Conclusie
Vordering als bedoeld in artikel 13a van de Wet op de rechterlijke organisatie
F.W. Bleichrodt
Aan de Hoge Raad der Nederlanden
Vordering dat de Hoge Raad zal overgaan tot de behandeling van de klacht van [verzoeker 1] B.V. (hierna: verzoeker 1) en [verzoeker 2] (hierna: verzoeker 2)
tegen
[de rechter],
rechter in de rechtbank Gelderland
Inhoudsopgave
1. Inleiding en strekking van de klacht
2. Feiten en het verloop van de klachtprocedure tot nu toe
3. De rechtsvragen die verband houden met de klacht
4. De redenen om geen toepassing te geven aan art. 13b lid 1 Wet RO
5. Het relevante kader ten aanzien van de openbaarheid van de uitspraak
6. Bepalingen ten aanzien van de verstrekking van een afschrift van rechterlijke uitspraken
7. Het verband met de Algemene Verordening Gegevensbescherming
8. Art. 13a Wet RO toepasselijk?
9. Bespreking van de klacht
10. Slotsom en vordering
Inleiding en strekking van de klacht
Verzoeker 2 is directeur-grootaandeelhouder van verzoeker 1. Bij verzoekschrift van 25 april 2023 heeft verzoeker 2, mede namens verzoeker 1, bij mij een klacht ingediend als bedoeld in art. 13a Wet RO. De klacht ziet, voor zover relevant, op het niet publiceren van de schriftelijke uitspraak in eerste aanleg van de enkelvoudige belastingkamer van de rechtbank Gelderland tegelijkertijd of direct na de publicatie van de schriftelijke uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zittingsplaats Arnhem, in hoger beroep. De verzoekers verwijzen daarbij naar het bepaalde in art. 4 lid 2, aanhef en onder b, Besluit selectiecriteria uitsprakendatabank Rechtspraak.nl van de Raad voor de Rechtspraak, de Hoge Raad der Nederlanden, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de besturen van de rechtbanken, de gerechtshoven, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven 2012 (thans: Besluit selectiecriteria uitsprakendatabank Rechtspraak.nl 2024; hierna: Besluit selectiecriteria). De uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in hoger beroep is op [datum 1] gepubliceerd op rechtspraak.nl, terwijl de uitspraak in eerste aanleg is gepubliceerd op [datum 2]. De verzoekers klagen over de omstandigheid dat de uitspraak in eerste aanleg eerst (nagenoeg) vijf maanden na [datum 1], na een daartoe strekkend verzoek van verzoeker 2, is gepubliceerd.
Het verzoekschrift vormt de aanleiding tot deze vordering. Met de vordering leg ik de klacht van verzoekers over het niet (tijdig) publiceren van een rechterlijke uitspraak van de enkelvoudige belastingkamer van de rechtbank Gelderland aan de Hoge Raad voor.
Een belangrijk aspect van de openbaarheid van de rechterlijke uitspraak is de beschikbaarheid van het vonnis, het arrest, de uitspraak of de beschikking (hierna voor de leesbaarheid ook kortweg weergegeven als: uitspraak). [1] Publicatie van rechterlijke uitspraken op rechtspraak.nl geeft (nadere) invulling aan de openbaarheid van rechterlijke uitspraken. [2] In de vordering komen ook andere vormen van openbaarmaking aan de orde, zoals de verstrekking van afschriften van bijvoorbeeld een vonnis of arrest aan een belanghebbende. In lijn met de strekking van de klacht, zal de nadruk echter liggen op het al dan niet publiceren van rechterlijke uitspraken op rechtspraak.nl.
4. De publicatie van rechterlijke uitspraken is voorwerp van debat. Zo heeft de Venetië Commissie in een rapport uit 2021 aanbevolen in meer gevallen over te gaan tot publicatie van rechterlijke uitspraken in Nederland. In het rapport is in dit verband het volgende opgemerkt [3] :
“131. The Commission learned that in the Netherlands only some 5 per cent of court judgments are published. In some countries, the task of anonymising judgments takes much time and energy. Using IT tools, it might however be possible to prepare the cases from the outset in a way that they can be published in an anonymous way if the parts enabling an identification of the case are stored separately and are added in the version available to the parties only. Such a technique could enable the publication of a much higher percentage of judgments. This is especially important for enabling access to the reasoning in the judgments of the highest courts.”
5. De Rechtspraak is eind 2021 gestart met het programma ‘Meer én verantwoord publiceren’. Dit programma geeft uitvoering aan het streven om het merendeel van de rechterlijke uitspraken online te publiceren. Het doel van het programma is om er stapsgewijs voor te zorgen dat de publicatie van rechterlijke uitspraken op rechtspraak.nl het uitgangspunt wordt. Dit is een opgave voor de lange termijn die vooral afhankelijk is van slimme (data)technologie. Met het programma wordt de openbaarheid van rechtspraak voor de toekomst versterkt, terwijl publicatie blijft geschieden op een manier die rekening houdt met de belangen van alle bij rechtszaken betrokken partijen. [4]
6. De publicatie van rechterlijke uitspraken is ook voorwerp van debat geweest in de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In november 2022 werd aangekondigd dat publicatie van uitspraken wettelijk zal worden verankerd. [5] Een dergelijke wettelijke grondslag voor de publicatie van rechterlijke uitspraken zou aansluiten bij pleidooien in de literatuur. [6] Gedurende de behandeling van het voorstel tot wijziging van de Wet RO en enkele andere wetten in verband met enkele wijzigingen ‘in het belang van integere, onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak’ is getracht te bewerkstelligen een wettelijke bepaling over ‘publicatie van vonnissen’ toe te voegen aan het wetsvoorstel. De toenmalige minister voor Rechtsbescherming heeft ervan afgezien het wetsvoorstel dienovereenkomstig te wijzigen. Hij heeft betoogd dat een afzonderlijk wetsvoorstel zijn voorkeur heeft, in verband met advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State en omdat tijd nodig is voor de uitwerking van de inhoud en het bepalen van de reikwijdte van het wetsvoorstel. [7] Uit het verslag van het overleg van 28 februari 2024 tussen de toenmalige minister voor Rechtsbescherming en de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van de Tweede Kamer blijkt dat de minister verwachtte een eerste wetsvoorstel rond het zomerreces van 2024 in consultatie te brengen. [8] Uit ambtshalve door mij ingewonnen informatie blijkt dat thans de verwachting bestaat dat eind 2024 een wetsvoorstel in consultatie kan worden gebracht.
7. In deze vordering staat de vraag centraal of een klacht over het niet (tijdig) publiceren van een rechterlijke uitspraak in een zaak als de onderhavige, waarin de verzoeker als procespartij is betrokken respectievelijk waarin de verzoeker niet als procespartij kan worden aangemerkt doch wel rechtens te respecteren belang heeft bij publicatie, binnen het bereik van de klachtregeling als bedoeld in de artikelen 13a tot en met 13g Wet RO valt. Voor de beantwoording van deze vraag is van belang of het (al dan niet) overgaan tot publicatie kan worden gerekend tot het rechterlijk domein. Gaat het om een gedraging van een rechter in de uitoefening van zijn functie jegens de verzoekers? In geval van bevestigende beantwoording, rijst vervolgens de vraag of sprake is van een ‘rechterlijke beslissing’ als bedoeld in art. 13a lid 1 Wet RO. Bevestigende beantwoording van de laatste vraag staat in de weg aan een inhoudelijke behandeling van de klacht. Zowel art. 13a lid 1 Wet RO (de externe klachtprocedure) als art. 26 lid 4 Wet RO (de interne klachtprocedure van (onder meer) rechtbanken) bepaalt immers dat op grond van deze artikelen niet kan worden geklaagd indien de klacht een rechterlijke beslissing betreft. In beginsel kunnen rechterlijke beslissingen enkel worden aangetast door een daartoe bij wet opengesteld rechtsmiddel aan te wenden. [9] Indien de wet geen rechtsmiddel openstelt, berust dat in het algemeen (kennelijk) op een weloverwogen keuze van de wetgever tussen de maatschappelijke kosten die gepaard gaan met het toekennen van een rechtsmiddel enerzijds en de in het geding zijnde belangen anderzijds. De genoemde klachtprocedures vormen dan niet een vluchtstrook die kan worden gebruikt om alsnog een rechterlijke beslissing ter toetsing voor te leggen.
Feiten en het verloop van de klachtprocedure tot nu toe
8. Op [datum 3] is door de enkelvoudige belastingkamer van de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem, uitspraak gedaan in een zaak tussen verzoeker 1 en de inspecteur van de belastingdienst. Dit beroep houdt verband met de uitspraak op bezwaar naar aanleiding van een naheffingsaanslag loonheffingen als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964. De uitspraak is gewezen door [de rechter] (hierna ook: de rechter). Verzoeker 1 heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van [datum 3]. Op [datum 4] is door de meervoudige kamer van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zittingsplaats Arnhem, op het hoger beroep beslist.
9. Op [datum 1] is de genoemde uitspraak van het hof gepubliceerd op rechtspraak.nl. Verzoeker 2 heeft – na diverse malen contact te hebben gehad met de rechtbank en nadat de uitspraak alsnog op [datum 2] is gepubliceerd – op 6 februari 2023 [10] een klacht ingediend bij het bestuur van de rechtbank Gelderland over het niet voldoen aan het bepaalde in art. 4 lid 2, aanhef en onder b, Besluit selectiecriteria. Volgens het bepaalde in art. 4 lid 2, aanhef en onder b, Besluit selectiecriteria wordt een uitspraak altijd gepubliceerd indien
‘binnen dezelfde rechtsgang reeds een uitspraak in eerdere of latere aanleg is gepubliceerd’.
‘binnen dezelfde rechtsgang reeds een uitspraak in eerdere of latere aanleg is gepubliceerd’.
10. De klacht van 6 februari 2023 is door verzoeker 2 als volgt omschreven:
“De uitspraak van de Rechtbank was [datum 3]. Op [datum 4] heeft het Hof de uitspraak van de Rechtbank vernietigd. Op 22 november 2022 heb ik per e-mail aan de rechtbank een vraag gesteld. Ik heb nog steeds geen antwoord mogen ontvangen. Ik heb nog twee keer gemaild (laatste keer 15 december 2022) en vier keer gebeld (laatste keer 2 februari 2023). Ik krijg telkens als antwoord dat de vraag bij de juridische afdeling ligt en dat ik over een week of drie nog maar weer eens contact moet opnemen als ik nog steeds niets heb ontvangen. Dat duurt nu toch wel erg lang.
Ik heb gevraagd waarom uitspraak […] ( […] ) niet op of kort na [datum 4] is gepubliceerd, terwijl de uitspraak in hoger beroep bij het Hof wel op die datum is gedaan en gepubliceerd ( […] ). Op [datum 2] is de uitspraak van de Rechtbank alsnog gepubliceerd, maar dat was op mijn eigen verzoek. Daarmee is mijn vraag niet beantwoord.
Volgens artikel 4 lid 2 onder b van het Besluit selectiecriteria uitsprakendatabank Rechtspraak.nl 2012 wordt een uitspraak altijd gepubliceerd indien binnen dezelfde rechtsgang reeds een uitspraak in eerdere of latere aanleg is gepubliceerd.”
11. Op 22 februari 2023 is namens het gerechtsbestuur als volgt op de klacht gereageerd:
“(…)
U klaagt erover dat ondanks uw diverse pogingen (via e-mail en telefonisch), nog steeds niet is gereageerd op uw vraag waarom een bepaalde uitspraak niet is gepubliceerd. Dat die uitspraak op uw verzoek inmiddels wel is gepubliceerd maakt volgens u niet dat daarmee uw vraag is beantwoord. U beroept zich bij uw vraag op artikel 4 lid 2 onder b van het besluit selectiecriteria uitsprakendatabank Rechtspraak.nl 2012.
(…)
Ik begrijp uit uw vraag dat uw gedachte is dat artikel 4 lid 2 onder b van het hiervoor genoemde besluit de rechtbank zou verplichten tot publicatie van zaken die in hoger beroep zijn behandeld. Mijn interpretatie van dat artikel is een andere. Namelijk dat er als voorwaarde staat dat binnen dezelfde rechtsgang al iets is gepubliceerd. Waarbij dat “reeds’ slaat op het moment van uitspraak in eerste lijn. Ik vermoed dat het ziet op terug verwijzingen van het gerechtshof naar eerste aanleg. Ik kan me namelijk niet goed voorstellen dat het met terugwerkende kracht voor eerste lijn is bedoeld. Maar wij zullen het intern nader laten uitzoeken.
Overigens, als artikel 4, lid 2 onder b de rechtbank hiertoe wel zou verplichten, dan is momenteel mijn standpunt dat dit niet haalbaar is zonder de voortgang van de afhandeling van zaken nog verder te vertragen. Wij hebben dus andere prioriteiten. Want helaas heeft ook deze rechtbank namelijk te kampen met forse werkachterstanden. Het grote tekort aan rechters en ondersteunende medewerkers en ook de Coronapandemie en de “vergrijzing” zijn hiervan de oorzaak.
De rechtbankorganisatie doet er dus alles aan om het tij te keren en dus zijn bepaalde keuzes niet te voorkomen. Dit is niet bedoeld als excuus maar als toelichting.”
12. Bij verzoekschrift van 25 april 2023 hebben de verzoekers zich tot mij gewend. Het verzoekschrift houdt, voor zover voor deze vordering van belang, het volgende in:
“Bij dezen vraag ik, ondergetekende, namens [verzoeker 1] B.V. als belanghebbende en namens mijzelf als medebelanghebbende, uw oordeel over de gang van zaken rondom de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van [datum 3] (bijlage 2). Het gaat, meer in het bijzonder, om schending van (…) art. 4 lid 2 onder b van het Besluit selectiecriteria uitsprakendatabank Rechtspraak.nl 2012.
(…)
De feiten
(…)
[datum 3]
(….) De uitspraak wordt niet gepubliceerd.
(…)
[datum 1]
De uitspraak van het Hof wordt gepubliceerd op Rechtbank.nl [lees: Rechtspraak.nl, P-G]. De uitspraak van de Rechtbank wordt niet gepubliceerd.
(…)
22 november 2022
E-mail van belanghebbende aan de Rechtbank met de vraag waarom de uitspraak van de Rechtbank niet alsnog is gepubliceerd na de publicatie van de uitspraak van het Hof.
[datum 2]
De uitspraak van de Rechtbank wordt alsnog gepubliceerd na telefonisch contact van belanghebbende met de Rechtbank. De vraag van belanghebbende (vorige punt) is echter niet beantwoord.
15 december 2022
Belanghebbende dient klacht in bij het Klachtenbureau van Rechtbank Gelderland.
(…)
Motivering
De procedure bij de rechtbank vertoont drie onregelmatigheden:
(…)
schending van artikel 4 lid 2 onder b van het Besluit selectiecriteria uitsprakendatabank Rechtspraak.nl 2012 door de Rechtbank, door de uitspraak niet tegelijk met of direct na de publicatie van de uitspraak van het Hof te publiceren. De uitspraak van de Rechtbank kreeg wel een ECLI-nummer ( […] ).
(…)
Ten aanzien van de derde onregelmatigheid (…):
Niet valt in te zien, ook niet vanuit het oogpunt van werkdruk, waarom het bezwaarlijk zou zijn een niet-gepubliceerde schriftelijke uitspraak, gedaan in eerdere aanleg, alsnog te publiceren na publicatie van de uitspraak in hoger beroep. In het onderhavige geval is de uitspraak immers alsnog gepubliceerd. Dit is echter pas vijf maanden na de publicatie van de uitspraak van het Hof gebeurd, op [datum 2], op verzoek van belanghebbende. (…)”
13. Het verzoekschrift bevat daarnaast andere klachtonderdelen. Deze klachtonderdelen worden niet aan de Hoge Raad voorgelegd en laat ik daarom in het vervolg van deze vordering buiten beschouwing. Ik concentreer mij op de klacht over het niet (tijdig) publiceren van de hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank Gelderland.
14. Verzoekers motiveren het belang bij publicatie door erop te wijzen dat de staatssecretaris bij de toelichting van diens beslissing het beroep in cassatie tegen de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van [datum 4] in te trekken onder meer verwijst naar de uitspraak van de rechtbank. [11]
15. Bij brief van 4 oktober 2023 heb ik verzoekers bericht dat de klacht een rechtsvraag opwerpt die ook aan de orde is in een andere klachtzaak en dat ik voornemens ben deze rechtsvraag in een van die klachtzaken ter beantwoording voor te leggen aan de Hoge Raad. Bij brief van 15 april 2024 is aan verzoekers bericht dat ik het voornemen heb om de rechtsvraag in hun klachtzaak ter beantwoording voor te leggen en dat ik een vooronderzoek ben begonnen.
16. In het kader van het vooronderzoek heb ik het bestuur van de rechtbank Gelderland en de rechter bij brief van 8 mei 2024 in de gelegenheid gesteld schriftelijke inlichtingen te verstrekken en gevraagd welke beslissingen (door wie, wanneer en op basis van welke afwegingen) zijn genomen over het (al dan niet) publiceren van de uitspraak van [datum 3].
17. Bij brief van 17 mei 2024 heeft de voorzitter van het bestuur van de rechtbank Gelderland namens het bestuur en namens de rechter gereageerd. In de brief wordt onder meer het volgende opgemerkt:
“Bij de selectie van uitspraken voor publicatie opwww.rechtspraak.nlvormt het Besluit selectiecriteria uitsprakendatabank Rechtspraak.nl 2012 (verder: het Besluit) het vertrekpunt. In het bijzonder artikel 5 en artikel 6 lid 1 zijn voor de rechtbank daarbij in de praktijk van belang (…)
Voor uitspraken in belastingzaken betekent dat in de praktijk dat enkelvoudige uitspraken niet worden gepubliceerd, tenzij de belastingrechter constateert dat een van de in artikel 5 genoemde omstandigheden aan de orde is.
Bij de (enkelvoudige) uitspraak in zaak […] was naar het oordeel van [de rechter] geen van de omstandigheden uit artikel 5 aan de orde. Daarom is deze in eerste instantie niet gepubliceerd.
Wanneer een uitspraak in hoger beroep over een ‘Gelderse’ zaak wordt gepubliceerd, is de praktijk dat de uitspraak in eerste aanleg op verzoek wordt gepubliceerd. Wanneer iemand verzoekt om publicatie van de uitspraak in eerste aanleg, wordt dit verzoek over het algemeen gehonoreerd, tenzij er een concrete reden is om niet op het verzoek in te gaan. Toen [verzoeker 2] om publicatie van de uitspraak in eerste aanleg vroeg, is dit gebeurd. (…)
In zijn klacht aan de rechtbank stelde [verzoeker 2] ook de vraag aan de orde of de rechtbank de uitspraak op eigen initiatief had moeten publiceren. Hij wijst daarop op artikel 4 lid 1 aanhef en sub b van het Besluit selectiecriteria uitsprakendatabank Rechtspraak.nl 2012: (…)
In de toelichting op dit artikel staat: (…)
Zoals uit de toelichting blijkt, gaat dit artikel primair over de situatie waarin een uitspraak in latere aanleg volgt nadat de uitspraak in eerste aanleg al is gepubliceerd. Zoals ik [verzoeker 2] in het antwoord op zijn klacht heb laten weten, vloeit volgens ons geen plicht voort uit het artikel om op eigen initiatief uitspraken te publiceren als de uitspraak in latere aanleg wordt gepubliceerd. Bij de ‘latere aanleg’ in dit artikel denken wij aan de situatie dat een hoger-beroepsinstantie een zaak terugverwijst naar de rechtbank.
Concreet betekent dit dus dat er na de publicatie van de uitspraak in hoger beroep niet ambtshalve een beslissing is genomen over het (al dan niet) publiceren van de uitspraak in eerste aanleg. Die beslissing heeft [de rechter] genomen nadat het verzoek om publicatie van [verzoeker 2] aan hem was voorgelegd.
(…)
Namens het bestuur en namens [de rechter],
(…)”
18. Bij brief van 22 mei 2024 heb ik de reactie van de voorzitter van het gerechtsbestuur van 17 mei 2024 aan de verzoekers toegezonden en hen in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren.
In dat kader merken verzoekers bij brief van 29 mei 2024 het volgende op. Het verzoek om publicatie van de uitspraak en de publicatie zelf hebben op dezelfde dag plaatsgevonden. De klacht ziet dus niet op het uitblijven van een reactie. Verzoekers hebben, zo schrijven zij, van de behandelend medewerker niet meegekregen dat de rechter over de publicatie is geraadpleegd. Verzoekers vinden het jammer dat de rechter niet zelf heeft gereageerd.
De rechtsvragen die verband houden met de klacht
19. De klacht geeft mij aanleiding de volgende twee rechtsvragen aan de Hoge Raad voor te leggen:
1) Betreft het niet overgaan tot publicatie van een rechterlijke uitspraak zoals in de onderhavige klachtzaak aan de orde de wijze waarop een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast zich in de uitoefening van zijn functie jegens (de gemachtigde van) een procespartij heeft gedragen?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, kan daarover worden geklaagd in het kader van het wettelijk klachtrecht als bedoeld in art. 13a e.v. Wet RO?
20. Beantwoording van de vragen kan opheldering bieden over de rechtsbescherming van justitiabelen die belang hebben bij het al dan niet publiceren van rechterlijke uitspraken. Dat belang is niet tot de voorliggende zaak beperkt. [12] Daarbij is ook in meer algemene zin de vraag aan de orde of het om rechterlijke beslissingen gaat die niet zijn onderworpen aan toetsing door bijvoorbeeld de Nationale ombudsman en – in geval van publicatie - de Autoriteit Persoonsgegevens. De enkele omstandigheid dat ten aanzien van de publicatie van rechterlijke uitspraken wetgeving wordt overwogen, ontneemt niet het belang aan de beantwoording van de vragen. Deze kan bijvoorbeeld door de wetgever worden betrokken bij het inrichten van een wettelijke regeling ten aanzien van het publiceren van rechterlijke uitspraken.
De redenen om geen toepassing te geven aan art. 13b lid 1 Wet RO
21. Het bepaalde in art. 13b lid 1, aanhef, Wet RO kent de procureur-generaal de bevoegdheid toe niet aan het verzoek te voldoen, indien een grond als bedoeld in art. 13b lid 1, onder a tot en met onder g, Wet RO van toepassing is.
22. In dat kader merk ik allereerst op dat in de procedure die heeft geleid tot de beslissingen van [datum 3] en [datum 4] de rechtspersoon verzoeker 1 de procespartij was en werd vertegenwoordigd door zijn directeur-grootaandeelhouder (verzoeker 2). [13] De klacht bij het bestuur van de rechtbank Gelderland is ingediend door verzoeker 2. Het verzoekschrift van 25 april 2023 dat aan mij is gericht, is ingediend door verzoeker 2, mede namens verzoeker 1.
23. Voor zover het gaat om het verzoek namens verzoeker 1, geldt dat toepassing kon worden gegeven aan art. 13b lid 1, onder b, Wet RO. Namens verzoeker 1 is strikt genomen niet geklaagd bij het bestuur van de rechtbank Gelderland. Het doorsturen van de klacht naar de rechtbank ten aanzien van een van de klagers acht ik evenwel niet opportuun. De visie van alle betrokkenen in deze procedure is genoegzaam bekend en over en weer zijn de standpunten ingenomen, terwijl het bestuur van de rechtbank zich ook al inhoudelijk over de klacht van verzoeker 2 heeft uitgelaten. Van een verschil in procesopstelling tussen de beide verzoekers is niet gebleken.
Het relevante kader ten aanzien van de openbaarheid van de uitspraak
24. Openbaarheid van rechterlijke uitspraken is in een rechtsstaat van belang met het oog op de controleerbaarheid van de rechtspraak. Het beginsel van openbaarheid is verankerd in internationale en nationale bepalingen.
Het internationaalrechtelijk kader
25. Zonder volledigheid na te streven, wijs ik op de volgende relevante bepalingen.
Artikel 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest)
“(…)
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
(…)”
Artikel 6 lid 1 EVRM
“1. In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Judgment shall be pronounced publicly but the press and public may be excluded from all or part of the trial in the interests of morals, public order or national security in a democratic society, where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so require, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice.”
Artikel 14 lid 1 IVBPR
“1. All persons shall be equal before the courts and tribunals. In the determination of any criminal charge against him, or of his rights and obligations in a suit at law, everyone shall be entitled to a fair and public hearing by a competent, independent and impartial tribunal established by law. The Press and the public may be excluded from all or part of a trial for reasons of morals, public order (ordre public) or national security in a democratic society, or when the interest of the private lives of the parties so requires, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice; but any judgement rendered in a criminal case or in a suit at law shall be made public except where the interest of juvenile persons otherwise requires or the proceedings concern matrimonial disputes or the guardianship of children.”
26. Het bepaalde in art. 47 Handvest, voor zover relevant, correspondeert met het bepaalde in art. 6 lid 1 EVRM. [14] Hoewel de redactie van art. 6 lid 1 EVRM doet vermoeden dat alle rechterlijke uitspraken in de zaken die worden beheerst door art. 6 EVRM moeten worden uitgesproken op een openbare zitting, is dat niet het geval. Het EHRM hanteert immers
‘(…) some degree of flexibility. Despite the wording of Article 6 § 1, which would seem to suggest that reading a judgment out in open court is required (…)’. [15] Dit betekent dat
‘(…) other means of rendering it public may be compatible with that provision (…)’. [16] Te denken valt aan het opnemen van de tekst van de uitspraak in een register dat voor iedereen toegankelijk is of aan het ter beschikking stellen van uitspraken aan belanghebbenden, in combinatie met publicatie van de meest belangrijke uitspraken. [17] Het bepaalde in art. 14 lid 1 IVBPR schept ten aanzien van de openbaarheid geen verderstrekkende verplichting dan het bepaalde in art. 6 EVRM.
‘(…) some degree of flexibility. Despite the wording of Article 6 § 1, which would seem to suggest that reading a judgment out in open court is required (…)’. [15] Dit betekent dat
‘(…) other means of rendering it public may be compatible with that provision (…)’. [16] Te denken valt aan het opnemen van de tekst van de uitspraak in een register dat voor iedereen toegankelijk is of aan het ter beschikking stellen van uitspraken aan belanghebbenden, in combinatie met publicatie van de meest belangrijke uitspraken. [17] Het bepaalde in art. 14 lid 1 IVBPR schept ten aanzien van de openbaarheid geen verderstrekkende verplichting dan het bepaalde in art. 6 EVRM.
27. Verder heeft
soft lawinvloed op het algemeen openbaarheidsvereiste. Als voorbeeld kan worden gewezen op een
Recommendationvan het Comité van Ministers van de Raad van Europa. [18] In de preambule is overwogen dat
“(…) [c]onsidering that full knowledge of the jurisprudence of all courts is an essential prerequiste for equitable application of the law; [c]onsidering that it is essential that jurisprudence retrieval systems should be objective and representative if justice is to be done (…)”. In deze aanbeveling is als uitgangspunt geformuleerd dat rechtspraak openbaar en toegankelijk dient te zijn door middel van een of meer geautomatiseerde systemen. Het is toegestaan om ten behoeve van dit doel, en indien noodzakelijk, slechts een selectie aan rechterlijke uitspraken openbaar te maken, mits de selectie is gebaseerd op objectieve criteria, in overeenstemming met Appendix II van de aanbeveling waarin enkele selectiecriteria zijn opgenomen, en de selectie een representatief beeld verschaft van de jurisprudentie.
soft lawinvloed op het algemeen openbaarheidsvereiste. Als voorbeeld kan worden gewezen op een
Recommendationvan het Comité van Ministers van de Raad van Europa. [18] In de preambule is overwogen dat
“(…) [c]onsidering that full knowledge of the jurisprudence of all courts is an essential prerequiste for equitable application of the law; [c]onsidering that it is essential that jurisprudence retrieval systems should be objective and representative if justice is to be done (…)”. In deze aanbeveling is als uitgangspunt geformuleerd dat rechtspraak openbaar en toegankelijk dient te zijn door middel van een of meer geautomatiseerde systemen. Het is toegestaan om ten behoeve van dit doel, en indien noodzakelijk, slechts een selectie aan rechterlijke uitspraken openbaar te maken, mits de selectie is gebaseerd op objectieve criteria, in overeenstemming met Appendix II van de aanbeveling waarin enkele selectiecriteria zijn opgenomen, en de selectie een representatief beeld verschaft van de jurisprudentie.
Het nationaalrechtelijk kader
28. De openbaarheid van rechterlijke uitspraken is ook in het nationaal recht stevig verankerd. Ik wijs, zonder volledigheid na te streven, op de volgende bepalingen.
Artikel 121 Grondwet
“Met uitzondering van de gevallen bij de wet bepaald vinden de terechtzittingen in het openbaar plaats en houden de vonnissen de gronden in waarop zij rusten. De uitspraak geschiedt in het openbaar.”
Artikel 5 lid 1 Wet RO
“1. Op straffe van nietigheid geschiedt de uitspraak van vonnissen en arresten in burgerlijke zaken en strafzaken in het openbaar en bevatten deze beslissingen de gronden waarop zij berusten.”
Artikel 362 lid 1 Sv [19]
“1. Het vonnis wordt uitgesproken in een openbare zitting der rechtbank. De officier van justitie en de griffier zijn hierbij aanwezig”
Artikel 29 lid 1 Rv
“1. De uitspraak geschiedt in het openbaar.”
Artikel 8:78 Awb [20]
“De uitspraak geschiedt in het openbaar.”
30. Uit de hiervoor geciteerde bepalingen ten aanzien van de openbaarheid kan als zodanig geen plicht worden afgeleid tot de publicatie van rechterlijke uitspraken. [23] Desondanks zijn de bepalingen relevant, omdat in de rechtspraak van de Hoge Raad de bepalingen worden aangehaald om het (abstracte) openbaarheidsvereiste nader vorm en inhoud te geven.
“3.2.2 Openbaarheid van rechtspraak is een fundamenteel beginsel van behoorlijke rechtspleging. Het omvat zowel openbaarheid van de behandeling als openbaarheid van de uitspraak.
(…)
3.5.1 De uitspraak geschiedt in het openbaar (art. 6 EVRM, art. 121 Grondwet, art. 5 RO en art. 29 lid 1 Rv). Aan dat vereiste is ook voldaan indien de uitspraak in geschreven vorm ter griffie aanwezig is vanaf een bepaalde, aan partijen tevoren bekendgemaakte dag en zowel partijen als derden afschrift ervan kunnen verkrijgen. Van praktische betekenis is dat in toenemende mate uitspraken ook openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.”
Toegespitst op de wettelijke regeling van art. 29 Rv, vervolgt de Hoge Raad:
“3.5.2 De griffier verstrekt aan eenieder die dat verlangt afschrift van vonnissen, arresten en beschikkingen, tenzij verstrekking moet worden geweigerd ter bescherming van zwaarwegende belangen van anderen, waaronder die van partijen, in welk geval de griffier kan volstaan met de verstrekking van een geanonimiseerd afschrift of uittreksel van het vonnis, het arrest of de beschikking (art. 29 lid 2 Rv). Onder verstrekking van een afschrift kan in beginsel worden verstaan de publicatie van de uitspraak op rechtspraak.nl en bekendmaking van het ECLI-nummer aan degene die afschrift heeft verzocht. In zaken die met gesloten deuren zijn behandeld, wordt uitsluitend een geanonimiseerd afschrift of uittreksel verstrekt (art. 29 lid 4 Rv). Onder vonnissen, arresten en beschikkingen zijn begrepen stukken die bij de uitspraak zijn gevoegd, maar van andere tot een procesdossier behorende stukken wordt geen afschrift of uittreksel aan derden verstrekt (art. 29 lid 3 Rv).
3.5.3 Een verzoek als bedoeld in art. 29 lid 2 Rv om afschrift van uitspraken is in beginsel ook toewijsbaar indien het verzoek, bijvoorbeeld voor wetenschappelijk onderzoek of commerciële publicatie, betrekking heeft op grote aantallen uitspraken die in een bepaalde periode of in een bepaalde categorie zaken zijn gedaan.”
32. In deze beschikking wordt de publicatie van uitspraken op rechtspraak.nl als een vorm van openbaarmaking gekenschetst. Publicatie op rechtspraak.nl kan verder, in combinatie met het bekendmaken van het ECLI-nummer, in beginsel gelden als de verstrekking van een afschrift van een uitspraak. Daarmee is een koppeling gelegd tussen de publicatie op rechtspraak.nl en het verstrekken van een afschrift van een uitspraak, waarover wel wettelijke voorzieningen voorhanden zijn. Op die wettelijke bepalingen ga ik hieronder in.
Bepalingen ten aanzien van de verstrekking van een afschrift van rechterlijke uitspraken
33. Verschillende wettelijke bepalingen strekken ter effectuering van het beginsel van openbaarheid van de rechterlijke uitspraak. [25] De bepalingen hebben alle betrekking op het na een daartoe strekkend verzoek al dan niet beschikbaar stellen van (een afschrift van) de uitspraak aan de verzoeker. Zoals opgemerkt, ontbreken expliciete wettelijke bepalingen over de publicatie van rechterlijke uitspraken.
34. In deze vordering is de openbaarmaking van een uitspraak in een belastingzaak aan de orde. De ingevolge de Wet op de loonbelasting 1964 geheven belasting is een belasting die van rijkswege door de rijksbelastingdienst wordt geheven. Op grond van art. 1 AWR is de loonbelasting een rijksbelasting en is de AWR van toepassing. [26]
35. Het fiscaal(proces)recht kent reeds lange tijd een eigen regime voor de verstrekking van afschriften van uitspraken. Zo was in art. 5 lid 4 Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (hierna: WARB) bepaald dat verstrekking enkel plaatsvindt met machtiging van de voorzitter van de kamer, of van het lid van de enkelvoudige kamer die de zaak heeft behandeld, waarop het gevraagde afschrift of uittreksel betrekking heeft. [27] Deze regeling hield verband met de omstandigheid dat de procedure plaatsvond in raadkamer. [28] Op 1 september 1999 is de bedoelde bepaling vervangen door art. 27g AWR. [29]
36. Voor het overige gold art. 838 Rv voorheen als een min of meer algemene wettelijke grondslag voor de verstrekking van afschriften van rechterlijke uitspraken. [30] De bepaling luidde tot 1 januari 2002 als volgt:
“De griffiers en andere bewaarders van openbare registers moeten daarvan, zonder regterlijk bevel, tegen betaling der hun toekomende regten, afschrift of uittreksel afleveren aan alle degenen die zulks vorderen, op straffe van vergoeding van kosten, schaden en interessen. Niettemin zullen aan hen die geene partijen in de zaak zijn geweest geene uitgiften van arresten of vonnissen in strafzaken kunnen worden uitgereikt, zonder magtiging van den voorzitter van het hof of de regtbank, welke dezelve geveld heeft, en het verzoek daartoe zal alleen worden toegestaan op het bewijs, dat de verzoeker daarbij belang heeft.”
37. Inmiddels zijn in verschillende procesrechtelijke wetten bepalingen opgenomen die deze vorm van verstrekking voor de afzonderlijke rechtsgebieden regelen. Zo is op 1 januari 1994 een bijzondere bepaling in de Algemene wet bestuursrecht van kracht. [31] Het algemene deel van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering kent sinds 1 januari 2002 een bepaling. [32] Met ingang van 1 september 2004 kent het Wetboek van Strafvordering ook een bijzondere bepaling. [33] Als gevolg van de specifieke bepalingen voor de onderscheiden rechtsgebieden nam de waarde van art. 838 Rv geleidelijk af. [34] De bepalingen die thans de verstrekking van rechterlijke uitspraken voor de afzonderlijke rechtsgebieden regelen, luiden als volgt:
Artikel 8:79 Awb [35]
“1. Binnen twee weken na de dagtekening van de uitspraak stelt de griffier kosteloos een afschrift van de uitspraak of van het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak ter beschikking van partijen.
2. Anderen dan partijen kunnen afschriften of uittreksels van de uitspraak of van het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak verkrijgen. Met betrekking tot de kosten is het bij en krachtens de Wet tarieven in strafzaken bepaalde van overeenkomstige toepassing.
3. In afwijking van het tweede lid verstrekt de griffier, indien de uitspraak betrekking heeft op de toepassing van de artikelen 101 of 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, overeenkomstig artikel 15, tweede lid, van de in artikel 8:45, vierde lid, genoemde verordening onverwijld en kosteloos een afschrift van de uitspraak of van het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak aan de Europese Commissie. De verstrekking geschiedt door tussenkomst van de Raad voor de rechtspraak, tenzij het een uitspraak van de Hoge Raad of van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State betreft.”
Artikel 27g AWR [36]
“1. In afwijking van artikel 8:79, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht geschiedt de verstrekking overeenkomstig die bepaling van afschriften of uittreksels aan anderen dan partijen met machtiging van de rechtbank.
2. Met betrekking tot schriftelijke uitspraken blijft de machtiging, bedoeld in het eerste lid, slechts achterwege indien op een voor de uitspraak gedaan verzoek van een der partijen de rechtbank oordeelt dat ook na anonimisering de geheimhouding van persoonlijke en financiële gegevens onvoldoende wordt beschermd en bovendien het belang van de openbaarheid van de rechtspraak niet opweegt tegen dit belang.”
Artikel 29 Rv
“1. De uitspraak geschiedt in het openbaar.
2. Onverminderd de artikelen 231, eerste lid, en 290, derde lid, verstrekt de griffier aan een ieder die dat verlangt afschrift van vonnissen, arresten en beschikkingen, tenzij verstrekking naar het oordeel van de griffier ter bescherming van zwaarwegende belangen van anderen, waaronder die van partijen, geheel of gedeeltelijk dient te worden geweigerd. In het laatste geval kan de griffier volstaan met verstrekking van een geanonimiseerd afschrift of uittreksel van het vonnis, het arrest of de beschikking.
3. Onder vonnissen, arresten en beschikkingen zijn begrepen stukken die bij de uitspraak zijn gevoegd. Van andere tot een procesdossier behorende stukken wordt geen afschrift of uittreksel aan derden verstrekt.
4. Van vonnissen, arresten en beschikkingen in zaken die met gesloten deuren zijn behandeld, wordt uitsluitend een geanonimiseerd afschrift of uittreksel verstrekt.
5. Een verzoek om afschrift als bedoeld in het tweede lid dient te worden gericht tot de griffier van het gerecht dat de uitspraak heeft gedaan. Deze zal bij inwilliging van het verzoek een griffierecht in rekening brengen dat wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 21, tweede lid, van de Wet griffierechten burgerlijke zaken.
6. Gedurende twee weken na de dagtekening van een gehele of gedeeltelijke weigering om aan een verzoek om afschrift te voldoen, kan verzoeker daartegen schriftelijk in verzet komen bij de voorzieningenrechter.
7. Tegen de beslissing van de voorzieningenrechter staat geen voorziening open.
8. Ingevolge artikel 15, tweede lid, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van de Europese Unie van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PbEG 2003, L 1) verstrekt de griffier onverwijld een afschrift van vonnissen, arresten en beschikkingen met betrekking tot de toepassing van artikel 81 of 82 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen. De verstrekking geschiedt, behalve wanneer het arresten of beschikkingen van de Hoge Raad betreft, door tussenkomst van de Raad voor de rechtspraak. Wanneer naar het oordeel van de griffier de bescherming van zwaarwegende belangen van anderen, waaronder die van partijen, daartoe aanleiding geeft, kan de griffier volstaan met de verstrekking van een geanonimiseerd afschrift van het vonnis, het arrest of de beschikking.”
Artikel 365 lid 3 t/m 5 Sv [37]
“(…)
3. Zoodra het vonnis is geteekend en in ieder geval na afloop van den termijn in het eerste lid vermeld, kan de verdachte, zijn raadsman of de benadeelde partij daarvan en van het proces-verbaal der terechtzitting kennis nemen. De voorzitter verstrekt desgevraagd een afschrift van het vonnis en het proces-verbaal aan de verdachte, zijn raadsman en de benadeelde partij.
4. De voorzitter verstrekt desgevraagd een afschrift van het vonnis en het proces-verbaal der terechtzitting aan ieder ander dan de verdachte of zijn raadsman, tenzij verstrekking naar het oordeel van de voorzitter ter bescherming van de belangen van degene ten aanzien van wie het vonnis is gewezen of van de derden die in het vonnis of in het proces-verbaal worden genoemd, geheel of gedeeltelijk dient te worden geweigerd. In het laatste geval kan de voorzitter een geanonimiseerd afschrift of een uittreksel van het vonnis en het proces-verbaal verstrekken.
5. Onder het vonnis zijn begrepen de stukken die aan de uitspraak zijn gehecht. Van andere tot het strafdossier behorende stukken wordt geen afschrift of uittreksel verstrekt.”
38. De weergegeven bepalingen in de verschillende procesrechtelijke wetten wijken deels van elkaar af. [38] De bepalingen in de AWR, Rv en Sv hebben de volgende gemeenschappelijke kenmerken: a) al deze bepalingen vereisen een beslissing van de rechter, met dien verstande dat in het burgerlijk procesrecht eerst door de griffier een beslissing wordt genomen en daarna een rechtsmiddel tegen deze griffiersbeslissing openstaat; b) tegen de beslissing van de rechter staat geen rechtsmiddel open, en c) in alle bepalingen wordt (al dan niet impliciet) het belang van de openbaarheid geplaatst tegenover belangen van anderen, waaronder begrepen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen in de procedure.
Het verband met de Algemene Verordening Gegevensbescherming [39]
39. Zoals aangestipt onder 38, veronderstelt de beoordeling of een afschrift van een rechterlijke uitspraak dient te worden verstrekt veelal een afweging tussen het belang van de openbaarheid van de rechtspraak aan de ene kant en het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen in de procedure aan de andere kant. Voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer is de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: de AVG) relevant. [40] De AVG is van toepassing op activiteiten van de gerechten, voor zover deze niet zien op strafzaken (art. 2 lid 2, onder d, AVG). Voor strafzaken geldt de Richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging (hierna: de Richtlijn), [41] die is geïmplementeerd door wijziging van de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. [42]
40. In de AVG spelen de begrippen ‘persoonsgegevens’ en ‘verwerking’ een centrale rol. Bij persoonsgegevens gaat het om alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (art. 4, onder 1, AVG). Verwerken omvat onder meer het opslaan, raadplegen, gebruiken, bewerken en verspreiden van gegevens (art. 4, onder 2, AVG) voor zover dit gebeurt op (geheel of gedeeltelijk) geautomatiseerde wijze of in een bestand (vgl. art. 2 lid 1 en art. 4, onder 6, AVG). In de Richtlijn zijn gelijkluidende bepalingen opgenomen (zie art. 3, onder 1 en 2, art. 2, onder 2, en art. 3, onder 6, van de Richtlijn).
41. Rechterlijke uitspraken bevatten persoonsgegevens. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om gegevens van (1) natuurlijke personen die professioneel betrokken zijn bij de procedure (zoals rechters, advocaten, deurwaarders, tolken en deskundigen), (2) natuurlijke personen die procespartij zijn dan wel anderszins betrokken zijn bij de procedure (bijvoorbeeld als getuige) en (3) natuurlijke personen die in dienst zijn van een rechtspersoon of een overheidsorganisatie en in die hoedanigheid in de uitspraak worden genoemd.
42. Bij de publicatie van een uitspraak op rechtspraak.nl worden persoonsgegevens verwerkt. [43] De verwerking bestaat onder meer uit het gebruiken en verspreiden van de gegevens van personen die professioneel betrokken zijn in de procedure. Maar ook het gebruiken en verspreiden van gepseudonimiseerde gegevens van personen is een verwerking in de zin van de AVG en de Richtlijn. Die personen blijven immers aan de hand van aanvullende gegevens identificeerbaar.
43. Volgens de door de rechtspraak gehanteerde pseudonimiseringsrichtlijn voor publicaties van uitspraken op www.rechtspraak.nl wordt in het geval van publicatie op rechtspraak.nl als volgt met deze persoonsgegevens omgegaan. [44] De gegevens van personen die professioneel betrokken zijn bij de procedure worden in principe volledig vermeld. [45] De gegevens van personen die procespartij zijn of anderszins betrokken zijn bij de procedure worden voorafgaand aan publicatie bewerkt opdat deze personen niet meer rechtstreeks identificeerbaar zijn. Ditzelfde geldt in beginsel voor de gegevens van personen die in dienst zijn van een rechtspersoon of overheidsorganisatie en in deze hoedanigheid worden genoemd. [46] Hierbij is geen sprake van anonimisering, maar van pseudonimisering. Gepseudonimiseerde gegevens kunnen – anders dan geanonimiseerde gegevens – door het gebruik van aanvullende gegevens weer aan natuurlijke personen worden gekoppeld. [47]
44. Het toezicht op de verwerking van persoonsgegevens ‘door gerechten bij de uitoefening van hun rechterlijke taken’ is op grond van art. 55 lid 3 AVG onttrokken aan het toezicht door de reguliere toezichthouder (in Nederland: de Autoriteit Persoonsgegevens, hierna: de AP). De Richtlijn bevat een vergelijkbare regeling (art. 45 lid 2 en de considerans onder (80) van de Richtlijn).
45. Voor de vordering in deze zaak is relevant wat onder ‘bij de uitoefening van hun rechterlijke taken’ moet worden verstaan. Uit HvJ EU 24 maart 2022, C-245/20 (X en Z/Autoriteit Persoonsgegevens) [48] volgt dat het begrip ‘rechterlijke taken’ ruim moet worden opgevat. Het betrof een Nederlandse zaak, waarin de vraag centraal stond of het geven van inzage in processtukken aan journalisten door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State valt onder de toezichthoudende taak van de AP. Het Hof beklemtoont dat het toezicht op verwerkingen door gerechten in het kader van hun gerechtelijke taken eerder moet kunnen worden toevertrouwd aan specifieke instanties binnen de rechterlijke organisatie van de betrokken lidstaat dan aan de toezichthoudende autoriteit in die lidstaat, teneinde ‘de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht bij de uitoefening van haar rechterlijke taken, waaronder besluitvorming, te waarborgen’. Aan de orde was een prejudiciële vraag van de rechtbank Midden-Nederland waarmee de rechtbank in essentie wenste te vernemen of artikel 55 lid 3 van verordening 2016/679 (de AVG) aldus moet worden uitgelegd dat het tot de uitoefening door een gerecht van zijn ‘rechterlijke taken’ in de zin van deze bepaling behoort om uit een gerechtelijke procedure afkomstige stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen tijdelijk ter beschikking te stellen aan journalisten. In dit verband vroeg de verwijzende rechter zich af of bij de beantwoording van deze vraag in aanmerking moet worden genomen dat het uitoefenen door de toezichthoudende autoriteit van haar bevoegdheden afbreuk zou kunnen doen aan de onafhankelijkheid van rechters in hun oordeelsvorming in concrete zaken. Voorts vroeg de verwijzende rechter zich af of rekening moet worden gehouden met de aard en het doel van dat ter beschikking stellen van processtukken, namelijk journalisten in staat te stellen beter verslag te doen van het verloop van een gerechtelijke procedure, of met de vraag of die terbeschikkingstelling berust op een expliciete nationaalrechtelijke grondslag.
46. Zowel de AG Bobek als het HvJ EU kwam in deze zaak tot de slotsom dat het tot de ‘rechterlijke taken’ in de zin van artikel 55 lid 3 AVG behoort om uit een gerechtelijke procedure afkomstige stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen ter beschikking te stellen aan journalisten om hen in staat te stellen beter verslag te doen van de procedure. Het HvJ EU overwoog dat de doelstelling om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht bij de uitvoering van haar rechterlijke taken te waarborgen niet beperkt kan blijven tot het waarborgen van de rechterlijke onafhankelijkheid bij de vaststelling van een specifieke rechterlijke beslissing:
“33 Het behoud van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht veronderstelt in het algemeen immers dat de rechterlijke instanties hun rechterlijke taken volledig autonoom uitoefenen, zonder enig hiërarchisch verband en zonder ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en aldus beschermd zijn tegen inmenging of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van hun leden in aan hen voorgelegde geschillen in gevaar zou kunnen brengen. De eerbiediging van de krachtens het Unierecht vereiste waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid veronderstelt dat er regels bestaan die geschikt zijn om bij de justitiabelen elke legitieme twijfel erover weg te nemen dat de betrokken instantie zich niet laat beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig is ten opzichte van de betrokken belangen (…).
34 De verwijzing in artikel 55, lid 3, van verordening 2016/679 naar verwerkingen door gerechten „bij de uitoefening van hun rechterlijke taken” moet in de context van deze verordening derhalve aldus worden opgevat dat zij niet enkel ziet op verwerkingen van persoonsgegevens door gerechten in het kader van concrete zaken, maar in ruimere zin betrekking heeft op alle verwerkingen door gerechten in het kader van de uitoefening van hun rechterlijke werkzaamheden, zodat verwerkingen waarbij het toezicht door de toezichthoudende autoriteit direct of indirect van invloed kan zijn op de onafhankelijkheid van hun leden of op hun beslissingen, buiten de competentie van deze autoriteit vallen.
35 In dat verband houden de aard en het doel van de verwerking door een gerecht weliswaar voornamelijk verband met de toetsing van de rechtmatigheid van deze verwerking, maar zij kunnen aanwijzingen vormen waaruit kan blijken dat die verwerking deel uitmaakt van de uitoefening door dat gerecht van zijn „rechterlijke taken”.”
47. Volgens de Nederlandse wetgever is het aan de rechterlijke instanties zelf om te voorzien in toezicht op gegevensverwerking in het kader van hun rechterlijke taken. [49] De rechtbanken, gerechtshoven, de Hoge Raad en het parket bij de Hoge Raad hebben dat toezicht toevertrouwd aan de functionarissen voor de gegevensbescherming (FG’s) en de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Dit is vastgelegd in de Regeling toezicht verwerking persoonsgegevens door gerechten en het parket bij de Hoge Raad (hierna: de Regeling). [50] Het (externe) toezicht van de procureur-generaal bij de Hoge Raad strekt zich niet uit tot de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. [51]
48. De toezichthoudende taak van de procureur-generaal bij de Hoge Raad omvat onder meer het behandelen van klachten (zie art. 6, onder c, en art 7-17 van de Regeling). Iedere betrokkene heeft het recht een klacht in te dienen bij de procureur-generaal, indien hij van mening is dat de verwerking door gerechten of het parket bij de Hoge Raad van zijn persoonsgegevens in het kader van de uitoefening van hun gerechtelijke taken inbreuk maakt op de AVG of de krachtens de Richtlijn vastgestelde bepalingen (art. 7 van de Regeling). Voor de behandeling van de klacht wordt zoveel mogelijk aangesloten bij het bepaalde in art. 13a e.v. Wet RO (art. 9 van de Regeling). Er kan niet worden geklaagd over de zakelijke inhoud van een rechterlijke beslissing (art. 11 van de Regeling).
49. In het geval van publicatie van een uitspraak op rechtspraak.nl van een rechtbank, gerechtshof of de Hoge Raad kan de betrokkene dus bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad klagen over de verwerking van zijn persoonsgegevens die in dit kader heeft plaatsgevonden. Hij kan stellen dat deze gegevensverwerking een schending oplevert van de AVG dan wel van de krachtens de Richtlijn vastgestelde bepalingen.
50. Dit ligt anders wanneer de uitspraak niet is gepubliceerd op rechtspraak.nl en de betrokkene meent dat publicatie wel had moeten plaatsvinden. De beslissing om een uitspraak niet te publiceren resulteert niet in een verwerking van persoonsgegevens. De betrokkene kan in die situatie dus niet op grond van de Regeling een klacht indienen bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Voor de beantwoording van de vraag of het al dan niet overgaan tot publicatie betrekking heeft op de uitoefening van de rechterlijke functie als bedoeld in art. 13a lid 1 Wet RO kan wel inspiratie worden geput uit de rechtspraak van het HvJ EU ten aanzien van de term ‘bij de uitoefening van hun rechterlijke taken’ als bedoeld in art. 55 lid 3 van de AVG.
Art. 13a Wet RO toepasselijk?
51. Hieronder zal ik de vraag beantwoorden of op grond van artikel 13a Wet RO kan worden geklaagd over het (al dan niet) publiceren op rechtspraak.nl van een rechterlijke uitspraak. Daarbij neem ik in aanmerking dat het in dezen gaat om een fiscale zaak waarop de AWR van toepassing is.
Algemeen
52. Voor de toepasselijkheid van de wettelijke klachtregeling als bedoeld in artikel 13a e.v. Wet RO is onder meer nodig dat de klacht betrekking heeft op een gedraging van
‘een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast’die handelt
‘in de uitoefening van zijn functie’. Klachten over rechterlijke beslissingen zijn uitdrukkelijk uitgesloten van de wettelijke klachtregeling. In het onderstaande neem ik tot uitgangspunt dat het al dan niet publiceren van een uitspraak een gedraging jegens de verzoekers behelst. [52]
‘een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast’die handelt
‘in de uitoefening van zijn functie’. Klachten over rechterlijke beslissingen zijn uitdrukkelijk uitgesloten van de wettelijke klachtregeling. In het onderstaande neem ik tot uitgangspunt dat het al dan niet publiceren van een uitspraak een gedraging jegens de verzoekers behelst. [52]
In de uitoefening van zijn functie
53. In het reeds besproken arrest van het HvJ EU in de zaak
X en Z/Autoriteit Persoonsgegevens [53] is geoordeeld dat het tot de uitoefening door een gerecht van zijn ‘rechterlijke taken’ in de zin van art. 55 lid 3 AVG behoort om uit een gerechtelijke procedure afkomstige stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen tijdelijk ter beschikking te stellen aan journalisten (zie hiervoor onder 45-46). Hoewel die beslissing niet in de sleutel van artikel 13a Wet RO staat, staat ook hierbij de bescherming van de onafhankelijke taakvervulling binnen het rechterlijk domein voorop. Het HvJ EU heeft juist met het oog op de bescherming van de onafhankelijkheid van de rechterlijke taakuitoefening een ruime uitleg gegeven aan de term ‘rechterlijke taken’. Daarbij aansluitend, meen ik dat het al dan niet ter beschikking stellen van een uitspraak (door publicatie op rechtspraak.nl) moet worden aangemerkt als een gedraging behorend tot de uitoefening van de functie van de rechterlijk ambtenaar.
X en Z/Autoriteit Persoonsgegevens [53] is geoordeeld dat het tot de uitoefening door een gerecht van zijn ‘rechterlijke taken’ in de zin van art. 55 lid 3 AVG behoort om uit een gerechtelijke procedure afkomstige stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen tijdelijk ter beschikking te stellen aan journalisten (zie hiervoor onder 45-46). Hoewel die beslissing niet in de sleutel van artikel 13a Wet RO staat, staat ook hierbij de bescherming van de onafhankelijke taakvervulling binnen het rechterlijk domein voorop. Het HvJ EU heeft juist met het oog op de bescherming van de onafhankelijkheid van de rechterlijke taakuitoefening een ruime uitleg gegeven aan de term ‘rechterlijke taken’. Daarbij aansluitend, meen ik dat het al dan niet ter beschikking stellen van een uitspraak (door publicatie op rechtspraak.nl) moet worden aangemerkt als een gedraging behorend tot de uitoefening van de functie van de rechterlijk ambtenaar.
54. Daarbij merk ik op dat de Hoge Raad de ontvankelijkheidsvoorwaarde ‘in de uitoefening van zijn functie ruim uitlegt. Zo heeft de Hoge Raad bij uitspraak van 7 maart 2014 [54] geoordeeld dat hij ook zijn oordeel moet kunnen uitspreken over gedragingen die weliswaar niet als ‘ambtshandelingen’ kunnen worden aangemerkt, maar die redelijkerwijze wel in voldoende verband staan met de functie van de rechterlijk ambtenaar om nog te kunnen worden aangemerkt als behorend tot de uitoefening van de functie.
Rechterlijke beslissing
55. Art. 27g lid 1 AWR houdt onder meer in dat voor de verstrekking van een afschrift van een uitspraak aan anderen dan partijen een machtiging van de rechtbank nodig is. Verzoekers klagen dat de uitspraak niet tijdig op rechtspraak.nl is gepubliceerd. Daarmee is de klacht niet uitdrukkelijk in de sleutel gezet van het ontbreken van een rechterlijke machtiging. Beide kunnen echter niet geheel los van elkaar worden gezien. Het (al dan niet) publiceren van een fiscale uitspraak op rechtspraak.nl kan ook een beslissing over de (wijze van) verstrekking behelzen. De Hoge Raad oordeelde immers dat onder ‘verstrekking van een afschrift’ in beginsel de publicatie van de uitspraak op rechtspraak.nl in combinatie met bekendmaking van het ECLI-nummer kan worden verstaan. [55] Publicatie op rechtspraak.nl betekent dat iedere internetgebruiker de desbetreffende uitspraak op de website kan raadplegen en is in die zin (mede) een verstrekking aan derden. Met het pseudonimiseren van een uitspraak (zie daarover hiervoor onder 43) wordt daaraan nadere invulling gegeven.
56. In de onderhavige zaak is aanvankelijk niet tot publicatie op rechtspraak.nl overgegaan omdat – zo blijkt uit de reactie van het gerechtsbestuur
–“naar het oordeel van de rechter geen van de omstandigheden uit artikel 5 aan de orde was. Daarom is deze in eerste instantie niet gepubliceerd.”
–“naar het oordeel van de rechter geen van de omstandigheden uit artikel 5 aan de orde was. Daarom is deze in eerste instantie niet gepubliceerd.”
57. Uit het voorgaande vloeit voort dat het (vooralsnog) niet publiceren van de uitspraak op rechtspraak.nl in de fiscale zaak waarop de AWR van toepassing is, moet worden aangemerkt als een rechterlijke beslissing als bedoeld in artikel 13a lid 1 Wet RO. [56] Dat betekent dat de voorliggende klacht ziet op een beslissing die tot het rechterlijk domein behoort en daarmee bijvoorbeeld is onttrokken is aan het toezicht door de Nationale ombudsman. In gevallen waarin wel tot publicatie wordt overgegaan en wordt geklaagd over het (onvoldoende) pseudonimiseren van de uitspraak, geldt dat een dergelijke klacht zich ook uitstrekt tot het rechterlijk domein en daarmee op grond van art. 55 lid 3 AVG aan het toezicht van de AP is onttrokken.
58. De omstandigheid dat het gaat om een rechterlijke beslissing staat in de weg aan een inhoudelijke beoordeling door de Hoge Raad in het kader van artikel 13a e.v. Wet RO. Nu het hier gaat om een rechterlijke beslissing zou het in strijd zijn met de tekst en de bedoeling van art. 13a e.v. Wet RO om de wettelijke klachtregeling van (overeenkomstige) toepassing te achten. [57] De klachtregeling kan in zodanige situatie alleen soelaas bieden als de beslissing
‘gepaard is gegaan met een ‘persoonlijk optreden van de rechter’ tegenover betrokkene, dat, afgezien van de merites van het besluit, aanleiding geeft tot een in het kader van genoemde regeling voor onderzoek vatbare klacht’. [58] Dit uitzonderlijke geval doet zich hier niet voor.
‘gepaard is gegaan met een ‘persoonlijk optreden van de rechter’ tegenover betrokkene, dat, afgezien van de merites van het besluit, aanleiding geeft tot een in het kader van genoemde regeling voor onderzoek vatbare klacht’. [58] Dit uitzonderlijke geval doet zich hier niet voor.
Aanvullende rechtsbescherming?
59. Bij het vorenstaande realiseer ik mij dat er slechts beperkt andere mogelijkheden zijn om op te komen tegen het (al dan niet) publiceren van een rechterlijke uitspraak op rechtspraak.nl. De drempel voor het starten van een kort geding bij de civiele rechter als restrechter ligt hoog. Het indienen van een klacht op grond van de Regeling toezicht verwerking persoonsgegevens door gerechten en het parket bij de Hoge Raad is alleen mogelijk voor zover het gaat om een verwerking van persoonsgegevens en dus bijvoorbeeld niet bij het uitblijven van publicatie (zie hiervoor onder 49-50). In de praktijk kan wel – naar analogie van het bepaalde in artikel 26 Wet RO – aan een gerechtsbestuur worden verzocht om een uitspraak op rechtspraak.nl (al dan niet) te publiceren (zoals verzoeker 2 heeft gedaan). Daarbij is echter niet voorzien in een specifieke, met waarborgen omklede procedure. Daarmee kan de vraag worden gesteld of het aangewezen is dat de wetgever in aanvullende rechtsbescherming voorziet. Die afweging is aan de wetgever.
60. Daarbij moet worden bedacht dat de wet- en regelgever de huidige mogelijkheden die de ontwikkeling van het Internet biedt voor de verspreiding van rechterlijke uitspraken ten tijde van de Toegankelijkheidsnota 1997 niet heeft (kunnen) voorzien. Dit is in de memorie van toelichting, behorende bij het voorstel tot onder meer de wijziging van het bepaalde in artikel 8:78 Awb, als volgt onder woorden gebracht:
“(…) Het juridisch kader inzake de openbaarheid van uitspraken dateert van voor het internettijdperk. Internet biedt kansen om aan de openbaarheid van de uitspraak een meer eigentijdse invulling te geven. De regering beschouwt de wens van de Raad voor de rechtspraak tot wijziging van artikel 8:78 tegen die achtergrond. De openbaarheid van de uitspraak is en blijft daarbij uiteraard een gegeven.” [59]
61. Uit diverse parlementaire stukken blijkt, zoals gezegd (zie hiervoor onder 6), dat wetgeving in voorbereiding is met betrekking tot de publicatie van rechterlijke uitspraken op internet. De wetgever is in dit opzicht aan zet.
Bespreking van de klacht
62. Gelet op hetgeen ik heb betoogd onder de onder 51-58, adviseer ik de Hoge Raad in zijn oordeel tot uitdrukking te brengen dat de klacht betrekking heeft op de wijze waarop een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast zich in de uitoefening van zijn functie jegens de verzoeker(s) heeft gedragen, maar dat de klacht op grond van artikel 13a lid 1 Wet RO niet kan leiden tot een onderzoek naar gedragingen van de betrokken rechter omdat het hier gaat om een rechterlijke beslissing.
63. Ik kom dan ook niet toe aan een verdere (inhoudelijke) bespreking van de klacht.
Slotsom en vordering
64. De beschouwingen in deze vordering leiden tot de conclusie dat de voorgelegde klacht betrekking heeft op een rechterlijke beslissing en dat deze in het kader van de klachtenregeling van art. 13a Wet RO niet inhoudelijk kan worden onderzocht. Met deze vordering wordt beoogd hierover uitsluitsel van de Hoge Raad te verkrijgen.
65. Uitsluitend om hierover een oordeel van de Hoge Raad te verkrijgen, strekt deze vordering ertoe dat de Hoge Raad een onderzoek zal instellen naar de gedraging van de rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast, [de rechter], voor zover deze gedraging behelst dat de uitspraak met kenmerk […] niet op of kort na [datum 4] is gepubliceerd.
66. Ingeval de Hoge Raad met mij van oordeel is dat de voorgelegde klacht betrekking heeft op een rechterlijke beslissing en dat deze in het kader van de klachtenregeling van art. 13a Wet RO niet inhoudelijk kan worden onderzocht, zal niet-ontvankelijkheid het gevolg zijn. [60] Mocht de Hoge Raad van oordeel zijn dat de klacht geen betrekking heeft op een rechterlijke beslissing en wel onder het bereik van art. 13a lid 1 Wet RO valt, verzoek ik de Hoge Raad mij in de gelegenheid te stellen mij nader uit te laten over de inhoud van de klacht.
67. De stukken van deze zaak leg ik over overeenkomstig de bijgevoegde inventarislijst.
Den Haag, 12 juli 2024
De procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden