Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
Zaaknummer: AMS 22/4016
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 februari 2025 in de zaak tussen
Uber Portier B.V., uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigden: mr. J.R. van Angeren en mr. D. de Groot),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigden: mr. J.E. Tichelaar en mr. M.M. de Lange).
Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2022 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 32.000,- wegens vier overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav [1] . Ook heeft de minister besloten de inspectiegegevens openbaar te maken.
Bij besluit van 11 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen dit besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 5 december 2024 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken AMS 23/6072, AMS 23/6075, AMS 23/6080 en AMS 23/6082. Aan de zitting hebben deelgenomen: [de persoon 1] en [de persoon 2] namens eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van de minister.
De rechtbank heeft eiseres op de zitting verzocht uiterlijk op 13 december 2024 schriftelijk de data van de door haar getroffen maatregelen te overleggen. Eiseres heeft hier bij brief van 13 december 2024 aan voldaan. De rechtbank heeft de minister vervolgens in de gelegenheid gesteld om hierop uiterlijk op [datum 2] 2024 te reageren. De minister heeft geen reactie ingediend. De rechtbank heeft het onderzoek op 2 januari 2025 gesloten.
Overwegingen
Juridisch kader
1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.1.
Naar aanleiding van een proces-verbaal van bevindingen van de Nationale Politie van 12 november 2019 en een fysieke werkplekcontrole door de Inspectie SZW (nu: de Nederlandse Arbeidsinspectie, hierna: Arbeidsinspectie) op 23 november 2019 heeft een arbeidsinspecteur van de Arbeidsinspectie op 16 januari 2020 een onderzoek naar eiseres gestart. Per e-mail van 3 mei 2021 is eiseres aangezegd dat er een boeterapport zal worden gemaakt wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Op 26 oktober 2021 heeft de arbeidsinspecteur op ambtsbelofte een boeterapport [2] opgemaakt.
2.2.
In het boeterapport heeft de arbeidsinspecteur geconstateerd dat vier vreemdelingen in de periode van [datum 1] 2019 tot en met [datum 2] 2019 zonder tewerkstellingsvergunning werkzaamheden hebben verricht voor eiseres en dat deze vreemdelingen geen gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid bij eiseres hadden. Het betreft drie vreemdelingen die gebruik hebben gemaakt van een vervalst identiteitsdocument en die niet gerechtigd waren om in Nederland arbeid te verrichten, alsmede één vreemdeling wiens verblijfsvergunning voor bepaalde tijd ten tijde van de voornoemde periode was ingetrokken en die daarom niet langer rechtmatig in Nederland verbleef. De arbeidsinspecteur heeft geconcludeerd dat eiseres hiermee het zogeheten tewerkstellingsverbod als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav ten aanzien van deze vier vreemdelingen heeft overtreden.
2.3.
De minister heeft op 19 november 2021, onder verwijzing naar het boeterapport, het voornemen uitgebracht om voor deze overtredingen aan eiseres een boete op te leggen. Eiseres heeft op het voornemen gereageerd met een zienswijze.
2.4.
In het besluit van 27 januari 2022, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd ter hoogte van € 32.000,- wegens vier overtredingen van het tewerkstellingsverbod. [3] Ook heeft de minister besloten om de inspectiegegevens openbaar te maken. [4]
Op de zaak betrekking hebbende stukken
3. Eiseres heeft aangevoerd dat de minister haar ten onrechte niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft verstrekt, nu de minister haar niet de volledig uitgewerkte verklaringen van zes restauranthouders heeft verstrekt waar in het boeterapport naar wordt verwezen. De minister heeft deze verklaringen in beroep alsnog overgelegd. Eiseres heeft vervolgens deze beroepsgrond op de zitting laten vallen. De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom niet bespreken.
Onzorgvuldigheden bestreden besluit
4. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit op meerdere punten onzorgvuldig is opgesteld en om die reden vernietigd zou moeten worden. De rechtbank volgt dat standpunt niet en zal dat hierna toelichten.
4.1.
In het boeterapport is een verklaring van een koerier opgenomen die volgens eiseres onjuistheden bevat. Volgens eiseres had de minister deze verklaring niet bij zijn besluit moeten betrekken. De rechtbank stelt echter vast dat de minister die verklaring niet aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd.. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
4.2.
Wat betreft de servicekosten voor een restaurant en het op non-actief stellen van koeriers blijkt niet dat de minister in het bestreden besluit onjuistheden heeft vermeld. Tijdens de hoorzitting van 21 juni 2022 heeft de gemachtigde van eiseres gezegd dat de servicekosten 30% bedragen. Eiseres heeft dit percentage in haar beroepschrift alleen nader toegelicht. Verder heeft de minister niet vermeld dat een koerier op non-actief wordt gesteld als deze een slechte waardering krijgt, maar dat hij op non-actief
kanworden gesteld. Dat is in overeenstemming met wat in de overeenkomst [5] staat die de koeriers met eiseres zijn overeengekomen.
kanworden gesteld. Dat is in overeenstemming met wat in de overeenkomst [5] staat die de koeriers met eiseres zijn overeengekomen.
4.3.
Eiseres voert wel terecht aan dat de minister ten onrechte heeft verwezen naar artikel 4:86 van de Awb [6] . Ook voert zij terecht aan dat de minister ten onrechte vermeldt dat een klant een maaltijd bestelt bij Uber Eats. Dat is slordig, maar leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank kan uit het dossier niet afleiden dat de minister een verkeerd beeld had en heeft van de feitelijke situatie. Ook blijkt niet dat deze slordigheden tot onduidelijkheid hebben geleid bij eiseres.
Is sprake van een overtreding van het tewerkstellingsverbod?
5. Eiseres meent dat de minister ten onrechte heeft geconcludeerd dat eiseres het tewerkstellingsverbod heeft overtreden. Eiseres voert in dit kader aan dat de minister haar ten onrechte heeft aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav. De rechtbank zal hieronder, na een bespreking van de relevante feiten en omstandigheden, op deze beroepsgrond ingaan. De rechtbank stelt hierbij voorop dat nu het om een beboetbare overtreding gaat, op de minister de bewijslast rust om aan te tonen dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat, in geval van twijfel, aan eiseres het voordeel van de twijfel moet worden gegund. [7]
Relevante feiten en omstandigheden
5.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
5.2.
Eiseres is een rechtspersoon waarin de activiteiten van ‘Uber Eats’ zijn ondergebracht. ‘Uber Eats’ is een platform voor maaltijdbezorging dat onder andere uit een website en een app bestaat waarop consumenten maaltijden kunnen bestellen bij onafhankelijke restaurants die een dienstenovereenkomst met eiseres hebben gesloten. In de meeste gevallen worden de maaltijden bezorgd door koeriers die met een account zijn verbonden aan het platform van eiseres. [8] Om toegang te kunnen krijgen tot dit platform, dienen de koeriers een ‘Overeenkomst inzake technologiediensten’ (Technologieovereenkomst) aan te gaan met eiseres. Ook moeten zij een aanmeldproces doorlopen, waarbij zij onder meer een kopie van een identiteitsdocument of verblijfsvergunning moeten overleggen op grond waarvan zij gerechtigd zijn om in Nederland te werken. Koeriers die tot het platform van eiseres zijn toegelaten, moeten gebruik maken van de app van eiseres om bezorgverzoeken te ontvangen. Koeriers kunnen op elk moment in- en uitloggen in deze app. In het verleden ontvingen koeriers voordat zij aan de slag gingen op het platform van eiseres een introductieboekje (‘onboarding booklet’) met tips, uitleg en suggesties over het bezorgen van maaltijden. [9] Ook werden door eiseres vier introductievideo’s (‘onboarding videos’) gestuurd, waarin wordt uitgelegd hoe het platform en de betaling werken en waarin tips worden gegeven voor een goede bezorging.
5.3.
Zodra koeriers in de app van eiseres zijn ingelogd en hebben aangeklikt dat zij ‘online’ zijn, kunnen zij bezorgverzoeken van restaurants ontvangen. Een algoritme bepaalt welke koerier aan een bezorgverzoek wordt gekoppeld. Als een koerier een bezorgverzoek binnenkrijgt, kan hij dit verzoek in de app accepteren. Het staat de koeriers ook vrij om bezorgverzoeken te negeren of te weigeren. [10] Zij kunnen hierna gebruik blijven maken van de app en nieuwe bezorgverzoeken ontvangen. Als een koerier een bezorgverzoek accepteert, dan wordt een voorgestelde route naar het restaurant waar de koerier de bestelling moet ophalen automatisch geladen in het door de koerier gekozen navigatieprogramma. Na het ophalen van de maaltijd bij het restaurant, bezorgt de koerier de maaltijd bij de consument en is de bezorgdienst afgerond. Het materiaal dat de koerier nodig heeft voor de bezorging, waaronder het vervoermiddel (in de regel een fiets) en een smartphone, levert de koerier zelf. De koerier kan ook gebruik maken van een eigen bezorgtas. Koeriers kunnen er ook voor kiezen een ‘Advertentieovereenkomst’ met eiseres aan te gaan, op grond waarvan de koerier na betaling van borg een draagtas en/of (beschermende) kleding in bruikleen krijgt en zij ermee instemmen voor eiseres reclame te maken. Het staat koeriers verder vrij om voor concurrerende ondernemingen te werken en andere dienstbetrekkingen aan te gaan.
5.4.
Het betaalproces met betrekking tot maaltijden die op het platform van eiseres worden besteld, verloopt via een zusterbedrijf [11] van eiseres, Uber Payments B.V., en geschiedt als volgt. Nadat een consument in de app van eiseres een maaltijd bij een restaurant heeft besteld, int Uber Payments de door de consument betaalde maaltijd- en bezorgkosten. Uber Payments betaalt vervolgens dit bedrag uit aan het desbetreffende restaurant, minus de servicekosten die de restaurants aan eiseres verschuldigd zijn en de bezorgkosten van de koerier. Aan de koeriers betaalt Uber Payments het bedrag uit dat zij voor de bezorging ontvangen, minus de servicekosten die de koeriers aan eiseres moeten afdragen. Eiseres maakt na iedere maaltijdbezorging namens de koerier een factuur op waarop het door het restaurant aan de koerier verschuldigde bedrag staat en verstrekt deze aan het restaurant. Iedere maandag, of op verzoek van de koerier, betaalt Uber Payments het over de voorgaande week ontvangen saldo aan de koeriers. Het bedrag dat de koeriers voor het bezorgen van een maaltijd ontvangen, is onder meer afhankelijk van de locatie waar de maaltijd wordt bezorgd, het aantal kilometers dat de koerier moet afleggen en of zogeheten promotie-acties van toepassing zijn. Dit zijn acties van eiseres waarmee de koeriers tijdelijk extra inkomsten kunnen verdienen bovenop de inkomsten die zij normaliter voor een maaltijdbezorging ontvangen. Uit de facturen van de koeriers blijkt dat zij per bezorgde maaltijd in de meeste gevallen tussen 4 en 8 euro hebben ontvangen (inclusief btw en exclusief de aan eiseres verschuldigde servicekosten).
Heeft de minister eiseres ten onrechte als werkgever in de zin van de Wav aangemerkt?
6. Eiseres betoogt dat de minister haar ten onrechte heeft aangemerkt als werkgever in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wav. Zij voert – samenvattend – aan dat het werkgeverschapsbegrip uit de Wav verouderd is en slecht toepasbaar is op platformbedrijven zoals eiseres. Eiseres stelt dat zij enkel een platform aanbiedt waar vraag en aanbod naar maaltijden en bezorgdiensten elkaar ontmoeten. Zij houdt zich niet bezig met het verkopen of bezorgen van maaltijden en/of het verrichten van bezorgdiensten. Volgens eiseres verrichten de koeriers die maaltijden bezorgen via haar platform deze werkzaamheden dan ook niet ten dienste van eiseres, maar enkel ten dienste van de restaurants en consumenten. Eiseres fungeert hierbij louter als tussenpersoon. Eiseres wijst er daarnaast op dat de koeriers ervoor kunnen kiezen om langere tijd niet online te zijn op de app van eiseres en veelvuldig bezorgverzoeken kunnen weigeren, zonder dat dit enige consequenties voor hen heeft. Dit strookt volgens eiseres niet met de traditionele verhouding tussen werkgever en werknemer.
6.1.
De rechtbank overweegt dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wav volgt dat de wetgever vanuit een oogpunt van controle heeft beoogd een ruim werkgeverschapsbegrip te creëren dat afwijkt van wat in arbeidsrechtelijke zin onder werkgeverschap wordt verstaan. [12] Degene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten, heeft te gelden als vergunningplichtig werkgever en is daarmee te allen tijde verantwoordelijk voor, en aanspreekbaar op, het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. [13] Bij het bepalen of sprake is van werkgeverschap is het bestaan van een arbeidsovereenkomst of een gezagsverhouding niet relevant. Voor het aannemen van werkgeverschap is al voldoende dat de vreemdeling in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid verricht. [14]
6.2.
Voor zover eiseres stelt dat zij niet als werkgever kan worden aangemerkt omdat dit werkgeversbegrip verouderd is en zij er als platformbedrijf niet op bedacht kon zijn dat zij als werkgever zou worden aangemerkt, is de rechtbank van oordeel dat dit betoog niet kan slagen. Uit de uitspraak van de Afdeling [15] van 7 augustus 2013 [16] volgt namelijk dat het ruime werkgeversbegrip past binnen de geschiedenis van de totstandkoming van de Wav en dat de begripsbepaling daarvan voldoende duidelijk is. Dat bij het opstellen van het werkgeversbegrip in de Wav geen rekening is gehouden met (destijds nog niet bestaande) platformbedrijven zoals eiseres, betekent dan ook niet dat het voor eiseres niet voorzienbaar was dat zij als werkgever in de zin van de Wav zou worden aangemerkt.
6.3.
De rechtbank volgt eiseres verder niet in haar betoog dat zij niet binnen de reikwijdte van het werkgeversbegrip valt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister namelijk terecht geconcludeerd dat de koeriers arbeid ten dienste van eiseres hebben verricht en dat eiseres daarom als werkgever moet worden gekwalificeerd. De minister heeft in dit verband terecht betrokken dat eiseres op verschillende manieren feitelijke bemoeienis heeft met de uitvoering van de werkzaamheden van de koeriers. Zo kan eiseres door middel van het wijzigen van de ritprijs beïnvloeden waar en wanneer koeriers hun arbeid verrichten. Eiseres kan op grond van de Technologieovereenkomst immers op basis van de lokale marktomstandigheden eenzijdig de prijs die de koeriers per rit ontvangen wijzigen. [17] De koeriers hebben op grond van de Technologieovereenkomst slechts het recht om een lager bedrag in rekening te brengen dan de vooraf bepaalde leveringskosten of over lagere leveringskosten te onderhandelen. [18] Nu koeriers enkel ten nadele van henzelf kunnen afwijken van de leveringskosten, kan niet gezegd worden dat zij beschikken over onderhandelingsruimte. Bovendien acht de rechtbank het onwaarschijnlijk dat koeriers – mede gelet op de korte termijn waarbinnen een maaltijd dient te worden bezorgd – daadwerkelijk over ruimte beschikken om over de bezorgkosten te onderhandelen. Daarnaast kunnen koeriers in het geval van promotie-acties extra inkomsten ontvangen bovenop de inkomsten die zij normaliter voor een maaltijdbezorging ontvangen. Volgens eiseres hebben deze promotie-acties tot doel om vraag en aanbod tot elkaar te brengen en kunnen deze acties worden gebruikt om koeriers te stimuleren om naar rustigere gebieden te gaan. Die uitleg acht de rechtbank onvoldoende. In het ‘onboarding booklet’ dat eiseres aan de koeriers heeft verschaft, staat namelijk dat het belangrijk is voor koeriers om zoveel mogelijk bezorgverzoeken te accepteren en af te ronden om aanspraak te maken op veel promotie-acties. Door het aanpassen van de beloning die koeriers ontvangen en het stimuleren van koeriers om zoveel mogelijk bezorgverzoeken te accepteren, kan eiseres aldus invloed uitoefenen op waar en wanneer de koeriers hun werkzaamheden verrichten. De minister heeft ook de omstandigheden dat consumenten klachten over een bestelling kunnen melden bij eiseres en dat bezorgers bij problemen met een bestelling bij eiseres terecht kunnen voor ondersteuning, als aanwijzingen voor het bestaan van feitelijke bemoeienis van eiseres met de werkzaamheden kunnen benoemen. Dat de koeriers ten dienste van eiseres werkzaamheden verrichten blijkt ook uit het feit dat eiseres de koeriers op verschillende manieren in hun werkzaamheden faciliteert. Zo maakt eiseres namens de koeriers de facturen aan de restaurants op en verloopt het betaalproces verplicht via een zusterbedrijf van eiseres. De koeriers hebben niet de mogelijkheid zelf facturen op te stellen of zich direct door de restaurants te laten betalen. De minister heeft tot slot van belang kunnen achten dat eiseres ook rechtstreeks heeft verdiend aan elke maaltijd die door de koeriers is bezorgd. Na elke afgeronde maaltijdbezorging dragen immers zowel de koeriers als de restaurants servicekosten af aan eiseres. Ook hieruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de koeriers – anders dan eiseres stelt – niet (louter) ten dienste van de restaurants arbeid hebben verricht, maar ook ten behoeve van eiseres zelf.
6.4.
Gegeven dit samenstel van feiten en omstandigheden heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat eiseres de vier vreemdelingen ten dienste van haar arbeid heeft laten verrichten. Dat de koeriers bij de uitvoering van hun werkzaamheden verder vrij zijn in het kiezen van welke route zij nemen en welk vervoersmiddel zij daarvoor gebruiken en dat het hen evenzeer vrijstaat om een bezorgverzoek te accepteren, weigeren of negeren en hun bezorgdiensten op andere platforms aan te bieden, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
Tussenconclusie
7. Uit het boeterapport blijkt dat [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] de Albanese nationaliteit hebben. [naam 4] heeft de Irakese nationaliteit. Geen van deze vreemdelingen beschikte op het moment van de controle over een verblijfsrecht op grond waarvan zij arbeid mochten verrichten. [19] De rechtbank concludeert daarom dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres als werkgever vier vreemdelingen voor haar arbeid heeft laten verrichten zonder dat zij beschikten over een tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning voor arbeid en verblijf. De minister heeft dan ook op goede gronden geconcludeerd dat eiseres ten aanzien van deze vier vreemdelingen het tewerkstellingsverbod heeft overtreden.
De boete
De verwijtbaarheid van de overtredingen
8. Eiseres voert aan dat de minister had moeten afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete, omdat de overtredingen in het geheel niet aan haar verweten kunnen worden, dan wel dat de minister de boete had moeten matigen omdat er sprake is van (ernstig) verminderde verwijtbaarheid. Eiseres benadrukt dat de verplichting uit artikel 2, eerste lid, van de Wav een inspannings- en geen resultaatsverplichting betreft. Zij stelt dat zij voorafgaand aan de geconstateerde overtredingen een adequate identificatie- en verificatieprocedure had ingericht en zich maximaal inspande om overtreding van de Wav te voorkomen. De minister stelt zich volgens eiseres ten onrechte op het standpunt dat enkel een fysieke controle van het identiteitsdocument als adequaat kan worden aangemerkt. Eiseres heeft verder aangevoerd dat zij de overtredingen heeft beëindigd voordat de controle door de Arbeidsinspectie plaatsvond en dat de overtreding om die reden moet worden gematigd. In het geval van de vreemdeling [naam 4] heeft eiseres namelijk de toegang tot haar platform op 15 januari 2020 ontzegd, omdat de geldigheidsduur van haar verblijfsdocument op die datum afliep en begin 2020 heeft eiseres ook de toegang van de vreemdelingen [naam 1] en [naam 3] tot haar platform ontzegd. Voorts moet de boete volgens eiseres worden gematigd omdat zij de vier vreemdelingen in haar administratie heeft opgenomen.
8.1.
De rechtbank stelt vast dat de minister in het bestreden besluit wegens vier overtredingen van de Wav viermaal een boete heeft opgelegd ter hoogte van het boetenormbedrag van € 8.000,-. [20] De totale hoogte van de boete in het bestreden besluit bedraagt daarmee € 32.000,-. In het verweerschrift is de minister ingegaan op de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022 [21] , waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat het beleid van de minister onvoldoende mogelijkheden biedt om bij het bepalen van de boete rekening te kunnen houden met de verschillende gradaties van verwijtbaarheid en het beleid in zoverre onredelijk is. De minister stelt zich op het standpunt dat gelet op voornoemde uitspraak van de Afdeling in dit geval uit moet worden gegaan van een normale mate van verwijtbaarheid en dat de hoogte van de boete in afwijking van het bestreden besluit daarom dient te worden vastgesteld op € 4.000,- per overtreding (50% van het boetenormbedrag). Dit betekent dat de totale boetehoogte volgens de minister € 16.000,- (vier keer € 4.000,-) dient te bedragen.
8.2.
De rechtbank stelt verder vast dat één van de vier vreemdelingen ( [naam 4] ) ten aanzien van wie eiseres de Wav heeft overtreden ten tijde van de overtreding niet langer rechtmatig in Nederland verbleef omdat haar studievergunning was ingetrokken. De rechtbank heeft de minister voorafgaand aan de zitting gevraagd hoe eiseres kon weten dat de verblijfsvergunning van [naam 4] was ingetrokken en of het eiseres kan worden verweten dat zij het account van [naam 4] na de intrekking van haar verblijfsvergunning niet heeft stopgezet. De minister heeft de rechtbank in reactie op deze vragen bij brief van 2 december 2024 laten weten zich niet te verzetten tegen het laten vervallen van de boete ten aanzien van [naam 4] , omdat eiseres van deze overtreding geen verwijt kan worden gemaakt. De minister is vervolgens op de zitting teruggekomen van dit standpunt en meent dat deze overtreding toch aan eiseres kan worden verweten. Volgens de minister mocht [naam 4] immers ook als zij wel nog in het bezit was van een studievergunning niet zonder tewerkstellingsvergunning arbeid voor eiseres verrichten. Een vreemdeling met een studievergunning mag namelijk niet zonder tewerkstellingsvergunning arbeid verrichten, tenzij sprake is van arbeid als zelfstandige. Van het laatste is in het geval van [naam 4] volgens de minister geen sprake. De minister heeft verder op de zitting verklaard dat hij gelet op de gang van zaken in deze procedure er geen problemen mee heeft als in dit geval geen boete wordt opgelegd. De rechtbank zal gelet hierop bepalen dat eiseres voor deze overtreding geen boete hoeft te betalen.
8.3.
Wat betreft de overtredingen ten aanzien van de andere drie vreemdelingen [22] is de rechtbank van oordeel dat de minister terecht het standpunt heeft ingenomen dat sprake is van normale verwijtbaarheid. Eiseres heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat zij met de maatregelen die zij voorafgaand aan de overtredingen heeft getroffen alles heeft gedaan dat mogelijk was om deze overtredingen te voorkomen, dan wel dat haar hiervan in verminderde mate een verwijt kan worden gemaakt. Uit de stukken blijkt dat de vreemdelingen [naam 1] en [naam 2] gebruik hebben gemaakt van een kopie van een vervalste Griekse papieren identiteitskaart om toegang te verkrijgen tot het platform van eiseres. De vreemdeling [naam 3] heeft gebruik gemaakt van een kopie van diens Albanese paspoort. Volgens eiseres was [naam 3] gedurende de periode van de overtreding echter op het platform van eiseres actief met een vervalste Griekse papieren identiteitskaart. Deze drie vreemdelingen hebben aldus met een vervalst identiteitsdocument arbeid voor eiseres verricht, terwijl zij niet gerechtigd waren om als koerier voor eiseres te werken. De rechtbank is van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat zij voldoende inspanningen heeft verricht om deze overtredingen van het tewerkstellingsverbod te voorkomen. De minister mag van eiseres verlangen dat zij als werkgever de identiteitsdocumenten van vreemdelingen controleert op de eerstelijnskenmerken die zonder hulpmiddelen zijn te controleren, zoals het reliëf op de documentfoto en de pasfoto. [23] Niet is gebleken dat de controle- en identificatieprocedure van eiseres zodanig was ingericht dat eiseres in staat was op deze eerstelijns kenmerken te controleren. Ten tijde van de overtredingen werd immers enkel de door de vreemdeling geüploade foto van het identiteitsdocument door medewerkers van een extern bedrijf gecontroleerd en vond er nog geen controle op alle eerstelijnskenmerken door het systeem Ubble [24] plaats. Uit de processen-verbaal van bevindingen van de Koninklijke Marechaussee ten aanzien van de vervalste Griekse papieren identiteitskaarten die door [naam 1] en [naam 2] zijn overgelegd blijkt bovendien dat de vervalste kenmerken eenvoudig met het blote oog waarneembaar zijn. Eiseres heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat haar van deze overtredingen geen, dan wel verminderd, verwijt kan worden gemaakt.
8.4.
Eiseres heeft verder een beroep gedaan op een aantal specifieke matigingsgronden die in het boetebeleid [25] zijn opgenomen, te weten dat zij de overtredingen zelf heeft beëindigd en dat de vreemdelingen in haar administratie zijn verantwoord. In haar uitspraak van 13 juli 2022 [26] heeft de Afdeling overwogen dat deze matigingsgronden mede een leidraad kunnen vormen voor het antwoord op de vraag of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er in dit geval geen aanleiding bestaat tot matiging van de boete op de grond dat eiseres de overtredingen zelf heeft beëindigd. Eiseres heeft de accounts van [naam 1] en [naam 3] namelijk pas beëindigd nadat het onderzoek door de Arbeidsinspectie was gestart. Verder is gesteld noch gebleken dat eiseres het account van
[naam 2] zelf heeft beëindigd voordat het onderzoek door de Arbeidsinspectie was aangevangen. De minister heeft verder terecht het standpunt ingenomen dat het enkele feit dat de vreemdelingen zijn verantwoord voor de administratie evenmin reden vormt voor de matiging van de boete. Volgens het boetebeleid bestaat er namelijk enkel grond voor matiging als de vreemdelingen een loon hebben ontvangen conform het vereiste van het wettelijk minimumloon en geldt deze matigingsgrond niet als de vreemdeling ten aanzien van wie de overtreding wordt geconstateerd geen rechtmatig verblijf heeft. Nu de vreemdelingen in deze zaak ten tijde van de controle allen geen rechtmatig verblijf hadden, ziet de rechtbank alleen daarom al geen aanleiding om de boete om deze reden te matigen.
[naam 2] zelf heeft beëindigd voordat het onderzoek door de Arbeidsinspectie was aangevangen. De minister heeft verder terecht het standpunt ingenomen dat het enkele feit dat de vreemdelingen zijn verantwoord voor de administratie evenmin reden vormt voor de matiging van de boete. Volgens het boetebeleid bestaat er namelijk enkel grond voor matiging als de vreemdelingen een loon hebben ontvangen conform het vereiste van het wettelijk minimumloon en geldt deze matigingsgrond niet als de vreemdeling ten aanzien van wie de overtreding wordt geconstateerd geen rechtmatig verblijf heeft. Nu de vreemdelingen in deze zaak ten tijde van de controle allen geen rechtmatig verblijf hadden, ziet de rechtbank alleen daarom al geen aanleiding om de boete om deze reden te matigen.
De evenredigheid van de boete
9. Eiseres betoogt verder dat de hoogte van de opgelegde boete niet evenredig is en dat de minister op grond van het evenredigheidsbeginsel had moeten afzien van het opleggen van een boete, dan wel de hoogte hiervan aanzienlijk had moeten matigen. Eiseres stelt in dit verband dat zij na het constateren van de overtreding zo spoedig mogelijk adequate en concrete maatregelen heeft getroffen om toekomstige overtredingen te voorkomen. Volgens eiseres dient daarnaast in aanmerking te worden genomen dat zij gedurende het onderzoek altijd haar volledige medewerking heeft verleend.
9.1.
De rechtbank overweegt dat op grond van de rechtspraak van de Afdeling inspanningen van na de overtreding niet van betekenis zijn voor de mate van verwijtbaarheid, maar wel van betekenis kunnen zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete in het kader van de bredere evenredigheidstoets passend en geboden is. [27] Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn, uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht. [28]
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres verrichte inspanningen na de geconstateerde overtredingen geen aanleiding vormen om te concluderen dat de hoogte van de boete niet (langer) passend en geboden is. Eiseres heeft in de afgelopen jaren verschillende maatregelen getroffen om overtredingen van de Wav te voorkomen. De rechtbank acht het begrijpelijk dat deze maatregelen omwille van organisatorische of technologische redenen niet alle meteen konden worden ingevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres echter niet aannemelijk gemaakt dat zij na de geconstateerde overtreding zo snel mogelijk adequate maatregelen heeft genomen om nieuwe overtredingen te voorkomen. Daarvoor is het volgende redengevend.
9.2.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat zij vanaf april 2021 niet langer papieren identiteitskaarten uit Griekenland accepteert. In de uitspraak van 14 februari 2025 in de zaak AMS 23/6075 heeft de rechtbank echter vastgesteld dat de betrokken vreemdelingen in die zaak ook hierna nog op grond van zo’n identiteitskaart voor eiseres hebben kunnen werken. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de kopie van het identiteitsdocument dat nieuwe koeriers bij het aanmeldproces overleggen door daartoe opgeleide medewerkers van een extern bedrijf op eerstelijnskenmerken wordt gecontroleerd. Eiseres traint de medewerkers van dit bedrijf doorlopend en controleert periodiek de prestaties van dit bedrijf. Ook evalueert eiseres de richtlijnen die bij deze controle worden gehanteerd en scherpt deze zo nodig aan. Eiseres controleert verder zelf regelmatig handmatig of bij koeriers sprake is van identiteitsfraude. Zij heeft ook verschillende technologische maatregelen genomen om identiteitsfraude op te sporen, waarbij onder andere gebruik wordt gemaakt van metadata. Eiseres gebruikt daarnaast sinds juni 2021 het softwareprogramma ‘Mona Lisa’, waarbij kunstmatige intelligentie wordt gebruikt om identiteitsfraude op te sporen. Het is de rechtbank echter niet gebleken dat eiseres met deze maatregelen alle eerstelijnskenmerken van een identiteitsdocument kon controleren. Eiseres beschikte immers enkel over een geüploade foto van het identiteitsbewijs, waardoor niet aannemelijk is dat zij bijvoorbeeld de kenmerken kon controleren die alleen door het bewegen van het document zichtbaar zijn. Dit was pas mogelijk na de introductie van het systeem Ubble, waarvan zij sinds juli 2022 gebruik maakt. Eiseres heeft toegelicht dat Ubble nieuwe koeriers sinds 6 februari 2023 vraagt om een live video van zichzelf en een bewegende video van hun identiteitsdocument te maken. Hierdoor is Ubble volgens eiseres vanaf deze datum in staat alle eerstelijnskenmerken te controleren. In de periode van maart tot en met juni 2023 heeft Ubble ook bestaande koeriers aan een dergelijke controle onderworpen. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank hiermee echter niet aannemelijk gemaakt dat zij – technologisch dan wel handmatig – niet eerder in staat was op eerstelijnskenmerken te controleren.
9.3.
De rechtbank ziet geen aanleiding om de boete te matigen op de grond dat eiseres altijd haar volledige medewerking heeft verleend aan het onderzoek. De enkele medewerking aan het onderzoek is namelijk, mede gelet op het voorgaande, onvoldoende om de boete te matigen.
Overschrijding van de redelijke termijn
10. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 november 2024 [29] geoordeeld dat zij, anders dan voorheen het geval was, in boetezaken steeds ambtshalve toetst of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM [30] is overschreden. De rechtbank zal daarom ambtshalve beoordelen of de redelijke termijn in deze zaak is overschreden en of dit aanleiding geeft om de boete te matigen.
10.1.
De redelijke termijn is in een procedure overschreden indien de totale duur van de procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een punitieve sanctie – waaronder een bestuurlijke boete – geldt als uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat de termijn is gaan lopen uitspraak doet.
10.2.
De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de enkele aanzegging van een boeterapport te onbepaald van aard om te worden aangemerkt als een handeling waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. [31] In de regel wordt eerst met het boetevoornemen een handeling verricht waaraan een overtreder de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd.
10.3.
De rechtbank stelt vast dat de minister in de onderhavige zaak op 19 november 2021 het voornemen heeft uitgebracht aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Nu de rechtbank niet is gebleken van concrete handelingen van vóór deze datum waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd, zal de rechtbank deze datum als begindatum van de redelijke termijn aanmerken. Gerekend vanaf deze datum tot en met de datum van deze uitspraak heeft de procedure ruim drie jaar geduurd. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of een langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken. De rechtbank concludeert daarom dat de redelijke termijn met meer dan een jaar is verstreken en dat de boete om die reden moet worden gematigd. Indien de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, handelt de rechtbank voor de matiging van de boete naar bevind van zaken. [32] Volgens rechtspraak van het CBb [33] wordt in principe voor ieder half jaar of een gedeelte daarvan dat de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden de boete met 5% verlaagd. [34] De rechtbank sluit hierbij aan en acht het in dit geval passend en geboden om de totale boete te matigen met 15%.
Tussenconclusie
11. De rechtbank concludeert gelet op het voorgaande dat de totale hoogte van de boete moet worden vastgesteld op € 10.200,- (vier keer € 4.000,-, gematigd met 15%). [35]
De openbaarmaking van de inspectiegegevens
12. Eiseres betoogt tot slot dat de openbaarmaking van de inspectiegegevens op de website van de Arbeidsinspectie onevenredig is. Eiseres kon namelijk niet weten dat zij als technologiebedrijf als werkgever van de koeriers zou worden aangemerkt.
12.1.
De rechtbank overweegt dat de minister op grond van artikel 19g, eerste lid, van de Wav bij de oplegging van een bestuurlijke boete verplicht is tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Omdat dit een dwingendrechtelijke bepaling uit een wet in formele zin betreft, kan deze bepaling niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. [36] De rechtbank mag echter wel toetsen of er in het onderhavige geval aanleiding bestaat deze wetsbepaling buiten toepassing te laten op de grond dat toepassing van deze bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou komen met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat daar in deze zaak geen aanleiding toe bestaat. De openbaarmaking van de inspectiegegevens dient ertoe om naleving van de Wav te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht door de Arbeidsinspectie op grond van de Wav. Er is daarom vanuit het oogpunt van transparantie uitdrukkelijk voor gekozen om geen individuele belangenafweging te verrichten en de inspectiegegevens steeds openbaar te maken, ook in de gevallen waarin geen overtreding van de Wav is geconstateerd. De minister heeft gelet hierop in de stelling van eiseres dat zij er niet op bedacht was dat zij als werkgever zou worden aangemerkt geen aanleiding hoeven zien om van de openbaarmaking van de inspectiegegevens af te zien.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit van 11 juli 2022 en herroept het besluit van 27 januari 2022 beide wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de boete vast te stellen op € 10.200,-.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
15. Nu het besluit van 27 januari 2022 wegens een aan de minister te wijten onrechtmatigheid wordt herroepen, ziet de rechtbank aanleiding de minister op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb te veroordelen in eiseres’ proceskosten in bezwaar. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.294,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting met een waarde per punt van € 647,- en een wegingsfactor 1).
16. De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als volgt vast: 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke inlichtingen van eiseres van 13 december 2024, met een waarde per punt van € 907,- bij een wegingsfactor 1. De hoogte van de proceskosten die de minister moet vergoeden bedraagt daarmee in totaal € 2.267,50.
17. De hoogte van de proceskosten die verweerder in totaal moet vergoeden, bedraagt dus € 3562,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 11 juli 2022, voor wat de hoogte van de boete betreft;
- herroept het besluit van 27 januari 2022, voor wat de hoogte van de boete betreft;
- bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 10.200,-.
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit van 11 juli 2022;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden; en,
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3562,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, voorzitter, en mrs. R.H.G. Odink en Y. Moussaoui, leden, in aanwezigheid van mr. F.W. Victoor, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2025.
griffier
De voorzitter is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Wet arbeid vreemdelingen
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
b. werkgever:
1°. degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten;
[…]
Artikel 2
1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
[…]
Artikel 3
1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot:
[…]
c. een vreemdeling die behoort tot een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, dan wel bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van werkzaamheden verricht.
[…]
Artikel 18
Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a.
Artikel 19a
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
2. De terzake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.
Artikel 19g
1. De toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in artikel 19a, eerste lid, maken het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van deze wet als bedoeld in artikel 18, dat een besluit is genomen als bedoeld in artikel 17b, tweede lid, of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht op grond van deze wet.
[…]
Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020
Artikel 1
Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage I bij deze beleidsregel is gevoegd.
Artikel 11
In gevallen waar sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen kan de berekende bestuurlijke boete per overtreding met 25%, 50% of 75% worden gematigd afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de evenredigheid, waarbij de matigingsgronden en -percentages neergelegd in het ‘Overzicht specifieke matigingsgronden bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage II bij deze beleidsregel is gevoegd als uitgangspunt worden gehanteerd.
Bijlage I. behorende bij artikel 1 van de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020
Tarieflijst Boetenormbedragen Bestuurlijke Boete Wet arbeid vreemdelingen
Boetenormbedragen bestuursrechtelijke overtredingen als bedoeld in de artikelen 2 eerste lid, en 15a Wet arbeid vreemdelingen
Artikel
Lid
Overtreding
2
1
Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of gecombineerde vergunning;
[…]
Overtreder
Boetenormbedrag
[…]
Overige rechtspersonen of daarmee gelijkgestelden
€ 8.000
Bijlage II. behorende bij artikel 11 van de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020
Overzicht specifieke matigingsgronden bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen
De volgende matigingen kunnen worden toegepast, indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of een overtreding die minder ernstig van aard is. Daarbij geldt dat het percentage groeit naarmate de verwijtbaarheid afneemt of de overtreding als minder ernstig wordt beschouwd. Indien meerdere matigingsgronden aan de orde zijn, worden deze bij elkaar opgeteld tot een maximum van 75%. Matigingsgronden worden dus niet afzonderlijk toegepast, maar in onderlinge samenhang beschouwd. Alleen als een overtreding volledig niet verwijtbaar is, wordt gematigd met 100%. In dat geval wordt van boeteoplegging afgezien.
Percentage
Omschrijving
[…]
25%
Zelf overtreding beëindigd
De werkgever heeft nadat hij beseft dat sprake is van overtreding zelf de illegale tewerkstelling
voortijdig,dat wil zeggen voordat controle van de Inspectie SZW of een andere instantie belast met het toezicht op de naleving van de Wet arbeid vreemdelingen heeft plaatsgevonden, aantoonbaar beëindigd. Bij deze werkzaamheden is daarnaast geen sprake van andere onregelmatigheden, zoals bijvoorbeeld onderbetaling van loon of zwart werk.
voortijdig,dat wil zeggen voordat controle van de Inspectie SZW of een andere instantie belast met het toezicht op de naleving van de Wet arbeid vreemdelingen heeft plaatsgevonden, aantoonbaar beëindigd. Bij deze werkzaamheden is daarnaast geen sprake van andere onregelmatigheden, zoals bijvoorbeeld onderbetaling van loon of zwart werk.
25%
Vreemdeling is verantwoord in administratie en werknemer is verloond conform wettelijke regels
De persoon ten aanzien van wie de overtreding is gepleegd is verantwoord in de administratie van de overtreder, heeft een loon ontvangen conform het vereiste van het wettelijk minimumloon of, indien er sprake is van een kennismigrant, het geldende salariscriterium en premies en belasting zijn betaald. Deze matigingsgrond cumuleert niet met andere matigingsgronden waarbij als eis wordt gesteld dat het loon conform wetgeving is betaald, of waar sprake is van een correcte administratie.
Deze matigingsgrond geldt niet als de vreemdeling ten aanzien van wie de overtreding wordt geconstateerd, geen rechtmatig verblijf heeft.
[…]