Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/3682
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 februari 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit Amsterdam , eiser
(gemachtigde: mr. M.D. Kaak),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,het college
(gemachtigden: mr. D.R. de Vries en mr. D.F. Rosenbaum).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de intrekking van zijn parkeervergunning per 1 november 2022.
1.2.
Bij besluit van 21 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep van eiser op 1 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. Bij beslissing van 29 juni 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en het college verzocht om nadere informatie te verstrekken. Bij brief van 10 augustus 2023 heeft het college informatie verstrekt. Eiser heeft hierop bij brief van 6 oktober 2023 gereageerd. De behandeling is op de zitting van 23 januari 2024 door de meervoudige kamer voortgezet. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college.
Conclusie
2. De rechtbank stelt eiser in het gelijk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij de (juridische) verplaatsing van het adres van eiser naar een deelvergunninggebied waar een nulplafond geldt niet zorgvuldig gehandeld. Ook heeft het college niet aan de intrekking ten grondslag mogen leggen dat eiser zou (kunnen) beschikken over een stallingsplaats. Het college heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat dit het geval is. De rechtbank zal hieronder uitleggen hoe zij tot haar oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Waar gaat deze zaak over?
3. Eiser woont op [adres] in Amsterdam en is in het bezit van een parkeervergunning.
4. Bij het primaire besluit van 2december 2021 heeft het college de parkeervergunning van eiser ingetrokken omdat eiser niet langer aan de voorwaarden voor vergunningverlening zou voldoen.
5. Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen gemotiveerd beroep ingesteld.
6. In geschil is de vraag of het college de parkeervergunning van eiser terecht heeft ingetrokken. Uit het bestreden besluit volgt dat het college de parkeervergunning primair heeft ingetrokken vanwege het nulplafond. Omdat op het adres waar eiser woont nul bewonersvergunningen kunnen worden verleend, wordt volgens het college niet langer voldaan aan de voorwaarden gesteld bij of krachtens de Parkeerverordening en moest de vergunning van eiser worden ingetrokken. In aanvulling op het primaire besluit heeft het college in het bestreden besluit ook een tweede intrekkingsgrond aan het besluit ten grondslag gelegd, namelijk de aanwezigheid van een stallingsplaats. De rechtbank zal eerst op ingaan op het nulplafond. Daarna zal de rechtbank ingaan op de stallingsplaats.
7. De voor deze uitspraak van belang zijnde bepalingen staan opgenomen in bijlage 1, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
- Het nulplafond
8.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het nulplafond volgt dat er op het adres van eiser nul vergunningen worden verleend. Hierdoor is niet voldaan aan de voorwaarden voor verlening. De vergunning is niet ingetrokken wegens het overschrijden van het nulplafond, maar omdat het maximale aantal te verlenen vergunningen op zijn adres is overschreden.
8.2.
Eiser heeft allereerst aangevoerd dat een nulplafond géén voorwaarde is voor het intrekken van een parkeervergunning. Verder heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat de bepaling in het Uitwerkingsbesluit 2016 (het Uitwerkingsbesluit) waarbij zijn adres naar een deelvergunninggebied is verplaatst waar een nulplafond geldt exceptief getoetst moet worden.
8.3.
De rechtbank zal allereerst ingaan op de vraag of het nulplafond een voorwaarde voor intrekking kan zijn. Indien dit het geval is, zal de rechtbank beoordelen of de verplaatsing van eisers adres naar een deelvergunninggebied waar een nulplafond geldt exceptief getoetst moet worden en indien dat het geval is, of deze wijziging in het Uitwerkingsbesluit in strijd is met enig rechtsbeginsel en/of hogere regelgeving.
o
Is het nulplafond een voorwaarde voor intrekking?
Is het nulplafond een voorwaarde voor intrekking?
9.1.
Uit de systematiek van de Parkeerverordening volgt dat een vergunning alleen kan worden ingetrokken indien de vergunninghouder niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor vergunningverlening. [1] Een bewonersvergunning wordt verleend aan de houder van een motorvoertuig die bewoner is van een adres, gelegen in een vergunninggebied en die bewoner van dat adres niet beschikt of niet kan beschikken over een stallingsplaats en/of een belanghebbendenparkeerplaats binnen de gemeente Amsterdam. [2] Het college kan bepalen dat per adres nul, één of twee bewonersvergunningen kunnen worden verleend. [3]
9.2.
Partijen verschillen van mening of het college de aanwezigheid van het nulplafond ten grondslag mag leggen aan de intrekking. Volgens het college is door de aanwezigheid van een nulplafond het maximum aantal te verlenen vergunningen bereikt en wordt niet meer voldaan aan de voorwaarden voor vergunningverlening. Het college heeft hierbij verwezen naar een uitspraak van de Afdeling [4] van 20 november 2019 [5] en naar diverse uitspraken van deze rechtbank. [6] Eiser stelt zich echter op het standpunt dat uit de systematiek van de Parkeerverordening volgt dat het bereiken van het vergunningplafond niet als een voorwaarde kan worden aangemerkt in de zin van de Parkeerverordening. Hij verwijst hierbij naar een uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017. [7]
9.3.
De rechtbank overweegt dat in de uitspraak van 2017 waar eiser naar verwijst de Afdeling inderdaad heeft geoordeeld dat het bereiken van het vergunningplafond niet betekent dat de vergunning kan worden ingetrokken, omdat het geen voorwaarde voor vergunningverlening is. De Afdeling heeft dit oordeel herhaald in diverse uitspraken in 2018. [8]
9.4.
Echter, na deze uitspraken is de Parkeerverordening aangepast en is per 1 januari 2019 in het tweede lid van artikel 10 opgenomen Pro dat het aantal vergunningen nul kan bedragen. In het Uitwerkingsbesluit is opgenomen dat het aantal te verlenen bedrijfsvergunningen nul per adres bedraagt in vergunninggebieden waar het vergunningenplafond op nul is gesteld. [9] Hiermee is een andere situatie ontstaan dan die van toepassing was in de door eiser aangehaalde uitspraken. Immers, het aantal te verlenen vergunningen per adres is
weleen voorwaarde voor vergunningverlening. [10]
weleen voorwaarde voor vergunningverlening. [10]
9.5.
Naar het oordeel van de rechtbank moest het college volgens de regels van de Parkeerverordening daarom overgaan tot intrekking van de vergunningen van eiser. Uit de Parkeerverordening volgt immers dat een parkeervergunning moet worden ingetrokken wanneer niet (langer) wordt voldaan aan de voorwaarden gesteld in de Parkeerverordening. [11] Omdat het adres van eiser ligt in een vergunninggebied met een nulplafond kunnen er geen vergunningen worden uitgegeven in het vergunninggebied van eiser. Bij uitgifte van een vergunning kan er daarom niet worden voldaan aan de voorwaarden gesteld in de Parkeerverordening. [12] De Parkeerverordening is op dit punt dwingendrechtelijk geformuleerd. [13] Dit betekent dat het college bij de intrekking van een vergunning vanwege het niet voldoen aan een voorwaarde geen beleids- of beoordelingsvrijheid heeft. Het college moest de vergunning dus, als deze regels in dit geval gevolgd moeten worden, intrekken.
Tussenconclusie
10. Het college wordt gevolgd in het standpunt dat indien er in een deelgebied een nulplafond is ingesteld, dit aanleiding vormt om een eerdere – voor de instelling van dat plafond - verleende bedrijfsvergunning in te trekken omdat niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden in de Parkeerverordening.
o
Dient de rechtbank de verplaatsing van het adres van eiser naar een deelvergunninggebied waar een nulplafond geldt exceptief te toetsen?
Dient de rechtbank de verplaatsing van het adres van eiser naar een deelvergunninggebied waar een nulplafond geldt exceptief te toetsen?
Dit betekent echter nog niet dat het college ook in het geval van eiser zonder meer kon overgaan tot intrekking van de vergunningen. Eiser stelt zich namelijk op het standpunt dat de verplaatsing van zijn adres naar een deelvergunninggebied met een nulplafond niet rechtmatig is geweest en hij vindt dat de rechtbank, door het exceptief toetsen van het besluit waarmee dit is gewijzigd, tot die conclusie moet komen.
12. Bij het Uitwerkingsbesluit is het adres van eiser overgegaan van deelvergunninggebied 4.2, waar geen vergunningplafond geldt, naar deelvergunninggebied 4.4, waar wel een plafond geldt. Voor zover in het Uitwerkingsbesluit een adres is verplaatst van het ene vergunninggebied naar het andere vergunninggebied, is het een concretiserend besluit van algemene strekking. Een concretiserend besluit van algemene strekking is een besluit waarin naar plaats de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt ingevuld. Immers, er wordt bepaald hoe de vergunningenplafonds per deelgebied eruit zien. Tegen de vaststelling van een dergelijk besluit kunnen rechtsmiddelen worden aangewend. Het Uitwerkingsbesluit is in het Gemeenteblad bekend gemaakt, maar hierin is, in strijd met artikel 3:45 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geen rechtsmiddelenclausule opgenomen. Daarom is exceptieve toetsing van het Uitvoeringsbesluit mogelijk. Dit is ook niet langer in geschil tussen partijen
.
.
13.1.
De exceptieve toets houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving en algemene rechtsbeginselen. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke richtsnoer.
13.2.
De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbenden en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
13.3.
Bij de toetsing van de wijze waarop het regelgevende orgaan inhoud heeft gegeven aan de hem toekomende beslissingsruimte kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 van Pro de Awb en aan ongeschreven materiele beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Wanneer de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kan dit ertoe leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet dit voorschrift aan het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
13.4.
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat het college een belangenafweging heeft verricht bij het verplaatsen van het adres van eiser naar een deelvergunninggebied waar een nulplafond geldt. Niet is gebleken dat het college bij het voorbereiden en nemen van (dit onderdeel van) het Uitwerkingsbesluit de negatieve gevolgen daarvan voor vergunninghouders die al een vergunning hadden, nadrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd. Niet is gebleken dat de gemeente onderzoek heeft gedaan naar de eventuele negatieve gevolgen die de verplaatsing naar een deelgebied waar een nulplafond geldt voor hen zou kunnen hebben. Er heeft bijvoorbeeld geen inspraakavond plaatsgevonden waarbij belanghebbenden zoals eiser hun zienswijzen naar voren hebben kunnen brengen. Ook is niet gebleken dat op andere manieren de belangen van bestaande vergunninghouders in kaart zijn gebracht. Er is dan ook sprake van een onzorgvuldige voorbereiding van (dit onderdeel van) het Uitwerkingsbesluit. Ook is sprake van een motiveringsgebrek. Het college heeft, ook na de tussenbeslissing van de rechtbank, niet aangegeven welke overwegingen ten grondslag hebben gelegen de besluitvorming, zoals (een onderzoek naar) de parkeerdruk ter plaatse, het omgegaan met bestaande gevallen zoals eiser, en overwegingen om al dan niet een uitsterfconstructie te hanteren. Ook is het college niet ingegaan op de vraag van de rechtbank waarom in het geval van eiser, waar het niet gaat om nieuwbouw, maar een verbouwing van een al lang bestaand complex, de belangen van een nulplafond prevaleren boven de belangen van bestaande vergunninghouders. De rechtbank laat dan ook in het geval van eiser het nulplafond buiten toepassing.
13.5.
Omdat het nulplafond in het geval van eiser buiten toepassing moet worden gelaten, kan het nulplafond, en de regel dat dan als automatisch gevolg daarvan nul vergunningen per adres worden verleend, niet langer aan de intrekkingen ten grondslag worden gelegd. Omdat er echter ook nog een tweede intrekkingsgrond aan de besluiten ten grondslag is gelegd, zal de rechtbank die grond hierna bespreken.
- De stallingsplaats
14.1.
In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eiser kan beschikken over een stallingsplaats in zijn appartementencomplex. Het college heeft hierbij verwezen naar een verklaring van de eigenaar van het complex waaruit volgt dat regelmatig stallingsplaatsen niet verhuurd zijn. Dit betekent volgens het college dat eiser de mogelijkheid heeft om te beschikken over een stallingsplaats. Hieruit volgt dat de vergunningverlening destijds onjuist was. De vergunning dient dan ook op grond van artikel 37, eerste lid, onder d, van de Parkeerverordening te worden ingetrokken, aldus het college. In de nadere reactie op de heropeningsbeslissing heeft het college nog opgemerkt dat eiser nimmer in aanmerking kan komen voor een bewonersvergunning, ongeacht in welk vergunninggebied zijn adres ligt. Eiser kan namelijk beschikken over een stallingsplaats, die op grond van artikel 9, eerste lid, van de Parkeerverordening in mindering moet worden gebracht op het aantal te verlenen bewonersvergunningen. De eigenaar van het appartementencomplex van eiser heeft verklaard dat er regelmatig stallingsplaatsen te huur zijn, daardoor kan eiser beschikken over een stallingsplaats. De vergunning is volgens het college ook om die reden terecht ingetrokken.
14.2.
Eiser heeft hiertegen aangevoerd dat hij niet kan beschikken over een stallingsplaats. Ter onderbouwing daarvan heeft hij een verklaring van de beheerder overgelegd waaruit blijkt dat er geen stallingsplaats beschikbaar is.
14.3.
De rechtbank overweegt dat de Parkeerverordening en de vaste rechtspraak van de Afdeling uitgaan van een ruime interpretatie bij de vraag of iemand over een stallingsplaats kan beschikken. Indien men bijvoorbeeld de beschikking heeft, op grond van huur of koop, over een individuele garage of een parkeerplaats bij of in de buurt van de desbetreffende woning, dan moet ervan worden uitgegaan dat men kan beschikken over een stallingsplaats, aldus deze toelichting. [14] De rechtbank is van oordeel dat het college deze mogelijkheid om over een parkeerplaats te beschikken in het geval van eiser onvoldoende heeft onderbouwd. De enkele verwijzing naar een mailbericht van de eigenaar waaruit blijkt dat regelmatig parkeerplaatsen in het complex beschikbaar zijn, is hiertoe onvoldoende. Uit dit mailbericht blijkt namelijk niet of eiser ook daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om deze stallingsplaatsen te kopen of te huren. Het mailbericht gaat ook niet over een dergelijke mogelijkheid, maar heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de nieuwbouwplannen. Daarin wordt alleen vermeld dat er parkeermogelijkheid is. Het college heeft niet onderbouwd, bijvoorbeeld via het huurcontract, een koopovereenkomst of de erfpachtvoorwaarden, dat eiser als bewoner van het complex ook gebruik zou kunnen maken van de stallingsplaatsen. Het college heeft dan ook onvoldoende gemotiveerd dat de intrekkingsgrond van artikel 37, eerste lid, aanhef en onder c of d, van de Parkeerverordening zich voordoet. Het college heeft de parkeervergunning van eiser dan ook onterecht ingetrokken.
14.4.
Ook ten aanzien van de stallingsplaats vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. Het college dient een nieuw besluit te nemen waarbij wordt ingegaan op de vraag of en zo ja hoe eiser kan beschikken over een stallingsplaats. Alvorens een nieuw besluit te nemen zal het college eiser moeten horen. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.
Conclusie en gevolgen
15.
15.1.
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Ten aanzien van de intrekkingsgrond dat eiser over een stallingsplaats kan beschikken, dient het college een nieuw besluit te nemen na het horen van eiser. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.
15.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.625,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Eiser krijgt 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het deelnemen aan de zitting, 0.5 punt voor het indienen van zijn nadere reactie en 0.5 punt voor het bijwonen van de nadere zitting, met een wegingsfactor 1. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten van eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, voorzitter en mr. B.C. Langendoen en mr. M.F. Ferdinandusse, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE 1 – WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn tot de met het besluit te dienen doelen.
Parkeerverordening Amsterdam 2013
Artikel 1 Begripsomschrijvingen Pro
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
hh. stallingsplaats: plaats, juridisch, feitelijk of planologisch bestemd of bedoeld om motorvoertuigen te stallen, gelegen buiten de openbare weg en niet voor het openbaar verkeer openstaand of toegankelijk […].
Artikel 9 De Pro bewonersvergunning
Het college kan een bewonersvergunning verlenen aan de houder van een motorvoertuig die bewoner is van een adres, gelegen in een vergunninggebied en een bewoner van dat adres niet beschikt of niet kan beschikken over een stallingsplaats en/of een belanghebbendenparkeerplaats binnen de gemeente Amsterdam.
Het college kan in nadere regels bepalen dat per adres nul, één of twee bewonersvergunningen kunnen worden verleend. […]
Artikel 37 Intrekken Pro van vergunningen
1. Het college trekt een vergunning in, indien:
a. de vergunninghouder daarom verzoekt;
b. bljikt dat bij de aanvraag om de vergunning onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een ander besluit op de aanvraag om de vergunning zou hebben geleid;
c. niet voldaan of niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden gesteld bij of krachtens deze verordening of de vigerende Verordening Parkeerbelasting;
d. de vergunningverlening onjusit was en de vergunninghouder dit wist of behoorde te weten;
e. […]
Uitwerkingsbesluit Parkeerverordening Amsterdam 2022
Artikel 3 Vergunningenplafond Pro
Het vergunningenplafond voor bewoners- en bedrijfsvergunningen in de stadsdelen bedraagt gezamenlijk per (deel)vergunninggebied:
7. Zuid
Zuid 4.4: 0
Artikel 6 Bewonersvergunning Pro
9. In afwijking van leden 1 en 2 bedraagt het aantal te verlenen bewonersvergunningen nul per bedrijf in vergunninggebieden waar het vergunningenplafond op nul is gesteld.