt aan de hand van de volgende vier deelvragen.

1) Wat de invloed op de werkgelegenheid is.
2) Wat de invloed op de markteconomie is.
3) Of er behoefte aan de geboden economische activiteit is.
4) Of het bedrijf levensvatbaar is.

5.1

De RvO onderzoekt dus met de deelvragen 1 en 2 enerzijds de feitelijke situatie op de markt waarop de zelfstandig ondernemer zich begeeft met zijn bedrijf. In het bijzonder wordt onderzocht of de desbetreffende markt een nieuwkomer kan opnemen zonder dat dit negatieve effecten heeft op de markteconomie en de werkgelegenheidssituatie. Daarbij speelt naast de actuele marktsituatie ook de marktverwachting een rol. Anderzijds onderzoekt de RvO met de deelvragen 3 en 4 of de zelfstandig ondernemer aannemelijk heeft gemaakt dat hij een plaats op de markt kan verwerven en dat de verdiensten zodanig zijn dat hij van de resultaten in zijn levensonderhoud kan voorzien. De norm voor dit laatste aspect ligt op het niveau van het bruto minimumloon.

5.2

Verweerder stelt dat de deelvragen 1 tot en met 4 weliswaar te onderscheiden zijn, maar niet los van elkaar beoordeeld (kunnen) worden. Het is volgens verweerder daarom voor alle deelvragen van belang dat er een ondernemingsplan wordt overgelegd met een gedegen markt- en concurrentieanalyse. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder niet en stelt vast dat de toets kan worden opgedeeld in twee delen. Uit de adviezen van de RvO blijkt namelijk duidelijk dat de deelvragen 1 en 2 door de RvO samen worden behandeld, nu ze worden geschaard onder het kopje ‘invloed op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie’. Deelvragen 3 en 4 worden samen behandeld onder het kopje ‘behoefte en levensvatbaarheid’. Deze twee delen corresponderen met de twee delen waaruit een ondernemingsplan bestaat, zoals uiteengezet onder 1.2. Deelvragen 1 en 2 zien op de het marketing plan/commercieel plan en deelvragen 3 en 4 zien op het financieel plan. De RvO trekt ook een aparte conclusie ten aanzien van deelvragen 1 en 2 samen, en een aparte conclusie ten aanzien van deelvragen 3 en 4. Als een van deze twee conclusies negatief is, wordt vervolgens de hoofdvraag, die staat in rechtsoverweging 5. ook negatief beantwoord.

5.3

Wat verder duidelijk volgt uit de drie ingebrachte RvO-adviezen is dat bij alle drie voor de beoordeling van de deelvragen 1 en 2 geen gedegen markt- en concurrentieanalyse nodig was voor de RvO. Ondanks dat in de adviezen de ondernemingsplannen geen op de onderneming toegespitste markt- en concurrentieanalyse bevatten en in alle drie de gevallen betrokkenen geen gespecialiseerde arbeidskrachten zijn, heeft de RvO toch de invloed op de markteconomie en/of de werkgelegenheid kunnen beoordelen. In alle drie de adviezen concludeert de RvO namelijk dat binnen de huidige conjunctuur van de bouwsector, en met name in de afbouwsector, nu nog voldoende vraag is naar die betrokkenen. Het is volgens de RvO voldoende aannemelijk dat toetreding van die betrokkenen geen negatief effect heeft op de huidige werkgelegenheidssituatie. De deelvragen 1 en 2 worden daarom positief beantwoord door de RvO.^[10]

5.4

Het voorgaande leidt ertoe dat verweerder ten onrechte aan eiser tegenwerpt dat een gedegen markt- en concurrentieanalyse ontbreekt en hij niet heeft aangetoond dat hij een gespecialiseerde arbeidskracht is. Daarbij is van belang dat door verweerder niet is gesteld en ook niet is gebleken dat de conjunctuur van de afbouwsector sinds die adviezen (laatste kwartaal 2019/eerste kwartaal 2020) gewijzigd is.

5.5

Het bestreden besluit (ook de aanvulling in het aanvullend besluit) is op dit punt gebrekkig gemotiveerd. Eisers overige gronden ten aanzien van de markt- en concurrentieanalyse behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking.

Voldoet het Financieel plan?

6. De rechtbank is gelet op wat is opgenomen in bijlage 8aa van het VV van oordeel dat daarmee, in weerwil van wat eiser stelt, voldoende duidelijk is voor eiser welke stukken hij behoort te overleggen in het kader van het financiële plan. Door verweerder is ook voldoende gemotiveerd welke financiële stukken in zijn geval ontbreken. Zo heeft verweerder in het primaire besluit en het bestreden besluit uiteengezet dat de volgende stukken ontbreken: een tussentijdse balans en Winst & Verliesrekening van het lopende boekjaar 2019, opgesteld door een daartoe bevoegd extern onafhankelijk deskundige, aangiften en aanslagen omzetbelasting van het lopende boekjaar 2019, inkoopfacturen van materiaal/goederen van de in de exploitatiebegroting genoemde inkopen in de jaren 2017, 2018 en 2019 en afgesloten en ondertekende verzekeringspolissen. Verder ontbreken volgens verweerder stukken waaruit blijkt dat alle overgelegde facturen zijn betaald.

In het aanvullend besluit is daartoe naar aanleiding van de in bezwaar ingebrachte stukken uiteengezet door verweerder dat onder meer de volgende stukken ontbreken: de overeenkomsten van opdracht, inkoopfacturen, verkoopfacturen van voorgaande boekjaren, aangiften en aanslagen inkomstenbelasting, aangiften omzetbelasting en bankafschriften van de zakelijke rekening, definitieve jaarrekeningen van afgelopen boekjaren en tussentijdse cijfers over/van het lopend boekjaar 2019/2020. Daartoe merkt verweerder op dat de openingsbalans niet in evenwicht is en niet blijkt dat de financiële stukken zijn gecontroleerd door een daartoe bevoegd extern onafhankelijke deskundige.

6.1

De rechtbank stelt daartoe vast dat eiser niet (voldoende) gemotiveerd heeft betwist dat de volgens verweerder ontbrekende financiële stukken niet zijn overgelegd. Voor zover eiser heeft betoogd (ter zitting) dat al die ontbrekende stukken geen toegevoegde waarde hebben, omdat er inmiddels voldoende stukken zijn overgelegd voor de RvO om een inhoudelijk advies te kunnen opstellen over de deelvragen 3 en 4, volgt de rechtbank dat betoog reeds bij gebrek aan voldoende, heldere en nadere onderbouwing (in de beroepsgronden) niet.

6.2

Daarnaast volgt de rechtbank het betoog van eiser dat verweerder buiten zijn bevoegdheid is getreden door het ondernemingsplan (waaronder het Financieel plan) inhoudelijk te beoordelen, niet. De rechtbank ziet niet in hoe verweerder op de stoel van de RvO is gaan zitten door de volgens het documentatievereiste vereiste stukken te verlangen. De beoordeling van verweerder gaat uitsluitend over de vraag of de aanvraag voldoende is onderbouwd en houdt geen inhoudelijke toets aan het criterium ‘wezenlijk Nederlands belang’ in. Voor de beoordeling of de aanvraag voldoende is onderbouwd, is anders dan is betoogd door eiser, ook geen specifieke deskundigheid vereist.

6.3

Gelet hierop heeft verweerder aan eiser mogen tegenwerpen dat hij niet aan het documentatievereiste heeft voldaan en daarom eisers aanvraag niet aan de RvO hoeven voorleggen.

Herhaling gronden bezwaar

7. Eiser voert aan dat de gronden van het bezwaar als herhaald en ingelast beschouwd dienen te worden. Verweerder is in het bestreden besluit gemotiveerd ingegaan op wat eiser heeft aangevoerd. Voor zover eiser in beroep niet heeft geconcretiseerd op welke punten de motivering van het bestreden besluit ontoereikend is, kan de enkele herhaling van de bezwaargronden in beroep niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. Dit betoog treft derhalve geen doel.

Is de standstill-bepaling geschonden?

8. De rechtbank verwerpt ook de beroepsgrond die ziet op de gestelde strijdigheid met de standstill-bepaling. Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 november 2013^[11]en 29 november 2018^[12]. Uit deze uitspraken volgt dat het stellen van het documentatievereiste op zichzelf niet in strijd is met de standstill-bepaling. Daarbij heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat hij over de ontbrekende stukken niet redelijkerwijs de beschikking kon krijgen. Verweerder kan bij deze stand van zaken dus in redelijkheid van hem vragen deze over te leggen.

Had verweerder eiser moeten horen?

9. Het betoog van eiser dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden, volgt de rechtbank niet. Nu eiser in bezwaar de vereiste financiële stukken niet dan wel onvolledig heeft overgelegd^[13], stond op voorhand vast dat het bezwaar niet tot een ander besluit kon leiden. Verweerder heeft dan ook terecht van horen kunnen afzien^[14].

Conclusie beroep

10. Gelet op wat is overwogen onder 3.-3.1 en 5.-5.5, is het beroep gegrond, en komt het bestreden besluit en ook het aanvullend besluit voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank ziet echter gelet op wat is overwogen onder 6. tot en met 6.3 aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit en het aanvullende besluit in stand te laten.

11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit en het aanvullend besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand worden gelaten;

- bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht van € 178,- vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ok, rechter, in aanwezigheid van mr. N.F. van der Gouw, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2021.

griffier rechter

afschrift verzonden aan partijen op:

Coll:

RechtsmiddelTegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

BIJLAGE- Passages uit adviezen van de RvO

RvO advies F. Keles, 4 december 2019

“
Het ondernemingsplan bevat een marktanalyse maar deze is algemeen van opzet en geeft geen inzicht in de eigen specifieke positie. De marktomschrijving is een algemene weergave van de markt in heel Nederland en een vergelijk met de regio Amsterdam. […]

Er worden een aantal concurrenten genoemd maar de analyse is zeer summier. Met de gekozen product-, markt-, promotie- en prijsstrategie onderscheidt betrokkene zich niet van de rest van de aanbieders. Er zijn geen referenties verstrekt van opdrachtgevers waarmee aannemelijk gemaakt kan worden dat betrokkene over vaardigheden beschikt waarmee hij zich onderscheidt van de concurrenten.

[…]

Echter is er momenteel binnen de afbouwsector nog voldoende vraag naar minder gespecialiseerde arbeidskrachten. Het is voldoende aannemelijk, dat toetreding van betrokkene geen negatief effect heeft op de huidige werkgelegenheidssituatie.”

RvO advies S. Bütün, 10 januari 2020

“
Aanvrager wilde zich onderscheiden als vakbekwame schilder en stukadoor met specialistische werkzaamheden. echter uit de overgelegde stukken bleek geen bewijs van de geambieerde specialistische werkzaamheden. […]

Met het in bezwaar verstrekte nieuwe ondernemingsplan, de facturen, referenties en een werkgeversverklaring heeft betrokkene zijn vakbekwaamheid nog steeds niet aangetoond.[…]

Zoals in het ondernemingsplan zelf wordt vermeld heeft betrokkene het imago van een “flexibele klusjesman”. Gespecialiseerde werkzaamheden als vakkracht zijn ook nu niet aangetoond.

Volgens het laatste brancherapport van de EIB (Stichting Economisch Instituut voor de Bouw) uit oktober 2019 vlakt de bouwproductie sterk af door de terugval van woningbouwvergunningen en stikstofproblemen. Voor de uitvoerende bouw, waaronder de activiteiten van betrokkene vallen, heeft dit minder invloed, maar duidelijk is dat de flexibele schil van zzp-ers eerst risico loopt bij een terugval in de bouwsector. Volgens hetzelfde rapport is er echter op dit moment wel voldoende vraag naar arbeidskrachten zoals betrokkene, er is momenteel binnen de afbouwsector nog voldoende vraag naar minder gespecialiseerde arbeidskrachten. Het is voldoende aannemelijk, dat toetreding van betrokkene geen negatief effect heeft op de huidige werkgelegenheidssituatie.

RvO advies H. Altes, 24 maart 2020

“
Het door SVS Dienstverleningen opgestelde ondernemingsplan is een duidelijk resultaat van slecht kopieer-, knip- en plakwerk. Diverse tekst stukken gaan o.m. over een geheel andere ondernemer, ondernemingsactiviteiten. Dit plan wordt hier inhoudelijk volledig buiten de advisering gehouden. […]

Betrokkene overlegde geen bewijsstukken ter onderbouwing van specifieke competenties ten aanzien van enig gespecialiseerde bouwvaardigheden. Het door hem overgelegde

'tijdelijk bevoegdheidsbewijs meesterschap' heeft geen betrekking op in zijn ondernemingsplan genoemde stukwerkzaamheden. Het verstrekte overzicht van werkperioden in Turkije, zijn niet inhoudelijk nader onderbouwd met referenties. […]

Het ontbreken van bedoelde informatie die relateert aan de competenties en kwaliteiten van aanvrager maakt dat beoordeling van zijn invloed op de arbeidsmarkt hier plaatsvindt vanuit de context als hulparbeider in de bouw (ongeschoold bouwarbeider).

Volgens het laatste brancherapport van de EIB (Stichting Economisch Instituut voor de Bouw) uit oktober 2019 vlakt de bouwproductie sterk af door de terugval van woningbouwvergunningen en stikstofproblemen. Voor de uitvoerende bouw, waaronder de activiteiten van betrokkene vallen, heeft deze minder invloed, maar duidelijk is dat de flexibele schil van zzp-ers het eerst risico loopt bij een terugval in de bouwsector. Volgens hetzelfde rapport is er echter op dit moment nog voldoende vraag naar arbeidskrachten zoals betrokkene; binnen de afbouwsector is er nog voldoende vraag naar zowel hulparbeiders als gespecialiseerde arbeidskrachten.

De krapte aan ongeschoolde hulparbeiders in de bouw blijkt ook uit de meest recente

spanningsindicator van het UWV over het derde kwartaal van 2019.

Op basis van de thans beschikbare informatie is het, ondanks de terugval in de bouw, vooralsnog voldoende aannemelijk dat toetreding van betrokkene geen negatief effect heeft op de huidige en hier relevante werkgelegenheidssituatie.