ECLI:NL:RBAMS:2015:8830 - Rechtbank Amsterdam - Beoordeling ambtshalve herziening kinderbijslag woonlandb...

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 15/5130, AMS 15/5646, 15/5647

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2015 in de zaak tussen

[persoon 1] , te [woonplaats] , eiser in de zaak AMS 15/5130

[persoon 2] ,te [woonplaats] , eiser in de zaak AMS 15/5646

[persoon 3] ,te [woonplaats] , eiser in de zaak AMS 15/5647

gezamenlijk te noemen: eisers

(gemachtigde: mr. S. el Mhassani),

de raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, verweerder

(gemachtigde: F.M. Aalders).

Procesverloop

Bij besluiten van 23 maart 2015 (in de zaak van [persoon 1] ), 25 maart 2015 (in de zaak van [persoon 3] ) en 30 maart 2015 (in de zaak van [persoon 2] ) (de primaire besluiten) heeft verweerder ambtshalve het recht van eisers op kinderbijslag op grond van de Algemene kinderbijslagwet (AKW) herzien.

Bij besluiten van 7 juli 2015 (in de zaak van [persoon 1] ) en 28 juli 2015 (in de zaken van

[persoon 2] en [persoon 3] ) (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben afzonderlijk tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft – met toestemming van partijen – gevoegd plaatsgevonden op

2 december 2015.

Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

1. Op 1 juli 2012 is de Wet Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid in werking getreden. Met deze wet is onder meer artikel 12 van Pro de AKW gewijzigd. Door de wijziging van het tweede lid van dat artikel wordt aan de rechthebbenden wiens kinderen niet in Nederland, een lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, of Zwitserland wonen, een uitkering verstrekt ter hoogte van een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het (kort samengevat) in Nederland geldende bedrag aan kinderbijslag. Voor Marokko is dit percentage voor 2013 vastgesteld op 60%. Dit percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar de kinderen woonachtig zijn en dat van Nederland, waarbij dat percentage nooit hoger dan 100% kan zijn. Voor de rechthebbenden die al voor 1 juli 2012 kinderbijslag ontvingen, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 12 van Pro de AKW bepaald op 1 januari 2013.

2. Eisers wonen in Nederland en hebben in Marokko woonachtige kinderen waarvoor zij kinderbijslag ontvangen.

3. Bij besluit van 2 april 2013 heeft verweerder [persoon 2] meegedeeld dat de hoogte van de kinderbijslag vanaf 1 januari 2013 wordt aangepast aan het kostenniveau van het woonland van zijn kind. Tegen dit besluit heeft [persoon 2] geen rechtsmiddelen aangewend.

4. Bij besluit van 10 april 2013 heeft verweerder het woonlandbeginsel vanaf het eerste kwartaal van 2013 op de kinderbijslag van [persoon 3] toegepast. Tegen dit besluit heeft [persoon 3] geen rechtsmiddelen aangewend.

5. Bij besluit van 10 juni 2013 heeft verweerder [persoon 1] meegedeeld dat hij vanaf het eerste kwartaal van 2013 geen kinderbijslag meer ontvangt, omdat hij geen bewijs van ontvangst van zijn bijdrage heeft overgelegd. Bij besluit van 21 februari 2014 heeft verweerder [persoon 1] meegedeeld dat hij vanaf het eerste kwartaal van 2014 weer kinderbijslag ontvangt omdat hij aan de voorwaarden voldoet. Hierbij heeft verweerder [persoon 1] meegedeeld dat de hoogte van de kinderbijslag wordt aangepast aan het kostenniveau van het woonland van zijn kind. Tegen dit besluit heeft [persoon 1] geen rechtsmiddelen aangewend.

6. De Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft in de uitspraak van 12 december 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:4181) geoordeeld dat artikel 5 van Pro het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (het NMV) het verminderen van de kinderbijslag op grond van het woonland van het kind verbiedt, zodat de toepassing van het woonlandbeginsel bij het vaststellen van de hoogte van de kinderbijslag hiermee in strijd is.

7. Bij de primaire besluiten heeft verweerder naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 12 december 2014 ambtshalve het recht op kinderbijslag herzien, in die zin dat vanaf het laatste kwartaal van 2014 de kinderbijslag van eisers niet meer wordt aangepast aan het kostenniveau van het woonland van hun kinderen. Het bedrag dat eisers vanaf

1 oktober 2014 te weinig hebben ontvangen, zal worden nabetaald.

8. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. In de zaak van [persoon 1] heeft verweerder hieraan – kort samengevat – ten grondslag gelegd dat bij het rechtens onaantastbare besluit van 10 juni 2013 de kinderbijslag vanaf het eerste kwartaal van 2013 is afgewezen en er daarom geen reden is om het recht op kinderbijslag vanaf die datum te herzien. Ook het besluit van 21 februari 2014, waarbij het woonlandbeginsel vanaf het eerste kwartaal van 2014 op de kinderbijslag is toegepast, is rechtens onaantastbaar geworden. Overeenkomstig zijn beleid (SB1075 en SB1076), dat in overeenstemming is met de jurisprudentie van de Raad, heeft verweerder de kinderbijslag vanaf het kwartaal waarin de Raad uitspraak heeft gedaan, dus vanaf het vierde kwartaal 2014, herzien. Verweerder heeft geen bijzondere feiten en omstandigheden gezien om van dit uitgangspunt af te wijken. Anders dan eiser is verweerder van mening dat de beleidsregels juist zijn toegepast. De rechterlijke uitspraak van 22 augustus 2013 (ECLI:NL:RBAMS:2013:5315) ziet op de Algemene nabestaandenwet en heeft daarom geen betrekking op de kinderbijslag. Eerst op 12 december 2014 is komen vast te staan dat het woonlandbeginsel niet mag worden toegepast, aldus verweerder.

In de zaken van [persoon 2] en [persoon 3] heeft verweerder – kort samengevat – aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat de besluiten waarbij het woonlandbeginsel is toegepast rechtens onaantastbaar zijn geworden. De uitspraak van de Raad van 12 december 2014 is de aanleiding geweest de kinderbijslag te herzien. Overeenkomstig zijn beleid (SB1075 en SB1076), dat in overeenstemming is met de jurisprudentie van de Raad, heeft verweerder daarom de kinderbijslag vanaf het kwartaal waarin de Raad uitspraak heeft gedaan, dus vanaf het vierde kwartaal 2014, herzien. Aangezien niet is gebleken dat sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden, komt verweerder niet toe aan de hardheidstoetsing. Het beroep van eisers op de uitspraak van deze rechtbank van 22 augustus 2013 heeft verweerder niet gevolgd, omdat die uitspraak ziet op de toepassing van het woonlandbeginsel op de nabestaandenuitkeringen van Marokkaanse weduwen en niet op de toepassing daarvan op de kinderbijslag.

9. Eisers voeren primair aan dat verweerder de beleidsregels SB1076 onjuist heeft toegepast, omdat geen sprake is van een beleidswijziging. Als daarvan wel sprake zou zijn, dan is dat onrechtmatig. Bij een correcte toepassing van de beleidsregels had verweerder de kinderbijslag moeten corrigeren per 22 augustus 2013, zijnde de datum van één rechterlijke uitspraak zoals bedoeld in het beleid. Eisers zijn van mening dat zij gelijk moeten worden behandeld als de Marokkaanse weduwen die in voornoemde uitspraak in het gelijk zijn gesteld. Dat verweerder ervoor heeft gekozen om door te procederen tot aan de Raad dient voor rekening van verweerder te komen en niet voor rekening van de kinderen waarvoor de kinderbijslag is bedoeld. Voorts zijn eisers van mening dat verweerder had moeten weten dat hij niet financieel beter mag worden van zijn eigen onrechtmatige beleid/handelen. Ter zitting is desgevraagd meegedeeld dat eisers hiermee bedoelen te stellen dat sprake is van ongerechtvaardigde verrijking.

Subsidiair stellen eisers zich op het standpunt dat als de herziening per 1 oktober 2014 wel correct is, de hardheidstoetsing ertoe noopt om met volledige terugwerkende kracht het recht op kinderbijslag te herstellen. Ter zitting is toegelicht dat eisers hiermee geen beroep doen op de hardheidclausule, maar dat verweerder een belangenafweging had moeten maken. De kinderen van eisers worden onevenredig zwaar getroffen door de bestreden besluiten, omdat [persoon 1] drie kwartalen en [persoon 2] en [persoon 3] zeven kwartalen minder kinderbijslag ontvangen door de onrechtmatig genomen besluiten. Dit is in strijd met de artikelen 3 en 6 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (het IVRK) en de redelijkheid en billijkheid. Tot slot stellen eisers dat sprake is van een fout van verweerder en om die reden het recht op kinderbijslag per 1 juli 2012 (de rechtbank begrijpt: in het geval van [persoon 2] en [persoon 3] per 1 januari 2013, en in het geval van [persoon 1] per

1 januari 2014) volledig moet worden hersteld.

10. De rechtbank stelt allereerst vast dat eisers hun stelling dat als sprake zou zijn van een beleidswijziging, dit onrechtmatig is, ter zitting niet hebben gehandhaafd. Deze grond behoeft daarom geen bespreking.

11. Voorts stelt de rechtbank vast dat de besluiten waarbij het woonlandbeginsel is toegepast rechtens onaantastbaar zijn geworden. De rechtbank stelt voorop dat er geen rechtsregel of –norm valt aan te wijzen die verweerder verplicht om
ambtshalveeen eerder genomen, in rechte onaantastbaar geworden, besluit met
volledigeterugwerkende kracht te herzien. Overigens hebben eisers een dergelijke norm ook niet concreet genoemd. Het door verweerder gevoerde beleid bij het terugkomen van een rechtens onaantastbaar besluit ten voordele van de belanghebbende (SB1076), kent een dergelijke norm evenmin.

12. Eisers hebben niet gesteld dat sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden op grond waarvan verweerder van de besluiten waarbij het woonlandbeginsel is toegepast, had moeten terugkomen. In dit verband merkt de rechtbank op dat het vaste rechtspraak is dat rechterlijke uitspraken op zichzelf geen grond vormen voor het doorbreken van rechtens onaantastbaar besluiten waartegen niet in rechte is opgekomen. In de bestreden besluiten heeft verweerder een uiteenzetting gegeven van zijn beleid inzake het terugkomen van een eerder, onherroepelijk geworden, besluit. Uit artikel 4:6 van Pro de Awb volgt dat verweerder bevoegd is te volstaan met een verwijzing naar het eerdere besluit, tenzij van die bevoegdheid in redelijkheid geen gebruik kan worden gemaakt. In dat laatste geval hanteert verweerder als beleid dat hij zich in redelijkheid gehouden acht terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit indien dit besluit onmiskenbaar onjuist moet worden geacht. Dit beleid is door de Raad, onder meer in de uitspraak van 2 april 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BI1217), in zijn rechtspraak aanvaard. In voornoemd beleid wordt ten aanzien van de te hanteren terugwerkende kracht een aantal gevallen onderscheiden. Zo kan de onjuistheid van het besluit het gevolg zijn van een fout van verweerder. Daarvan is sprake als verweerder op basis van de gegevens die ten tijde van de toekenning beschikbaar waren of die bij een normaal onderzoek van verweerder beschikbaar zouden zijn geweest, de uitkering correct had kunnen vaststellen aan de hand van de toen geldende wetgeving en beleidsregels en de belanghebbende alle relevante informatie tijdig heeft verstrekt. Voorts kan een besluit op enig moment onjuist worden geacht als gevolg van een wijziging van het beleid van verweerder ten gunste van belanghebbenden. In zo’n geval beslist verweerder per categorie van gevallen of, en zo ja met welke terugwerkende kracht, uitkeringen moeten worden herzien. Als het nieuwe beleid is gebaseerd op een rechterlijke uitspraak dan zal de beleidswijziging in het algemeen ingaan op de datum van de uitspraak. Herziening zal plaatsvinden met terugwerkende kracht van ten hoogste één jaar. In bijzondere gevallen kan de uitkering met een langere terugwerkende kracht worden herzien, maar ook dan tot ten hoogste de ingangsdatum van het nieuwe beleid dan wel de datum van de rechterlijke uitspraak.

13. Nu geen rechtsregel of –norm valt aan te wijzen die verweerder verplicht om
ambtshalveeen eerder genomen, in rechte onaantastbaar geworden, besluit met
volledigeterugwerkende kracht te herzien en verweerder gevallen als hier aan de orde beoordeelt aan de hand van de hiervoor (verkort) weergegeven uitgangspunten, ziet de rechtbank zich

– evenals de Raad in de uitspraak van 12 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1984) – voor de vraag gesteld of verweerder in strijd met deze uitgangspunten heeft gehandeld. In de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden om die vraag bevestigend te beantwoorden. Van een fout als in het beleid omschreven, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtens onaantastbare besluiten waarbij het woonlandbeginsel is toegepast zijn immers met inachtneming van de op dat moment geldende wet- en regelgeving genomen. Verder stelt de rechtbank vast dat in de onderhavige gevallen de grond om terug te komen van die besluiten is gelegen in de uitspraak van de Raad van 12 december 2014. De omstandigheid dat verweerder deze uitspraak heeft afgewacht alvorens ambtshalve tot herziening van het recht van eisers op kinderbijslag over te gaan, leidt evenmin tot het oordeel dat het beleid op onjuiste wijze is toegepast. Uit het beleid kan niet worden afgeleid dat dient te worden aangesloten bij de datum van een uitspraak van een rechterlijke instantie waartegen nog hoger beroep kan worden ingesteld. De uitspraken van deze rechtbank van 22 augustus 2013 en 10 januari 2014 (ECLI:NL:RBAMS:2014:50) hadden geen gezag van gewijsde, omdat verweerder hiertegen hoger beroep had ingesteld. Verweerder heeft in redelijkheid het oordeel van de hoogste rechter mogen afwachten en had er niet zonder meer van uit hoeven gaan dat het rechtsoordeel over het woonlandbeginsel in het geval van lopende uitkeringen op grond van de Algemene nabestaandenwet analoog van toepassing zou zijn op het recht op kinderbijslag. De toepasselijke wetgeving is naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van

12 december 2014 niet gewijzigd. Verweerder heeft gelet daarop wetsinterpreterend beleid gemaakt door voor bepaalde groepen betrokkenen, waaronder de AKW-gerechtigden van wie de kinderen in Marokko wonen, de besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel te herzien per 1 oktober 2014. Gezien voornoemde omstandigheden zijn eisers in elk geval niet benadeeld met 1 oktober 2014 als ingangsdatum van het buiten toepassing laten van het woonlandbeginsel.

14. Ten aanzien van de beroepsgrond van eisers dat ten onrechte geen belangenafweging heeft plaatsgevonden overweegt de rechtbank dat als door een belanghebbende een herzieningsverzoek ten aanzien van een duuraanspraak als hier aan de orde wordt ingediend, op grond van vaste rechtspraak van de Raad onderscheid moet worden gemaakt tussen de periode voorafgaande aan dat verzoek en de periode daarna. In de onderhavige gevallen is géén sprake van herzieningsverzoeken, maar is verweerder ambtshalve teruggekomen van de rechtens onaantastbare besluiten waarbij het woonlandbeginsel is toegepast. De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling dat in de beleidsregels SB1076 een belangenafweging is verdisconteerd. Voor de periode voorafgaande aan de herziening is van belang dat, zoals al in rechtsoverweging 12 is overwogen, geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Vanaf de datum met ingang waarvan verweerder is teruggekomen van de rechtens onaantastbare besluiten is van belang dat het recht op kinderbijslag van eisers volledig is hersteld. Een belangenafweging, anders dan in het beleid is verdisconteerd, kan dan ook niet leiden tot een voor eisers gunstigere situatie. Deze beroepsgrond slaagt niet.

15. Met betrekking tot het beroep van eisers op het IVRK overweegt de rechtbank als volgt. Artikel 3 van Pro het IVRK heeft rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt, dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van de desbetreffende kinderen moeten worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat het eerste lid van artikel 3 van Pro het IVRK, gelet op de formulering daarvan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient door de bestuursrechter in dit verband te worden getoetst of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, van

16 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3382). Naar het oordeel van de rechtbank strekt het belang van het kind niet zover dat uit artikel 3 van Pro het IVRK een recht kan worden afgeleid voor kinderen op een hogere levensstandaard dan die van het land waarin zij wonen (vergelijk ook het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7740). De rechtbank overweegt dat het beroep van eisers op artikel 6, tweede lid, van het IVRK niet slaagt, omdat deze bepaling, gelet op de formulering ervan, geen norm bevat die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Het beroep op het IVRK slaagt dan ook niet.

16. De rechtbank volgt eisers evenmin in hun beroep op het gelijkheidsbeginsel voor zover zij hebben gesteld dat zij gelijk moeten worden behandeld als de Marokkaanse weduwen die door de rechtbank in het gelijk zijn gesteld. Er is immers geen sprake van gelijke gevallen. Voor zover eisers ook hebben bedoeld te stellen dat geen onderscheid mag worden gemaakt tussen betrokkenen die wel en betrokkenen die geen rechtsmiddelen hebben ingediend, sluit de rechtbank zich aan bij het oordeel daarover in de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 2 juli 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:4634). In die uitspraak is geoordeeld dat geen sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid tussen die betrokkenen. Er is immers sprake van een juridisch relevant verschil. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Raad van 24 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2474).

17. Ook de stelling van eisers dat sprake zou zijn van ongerechtvaardigde verrijking van verweerder, wat daar ook van zij, kan niet leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten. Als eisers van mening zijn dat sprake is van ongerechtvaardigde verrijking, staat het hen vrij zich met een vordering tot de civiele rechter te wenden. De bestuursrechter komt ter zake daarvan geen bevoegdheid toe. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Raad van 8 mei 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BW5111).

18. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.

19. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van de griffierechten bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Broekhuis, rechter, in aanwezigheid van

mr. L.M. van Breenen-van der Zee, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2015.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.