Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 21/4013 en 21/4141
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2023 in de zaak tussen
[eiseres 1] , te Amsterdam, eiseres I (hierna: [eiseres 1] )
(gemachtigden: mr. F.P. Heijne en mr. V. van Brouwershaven),
[eiseres 2] ,eiseres II (hierna: [eiseres 2] )
(gemachtigde: mr. Wijling),
samen ook: eisers
en
Zorgkantoor Zilveren Kruis, verweerder (hierna: het Zorgkantoor)
(gemachtigde: mr. H.J. Arnold).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de ontvankelijkheid van de beroepen van [eiseres 1] en [eiseres 2] tegen de intrekking en terugvordering van het persoonsgebonden budget (het pgb) van [de persoon 1] over de jaren 2019 en 2020. [de persoon 1] heeft vanwege een verstandelijke handicap een indicatie voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg (de Wlz). Aan [de persoon 1] is een pgb toegekend voor het zorgprofiel Wonen met begeleiding en verzorging. [de persoon 1] is budgethouder van haar pgb, wat inhoudt dat zij met het haar toegekende pgb haar eigen zorg kan inkopen. Van 2015 tot 1 november 2020 kocht [de persoon 1] haar zorg in bij [eiseres 1] . [eiseres 2] was van 1 mei 2019 tot 1 november 2020 mentor van [de persoon 1] .
1.2.
Nadat bij het Zorgkantoor meldingen over [eiseres 1] binnenkwamen en mede daardoor een vermoeden van fraude was ontstaan, is het Zorgkantoor begin 2020 een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de declaraties van [eiseres 1] bij veertien budgethouders. Het Zorgkantoor heeft in het rapport van voorlopige bevindingen van 19 mei 2020 de resultaten van het fraudeonderzoek neergelegd. De conclusies van het voorlopige rapport zijn – kort gezegd – dat de feitelijke en terechte levering van de zorg niet kan worden vastgesteld, dat er leemtes zijn in de dossiervoering en dat er sprake lijkt te zijn van een belangenverstrengeling tussen [eiseres 2] en [eiseres 1] . Gelet op de bevindingen en het structurele karakter daarvan is volgens het Zorgkantoor sprake van fraude.
1.3.
Het Zorgkantoor heeft naar aanleiding van het fraudeonderzoek [de persoon 1] verzocht om haar pgb-administratie te overleggen. Met het besluit van 25 augustus 2020 is het pgb van [de persoon 1] stopgezet [1] , ingetrokken en teruggevorderd [2] . Omdat niet duidelijk is of en hoeveel Wlz-zorg is geleverd, is het hele pgb teruggevorderd. De terugvordering bedraagt in het geval van [de persoon 1] € 62.353,23 (€ 39.357,15 voor 2019 en € 22.996,08 voor 2020). Ook bij de overige dertien budgethouders is het pgb ingetrokken en teruggevorderd. In de intrekkingsbeschikkingen is aangegeven dat het bedrag niet zal worden geïnd bij de budgethouder en dat het Zorgkantoor bereid is de vordering over te nemen. Daartoe zal een vaststellingsovereenkomst worden gesloten tussen het Zorgkantoor en de budgethouder. Het Zorgkantoor heeft [eiseres 1] en [eiseres 2] als derde-belanghebbende aangemerkt.
1.4.
Het Zorgkantoor heeft op 16 september 2020 het definitieve rapport van bevindingen in het kader van het fraudeonderzoek opgemaakt en met de brieven van 20 oktober 2020 aangekondigd de schade met betrekking tot alle veertien budgethouders, in totaal € 950.906,56, op [eiseres 1] en/of [eiseres 2] te willen verhalen. [eiseres 1] en [eiseres 2] hebben als derde-belanghebbende bezwaar gemaakt.
1.5.
Met de brief van 1 maart 2021 heeft [eiseres 1] het Zorgkantoor in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op bezwaar. Op 19 maart 2021 heeft [eiseres 1] beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op veertien bezwaarschriften. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS 21/1696.
1.6.
Het Zorgkantoor heeft met het bestreden besluit van 1 juli 2021 de bezwaren van [de persoon 1] , [eiseres 1] en [eiseres 2] ongegrond verklaard. [de persoon 1] heeft hiertegen geen beroep ingesteld. [eiseres 1] heeft het beroep tegen het bestreden besluit gehandhaafd. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS 21/4013. [eiseres 2] heeft ook beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS 21/4141.
1.7.
De rechtbank heeft op 25 april 2022 uitspraak gedaan in twee vergelijkbare zaken over de intrekking en terugvordering van pgb’s van budgethouders die hun zorg bij [eiseres 1] inkochten. [3]
1.8.
Met de uitspraken van 23 november 2022 [4] heeft de Centrale Raad van Beroep (de CRvB) de uitspraken van de rechtbank vernietigd en de beroepen van [eiseres 1] en [eiseres 2] en het beroep niet tijdig beslissen nietontvankelijk verklaard, omdat zij niet zijn aan te merken als belanghebbenden.
1.9.
[eiseres 1] , [eiseres 2] en het Zorgkantoor hebben schriftelijk gereageerd op de uitspraken van de CRvB.
1.10.
De rechtbank heeft de beroepen op 21 maart 2023 op zitting behandeld. [5] De behandeling op zitting heeft zich beperkt tot de vraag of eisers, in het licht van de uitspraken van de CRvB, in de onderhavige beroepen ontvankelijk zijn. Namens [eiseres 1] waren aanwezig mr. F.P. Heijne, mr. V. van Brouwershaven en [de persoon 2] . Namens [eiseres 2] waren aanwezig mr. R. Wijling, [de persoon 3] en [de persoon 4] . Namens het Zorgkantoor waren aanwezig mr. H.J. Arnold, [de persoon 5] en [de persoon 6] .
Beoordeling door de rechtbank
2.
2.1.
De rechtbank zal in deze uitspraak uitsluitend beoordelen of [eiseres 1] en [eiseres 2] aan te merken zijn als belanghebbende bij de besluitvorming.
2.2.
De rechtbank heeft in de hierboven genoemde uitspraken van 25 april 2022 als volgt overwogen: “
[eiseres 1] stelt dat zij direct financiële gevolgen heeft ondervonden door de intrekkingsbesluiten, omdat de budgethouders meteen al geen zorg meer van hen mochten afnemen. In navolging van de uitspraken van de Raad van 5 maart 2019 [6] en de rechtbank Noord-Holland van 23 januari 2020 [7] is de rechtbank van oordeel dat eisers door het intrekkings- en terugvorderingsbesluit direct geraakt zijn of kunnen worden in hun vermogenspositie. Daarom zijn zij belanghebbende bij die besluiten. Het Zorgkantoor heeft eisers bovendien ook als belanghebbende aangemerkt bij de besluiten. Dat heeft volgens de rechtbank in beginsel tot gevolg dat eisers rechtsbescherming toekomt ten aanzien van zowel het intrekkings- als het terugvorderingsbesluit. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om daarbij de rechterlijke toets te beperken tot dat deel van het besluit dat over de handelingen van eisers gaat. De rechtbank oordeelt dan ook dat het bestreden besluit in volle omvang kan worden getoetst.”
[eiseres 1] stelt dat zij direct financiële gevolgen heeft ondervonden door de intrekkingsbesluiten, omdat de budgethouders meteen al geen zorg meer van hen mochten afnemen. In navolging van de uitspraken van de Raad van 5 maart 2019 [6] en de rechtbank Noord-Holland van 23 januari 2020 [7] is de rechtbank van oordeel dat eisers door het intrekkings- en terugvorderingsbesluit direct geraakt zijn of kunnen worden in hun vermogenspositie. Daarom zijn zij belanghebbende bij die besluiten. Het Zorgkantoor heeft eisers bovendien ook als belanghebbende aangemerkt bij de besluiten. Dat heeft volgens de rechtbank in beginsel tot gevolg dat eisers rechtsbescherming toekomt ten aanzien van zowel het intrekkings- als het terugvorderingsbesluit. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om daarbij de rechterlijke toets te beperken tot dat deel van het besluit dat over de handelingen van eisers gaat. De rechtbank oordeelt dan ook dat het bestreden besluit in volle omvang kan worden getoetst.”
2.3.
De CRvB heeft in de uitspraken van 23 november 2022 over [eiseres 1] en [eiseres 2] als volgt overwogen: “
De Raad is van oordeel dat in de gegeven omstandigheden betrokkene 1 en 2 niet zijn aan te merken als belanghebbende. Hun belangen zijn niet rechtstreeks bij het besluit van 25 augustus 2020 betrokken. De rechtstreekse financiële gevolgen van dat uitsluitend aan de budgethouder gerichte besluit doen zich uitsluitend gevoelen in de relatie tussen de budgethouder en het zorgkantoor. Voor zover betrokkenen van dat besluit financiële gevolgen (zullen) ondervinden, vloeien die niet rechtstreeks voort uit dat besluit. Dat het zorgkantoor de vordering op de budgethouder op hen wil verhalen is immers een gegeven dat niet rechtstreeks met het besluit van 25 augustus 2020 is verbonden. Het feit dat de budgethouder zijn eventuele civiele vordering op betrokkenen aan het zorgkantoor heeft gecedeerd bevestigt dit niet rechtstreekse verband. In het besluit van 25 augustus 2020 zijn weliswaar overwegingen gewijd aan het standpunt van het zorgkantoor dat betrokkene 1 minder zorg heeft geleverd dan is gedeclareerd en dat betrokkene 2 haar taak niet naar behoren heeft vervuld, maar dat besluit steunt niet hierop, maar op het standpunt van het zorgkantoor dat de budgethouder zich niet heeft gehouden aan de bij het pgb behorende verplichtingen. Gelet hierop en de specifieke bewoordingen in het besluit van 25 augustus 2020 leidt dit besluit op zichzelf bezien niet tot aantasting van de reputatie van betrokkenen, zodat zij evenmin hieraan een rechtstreeks betrokken belang kunnen ontlenen. Nu in het besluit van 25 augustus 2020 niet staat dat budgethouder geen Wlz-zorg meer zal mogen betrekken van betrokkene 1 en dat betrokkene 2 niet meer als gewaarborgde hulp zal worden geaccepteerd, betekent het vorenstaande dat in dit geval niet is gebleken van een eigen, zelfstandig (vermogens)belang, dat los staat van het contractuele belang (vergelijk de uitspraken van 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:669, en van 27 juli 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1745). Voor zover in de toekomst een aanvraag voor een pgb wordt afgewezen op de grond dat betrokkenen niet worden geaccepteerd, dan kunnen zij hiertegen rechtsmiddelen aanwenden als hun belang rechtstreeks bij dat besluit betrokken is.”
De Raad is van oordeel dat in de gegeven omstandigheden betrokkene 1 en 2 niet zijn aan te merken als belanghebbende. Hun belangen zijn niet rechtstreeks bij het besluit van 25 augustus 2020 betrokken. De rechtstreekse financiële gevolgen van dat uitsluitend aan de budgethouder gerichte besluit doen zich uitsluitend gevoelen in de relatie tussen de budgethouder en het zorgkantoor. Voor zover betrokkenen van dat besluit financiële gevolgen (zullen) ondervinden, vloeien die niet rechtstreeks voort uit dat besluit. Dat het zorgkantoor de vordering op de budgethouder op hen wil verhalen is immers een gegeven dat niet rechtstreeks met het besluit van 25 augustus 2020 is verbonden. Het feit dat de budgethouder zijn eventuele civiele vordering op betrokkenen aan het zorgkantoor heeft gecedeerd bevestigt dit niet rechtstreekse verband. In het besluit van 25 augustus 2020 zijn weliswaar overwegingen gewijd aan het standpunt van het zorgkantoor dat betrokkene 1 minder zorg heeft geleverd dan is gedeclareerd en dat betrokkene 2 haar taak niet naar behoren heeft vervuld, maar dat besluit steunt niet hierop, maar op het standpunt van het zorgkantoor dat de budgethouder zich niet heeft gehouden aan de bij het pgb behorende verplichtingen. Gelet hierop en de specifieke bewoordingen in het besluit van 25 augustus 2020 leidt dit besluit op zichzelf bezien niet tot aantasting van de reputatie van betrokkenen, zodat zij evenmin hieraan een rechtstreeks betrokken belang kunnen ontlenen. Nu in het besluit van 25 augustus 2020 niet staat dat budgethouder geen Wlz-zorg meer zal mogen betrekken van betrokkene 1 en dat betrokkene 2 niet meer als gewaarborgde hulp zal worden geaccepteerd, betekent het vorenstaande dat in dit geval niet is gebleken van een eigen, zelfstandig (vermogens)belang, dat los staat van het contractuele belang (vergelijk de uitspraken van 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:669, en van 27 juli 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1745). Voor zover in de toekomst een aanvraag voor een pgb wordt afgewezen op de grond dat betrokkenen niet worden geaccepteerd, dan kunnen zij hiertegen rechtsmiddelen aanwenden als hun belang rechtstreeks bij dat besluit betrokken is.”
2.4.
[eiseres 1] voert – samengevat – aan dat de uitspraak van de CRvB niet per se geldt voor onderhavige zaak en dat zij wel degelijk in haar goede eer en naam wordt aangetast. Volgens [eiseres 1] steunen de besluiten volledig op bevindingen over gedragingen van [eiseres 1] . De CRvB heeft dat niet onderkend. Het is wel degelijk aan de orde dat de budgethouders geen zorg meer bij [eiseres 1] mogen afnemen. Als de zorgaanbieder niet tegen het besluit kan opkomen waarin de hoogte van het schadebedrag wordt vastgesteld, wordt zij in haar bewijspositie geschaad. Temeer als aan het besluit formele rechtskracht toekomt.
2.5.
[eiseres 2] voert – samengevat – aan dat de CRvB de positie van [eiseres 2] verkeerd heeft beoordeeld, namelijk als (oud-)gewaarborgde hulp in plaats van (oud-)bewindvoerder / mentor. Door het Zorgkantoor wordt aan [eiseres 2] verweten niet goed te hebben gehandeld als bewindvoerder namens de budgethouders. Dat heeft de CRvB onvoldoende bij de beoordeling betrokken. Volgens [eiseres 2] heeft de CRvB niet kenbaar getoetst aan de door advocaat-generaal Widdershoven geformuleerde vuistregels. Volgens [eiseres 2] is vuistregel 1 van toepassing, omdat de besluitvorming, gelet op de gelijktijdige aansprakelijkheidsstelling voor de hoogte van de terugvordering, rechtstreeks financiële gevolgen heeft voor haar. Ook vuistregel 3 rechtvaardigt een eigen zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming. Het Zorgkantoor heeft in de besluitvorming geoordeeld over het handelen van [eiseres 2] als bewindvoerder in het licht van artikelen 4:48 en 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit handelen en de rechtsgevolgen hiervan rechtvaardigen een eigen positie in deze procedure. Dat het Zorgkantoor de vordering op de bewindvoerders wil verhalen, houdt rechtstreeks verband met de vaststellingen en constateringen in de besluiten van het Zorgkantoor. Formele rechtskracht van deze besluiten heeft mogelijk gevolgen voor [eiseres 2] . Ten slotte is volgens [eiseres 2] sprake van aantasting van de eer en goede naam. Zelfs als de CRvB moet worden gevolgd in de uitspraken, is geen plaats voor niet-ontvankelijkverklaring van het beroep. Als [eiseres 2] nooit belanghebbende was in bezwaar, is zij door het Zorgkantoor ten onrechte ontvankelijk verklaard en moet het beroep gegrond verklaard worden en de beslissing op bezwaar vernietigd worden.
Oordeel van de rechtbank
2.6.
Door eisers zijn geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat de zaken die nu aan de orde zijn verschillen van die waarin de CRvB uitspraak heeft gedaan. Gelet op de uitspraken van de CRvB van 25 april 2022 ziet de rechtbank in deze zaken, die zich niet onderscheiden van de zaken die door de CRvB zijn beoordeeld, geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de CRvB over de ontvankelijkheid. De rechtbank ziet geen ruimte om de gronden van eisers tegen de uitspraken van de CRvB te beoordelen, omdat dat een verkapt hoger beroep zou zijn en de meest gerede instantie om die gronden te beoordelen de CRvB is.
2.7.
Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar is om dezelfde reden nietontvankelijk. Dat betekent dat geen dwangsom is verbeurd.
2.8.
De rechtbank ziet met het Zorgkantoor niet het gevaar dat het bestreden besluit aan partijen wordt tegengeworpen, omdat formele rechtskracht niet kan worden tegengeworpen aan iemand die wegens het ontbreken van belang niet-ontvankelijk is bij dat besluit. [8] Conclusie en gevolgen
3. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen van [eiseres 1] is niet-ontvankelijk. De beroepen van [eiseres 1] en [eiseres 2] zijn niet-ontvankelijk.
4. De rechtbank ziet aanleiding om het Zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten in beroep, omdat zij [eiseres 1] en [eiseres 2] , naar nu is gebleken ten onrechte, als belanghebbende heeft aangemerkt en in de procedure heeft betrokken. Ook moet het Zorgkantoor het door [eiseres 1] en [eiseres 2] betaalde griffierecht vergoeden. De proceskostenvergoeding voor zowel [eiseres 1] als [eiseres 2] bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigden een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
in de zaak AMS 21/4013:
- verklaart het beroep niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat het Zorgkantoor het griffierecht van € 360,- aan [eiseres 1] moet vergoeden;
- veroordeelt het Zorgkantoor tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan [eiseres 1] ;
in de zaak AMS 21/4141:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat het Zorgkantoor het griffierecht van € 360,- aan [eiseres 2] moet vergoeden;
- veroordeelt het Zorgkantoor tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan [eiseres 2] .
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse-Spoon, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2023.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.