ECLI:NL:RBNHO:2020:801

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 17/5284 en HAA 17/5285

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 januari 2020 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. T. Spronk),

Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V., verweerder

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 21 februari 2017 (de opschortingsbesluiten) heeft verweerder de betaling van het persoonsgebonden budget (pgb) aan 21 budgethouders met ingang van
1 april 2017 opgeschort.

Bij afzonderlijke besluiten van 19 mei 2017 en 22 mei 2017 (de intrekkingsbesluiten) heeft verweerder de pgb’s van deze 21 budgethouders ingetrokken met terugwerkende kracht.

Tegen de opschortingsbesluiten van 21 februari 2017 en tegen de intrekkingsbesluiten van 19 en 22 mei 2017 heeft eiseres bezwaar gemaakt.

Bij afzonderlijke besluiten van 19 oktober 2017 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2018. Namens eiseres is de heer [naam] ( [functie] ) verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. M.H.D. Saro.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst voor onbepaalde tijd in verband met een bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB) aanhangige zaak waarin een soortgelijke kwestie speelt.

De CRvB heeft in navolging van de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal van 7 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3474) op 5 maart 2019 uitspraak gedaan in de voornoemde zaak (ECLI:NL:CRVB:2019:669). Bij brief van 26 april 2019 heeft verweerder gereageerd naar aanleiding van deze uitspraak.

De zaak is na verwijzing vervolgens op een zitting van de meervoudige kamer van 18 december 2019 behandeld. Eiseres is aldaar in de gelegenheid gesteld te reageren op voornoemde uitspraak van de CRvB. Eiseres is vertegenwoordigd door haar [functie] [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. C. Hartman en mr. S. Gezer.

Overwegingen

1. De vraag ligt voor of eiseres belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de besluiten van de budgethouders, zijnde haar cliënten, tot opschorting en intrekking van de pgb’s. Artikel 1:2 van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende moet worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

2. De rechtbank gaat bij de beoordeling van deze vraag uit van de volgende feiten.

2.1.

Eiseres exploiteerde ten tijde van het nemen van de opschortings- en intrekkingsbesluiten een zorgcentrum. Zij voorzag in de huisvesting en zorgverlening aan cliënten; een voorziening voor begeleid wonen. Over huisvesting en zorg zijn tussen eiseres en deze cliënten overeenkomsten gesloten. Deze cliënten (ook wel budgethouders genoemd) hebben voor de bekostiging van verblijf en de zorg pgb’s aangevraagd en toegewezen gekregen op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz).

2.2.

Bij te onderscheiden besluiten van 21 februari 2017 heeft verweerder van alle (21) cliënten, die op dat moment in een zorgwoning van eiseres verbleven, de pgb’s opgeschort. In deze besluiten staat onder meer het volgende:

“
Wij hebben een onderzoek ingesteld naar de zorg die [eiseres] levert. Wij hebben het ernstige vermoeden dat het pgb niet juist wordt besteed. Dit blijkt uit controle van pgb-administratie en het huisbezoek dat wij bij meerdere cliënten van [eiseres] hebben afgelegd. Hierdoor is bij ons een ernstig vermoeden ontstaan dat:

De activiteiten waarvoor het pgb is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
Onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt.”

2.3.

In mei 2017 heeft verweerder de pgb’s van deze cliënten ingetrokken. In de intrekkingsbesluiten staat – samengevat en voor zover van belang – het volgende:

U regelde uw zorg met een persoonsgebonden budget (pgb). Met dit budget kocht u zorg in bij [eiseres] . Wij hebben een onderzoek ingesteld naar de zorg van deze zorgaanbieder. Daarom is uw pgb per 1 april 2017 opgeschort.

Onze conclusie is dat er niet is voldaan aan de verplichtingen die horen bij de verstrekking van een pgb. Om deze reden trekken wij de subsidieverlening in met ingang van 1 januari 2015.

De volgende zaken zijn vastgesteld:

Op de ingezonden facturen ontbreekt het aantal geleverde uren zorg en het berekende uurtarief.
De zorg moet worden geleverd op basis van de zorgbehoefte en niet op basis van het pgb-bedrag dat beschikbaar is voor inkoop van zorg.
Het aantal van 168 uren zorg per week (7 dagen x 24 uur per dag) dat volgens de zorgovereenkomst wordt geleverd is niet realistisch. Alleen de daadwerkelijke uren geleverd aan zorg mogen in rekening worden gebracht. Het oproepbaar zijn voor zorg is niet declarabel.
Op de facturen brengt [eiseres] een bedrag in rekening voor geboden zorg op basis van (…). Deze verzwaring van de zorgvraag komt in de facturen niet tot uitdrukking.
Dit zijn minder uren dan waarop volgens de indicatie recht bestaat en ook stellen wij vast dat er geen groepsbegeleiding en persoonlijke verzorging is geleverd.

Wij doen onderzoek naar het misbruik van het pgb. Wij gaan onderzoeken of u een rol heeft gehad in het misbruik van het pgb. Voorlopig zullen wij niet overgaan tot innen van de vordering. Als de uitkomst is dat u geen rol heeft gehad in de fraude dan sturen wij u een vaststellingsovereenkomst en een akte van sessie.

Om vast te stellen dat u geen rol heeft gehad in misbruik van uw pgb vragen wij informatie bij u op.

Met de informatie die wij van u ontvangen kunnen wij misbruik van het pgb vaststellen. Ook beoordelen wij of wij de vordering op uw zorgaanbieder kunnen verhalen.

3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres geen belanghebbende is bij de besluiten van de budgethouders tot opschorting en intrekking van de pgb’s. Daarom heeft verweerder de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder erkent dat eiseres financieel wordt geraakt door de besluiten van haar cliënten, maar stelt zich op het standpunt dat dit een afgeleid belang betreft, nu de gevolgen van de besluiten voor eiseres via de contractuele relatie tussen haar en de budgethouders tot stand zijn gekomen. Verweerder verwijst daarbij naar vuistregel 4 zoals bedoeld in de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal van 7 november 2018 en naar het feit dat de verantwoordingsplicht voor de pgb’s rust bij de budgethouders en niet ook bij eiseres.

4. Eiseres heeft aangevoerd dat zij wel degelijk belanghebbende is in de zin van de Awb, omdat er bijkomende omstandigheden zijn die, samen met het afgeleide belang, een belang in de zin van artikel 1:2 van de Awb tot stand brengen. Eiseres stelt zich in dat verband op het standpunt dat sprake is van een reële mogelijkheid van schending van haar fundamentele rechten.

Eiseres stelt dat sprake is van een dreiging van aantasting van het fundamentele eigendomsrecht, zoals dat is beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (EP EVRM). De primaire besluiten hebben ertoe geleid dat eiseres haar bedrijfsactiviteiten heeft moeten staken. Eiseres wijst erop dat het eigendomsbegrip in het EP EVRM aanmerkelijk ruimer is dan het eigendomsbegrip naar Nederlands burgerlijk recht. Zij geeft aan dat ook economische belangen als goodwill daaronder vallen, indien dat voortvloeit uit een ten tijde van de aantasting bestaande clientèle of vergunning. Volgens eiseres voldoet zij aan de criteria omdat het gaat om het voor een groot deel verdwijnen van een bestaande klantenkring waaraan een gerechtvaardigde verwachting kon worden ontleend dat de onderneming van eiseres daar inkomsten uit kon genereren.

Door eiseres niet als belanghebbende aan te merken heeft dit eveneens gevolgen voor (de kans van slagen van) een civielrechtelijke procedure. Verweerder heeft namelijk de mogelijkheid om de pgb’s namens de budgethouders (cessie) bij eiseres terug te vorderen indien sprake is van een tekortkoming in de nakoming. Doordat de primaire besluiten formele rechtskracht krijgen en deze besluiten in rechte onaantastbaar worden staat eiseres, indien zij geen belanghebbende is, op achterstand in de civielrechtelijke procedure. De formele rechtskracht zal naar verwacht mag worden een belangrijk gegeven zijn voor de civiele rechter.

Voorts heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat zij door de primaire besluiten in haar eer en goede naam is aangetast. Eiseres heeft haar bedrijfsactiviteiten moeten beëindigen.

Eiseres is als zorgverlener door de primaire besluiten volledig gediskwalificeerd. Bovendien ligt in de primaire besluiten besloten dat eiseres niet gekwalificeerd is om zorg te verlenen waardoor zij ook daarom is aangetast in de eer en goede naam.

5. In reactie op de uitspraak van de CRvB van 5 maart 2019 en de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal van 7 november 2018 heeft eiseres ter zitting nog naar voren gebracht dat ook zij door de primaire besluiten in haar vermogenspositie is geraakt, zodat voldaan is aan vuistregel 1. Ook met de aantasting van de goede naam is voldaan aan vuistregel 1.
Voorts merkt eiseres op dat het verweerder niet gaat om de budgethouders en hun administratie maar dat het in wezen gaat om het handelen van eiseres. De kern is dat eiseres naar het oordeel van verweerder als zorgaanbieder niet deugt en dat daarom de pgb’s van haar cliënten zijn ingetrokken. Aldus is de zaak vergelijkbaar met de zaak van de CRvB van 5 maart 2019 en is voldaan aan vuistregel 3. Verder kan vuistregel 4 niet aan eiseres worden tegengeworpen omdat de belangen van eiseres niet uitsluitend via de contractuele relatie met de budgethouders zijn betrokken.

6. De raadsheer advocaat-generaal heeft in voornoemde conclusie een vijftal vuistregels geformuleerd voor de toepassing van het leerstuk van het afgeleid belang. Deze luiden – voor zover hier van belang – als volgt.

Een afgeleid belang is niet aan de orde als de derde (daarnaast) een eigen zelfstandig belang bij het besluit heeft. Dat eigen belang kan bestaan in een andere hoedanigheid, maar bijvoorbeeld ook vanwege de reële mogelijkheid dat de derde in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang wordt geschaad.

Een afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als zijn belang bij een besluit materieel niet parallel loopt met dat van de eerstbetrokkene.

Een afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als de betrokkene van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt.

Een afgeleid belang kan de derde worden tegengeworpen als zijn belang parallel loopt met dat van de eerstbetrokkene en zijn belang uitsluitend via een contractuele relatie met de eerstbetrokkene bij dat besluit betrokken is.

(…).

7. De raadsheer advocaat-generaal heeft voorts ten aanzien van de aan de CRvB voorgelegde zaak overwogen dat er diverse redenen zijn om het beroep niet te laten afstuiten op afgeleid belang.

In de eerste plaats omdat de reële mogelijkheid bestaat dat zij (de zorgverlener) wordt geschaad in het door artikel 8 van het EVRM verleende recht op bescherming van haar reputatie en eer en goede naam. Gelet op vuistregel 1 heeft zij aldus een eigen belang dat bij het besluit is betrokken. Voorts leidt vuistregel 3 volgens de raadsheer advocaat-generaal ertoe dat het beroep van de zorgverlener niet zou moeten afstuiten op afgeleid belang. In casu is haar handelen immers aanleiding voor het besluit en heeft zij overduidelijk een eigen rechtsbeschermingsbelang om haar belang en rechtspositie in rechte te kunnen verdedigen. De feiten die aan het kwaliteitsoordeel ten grondslag liggen, betreffen immers het handelen van de zorgverlener.

8. De CRvB heeft vervolgens – deze vuistregels toepassend – in voornoemde uitspraak van 5 maart 2019 als volgt geoordeeld.

“
5.2.2. Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit reeds daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit.

5.3.

In het primair besluit is het pgb voor de cliënte van appellant in stand gelaten, maar is daaraan de voorwaarde verbonden dat het niet mag worden besteed bij appellante. Door deze voorwaarde heeft dit besluit voor appellante directe financiële gevolgen, die niet uitsluitend voortvloeien uit de contractuele relatie die zij met deze cliënte heeft. Aannemelijk is dat zij door dat besluit wordt geraakt in haar vermogenspositie. Zij is reeds daarom bij dat besluit belanghebbende.”

9. De rechtbank overweegt als volgt.

9.1.

In de onderhavige zaak zijn door de opschorting en intrekking van de pgb’s die aan de cliënten van eiseres waren verstrekt in één klap alle inkomsten voor eiseres weggevallen. Immers alle 21 cliënten van eiseres konden met het wegvallen van de pgb’s het verblijf en de zorg die eiseres leverde van de ene op de andere dag niet meer betalen. Onbetwist is gesteld dat eiseres hierdoor haar bedrijfsactiviteiten heeft moeten staken. De besluiten hebben voor eiseres – evenals in de voornoemde zaak – dan ook directe verstrekkende financiële gevolgen gehad.

Dat deze gevolgen uitsluitend voortvloeien uit de contractuele relatie tussen eiseres en haar cliënten zoals bedoeld in vuistregel 4 – zoals door verweerder is gesteld – volgt de rechtbank niet. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de financiële gevolgen veroorzaakt door het besluit van verweerder om in één keer van alle cliënten van eiseres het pgb op te schorten en in te trekken. Hierbij gaat de rechtbank ervan uit dat aan deze besluiten het fraudeonderzoek naar eiseres ten grondslag heeft gelegen en niet – zoals verweerder heeft gesteld – het handelen van de afzonderlijke budgethouders. Immers, de geconstateerde gebreken in de facturen en bij de verantwoording van de uren worden, gelet op de bewoordingen in de besluiten en de wijze waarop gecommuniceerd is naar de budgethouders, feitelijk verweten aan eiseres en niet aan de budgethouders.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiseres door de opschortings- en intrekkingsbesluiten direct is geraakt in haar vermogenspositie, en zij daarom belanghebbende is bij die besluiten. Daaruit volgt ook dat het afgeleid belang zoals bedoeld in vuistregel 3 niet aan eiseres moet worden tegengeworpen.

9.2.

Daar komt nog bij dat de reële mogelijkheid bestaat dat eiseres door de besluiten is of wordt geschaad in het door artikel 8 van het EVRM verleende recht op bescherming van haar reputatie en eer en goede naam. Uit de hiervoor aangehaalde passages uit de intrekkingsbesluiten blijkt dat verweerder een onderzoek heeft ingesteld naar het handelen van eiseres. Dit is ook ter zitting erkend. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat eiseres – naar aanleiding van gerezen vermoedens – onder de loep is genomen en dat een fraudeonderzoek heeft plaatsgevonden. Namens eiseres is ter zitting ook gesteld – hetgeen door verweerder niet is weersproken – dat eiseres hierdoor in een negatief daglicht is komen te staan. De rechtbank ziet hierin dan ook temeer aanleiding om te oordelen dat eiseres belanghebbende is bij de besluiten tot opschorting en intrekking van de pgb’s.

10. Verweerder heeft eiseres ten onrechte niet als belanghebbende bij de primaire opschortings- en intrekkingsbesluiten aangemerkt. Het beroep is daarom gegrond. De bestreden besluiten moeten worden vernietigd.

11. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden besluiten niet in stand worden gelaten en de rechtbank kan evenmin zelf in de zaak voorzien, omdat verweerder bij de bestreden besluiten niet inhoudelijk heeft beslist op de bezwaren van eiseres en de feiten onvoldoende duidelijk zijn. De rechtbank zal daarom verweerder opdracht geven om opnieuw op de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.

12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1,5 punt voor het verschijnen op twee zittingen met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten van 19 oktober 2017;

- draagt verweerder op een nieuwe beslissing op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.312,50;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzitter, mr. P.H. Lauryssen en

mr. dr. J.C. de Wit, leden, in aanwezigheid van mr. I. Boland, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2020.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.