ECLI:NL:PHR:2024:1235

• Datum uitspraak: 15 november 2024
• Publicatiedatum: 14 november 2024
• Zaaknummer: 24/01095
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 24/01095

Datum 15 november 2024

Belastingkamer B

Onderwerp/tijdvak Waterschapsheffing / zuiveringsheffing 2022

Nr. Gerechtshof 23/1165

Nr. Rechtbank 22/1236

CONCLUSIE

P.J. Wattel

In de zaak van

[X]

tegen

de heffingsambtenaar van het gemeenschappelijk belastingkantoor Locosensus-Tricijn (GBLT) gemeente- en waterschapsbelasting

1. Overzicht

1.1

De belanghebbende en haar partner voeren een tweepersoonshuishouden in een woning in [Z]. De heffingsambtenaar van het Waterschap Vallei en Veluwe heeft haar voor het gebruik van die woning een aanslag zuiveringsheffing ad € 172,33 opgelegd voor de periode 6 januari t/m 31 december 2022, gebaseerd op drie vervuilingseenheden à € 58,24.

1.2

De zuiveringsheffing is een gebruikersbelasting. De maatstaf van heffing is het aantal vervuilingseenheden (v.e.). Eén vervuilingseenheid vertegenwoordigt het gemiddeld jaarlijks verbruik van 54,8 kilo zuurstof (150 gram per dag) die nodig is voor de zuivering van het gemiddeld per jaar door 1 persoon geproduceerde afvalwater. Het aantal vervuilings-eenheden wordt volgens art. 122g(1) Waterschapswet bepaald door meting, bemonstering en analyse, maar in afwijking daarvan voorziet art. 122h(1) in een forfait dat de vervuilingswaarde van stoffen afgevoerd vanuit een woonruimte stelt op drie vervuilings-eenheden, tenzij de woning door slechts één persoon wordt gebruikt, in welk geval die heffingsplichtige wordt aangeslagen naar één vervuilingseenheid.

1.3

De belanghebbende bestrijdt dat forfait als zodanig niet en evenmin dat de vervuiling wordt gesteld op 1 v.e. per persoon per huishouden per jaar, maar meent dat een forfait van 3 v.e. voor alle meerpersoonshuishouden systemisch tweepersoonshuishoudens zoals het hare benadeelt en daarmee een niet te rechtvaardigen discriminatie inhoudt.

1.4

Het Hof is het met haar eens dat tweepersoonshuishoudens worden gediscrimineerd ten opzichte van andere meerpersoonshuishoudens doordat alleen zij stelselmatig worden aangeslagen naar een hoger aantal v.e. dan het aantal gebruikers van de woning. Bij de vraag naar een rechtvaardiging daarvoor heeft het Hof zich gebaseerd op HR BNB 2022/27 ^[1] (box 3-kerstarrest): de ongelijkheid die eigen is aan een forfait is slechts gerechtvaardigd voor zover de wetgever getracht heeft de (individuele) werkelijkheid te benaderen. Het gaat er niet alleen om of een redelijk doel wordt gediend, maar ook of een redelijke verhouding bestaat tussen dat doel en de ongelijkheid als gevolg van de voor verwezenlijking daarvan gekozen vorm, aldus het Hof.

1.5

Uit de wetsgeschiedenis heeft het Hof afgeleid dat de wetgever om doelmatigheidsredenen niet verder heeft gedifferentieerd naar feitelijk woninggebruik. De wetgever is uitgegaan van gegevens uit de praktijk van de waterschappen en van een gemiddelde bezetting van 2,95 personen per huishouden. Aldus heeft de wetgever volgens het Hof voldoende getracht de werkelijkheid te benaderen. Dat de feitelijke woningbezetting nauwkeuriger kan worden bepaald en dat de gemiddelde woningbezetting in 2022 was gedaald naar 2,85 personen per huishouden, maken dat volgens het Hof niet anders. De stelling dat het forfait al niet te rechtvaardigen is omdat eenvoudig een minder discriminerend forfait kan worden gekozen (aansluiten bij de feitelijke woningbezetting volgens de Basisregistratie personen (BRP)), achtte het Hof voldoende gemotiveerd weersproken door de heffingsambtenaar, die stelde dat de BRP-gegevens niet naadloos aansluiten bij het gebruik van een woning en dat de BRP voor tweede- en vakantiewoningen geen informatie bevat over het aantal gebruikers. De overheid zou volgens de ambtenaar naast de controles voor de bepaling van de één-persoonshuishoudens, nog meer controles moeten uitvoeren en correcties moeten aanbrengen. Daarvan uitgaande, en mede gezien de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever, bestaat volgens het Hof een redelijke verhouding tussen de door de wetgever aangevoerde doelmatigheid en de ongelijkheid die voor tweepersoonshuishoudens wordt veroorzaakt door die doelmatigheid. Het Hof achtte daarom noch het discriminatieverbod, noch het recht op ongestoord eigendom geschonden.

1.6

De belanghebbende voert daartegen drie cassatiemiddelen aan. Volgens
middel I heeft het Hof verzuimd ook discriminatie van tweepersoonshuishoudens ten opzichte van éénpersoonshuishoudens vast te stellen. Hij heeft alleen vergeleken met andere
meer persoonshuishoudens. Daardoor is ’s Hofs onderzoek naar een redelijke en objectieve rechtvaardiging gebrekkig, want onvolledig, aldus de belanghebbende.

1.7

Inderdaad heeft het Hof niet zichtbaar vergeleken met éénpersoonshuishoudens, maar dat leidt niet tot cassatie omdat, zoals de belanghebbende ook zelf vaststelt, de discriminatie in vergelijking met éénpersoonshuishoudens vrijwel identiek is aan de discriminatie in vergelijking met driepersoonshuishoudens (1,5 v.e. per persoon in plaats van 1 v.e. per persoon). Nu het Hof voor die laatste discriminatie voldoende rechtvaardiging zag, hoefde hij niet expliciet te vermelden dat hij die rechtvaardiging ook ter zake van de verhouding tot éénpersoonshuishoudens zag. Middel I strandt.

1.8

Volgens
middel II is het Hof ongemotiveerd voorbijgegaan aan essentiële stellingen. De belanghebbende heeft betoogd dat met het forfait niet is getracht de werkelijkheid te benaderen omdat het de te verwachten uitkomst van de in art. 122g(1) Waterschapswet neergelegde meting van de vervuilingswaarde niet benadert. Op dat betoog is het Hof niet ingegaan, nu de twee gronden die ’s Hofs oordeel moeten dragen dat wél voldoende zou zijn getracht de werkelijkheid te benaderen, onnavolgbaar zijn: (i) de wetgever sloot aan bij gegevens uit de praktijk van de waterschappen, maar dat impliceert geenszins dat de werkelijkheid wordt benaderd, nu die praktijk geen enkele relatie had met de te benaderen werkelijkheid, nl. de reële en meetbare vervuilingswaarde van een huishouden. (ii) De belanghebbende heeft in hoger beroep uiteen gezet dat en waarom een gemiddelde van 2,95 per meerpersoonshuishouden geen geschikte maatstaf is om de werkelijkheid te benaderen, gegeven dat de omvangverdeling van Nederlandse huishoudens ten tijde van de forfaitering en nog steeds een 'sterk rechts-scheve verdeling' is, en een gemiddelde dan geen representatieve maat is. Het effect van dat gemiddeldegebruik is dat de heffing bij
elk tweepersoonshuishouden meer dan 40% te hoog uitvalt. Ook deze stelling heeft het Hof niet besproken. Een oordeel daarover ligt niet in de verwerping van de stellingen dat de feitelijke woningbezetting nauwkeuriger kan worden bepaald en dat de gemiddelde woningbezetting is gedaald naar 2,85 personen per huishouden.

1.9

Ad (i): Dat de wetgever is uitgegaan van gegevens uit de praktijk van de waterschappen zegt mijns inziens inderdaad niets over de vraag of daardoor de werkelijke huishouden-samenstelling wordt benaderd, nu uit niets blijkt dat die ‘praktijk’ de werkelijke samenstelling van huishoudens benadert. Dat uitgangspunt maakt geenszins aannemelijk dat het forfait het werkelijke aantal gebruikers per huishouden benadert.

1.1

Ad (ii): dat de wetgever is uitgegaan van een gemiddeld meerpersoonshuishouden van 2.95 personen lijkt inderdaad eerder bewijs van het
niet benaderen van de werkelijkheid dan van het wél benaderen ervan. De belanghebbende stelt mijns inziens terecht dat en waarom die aanname niet deugt als benadering van de werkelijke bezetting. Evident is dat de omvangverdeling sterk scheef is: er zijn veel te veel tweepersoonshuishoudens in verhouding tot vier-en-meerpersoonshuishoudens. Ook het eindrapport van de Commissie Aanpassing Belastingstelsel (zie 4.17 hieronder) constateert dat binnen de meerpersoons-huishoudens de tweepersoonshuishoudens verreweg de grootste groep zijn. Men hoeft dan niet doorgeleerd te hebben om te zien dat (i) alleen éénpersoonshuishoudens correct forfaitair worden aangeslagen, (ii) driepersoonshuishoudens
bijna correct worden aangeslagen (3 in plaats van 2,85 v.e.), (iii) tweepersoonshuishoudens
altijd zeer significant benadeeld worden (3 in plaats van 2 v.e.) en (iv) vier-en-meerpersoonshuishoudens bevoordeeld worden. In het licht van het doel van de zuiveringsheffing dat de vervuiler betaalt, discrimineert het ‘forfait’ tweepersoonshuishoudens dus vergaand en privilegieert het vier- en meerpersoons-huishoudens. Heffing uitsluitend naar 1 of 3 v.e. is duidelijk geen benadering van de werkelijke huishoudenssamenstellingen en daarmee evenmin van de werkelijke vervuiling. Het ‘forfait’ is in wezen geen forfait omdat het tweepersoons-huishoudens in
alle gevallen benadeelt; het be
voordeelt hen nooit, en
alle andere meerpersoonshuishoudens worden bevoordeeld.

1.11

Als rechtvaardiging daarvoor is alleen doelmatigheid aangevoerd. Het Hof heeft op dat punt verwezen naar parlementaire geschiedenis die niet ingaat op de situatie van na de invoering van automatische aanlevering van BRP-gegevens aan de waterschappen, noch op het gegeven dat de waterschappen (inmiddels) die gegevens als basis gebruiken voor bepaling van het aantal gebruikers, en hij heeft de argumentatie van de heffingsambtenaar overgenomen dat (i) de zuiveringsheffing een gebruikersbelasting is en dat de BRP niet naadloos aansluit bij gebruik, maar alleen over de verblijfplaats gaat, en (ii) de BRP bij tweede woningen en vakantiewoningen überhaupt geen informatie geeft over het aantal gebruikers. Dat oordeel lijkt mij onjuist. Uit alle bronnen blijkt dat de waterschappen, ook het schap van de heffingsambtenaar, juist wél de automatisch aan hen aangeleverde BRP-gegevens gebruiken voor de vaststelling van het aantal gebruikers. Het lijkt in het licht van het doel van de zuiveringsheffing ook bepaald doelmatiger én veel doeltreffender (een veel betere benadering van de werkelijke vervuiling) om die automatisch verkregen gegevens te gebruiken dan om de BRP-aantallen eerst nog om te rekenen in 1 of 3. De heffingsambtenaar heeft niet toegelicht hoe hij het gebruik dan wél (zonder BRP-gegevens) vaststelt als de BRP, zoals hij stelt, daarvoor ongeschikt zou zijn, noch hoe het kan dat ‘verblijf’ en ‘gebruik’ (statistisch relevant)
niet bij elkaar zouden aansluiten. Ik acht daarom onjuist ’s Hofs oordeel dat (thans nog steeds) een objectieve en redelijke doelmatigheids-rechtvaardiging bestaat om voorbij te gaan aan de automatisch aangeleverde BRP-gegevens die ten tijde van de parlementaire geschiedenis waar het Hof naar verwijst wellicht nog niet beschikbaar waren, maar inmiddels wél, én die de werkelijkheid veel beter benaderen dan het ‘forfait’, én die feitelijk ook daadwerkelijk door de waterschappen gebruikt worden. Dat de wet al een beter alternatief voor het ‘forfait’ biedt, nl. heffing naar drinkwaterverbruik, is mijns inziens irrelevant zolang geen enkel waterschap het gebruikt.

1.12

Ook de stelling dat de BRP geen informatie over het aantal gebruikers van tweede woningen geeft, lijkt mij irrelevant c.q. als rechtvaardigingsgrond onvoldoende. Ook als er geen BRP zou zijn, zouden waterschappen immers tweede woningen controleren op gebruikersaantal. Ook op dit punt heeft de ambtenaar niet verklaard hoe een waterschap, als de BRP daarvoor onbruikbaar zou zijn, dan wél dat aantal gebruikers vaststelt. Ook hier lijkt slechts denkbaar dat dat wel degelijk gebeurt op basis van de BRP-gegevens, nl. die ter zake van het hoofdverblijf. Dat volgt ook de rechtspraak en navraag mijnerzijds bij de Unie van Waterschappen: bij tweede woningen en vakantiehuizen wordt als uitgangspunt de in de BRP ingeschreven eigenaar geacht gebruiker te zijn.

1.13

Vóór het ‘forfait’ kon bij de invoering ervan nog spreken dat er toen geen GBA of BRP bestond die de waterschappen geautomatiseerd voorzag van bewonersgegevens. Inmiddels bestaat de BRP al heel lang en blijkt uit alle bronnen dat de BRP-gegevens in beginsel leidend zijn bij het bepalen van de heffingsmaatstaf. Dat blijkt uit de jurisprudentie, uit de websites van waterschappen, waaronder dat van de heffingsambtenaar, uit het eindrapport van de CAB (dat constateert: “De aanslagoplegging kan eenvoudig en goedkoop plaatsvinden, doordat gegevens over samenstelling van het huishouden in de Basisregistratie Personen (BRP) voorhanden zijn en er geen onderzoek naar de werkelijke vuillast behoeft plaats te vinden”), en uit navraag mijnerzijds bij de Unie van waterschappen.

1.14

Ik acht daarom onjuist ’s Hofs oordeel dat de tweepersoonshuishoudens discriminerende wijze van zuiveringsheffing gerechtvaardigd kan worden door na invoering van de GBA en vervolgens de BRP nog redelijke doelmatigheidsoverwegingen, c.q. dat die discriminatie evenredig zou zijn aan een noodzaak daartoe op grond van doelmatigheid. Er deugt mijns inziens weinig van de zuiveringsheffing ten laste van gebruikers van woonruimten als die heffing moet beantwoorden aan het beginsel dat de vervuiler betaalt naar zijn werkelijke vervuiling, althans gebruik, althans daarvan een redelijke benadering zou moeten inhouden, en dat er ook niet veel deugt van de argumenten om ook na de automatische aanlevering van BRP-gegevens te blijven heffen naar slechts 1 of 3 gebruikers per huishouden.

1.15

De vraag is dan of de rechter daar iets aan moet doen. Het gaat om een formele wet en om relatief kleine bedragen. Weliswaar is het mijns inziens na het automatisch beschikbaar gekomen zijn van de BRP-gegevens van redelijke grond ontbloot om discriminatoir te blijven heffen naar uitsluitend 1 of 3 gebruikers, gegeven dat de waterschappen zich feitelijk ook daadwerkelijk op die BRP-gegevens baseren, maar ik heb er moeite mee om bij een circa € 58 te hoge zuiveringsheffing per jaar per tweepersoonshuishouden een ‘victim’ van discriminatie in de zin van art. 14 EVRM te ontwaren (“on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status”), of een andere mensenrechtenschending in de zin van art. 34 EVRM die dringend om rechtsherstel door de rechter roept.
De minimis non curat praetor . Als er al zo’n
victim is, meen ik dat de rechter kan volstaan met het oordeel dat de door de wetgever aangevoerde rechtvaardiging voor de evidente discriminatie van tweepersoonshuishoudens die discriminatie niet (meer) kan rechtvaardigen en dat de wetgever daar iets aan moet doen, die daartoe ook al is aangespoord door een motie van de Tweede Kamer.

1.16

Middel III lijkt mij een herhaling van zetten.

1.17

Ik geef u in overweging te verstaan dat art. 122h(1) Waterschapswet het gelijkheidsbeginsel schendt maar belanghebbendes cassatieberoep af te wijzen en het aan de wetgever over te laten om daar iets mee te doen.

2. De feiten en het geding in feitelijke instanties

De feiten

2.1

De belanghebbende en haar partner wonen aan de [a-straat 1] te [Z] waar zij een tweepersoonshuishouden voeren.

2.2

De heffingsambtenaar van het Waterschap Vallei en Veluwe, kennelijk vertegenwoordigd door het gemeenschappelijke belastingkantoor Locosensus-Tricijn (GBLT) gemeente- en waterschapsbelasting, heeft haar een aanslag zuiveringsheffing 2022 ad € 172,33 opgelegd voor de periode 6 januari t/m 31 december 2022, gebaseerd op drie vervuilingseenheden à € 58,24. De belanghebbende heeft daartegen bezwaar gemaakt omdat zij naar meer vervuilingseenheden is aangeslagen dan er personen deel uitmaken van haar huishouden. De heffingsambtenaar heeft haar bezwaar afgewezen. De belanghebbende heeft daartegen beroep ingesteld bij de Rechtbank Overijssel.

De Rechtbank Overijssel ^[2]

2.3

Voor de Rechtbank was in geschil of de aanslag zuiveringsheffing terecht is opgelegd naar drie in plaats van twee vervuilingseenheden. De belanghebbende achtte het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod geschonden. De zuiveringsheffing is gebaseerd op het principe dat de vervuiler bepaalt en had daarom naar evenredigheid van de omvang van het huishouden moeten worden opgelegd. Een éénpersoonshuishouden wordt aangeslagen voor één vervuilingseenheid en alle meerpersoonshuishoudens voor drie. Alleen tweepersoonshuishoudens worden excessief belast. Zo’n grof forfait heeft volgens de belanghebbende geen
legitimate aim en kan de daaruit voortvloeiende discriminatie daarom niet rechtvaardigen. Dat het forfait tot eenvoudiger uitvoering zou leiden, zoals de wetsgeschiedenis vermeldt, klopt volgens de belanghebbende niet. Volgens haar heeft de forfaitering op drie vervuilingseenheden daar niets mee van doen, gegeven dat voor zowel dit forfait als voor een heffing naar evenredigheid van de omvang van het huishouden, de omvang van het huishouden moet worden vastgesteld. De aan de waterschappen ter beschikking staande gegevens van de BRP maken vaststelling van die omvang mogelijk. De verrekeningen en de initiële heffingen en inningen geschieden volgens de belanghebbende praktisch volgeautomatiseerd op basis van de BRP-gegevens. Van de marginale extra hoeveelheid werk en kosten kan op voorhand dan ook gevoeglijk worden aangenomen dat zij beperkt zijn.

2.4

De Rechtbank heeft dat betoog verworpen, daarbij verwijzende naar een uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden van 30 augustus 2017 (zie 5.3 hieronder), waarin dat hof een vergelijkbaar standpunt verwierp.

Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden ^[3]

2.5

Op het hogere beroep van de belanghebbende tegen de uitspraak van de Rechtbank constateerde het Hof dat volgens art. 122f Waterschapswet de zuiveringsheffing wordt geheven naar de in eenheden uitgedrukt vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. Eén vervuilingseenheid geeft de hoeveelheid zuurstof aan die nodig is om het afvalwater dat één persoon gemiddeld per jaar produceert biologisch af te breken. ^[4] Volgens de hoofdregel van art. 122g wordt het aantal vervuilingseenheden bepaald door meting, bemonstering en analyse, maar voor woonruimten geldt ex art. 122h een forfait: de vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd, is ongeacht de omvang van het huishouden gesteld op drie vervuilingseenheden, behalve voor éénpersoonshuishoudens, ter zake waarvan de vervuilingswaarde op één vervuilingseenheid gesteld.

2.6

De belanghebbende achtte heffing naar drie vervuilingseenheden bij een tweepersoons-huishouden in strijd met het discriminatieverbod ex art. 14 EVRM en het recht op ongestoord genot van eigendom ex art. 1 Protocol I EVRM omdat tweepersoonshuishoudens, anders dan andere meerpersoonshuishoudens, stelselmatig naar teveel vervuilingseenheden worden aangeslagen. Zij bestreed op zichzelf niet het gebruik van een forfait en evenmin dat de vervuilingsmate wordt bepaald op een vervuilingseenheid per persoon per huishouden, maar dat de stelselmatig onredelijke uitwerking van het forfait van drie vervuilingseenheden per meerpersoonshuishouden een niet te rechtvaardigen discriminatie van tweepersoons-huishoudens zoals het hare inhoudt.

2.7

Het Hof onderschreef belanghebbendes standpunt dat tweepersoonshuishoudens, anders dan andere meerpersoonshuishoudens, steeds worden aangeslagen naar een hoger aantal vervuilingseenheden dan het aantal gebruikers van een woning, maar achtte die ongelijke behandeling gerechtvaardigd:

“4.4. (…). Voorop moet worden gesteld dat op fiscaal gebied de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of een dergelijke rechtvaardiging beslaat. Met het gebruik van een belastingforfait wordt in het algemeen beoogd om een zo groot mogelijk aantal gevallen aan een eenvoudig te hanteren regeling te onderwerpen. Inherent aan een dergelijk forfait is dat niet met (alle) individuele omstandigheden rekening wordt gehouden. Kenmerk van een forfaitaire regeling is dat toepassing daarvan in concrete gevallen zowel kan leiden tot een hogere heffing, als tot een lagere heffing dan waartoe de regeling zonder het (…) forfait zou hebben geleid. Een rechtvaardiging voor de daaruit volgende ongelijkheid kan deze eigenschap van forfaitaire regelingen echter alleen opleveren voor zover bij het vaststellen van de forfaitaire grenzen is getracht de werkelijkheid te benaderen. Het gaat immers niet alleen erom of met de regeling een redelijk doel wordt gediend maar ook of er een redelijke verhouding bestaat tussen dat doel en de ongelijkheid die wordt veroorzaakt door de voor verwezenlijking van dat doel in de regeling gekozen vormgeving. ^[5]

4.5.

Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat voor het onderhavige forfaitaire systeem is gekozen uit doelmatigheidsoverwegingen. Om die reden heeft de wetgever voor woonruimten afgezien van een heffing op basis van meting en bemonstering van het afvalwater, en van verdere differentiaties van het forfait zoals de feitelijke woningbezetting van meerpersoonshuishoudens.”

Het Hof citeerde de Kamerstukken II 2005/06, 30601, nr. 3, p. 27 (zie 4.8 hieronder) en Kamerstukken II 2005/06, 30601, nr. 6, p. 15-16 (zie 4.8 hieronder), waarna het als volgt overwoog:

“4.6 Het Hof stelt vast dat de wetgever bij het vaststellen van de forfaitaire grenzen van drie vervuilingseenheden per woning, is uitgegaan van de gegevens uit de praktijk van de waterschappen alsmede van een gemiddelde woningbezetting van 2,95 personen per huishouden. Daarmee heeft de wetgever naar het oordeel van het Hof getracht de werkelijkheid te benaderen. De stellingen van belanghebbende dat de feitelijke woningbezetting met een andere methodiek nauwkeuriger zou zijn te bepalen en (…) dat de gemiddelde woningbezetting in 2022 is gedaald naar 2,85 personen per huishouden, leiden het Hof niet tot een ander oordeel.

4.7.

Het Hof overweegt verder dat de heffingsambtenaar belanghebbendes stelling, dat de keuze voor het gehanteerde forfait niet is te rechtvaardigen reeds omdat eenvoudig een ander, minder discriminerend forfaitair systeem kan worden gekozen, namelijk één die aansluit bij de voorhanden zijnde gegevens van de feitelijke woningbezetting uit de Belastingregistratie ^[6] Personen (BRP), voldoende gemotiveerd heeft weersproken. De heffingsambtenaar heeft (…) verklaard dat de gegevens in de BRP niet naadloos aansluiten bij de zuiveringsheffing in de Waterschapswet, omdat voor de zuiveringsheffing sprake moet zijn van gebruik van de woning en uit de inschrijving in de BRP niet kan worden afgeleid of een persoon de woning ook in die zin gebruikt. Bij tweede woningen en vakantiewoningen geeft de BRP helemaal geen informatie over het aantal gebruikers. Voordat de BRP-gegevens door de gemeente aan het waterschap worden verstrekt zouden er dan, naast de controle die reeds voor de éénpersoonshuishoudens worden uitgevoerd, nog meer controles moeten plaatsvinden en correcties moeten worden toegepast, zodat niet gezegd kan worden dat er een eenvoudig pasklaar alternatief binnen handbereik is. Het Hof volgt de heffingsambtenaar hierin.

4.8.

Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het Hof dat, mede in aanmerking genomen de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever, een redelijke verhouding bestaat tussen de door de wetgever genoemde doelmatigheidsoverwegingen en de ongelijkheid die voor tweepersoon-huishoudens wordt veroorzaakt door de voor verwezenlijking van dat doel in de regeling gekozen vormgeving. Het Hof concludeert dat een objectieve en redelijke rechtvaardiging ten grondslag ligt aan de in de Waterschapswet neergelegde forfaitaire systematiek van de zuiveringsheffing voor woonruimten. Van een ongeoorloofde discriminatie van tweepersoonshuishoudens of strijd met het recht op ongestoord eigendom is geen sprake. Het hoger beroep van belanghebbende faalt.”

Het Hof heeft belanghebbendes hoger beroep op die gronden ongegrond verklaard.

3. Het geding in cassatie

3.1

Belanghebbende heeft tijdig en regelmatig cassatieberoep ingesteld. De directeur van het bestuur van GBLT gemeente- en waterschapsbelasting heeft een verweerschrift ingediend.

3.2

De belanghebbende stelt drie cassatiemiddelen voor.
Middel I betoogt dat het Hof weliswaar heeft geoordeeld dat het forfait in art. 122h(1) Waterschapswet tweepersoonshuishoudens discrimineert ten opzichte van andere meerpersoonshuishoudens, maar ongemotiveerd is voorbijgegaan aan de essentiële stelling dat dat forfait een ongelijke behandeling van tweepersoonshuishoudens ten opzichte van
alle andere huishoudens inhoudt, dus ook ten opzichte van eenpersoonshuishoudens. Het forfait discrimineert tweepersoonshuishoudens ten opzichte van
alle andere huishoudens: per woninggebruiker leidt het uitsluitend voor tweepersoonshuishoudens tot hogere zuiveringslasten dan gerechtvaardigd is op basis van het door de wetgever gehuldigde principe dat 'de vervuiler betaalt'. Alle andere huishoudens worden door het forfait juist geprivilegieerd Doordat het Hof daaraan voorbij is gegaan, is zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd. Het Hof meent kennelijk impliciet dat tweepersoonshuishoudens niet worden gediscrimineerd ten opzichte van eenpersoons-huishoudens. In termen van vervuilingseenheden worden zij echter precies even sterk gediscrimineerd ten op zichte van eenpersoonshuishoudens als ten opzichte van driepersoonshuishoudens. Zowel eenpersoons- als driepersoonshuishoudens worden immers effectief aangeslagen voor 1 vervuilingseenheid per persoon, terwijl tweepersoons-huishouden worden aangeslagen voor 1,5 vervuilingseenheid per persoon. Het is onbegrijpelijk waarom het Hof meent dat tweepersoonshuishoudens ten opzichte van driepersoonshuishoudens wel, maar ten opzichte van eenpersoonshuishoudens niet gediscrimineerd worden. Het Hof heeft de omvang van de discriminatie onjuist vastgesteld, waardoor de vraag of voor de algehele discriminatie van tweepersoonshuishoudens een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat niet correct beoordeeld kan worden. Het kleiner voorstellen van de discriminatie impliceert volgens de belanghebbende een
a priori onvolkomen toetsing in het nadeel van de tweepersoonshuishoudens.

3.3

Volgens
middel II is het Hof bij de vraag of een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor de geconstateerde ongunstige behandeling van tweepersoonshuishoudens ongemotiveerd voorbijgegaan aan essentiële stellingen. Het forfait voldoet volgens de belanghebbende niet aan de eis dat getracht is de werkelijkheid te benaderen en zij heeft daartoe gesteld dat van een rechtens acceptabel forfait mag gevergd worden dat het de te verwachten uitkomst van de in art. 122g(1) Waterschapswet neergelegde bepaling (bemonstering en meting) van de vervuilingswaarde tracht te benaderen en dat is niet het geval. Het Hof is daar niet kenbaar op ingegaan. Het Hof heeft verder op twee niet-begrijpelijke gronden aangenomen dat de wetgever heeft getracht de werkelijkheid te benaderen, nl. (i) de wetgever is uitgegaan van de gegevens uit de praktijk van de waterschappen, en (ii) hij is uitgegaan van een gemiddelde van 2,95 personen per huishouden. Ad (i) betoogt de belanghebbende dat uit de door het Hof geciteerde wetsgeschiedenis wel volgt dat het destijds onder de Wvo geldende maximum aansloot bij de toen gangbare praktijk van de waterschappen, maar dat dat niets zegt over de verhouding van die praktijk tot de te benaderen werkelijkheid van de reële/meetbare vervuilingswaarde van een huishouden. Die praktijk heeft geen enkele relatie met die werkelijkheid, zoals zij reeds opmerkte in punt 24 van haar hoger-beroepschrift. ’s Hofs motivering is volgens haar op dit punt dus onbegrijpelijk. Ad (ii) merkt zij op dat het Hof kennelijk bedoelde: een gemiddelde van 2,95 personen
per meerpersoons huishouden, anders is deze grond ook feitelijk onjuist. In hoger beroep heeft de belanghebbende al uiteengezet waarom een
gemiddelde van 2,95 personen per meerpersoonshuishouden geen deugdelijke maatstaf is om de werkelijkheid te benaderen: de omvangverdeling van Nederlandse huishoudens was en is, zowel ten tijde van de vaststelling van het forfait als momenteel, een ‘sterk rechts-scheve verdeling’, waardoor een gemiddelde geen representatieve maat is. In de beschrijvende statistiek is dat onbetwist, aldus de belanghebbende. In de parlementaire geschiedenis wordt niettemin, ondanks die (verzwegen) sterk rechts-scheve huishoudensverdeling, een gemiddelde woningbezetting van 2.95 personen per meerpersoonshuishouden als representatieve maat opgevoerd. Dat is volgens de belanghebbende bedrieglijke statistiek in het kader van een doelredenering om het getal 3 als acceptabel te presenteren omdat dat – in het licht van het verlangen de gangbare praktijk te continueren - de gewenste uitkomst was.

3.4

In hoger beroep heeft de belanghebbende ook de werkelijkheid achter de schijn van cijfermatige objectiviteit uiteengezet, waar het Hof ongemotiveerd aan voorbijgegaan is: het forfait van art. 122h(1) Waterschapswet moet er in 2022 toe hebben geleid dat meer dan 80% van de meerpersoonshuishoudens is aangeslagen voor een niet met hun omvang corresponderend aantal vervuilingseenheden. Van deze 80% ontving naar schatting meer dan driekwart een aanslag naar een aantal vervuilingseenheden dat minstens 40% afweek van het aantal eenheden dat strookt met de werkelijke huishoudensomvang. Deze cijfers, die voorzienbaar waren gegeven de bekende en bestendig sterk rechts-scheve omvangverdeling van Nederlandse huishoudens, sluiten volgens de belanghebbende uit dat bij de vaststelling van het forfait getracht is de werkelijkheid te benaderen. Daarvan desondanks uitgaan zou de jurisprudentie van de Hoge Raad op dit punt ontdoen van elke betekenis. Nu het Hof niet op deze stellingen heeft gerespondeerd, is diens oordeel onvoldoende gemotiveerd.

3.5

Middel III betoogt dat uit de middelen I en II volgt dat ‘s Hofs beslissing op fundamenteel onzuivere leest geschoeid is en dat heroverweging geboden is van de hoofdvraag of het in art. 122h(1) Waterschapswet vervatte forfaitere stelsel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod. De belanghebbende meent dat het antwoord op die vraag bevestigend luidt op de gronden die zij in hoger beroep heeft uiteengezet. Zij verwijst naar haar hoger-beroepschrift dat als bijlage bij de cassatieschriftuur is gevoegd.

Verweer

3.6

Ad middel I meent de heffingsambtenaar dat uit ’s hofs r.o. 4.3 niet valt af te leiden dat hij de omvang van de door belanghebbende gestelde discriminatie onjuist heeft vastgesteld. ’s Hofs oordeel op dat punt strookt met belanghebbendes standpunt, nu zij een stelsel van 1 vervuilingseenheid per persoon bepleit. Belanghebbendes cijfermatige onderbouwing kan volgens de heffingsambtenaar niet los worden gezien van haar standpunt dat een methode op basis van feitelijke woningbezetting nauwkeuriger zou zijn. Daar heeft de wetgever echter niet voor gekozen. In r.o. 4.5 t/m 4.8 komt het Hof mede op die basis tot het oordeel dat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het forfait bestaat. Dat oordeel acht de heffingsambtenaar niet onvoldoende gemotiveerd of onbegrijpelijk.

3.7

Ad middel II meent de heffingsambtenaar dat ’s Hofs oordeel dat het forfait de werkelijkheid tracht te benaderen met name berust op de gemiddelde woningbezetting van 2,95 personen. Dit oordeel acht hij niet onbegrijpelijk. Het Hof heeft volgens hem de door de belanghebbende gestelde sterk rechts-scheve verdeling van huishoudensomvang erkend noch miskend, maar er niet dezelfde conclusie aan verbonden als de belanghebbende. Het Hof heeft bij zijn oordeel dat getracht is om de gemiddelde woningbezetting te benaderen ook betrokken de door de wetgever genoemde doelmatigheidsoverwegingen en de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever. De heffingsambtenaar acht daarom diens oordeel niet onvoldoende gemotiveerd of onbegrijpelijk.

3.8

Ad middel III merkt de heffingsambtenaar op dat deze procedure draait om de vraag of het forfait voor woonruimten het gelijkheidsbeginsel schendt. Die vraag was ook aan de orde in Hof ’s-Gravenhage 1 mei 2009, ECLI:NL:GHSGR: 2009:BJ5183. Ook dat Hof oordeelde dat een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond bestond voor het forfait, en de Hoge Raad heeft het cassatieberoep daartegen afgedaan met toepassing van art. 81 RO. Het door de belanghebbende geschetste effect van het forfait op tweepersoonshuishoudens werpt volgens de heffingsambtenaar geen nieuwe licht op de werking van het forfait omdat het onlosmakelijk is verbonden aan de keuze van de wetgever voor dit forfait. Daarom meent hij dat de klachten ook ditmaal niet tot cassatie kunnen leiden.

4. De zuiveringsheffing en diens geschiedenis en achtergrond

De huidige regeling

4.1

De zuiveringsheffing is een bestemmingsheffing. De waterschappen moeten de opbrengst ervan besteden aan waterzuivering (art. 122d(1) Waterschapswet). De waterschappen moeten huishoudelijk afvalwater en daarmee vermengd bedrijfsmatig afvalwater zodanig zuiveren dat het weer in het oppervlaktewater kan worden gebracht. ^[7] De heffing is gebaseerd op de regel ‘de vervuiler betaalt’, zodat elke deelnemer aan het economische verkeer verantwoordelijk is voor de negatieve externe gevolgen van zijn handelen. Dit principe is in 1972 door de OESO aanvaard en is vastgelegd in de Europese Akte (1986) van de (thans) EU. ^[8] Maar de zuiveringsheffing reguleert ook door vervuiling en afvoer van vuil water te beprijzen en daarmee te ontmoedigen. ^[9] De zuiveringsheffing is op 29 december 2007 in de Waterschapswet opgenomen en wordt in haar huidige vorm vanaf 2009 opgelegd. Daarvóór werd zij geregeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo).

4.2

Anders dan die van de rioolheffing, zijn de essentialia van de zuiveringsheffing vastgelegd in de Waterschapswet; de waterschappen hebben weinig beleidsvrijheid. ^[10] De zuiveringsheffing is geregeld in art. 122c t/m 122l. Het belastbare feit is ‘afvoeren’ (art. 122d(1)), waar volgens art. 122c(c) onder wordt verstaan: het brengen van stoffen op een openbaar vuilwaterriool of op een zuiveringstechnisch werk. ^[11] , ^[12] Ter zake van een woonruimte of bedrijfsruimte is de gebruiker de belastingplichtige. Worden stoffen afgevoerd vanuit een ruimte die geen woonruimte of bedrijfsruimte is, dan is belastingplichtig degene die afvoert. ^[13] Art. 122c(h) Waterschapswet verwijst voor de term ‘woonruimte’ naar art. 116(b) Waterschapswet, volgens hetwelk een ‘woonruimte’ is een ruimte die blijkens zijn inrichting bestemd is om als een afzonderlijk geheel te voorzien in woongelegenheid en waarvan de delen blijkens de inrichting van die ruimte niet bestemd zijn om afzonderlijk in gebruik te worden gegeven.

4.3

Het tarief wordt bepaald in de desbetreffende waterschapsverordening op een bedrag per vervuilingseenheid. De zuiveringsheffing is een tijdvakheffing, zodat de belastingschuld in beginsel pas kan worden vastgesteld na afloop van het kalenderjaar, maar de meeste, zoniet bijna alle waterschappen hebben de heffing in hun verordeningen feitelijk omgezet in een tijdstipheffing door te bepalen dat zij verschuldigd is bij het begin van het heffingsjaar of de aanvang van de heffingsplicht. In die gevallen moet de verordening dus ook een verminderingsregeling bevatten voor als het jaar niet wordt volgemaakt. ^[14] Van Leijenhorst e.a. signaleren dat sommige verordeningen bepalen dat de omvang van een huishouden (één- of meerpersoons) wordt bepaald bij aanvang van het heffingstijdvak of, als dat later is, bij ontstaan van de heffingsplicht. Wijzigt die omvang in het heffingstijdvak, dan leidt dat dus niet tot vermindering of vermeerdering van de aanslag. ^[15]

4.4

De heffingsmaatstaf sluit aan bij de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd, conform het beginsel dat de vervuiler betaalt: de hoeveelheid afvoer en de mate van vervuiling bepalen de hoogte van de aanslag. De vervuiling wordt uitgedrukt in eenheden (art. 122f(1) Waterschapswet). Voor de afbraak van huishoudelijk afvalwater is zuurstof nodig. Om het gemiddeld door één persoon per dag geproduceerde afvalwater te zuiveren is 150 gram zuurstof nodig. Eén vervuilingseenheid vertegenwoordigt een jaarlijks verbruik van 54,8 kilogram zuurstof (Art. 122f(2) Waterschapswet). Bij bedrijven worden hoedanigheden van stoffen onderscheiden met behulp van een ‘grijze’ lijst en een ‘zwarte’ lijst. Ik ga daar niet op in, nu het in onze zaak alleen om huishoudens in woningen gaat.

4.5

De wet eist niet dat per woonruimte een vervuilingswaarde wordt bepaald omdat het vrijwel onmogelijk is om het afvalwater uit alle woonruimten te meten, bemonsteren en analyseren. Er wordt daarom met een forfait gewerkt, door de literatuur en de wetsgeschiedenis aangeduid als het woonruimteforfait hoewel het niet ziet op de woonruimte, maar op het aantal gebruikers ervan. Het is een gebruikersforfait per woonruimte. Art. 122h(1) Waterschapswet bepaalt de vervuilingswaarde van stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd voor alle woonruimten op drie vervuilingseenheden, behalve voor éénpersoonshuishoudens, ter zake waarvan de vervuilingswaarde van de jaarlijks afgevoerde stoffen worden bepaald op één vervuilingseenheid.

4.6

Art. 122g Waterschapswet luidt:

“1. Het aantal vervuilingseenheden wordt berekend met behulp van door meting, bemonstering en analyse verkregen gegevens, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels.

2. Bij de maatregel kan worden bepaald dat ter uitvoering van die maatregel nadere regels worden gesteld bij verordening van het algemeen bestuur.”

4.7

Art. 122h Waterschapswet luidt:

“1. In afwijking van artikel 122g wordt de vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd gesteld op drie vervuilingseenheden. De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een door één persoon gebruikte woonruimte worden afgevoerd bedraagt één vervuilingseenheid.

2. In afwijking van het eerste lid kan bij verordening van het algemeen bestuur worden bepaald dat de vervuilingswaarde van de stoffen geheel of gedeeltelijk wordt bepaald aan de hand van de door het drinkwaterbedrijf geleverde hoeveelheid drinkwater en door de betrokken leverancier geleverde hoeveelheid warm tapwater.

3. De heffing met betrekking tot de in het tweede lid bedoelde woonruimten wordt geheven over het tijdvak van 12 maanden zoals dat door het betrokken drinkwaterbedrijf bij de levering van drinkwater of door de berokken leverancier bij de levering van warm tapwater ten behoeve van die woonruimten wordt gehanteerd.

4. Indien het in het derde lid bedoelde tijdvak in twee kalenderjaren is gelegen worden de voor de kalenderjaren geldende tarieven per vervuilingseenheid naar tijdsevenredigheid toegepast.

5. Het eerste lid is niet van toepassing op de voor recreatiedoeleinden bestemde woonruimten die zich bevinden op een voor verblijfsrecreatie bestemd terrein dat als zodanig wordt geëxploiteerd. De in de vorige volzin bedoelde woonruimten worden tezamen aangemerkt als één bedrijfsruimte dan wel als onderdeel van een bedrijfsruimte.

6. Indien in de loop van een kalenderjaar het gebruik van een woonruimte, waarvan de heffing is bepaald op basis van het eerste lid, aanvangt of eindigt, wordt de gebruiker voor een evenredig gedeelte van de op basis van dit lid bepaalde aantal vervuilingseenheden aan de heffing onderworpen.”

4.8

De keuze voor een gebruikersforfaitait per woonruimte is in de MvT en de Nota naar aanleiding van het verslag bij de Wet modernisering waterschapsbestel ^[16] als volgt toegelicht:

(MvT: ^[17] ) “Het aantal vervuilingseenheden dat wordt afgevoerd, wordt bepaald door meting, bemonstering en analyse. In de praktijk gebeurt dit alleen bij de grote bedrijfsmatige lozingen, aangezien de wet uit oogpunt van besparing van perceptiekosten voor kleinere bedrijfsmatige lozingen en voor huishoudelijke lozingen een eenvoudiger systematiek kent. Voor bedrijven die minder dan 1000 vervuilingseenheden afvoeren, wordt veelal de regeling voor tabelbedrijven toegepast, die in dit voorstel wordt overgenomen uit de Wvo. Voor huishoudelijke lozingen kent de Wvo de zogenaamde forfaitaire heffing: ieder huishouden wordt aangeslagen voor een vast aantal vervuilingseenheden (v.e.), door het waterschap te bepalen, met een maximum van drie. Uitzondering hierop vormen slechts de eenpersoonshuishoudens: zij worden aangeslagen voor één vervuilingseenheid. De heffing voor huishoudens wordt in dit voorstel met twee wijzigingen overgenomen. Omwille van meer uniformiteit en transparantie wordt de vervuilingswaarde van stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd bij wet gesteld op drie v.e. voor meerpersoonshuishoudens (de uitzondering voor eenpersoonshuishoudens blijft ongewijzigd). De waarde van drie v.e. sluit aan bij de huidige praktijk van de waterschappen en bij de huidige gemiddelde woningbezetting van meerpersoonshuishoudens van 2,95.”

(MvT: ^[18] ) “De essentiële heffingsbepalingen zijn ontleend aan de huidige regeling voor de Wvo-heffing uit hoofdstuk IV van de Wvo, een regeling die niet zo lang geleden geheel gemoderniseerd is. Voor een heffing geldt als grondslag de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd (artikel 122e). Als heffingsmaatstaf geldt de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd, waarbij de vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden. De vervuilingseenheden worden bepaald door feitelijke vaststelling (meting) dan wel forfaitair, op dezelfde wijze zoals dit nu ook plaatsvindt (zie de artikelen 122g, 122h en 122i). De huidige mogelijkheid voor het waterschap de vervuilingswaarde door middel van schatting vast te stellen blijft bestaan (artikel 122j). De bepalingen zijn grotendeels gelijkluidend aan de bepalingen in hoofdstuk IV van de Wvo. Dit geldt ook voor de in dit wetsvoorstel voorgestelde aanpassingen in de Wvo op het punt van de maatstaf voor zuurstofverbruik (54,8 kilogram zuurstofverbruik in plaats van de huidige 49,6 kilogram zuurstofverbruik op jaarbasis) en de forfaitaire vaststelling van de vervuilingswaarde van stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd (drie in plaats van «ten hoogste drie»).”

(NnavV: ^[19] ) “Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van het CDA over de maatstaf voor de zuiveringsheffing merk ik het volgende op. De heffingsbepalingen voor woonruimten in artikel 122h, eerste lid volgen dezelfde systematiek als in artikel 21 van de huidige Wvo. Dit is een forfaitair systeem waarbij een woonruimte voor een vervuilingswaarde van drie vervuilingseenheden wordt aangeslagen, teneinde een gedetailleerde kostentoerekening en daarmee hoge perceptiekosten te voorkomen. Tevens is bepaald dat de vervuilingswaarde één vervuilingseenheid bedraagt voor een door één persoon gebruikte woonruimte. Gelet op de perceptiekosten zie ik geen aanleiding om deze systematiek aan te passen en een verdere differentiatie van de heffing voor woonruimten te bevorderen. Dit zou een veel meer omvattende vaststelling van en controle op actuele woningbezetting noodzakelijk maken. Overigens is in het wetsvoorstel in artikel 122h, tweede lid een alternatief geboden waardoor de hoogte van de heffing wordt bepaald aan de hand van de door het waterleidingbedrijf geleverde hoeveelheid water.”

4.9

In een plenair debat van 18 april 2024 ^[20] over onder meer versterking van het profijtbeginsel bij de watersysteemheffing merkte de Minister van Infrastructuur en Waterstaat op dat als men verdere differentiatie nodig acht of wil ontwikkelen, men ook moet kijken naar de administratieve lasten voor waterschappen. Het veel actiever volgen van de huishouden-samenstelling dan in het huidige systeem dat alleen één- en driepersoonshuishoudens onderscheidt, zou volgens hem een grote uitvoeringslast opleveren. Ook hij noemde als alternatief aansluiting bij het drinkwatergebruik. Tijdens dat debat nam de Kamer niettemin de volgende motie aan: ^[21]

“MOTIE VAN DE LEDEN OLGER VAN DIJK EN PIERIK

Voorgesteld 18 april 2024

(…)

constaterende dat in de huidige heffingssystematiek van de zuiverings- en verontreinigingsheffing alleen onderscheid gemaakt wordt tussen eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens;

constaterende dat een tweepersoonshuishouden wordt aangeslagen voor hetzelfde aantal vervuilingseenheden als een drie- of hoger aantal persoonshuishouden;

overwegende dat het wenselijk en eerlijker is dat huishoudens een belasting betalen die past bij hun omvang;

verzoekt de regering te onderzoeken hoe de zuiverings- en verontreinigingsheffing meer op basis van de omvang van huishoudens geheven kan worden.”

De voorafgaande Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo)

4.1

De zuiveringstaak en het waterkwaliteitsbeheer werden vóór invoering van de Wet modernisering waterschapsbestel bekostigd uit een verontreinigingsheffing op basis van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). De Wvo trad eind 1970 in werking. Op grond van een aantal ontwikkelingen ^[22] werden per 29 december 2007 de zuiveringstaak en het waterkwaliteitsbeheer van oppervlaktewater van elkaar ontkoppeld, ^[23] waardoor ter zake van indirecte lozingen - op het riool en op zuiveringstechnische werken - voortaan zuiveringsheffing werd geheven en ter zake van rechtstreekse lozingen op het oppervlaktewater de ‘nieuwe’ verontreinigingsheffing. ^[24] De ‘oude’ verontreinigingsheffing werd geheven naar dezelfde grondslag en maatstaf als de huidige zuiveringsheffing.

4.11

Ook de verontreinigingsheffing ter zake van woningen sloot aan bij de gebruiker(s) ervan. Al in het eerste wetsontwerp van de Wvo (‘Regelen omtrent de verontreiniging van oppervlaktewateren’) stond een woonruimtegebruikersforfait. Art. 17(2) (oud) Wvo bepaalde dat in afwijking van lid 1 (dat de hoeveelheid en/of de hoedanigheid van de afvalstoffen als grondslag aanwees) voor gebouwde eigendommen in gebruik als woonruimte de heffingen (ook) konden worden vastgesteld op een vast bedrag per woning. Art. 18(2) Wvo bepaalde dat het jaarlijks per inwonerequivalent verschuldigde bedrag bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld kon worden. Het besluit van 6 november 1975 ^[25] bepaalde de heffingen voor woonruimten op een gelijk bedrag per woonruimte, behalve voor woonruimte bewoond door één persoon, waarvoor het bedrag van de heffingen kon worden vastgesteld met als maatstaf één inwonerequivalent. Die wet werd als volgt toegelicht: ^[26]

“Met betrekking tot de vraag naar welke maatstaven de in de wet vast te leggen grondslagen zijn te bepalen, zijn de ondergetekenden van oordeel, dat voor de vervuiling met organische stoffen in beginsel een berekening per inwonerequivalent het meest in aanmerking komt. (…). Dit beginsel is neergelegd in de artikelen 17 en 18. Ten einde evenwel de invordering van de heffing en de bijdrage te vereenvoudigen moet voor woningen deze eenheid kunnen worden herleid, hetzij tot een vast bedrag per woning, hetzij tot een percentage van de belastbare opbrengst voor de grondbelasting.”

4.12

Art. 17(2) Wvo werd bij de Wet Enige wijzigingen van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (
Stb . 1981, 573) gewijzigd naar aanleiding van uw rechtspraak over het begrip woonruimte, ^[27] waarvan een omschrijving in de wet ontbrak. Van die gelegenheid werd gebruik gemaakt om de vervuilingswaarde van woonruimten in de wet zelf op te nemen ^[28] en te stellen op ‘ten hoogste 3,5 inwonersequivalenten’. De MvT lichtte toe: ^[29]

“Door de vervuilingswaarde op «ten hoogste 3,5 inwonerequivalenten» te stellen, wordt rekening gehouden met de omstandigheid dat de situatie in de praktijk per regio verschillend is. Zoals van meet af aan door de wetgever is bedoeld, blijven de waterkwaliteitsbeheerders dus bevoegd de hoogte van het forfait af te stemmen op de eigen regionale situatie.

Voor de woonruimten die worden bewoond door één persoon is, zoals thans reeds in het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren en de heffingsverordeningen van de regionale waterkwaliteitsbeheerders is gebeurd, erin voorzien dat de vervuilingswaarde op één inwonerequivalent wordt gesteld. Het is niet de bedoeling om door middel van de onderhavige wetswijziging verandering te brengen in de in de praktijk gangbare handelwijze m.b.t. het opleggen van een aanslag van één inwonerequivalent. Zo leggen waterkwaliteitsbeheerders veelal, indien zij op grond van een eenmaal ingediend verzoek weten dat een woonruimte door één persoon wordt bewoond, met betrekking tot de volgende jaren uit eigener beweging een aanslag van één inwonerequivalent op. Om in aanmerking te komen voor een aanslag van één inwonerequivalent behoeft dus niet elk jaar opnieuw een schriftelijk verzoek te worden ingediend. Tegen continuering van deze doelmatige praktijk bestaat geen bezwaar. Het wordt daarom aan de waterkwaliteits-beheerder overgelaten om bij algemene maatregel van bestuur, respectievelijk verordening op grond van in artikel 22 van de wet nadere regelen ter zake te stellen. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat er voldoende ruimte is voor een regeling die aan de behoefte van de bestuurspraktijk beantwoordt.

Door de voorgestelde regeling van de vervuilingswaarde in de wet zelf is de in het huidige tweede lid van artikel 18 van de wet neergelegde mogelijkheid om de heffingen en bijdragen voor woonruimten vast te stellen «op een gelijk bedrag per woonruimte of op grondslag van de voor de grondbelasting vastgestelde of in overeenstemming daarmede geschatte belastbare opbrengst dan wel op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te geven wijze» vervallen. Tevens is als logisch gevolg daarvan het bestaande derde lid van artikel 18 komen te vervallen.”

4.13

Ook onder de Wvo bestond discussie over de bepaling van de vervuilingswaarde van woonruimten. Volgens Borghols e.a. werd tegen verdere differentiatie van het gebruikersaantal per woning aangevoerd dat (i) de bevolkingsadministratie van gemeenten niet altijd zodanig nauwkeurig was dat voldoende zekerheid bestond over het aantal bewoners per woonruimte; (ii) een methode met meer differentiatie een vaste peildatum zou vereisen; en (iii) (door het CDA in de tweede kamer) dat heffing op basis van de werkelijke woonruimtebezetting een zware financiële last zou betekenen voor grotere gezinnen. ^[30] Daarom werd destijds een bovengrens van bijvoorbeeld 5 vervuilingseenheden voorgesteld. Borghols e.a. ^[31] betwijfelden de geldigheid van argument (i) omdat kort daana de Gemeentelijke Basisadministratie werd ingevoerd, waarna ook de waterschappen automatisch de mutaties in het bevolkingsbestand konden ontvangen. Ook argument (ii) lijkt mij ongeldig omdat de waterschappen feitelijk al heffen alsof het om een tijdstipbelasting gaat (zie 4.3 hierboven). Borghols e.a. schreven daarover in 2007:

“In de discussies over de bepaling van de vervuilingswaarde voor woonruimten is een tweetal andere mogelijkheden in beeld geweest. In de eerste plaats is gedacht aan het de mogelijk om de vervuilingswaarde te baseren op het aantal personen dat de woonruimte bewoont. Aangezien de door één inwoner geloosde vervuiling per definitie wordt gesteld op 1 v.e. zou een woonruimte met bijvoorbeeld 4 bewoners dan worden aangeslagen voor 4 v.e. Bij 7 bewoners bedraagt de vervuilingswaarde 7 v.e. De bevolkingsadministraties van de gemeenten hebben echter niet altijd een zodanige graad van nauwkeurigheid dat er bij de kwaliteitsbeheerder voldoende zekerheid bestaat over het aantal bewoners per woonruimte. Voorts vereist deze methode een vaste peildatum: hoeveel personen bewonen op een bepaald tijdstip de woonruimte. Daarnaast is door woordvoerders van het CDA bij eerdere discussies over dit onderwerp in de Tweede Kamer betoogd dat het berekenen van de aanslag op basis van de daadwerkelijke woonruimtebezetting een zware financiële last betekent voor de grotere gezinnen. Daarom werd in die tijd voorgesteld een bovengrens van bijvoorbeeld 5 v.e. in te voeren. Ook in het rapport van de Commissie Zevenbergen [1992; PJW] is geen steun te vinden voor dit alternatief. De commissie verwacht niet dat de waterbeheerders op korte termijn op eenvoudige wijze kunnen beschikken over de vereiste gegevens betreffende de daadwerkelijke woonruimtebezetting. Daarnaast verwacht de commissie een aanzienlijke stijging van de perceptiekosten. Ook uit privacyoogpunt zijn er naar het oordeel van de commissie bezwaren tegen een dergelijk systeem aan te voeren. Het valt te betwijfelen of de argumenten van de Commissie Zevenbergen op dit punt nog als valide kunnen worden beschouwd. Immers niet lang nadat het rapport verscheen, werd de Gemeentelijke Basisadministratie ingevoerd. Deze geautomatiseerde administratie van de bevolkingsgegevens maakt het mogelijk dat onder andere waterschappen automatisch de mutaties in het bevolkingsbestand ontvangen en op die manier zelf op eenvoudige wijze de actuele bewoningssituatie van alle woonruimten in hun beheersgebied kunnen registreren.”

4.14

Uit de parlementaire behandeling van de wet Vervanging van hoofdstuk IV van de Wvo (dat hoofdstuk regelt de verontreinigingsheffing) volgt dat het woonruimtegebruikersforfait is ingegeven door overwegingen van uitvoerbaarheid en doelmatigheid: ^[32]

“Op basis van de bestaande jurisprudentie is een (deel van een) gebouw waarin geen afzonderlijke woonruimten aanwijsbaar zijn en dat door meer dan één persoon of meer dan één gezin of daarmee vergelijkbare andere leefeenheid wordt bewoond geen woonruimte. Dit betekent dat het woonruimteforfait niet van toepassing is op dat (deel van dat) gebouw niet als woonruimte in de heffing betrokken. Het woonruimteforfait voor huishoudens van twee of meer personen heeft namelijk tot strekking de heffing te vereenvoudigen voor een groot aantal gevallen van in omvang gelijke vervuiling te weten die door een gezin of daarmee gelijk te stellen andere leefeenheid in een afzonderlijke woning. (HR 23 juli 1984, BNB 1984/282, HR 8 februari 1995, Fed 1995/283, HR 10 januari 1996, Belastingblad 1996, blz. 168 t/m 170, Hof ’s-Gravenhage 26 maart 1996, Belastingblad 1996, blz. 770 t/m 773)”

Rapporten en niet aangenomen wijzigingsvoorstellen

4.15

In 2014 concludeerde de OESO in diens rapport
Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future? ^[33] dat het waterbeheer in Nederland en de financiering ervan goed georganiseerd zijn. Ter zake van de financiering adviseerde de OESO wel om economische prikkels te versterken en de vervuiler ook echt te laten betalen. Op initiatief van de toenmalige minister van Infrastructuur en Waterstaat en de waterbeheerders (provincies, gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven) is toen een traject gestart om te onderzoeken hoe de gebruiker, de vervuiler, de kostenveroorzaker c.q. de belanghebbende adequater voor de financiering van het waterbeheer kan worden aangeslagen. Het OESO-rapport was in 2015 aanleiding voor de Unie van Waterschappen om een Commissie Aanpassing Belastingstelsel (CAB) in te stellen. De ambities waren groot, gezien de taakopdracht om: ^[34]

“1. onderzoek te doen naar de vraag of het belastingstelsel van de waterschappen op de middellange termijn houdbaar is en verbetervoorstellen te formuleren indien blijkt dat aanpassingen wenselijk zijn;

2. in haar onderzoek zowel de watersysteemheffing als de zuiveringsheffing en de verontreinigingsheffing te betrekken;

3. zich in haar onderzoek te richten op een toekomstbestendig stelsel waarin een prominente plaats is voor de aanbevelingen van de OESO en de leidende principes die de minister naar aanleiding daarvan heeft geformuleerd, maar waarin ook oplossingen voor bestaande knelpunten in het stelsel worden geboden;

4. de door het Uniebestuur geformuleerde en hieronder vermelde uitgangspunten als kader te nemen bij haar opdracht.

De inhoudelijke uitgangspunten die het Uniebestuur de CAB bij de opdracht heeft meegegeven, zijn de volgende:

• Passend binnen aanbevelingen OESO: Hoe kunnen we beginselen zoals ‘gebruiker, vervuiler, kostenveroorzaker, belanghebbende betaalt’ vollediger toepassen binnen het belastingstelsel van de waterschappen?

• Terugwinnen van gemaakte kosten blijft een centraal uitgangspunt.

• De gekozen waterschapsbesturen hebben mogelijkheden om binnen wettelijke grenzen in te spelen op regionale verschillen (bestuurlijke keuzes te maken; maatwerk).

• Eventuele wijzigingen (en het stelsel dat daaruit voortvloeit) moeten voldoen aan de criteria uitlegbaar, transparant, robuust, rechtvaardig, maatschappelijk gedragen, eenvoudig uit te voeren en doelmatig (lage perceptiekosten).

• Het nieuwe belastingsysteem moet toekomstbestendig zijn. Het stelsel moet adaptief zijn en mee kunnen bewegen/in kunnen spelen op toekomstige ontwikkelingen zoals innovaties en ambities op het terrein van duurzaamheid.”

Het rapport van de CAB dat jaar later werd gepresenteerd, was bescheidener van opzet. ^[35]

4.16

Dat eindrapport van mei 2018 van de CAB vermeldt over het woonruimtegebruikers-forfait voor de zuiveringsheffing: ^[36]

“(…)

5.2.2

KNELPUNTEN ZUIVERINGSHEFFING

Sinds de in 2007 aangebrachte tweedeling tussen zuiveringsheffing en verontreinigingsheffing zijn omstandigheden en inzichten veranderd. De CAB (voor)ziet een aantal knelpunten, dat hierna wordt toegelicht.

(…)

Het woonruimteforfait voor huishoudens roept vragen op

Huishoudens worden via het woonruimteforfait in de heffing betrokken. ^[37] Het woonruimteforfait biedt een eenvoudige wijze van vaststelling van de vuillast (en daarmee de verschuldigde belasting) van een huishouden: deze is forfaitair bepaald op de gemiddelde vuillast van een meerpersoonshuishouden: drie vervuilingseenheden (VE). Van dit uitgangspunt werd later afgeweken doordat op verzoek van de éénpersoonshuishoudens een uitzondering in de wet werd opgenomen: de aanslag van éénpersoonshuishoudens wordt forfaitair vastgesteld op één VE. De aanslagoplegging kan eenvoudig en goedkoop plaatsvinden, doordat gegevens over samenstelling van het huishouden in de Basisregistratie Personen (BRP) voorhanden zijn en er geen onderzoek naar de werkelijke vuillast behoeft plaats te vinden. De toepassing van het forfait heeft in de afgelopen jaren veel vragen opgeroepen en het wordt als niet rechtvaardig ervaren. Zo vragen tweepersoonshuishoudens zich af waarom zij geen aanslag voor 2 VE ontvangen.

(…).

De CAB heeft op basis van de in paragraaf 3.4 beschreven toekomstige ontwikkelingen en voorgaande analyse van knelpunten voorstellen ontwikkeld die hierna worden toegelicht.

(…).

Het beginsel de vervuiler betaalt

Momenteel ligt aan de zuiveringsheffing het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ ten grondslag. De heffingsmaatstaf is de mate van vervuiling uitgedrukt in vervuilings-eenheden. Vervuilingseenheden zijn vastgesteld op de jaarlijkse hoeveelheid zuurstof die nodig is om de gemiddelde vervuiling van één persoon af te breken. Vanwege deze koppeling aan zuurstofverbruik spelen ook de kosten van vervuiling een rol. Immers, hoe meer/viezer afvalwater geloosd wordt, des te meer zuurstof nodig is om dit afvalwater te zuiveren en hoe hoger – in beginsel – de aanslag.

Het kostenveroorzakingsbeginsel

De CAB is er van overtuigd dat voor een aantal van de hiervoor genoemde knelpunten het beter toepassen van het kostenveroorzakingsbeginsel een oplossing biedt. Een heffingsgrondslag die meer gebaseerd is op kostenveroorzaking zorgt bovendien automatisch voor een financiële prikkel om kosten te verminderen. Een op kostenveroorzaking gebaseerde heffing houdt daarmee in dat kosten en heffing min of meer gelijk opgaan. De mogelijkheid om het kostenveroorzakingsbeginsel beter tot uitdrukking te brengen in de heffing is geen nieuwe gedachte. De Commissie Integraal Waterbeheer (CIW) onderzocht dit reeds in 1999. ^[38] In 2014 heeft de werkgroep Modernisering zuiveringsheffing in haar rapport opnieuw voorstellen gedaan voor een maatstaf gebaseerd op kostenveroorzaking, waarbij twee verschillende heffingsformules zijn gepresenteerd. ^[39] De CAB benadrukt dat ondanks het beter toepassen van het kostenveroorzakingsbeginsel ook nog steeds het principe de vervuiler betaalt van kracht blijft binnen de heffing. Dit komt onder meer tot uiting doordat de heffing nog grotendeels aansluit bij de vuilvracht van het afvalwater (zie paragraaf 5.3.5 voor voorstel nieuwe heffingsformule). Hiermee blijft het regulerende element van de heffing en daarmee de milieudoelstelling (vervuiling terugdringen) in stand.

5.3.2

WOONRUIMTEFORFAIT

Voorstel

Wijzig het bestaande woonruimteforfait zodat meer gedifferentieerd wordt naar gezinsomvang en hanteer hiervoor de volgende vier categorieën:

• 1-persoonshuishoudens: 1 KVE (VE)

• 2-persoonshuishoudens: 2 KVE (VE)

• 3-persoonshuishoudens: 3 KVE (VE)

• 4- en meerpersoonshuishoudens: 4 KVE (VE)

Toelichting voorstel

Huishoudens ontvangen een aanslag zuiveringsheffing die gebaseerd is op het woonruimteforfait. In de verkennende fase van het onderzoek van de CAB is het huidige woonruimteforfait door velen als één van de aandachtspunten voor het vervolgtraject aangemerkt. Het huidige forfait wordt als slecht uitlegbaar en niet eerlijk ervaren.

De CAB heeft uitgebreid stilgestaan bij het knelpunt en gekeken naar mogelijke oplossingen. De CAB neemt de veelgehoorde suggestie om het forfait te verfijnen over en stelt de volgende differentiatie naar gezinsomvang voor:

• 1-persoonshuishoudens: 1 KVE (VE)

• 2-persoonshuishoudens: 2 KVE (VE)

• 3-persoonshuishoudens: 3 KVE (VE)

• 4- en meerpersoonshuishoudens: 4 KVE (VE)

De CAB kiest voor deze differentiatie omdat in Nederland 95% van de huishoudens een één-, twee-, drie- of vierpersoonshuishoudens is. ^[40] Het woonruimteforfait loopt afhankelijk van de omvang van het huishouden op van 1 kostenveroorzakingseenheid (KVE) op tot 4 KVE. Ten behoeve van de uitvoerbaarheid van dit voorstel zal het woonruimteforfait worden omgevormd van een tijdvakbelasting naar een tijdstipbelasting, waarbij de gezinsomvang per 1 januari van het belastingjaar leidend is voor de heffing in dat jaar. Het nieuw voorgestelde woonruimteforfait vervangt het huidige en komt derhalve naast de bestaande mogelijkheid om de zuiveringsheffing te baseren op het drinkwaterverbruik

(…)

8 FINANCIËLE GEVOLGEN

(…)

8.2

DE ZUIVERINGSHEFFING

(…)

ten slotte leidt ook het voorstel om binnen het woonruimteforfait het onderscheid in één- en meerpersoonshuishoudens te vervangen door een onderscheid in één-, twee-, drie- en vier-en-meerpersoonshuishoudens tot minder heffingseenheden. Ook dit heeft een opstuwend effect op het tarief. In deze paragraaf worden de financiële effecten van deze voorstellen met de informatie die nu beschikbaar is zo goed mogelijk ingeschat.

(…)

8.2.8

AANTAL HEFFINGSEENHEDEN HUISHOUDENS

De CAB stelt voor om het huidige onderscheid in één- en meerpersoonshuishoudens (met betaling van één resp. drie vervuilingseenheden) te vervangen door een onderscheid in één-, twee-, drie- en vier-en-meerpersoonshuishoudens (met betaling van één, twee, drie resp. vier kostenveroorzakingseenheden). Omdat binnen de meerpersoonshuishoudens de tweepersoons-huishoudens verreweg de grootste groep zijn en zij in plaats van drie nu twee heffingseenheden gaan betalen, wordt het totaal aantal heffingseenheden van de huishoudens minder. Een statistiek van het CBS maakt het mogelijk om per provincie te bepalen wat het aandeel van de twee-, drie- en vier-en-meer-persoonshuishoudens in het totaal van de meerpersoonshuishoudens is. Met deze informatie en het bij de Unie bekende aantal meerpersoonshuishoudens per waterschap is in bijlage 16 een inschatting gemaakt van het aantal van de verschillende soorten huishoudens en van het resulterende aantal vervuilingseenheden. De berekening levert als resultaat op dat het aantal v.e.’s van de huishoudens landelijk 15,869 miljoen bedraagt, waar nu nog sprake is van 17,060 miljoen v.e.’s.”

4.17

Het bestuur van de Unie van Waterschappen heeft op 22 oktober 2018 een ‘Aangepast voorstel wijziging belastingstelsel waterschappen’ bij de waterschappen ingediend, gebaseerd op het eindrapport van de CAB: ^[41]

“2. DE VOORSTELLEN MET BETREKKING TOT DE ZUIVERINGSHEFFING; KOSTENVEROORZAKING ALS LEIDEND PRINCIPE OM DUURZAME AMBITIES TE ONDERSTEUNEN

De zuiveringsheffing is dringend aan herziening toe. De heffing speelt onvoldoende in op duurzame ambities en klimaatverandering en er dient een alternatief te komen voor de huidige analysemethode. De voorstellen voor de zuiveringsheffing zijn met name ontstaan door te kijken naar afvalwaterstromen die substantiële kosten veroorzaken en naar afvalwaterstromen die waarde vertegenwoordigen en de kosten kunnen beperken. De zuiveringsheffing wordt daarom op een aantal essentiële onderdelen omgevormd, waarbij met name een betere toepassing van het kostenveroorzakingsbeginsel tot de volgende voorstellen leidt:

• de heffingsformule te baseren op kostenveroorzaking en zodanig aan te passen dat naast vuillast ook de hoeveelheid water hierin terug komt;

• het woonruimteforfait aan te passen zodat meer gedifferentieerd wordt naar gezinsomvang;

• de CZV-methode te vervangen door de TOC-methode en de T-correctie te laten vervallen;

• waterschappen de mogelijkheid te geven om maatregelen ter beperking van hemelwaterkosten te dekken uit de opbrengst van de zuiveringsheffing;

• beter in te spelen op waardevol afvalwater door waterschappen een drietal maatwerkopties te bieden;

• de (toepassing van de) tabel afvalwatercoëfficiënten aan te passen.

(…).

HET WOONRUIMTEFORFAIT WORDT ZO AANGEPAST DAT MEER GEDIFFERENTIEERD WORDT NAAR GEZINSOMVANG

Het Uniebestuur stelt voor het huidige woonruimteforfait aan te passen zodat meer gedifferentieerd wordt naar gezinsomvang met de volgende categorieën:

• 1 persoonshuishouders: 1 KVE (VE)

• 2 persoonshuishoudens: 2 KVE (VE)

• 3-persoonshuishoudens: 3 KVE (VE)

• 4- en meerpersoonshuishoudens: 4 KVE (VE)

Het huidige woonruimteforfait met een onderscheid tussen 1 en meerpersoonshuishoudens wordt verfijnd. Het nieuwe woonruimteforfait loopt dus afhankelijk van de omvang van het huishouden op van 1 kostenveroorzakingseenheid (KVE) op tot 4 KVE. Het Uniebestuur kiest voor deze differentiatie omdat in Nederland 95% van de huishoudens een één- twee-, drie- of vierpersoonshuishouden is. Ten behoeve van de uitvoerbaarheid wordt het woonruimteforfait omgevormd van een tijdvak, in een tijdstipbelasting, zodat de omvang van het huishouden per 1 januari van het belastingjaar bepalend is voor de heffing in dat jaar. Het nieuw voorgestelde woonruimteforfait vervangt het huidige en komt derhalve naast de bestaande mogelijkheid om de zuiveringsheffing te baseren op het drinkwaterverbruik.

(…)

5. FINANCIËLE GEVOLGEN VAN DE VOORSTELLEN

Omdat voorstellen van het Uniebestuur nauwelijks invloed hebben op de totale kosten die de waterschappen met de drie belastingen dekken, zijn de financiële gevolgen vooral verschuivingen van de lasten tussen de verschillende betalende groepen. De totale lastendruk van de waterschappen verandert nauwelijks. Deze paragraaf bevat een samenvatting van de financiële effecten van de voorstellen die gebaseerd zijn op de belastinggegevens van de waterschappen van 2018. Met andere woorden, als de voorstellen in 2018 van kracht zouden worden, zouden de financiële gevolgen overeenkomen met hetgeen in deze paragraaf is weergegeven.

(…)

ZUIVERINGSHEFFING:

(…)

 de vermindering van het aantal heffingseenheden van de huishoudens, als gevolg van de voorstellen voor het woonruimteforfait, en van de tabel- en meetbedrijven, als gevolg van de nieuwe heffingsformule, heeft een opstuwend effect op het tarief van de zuiveringsheffing (de inschatting is dat het landelijk om 7% minder eenheden gaat);

(…).”

4.18

Het Uniebestuur reageerde op 22 oktober 2018 als volgt op de inbreng van de waterschappen ter zake van het oorspronkelijke voorstel van het Uniebestuur van 15 juni 2018 om het woonruimtegebruikersforfait te wijzigen: ^[42]

“4.4 FORFAIT VOOR VIERPERSOONSHUISHOUDENS

Inbreng

Een waterschap geeft aan dat beter gemotiveerd zou moeten worden waarom voor vierpersoonshuishoudens een forfait van 4 KVE i.p.v. 3 KVE gaat gelden.

Inbreng door

Noorderzijlvest.

Reactie

Aanvankelijk bepaalde de wet ^[43] dat de heffing voor woonruimten op een gelijk bedrag per woonruimte kon worden vastgesteld, zonder dat bedrag overigens te noemen. In de praktijk werd de gemiddelde woningbezetting als uitgangspunt genomen. Doorgaans werd deze op 3 VE vastgesteld. In regio’s met een grotere gezinssamenstelling, zoals in Noord-Brabant, werd aanvankelijk gekozen voor een forfait van 3,5 VE. De uitzondering voor eenpersoonshuishoudens werd pas later geïntroduceerd. In de nu voorgestelde verfijning wordt niet langer de gemiddelde woonbezetting als uitgangspunt genomen, maar een variatie van het forfait naar gezinsomvang. Als consequentie hiervan worden vierpersoonshuishoudens aangeslagen voor 4 KVE, vergelijkbaar met één-, twee- en driepersoonshuishoudens die voor 1, 2 resp. 3 KVE worden aangeslagen.

4.5

KEUZEMOGELIJKHEID VOOR HET WOONRUIMTEFORFAIT

Inbreng

In één reactie wordt de keuzemogelijkheid voor waterschappen bepleit tussen een forfait van 1, 2 of 3 (voor huishoudens van 3 of meer personen) dan wel 1, 2, 3 of 4 (voor huishoudens van 4 of meer personen) KVE.

Inbreng door

Amstel, Gooi en Vecht.

Reactie

Voor huishoudens geldt al een alternatieve heffingsmogelijkheid op basis van het waterverbruik. Als er nog meer mogelijkheden zouden worden toegevoegd zou een wel erg verdeeld beeld van de heffingen ontstaan. De vraag is of dit voldoende uitlegbaar en transparant is. Om deze reden wordt in het voorstel vastgehouden aan één forfaitair systeem, naast de mogelijkheid van heffing op basis van het waterverbruik.

4.6

WOONRUIMTEFORFAIT AFTOPPEN OP 3 KVE

Inbreng

Enkele waterschappen zijn voorstander van het aftoppen van het woonruimteforfait op 3 KVE (in plaats van 4 KVE).

Inbreng door

Delfland (deel van bestuur), Hollands Noorderkwartier, (deel van bestuur), Rivierenland, Scheldestromen.

Reactie

In de voorgestelde aftopping op 4 KVE is rekening gehouden met de samenstelling van de huishoudens. 95% van de huishoudens in Nederland bestaat uit één, twee, drie of vier personen, en de overige 5% van de huishoudens bestaat uit vijf of meer personen (Zie CBS, Statline, Particuliere huishoudens naar samenstelling en grootte, 1 januari). Met het voorstel om een forfait te variëren tot 4 persoonshuishoudens wordt dus rekening gehouden met de samenstelling van 95% van de huishoudens. Omdat 12% van de huishoudens een vierpersoonshuishouden is, zou een aftopping van het forfait tot 3 KVE (bij driepersoonshuishoudens) tot gevolg hebben dat (slechts) rekening wordt gehouden met de omvang van circa 83% van de huishoudens. De vraag is voorts of een aftopping op 3 KVE wel uitlegbaar is vanuit het kostenveroorzakingsprincipe. Een gevolg van een aftopping op 3 KVE is daarnaast dat dit leidt tot een additionele tariefstijging. Het aantal heffingseenheden neemt immers af bij deze aftopping. Alle categorieën (bedrijven en huishoudens) – behoudens de vier- en meerpersoonshuishoudens - zullen hierdoor een verzwaring van de zuiveringsheffing ervaren.

4.7

WOONRUIMTEFORFAIT VERDER DIFFERENTIËREN

Inbreng

Vanuit een waterschap wordt voorgesteld het woonruimteforfait verdergaand te differentiëren naar bijvoorbeeld 5 en 6 KVE.

Inbreng door

Delfland (deel van bestuur).

Reactie

Zie ook de reactie in 4.6 hiervoor. De inbreng houdt in dat ook de laatste 5% van de huishoudens aan een nadere differentiatie zou worden onderworpen. De vraag is of dit nog in lijn is met de vooraf gestelde kaders zoals uitvoerbaarheid, doelmatigheid (lage perceptiekosten) en het principe de kostenveroorzaker betaalt. Aftopping draagt niet alleen bij aan de uitvoerbaarheid, maar ligt ook voor de hand, aangezien de relatieve kostenveroorzaking per persoon uit het gezin afneemt naarmate het gezin in omvang toe neemt (zie Evaluatie Experiment met het Breed Waterspoor, 13 december 2004, p. 16- 17). Een forfait waarbij de kosten 1:1 stijgen naarmate de gezinsomvang toeneemt, houdt hier onvoldoende rekening mee. In dat opzicht doet een aftopping recht aan de gestelde heffingsprincipes. Een nadere differentiatie treft bovendien een kleine groep belastingplichtigen, maar systemen moeten hierop wel ingericht en bijgehouden worden. De vraag is hoe doelmatig dit is.

(…).”

4.19

Monsma ^[44] heeft het voorstel van het Uniebestuur van juni 2018 als volgt becommentarieerd:

“5 Aanpassing woonruimteforfait zuiveringsheffing

Het Uniebestuur stelt voor het huidige woonruimteforfait, waarin per woonruimte voor 3 VE wordt geheven met als enige uitzondering dat éénpersoonshuishoudens voor 1 VE betalen, te vervangen door een woonruimteforfait waar meer onderscheid wordt gemaakt naar de omvang van het huishouden: één-, twee-, drie- en vier- en meerpersoonshuishoudens. Voor tweepersoonshuis-houdens leidt dit tot een lagere heffingsgrondslag (2 VE), voor vier- en meerpersoonshuishoudens levert de differentiatie juist een verhoging van de grondslag op (4 VE). Voor één- en driepersoonshuishoudens blijft de heffingsgrondslag gelijk (1 en 3 VE).

Ik vraag mij af of het Uniebestuur wel voldoende heeft nagedacht over dit voorstel. Ten eerste wordt de uitvoering van het woonruimteforfait er door dit voorstel niet eenvoudiger op. Ten tweede is het nog maar de vraag of de kritiek die er in de praktijk is op het huidige forfait, te weten dat met name tweepersoonshuishoudens zich tekort gedaan voelen doordat zij net zoveel moeten betalen als drie- en meerpersoonshuishoudens, erdoor zal verstommen. Er zal naar verwachting nieuwe kritiek komen, nu vooral (…) van vier- en meerpersoonshuishoudens. Zij gaan er financieel immers op achteruit. Bovendien kan men zich afvragen waarom er vanaf vier personen niet nog verder gedifferentieerd zou kunnen en moeten worden.

Belangrijker dan de voorgaande vragen is in mijn ogen, waarom het Uniebestuur eigenlijk nog blijft kiezen voor een woonruimteforfait. Het voorstel komt immers dicht in de buurt van een heffing per individuele ingezetene. Als men wil gaan differentiëren tussen huishoudens met één, twee, drie of vier en meer personen, waarom dan niet een heffing per persoon? Evenrediger dan dat kan het niet. Dan is men meteen af van de ongetwijfeld volgende kritiek dat tussen vier- en meerpersoonshuishoudens in het voorstel niet wordt gedifferentieerd.

Men kan zich echter ook afvragen waarom bij een keuze voor een woonruimteforfait, waarmee het beginsel dat betaald moet worden naar de mate van kostenveroorzaking toch al enigszins wordt losgelaten, niet wordt voorgesteld te komen tot een echt woonruimteforfait, inhoudende dat per woonruimte naar een vast aantal van bijvoorbeeld 3 VE wordt geheven, zonder enige vorm van differentiatie. Bij de watersysteemheffing is daarvoor eveneens gekozen. Art. 121 Waterschapswet schrijft voor dat het tarief van de watersysteemheffing voor ingezetenen moet worden gesteld op een gelijk bedrag per woonruimte. Bij mijn weten bestaat hierover in de praktijk niet of nauwelijks kritiek. Men kan zich in dat verband afvragen of de kritiek in de praktijk niet wordt opgeroepen juist doordat er wordt gedifferentieerd. Zodra men in een bepaalde mate gaat differentiëren lokt men de vraag uit of er dan niet nog verder gedifferentieerd moet worden en, zo nee, waarom niet. Dat soort vragen is heel moeilijk te beantwoorden. Mijn idee is in dat verband, dat men die vragen beter kan voorkomen. Als men kiest voor een forfait kan men maar beter consequent zijn. Als een forfait te ongenuanceerd is, moet men zich afvragen of men dan wel een forfait moet willen. Een forfait met een grote mate van differentiatie is in mijn ogen geen echt forfait, het leidt tot nieuwe kritiek en tot hogere perceptiekosten. Mijn advies aan het Uniebestuur is in dit verband: bezint eer gij begint.”

4.2

Bij de waterschappen bestond onvoldoende draagvlak voor de voorstellen gebaseerd op het eindrapport van de CAB. Van vergaande aanpassing van het belastingstelsel is het daarom niet gekomen; volstaan werd met oplossing op korte termijn van enige urgente knelpunten en de start van een ‘onderhoudspoort’ voor overige aanpassingen. ^[45] Navraag bij de Unie van Waterschappen bevestigt dat de waterschappen het totale pakket aan voorstellen van het Uniebestuur naar aanleiding van het advies van de CAB onvoldoende steunden; dat gold ook voor het voorstel om het woonruimtegebruikersforfait verder te differentiëren omdat dat zou leiden tot een lastenverschuiving naar huishoudens bestaande uit één, drie of meer personen en naar alle bedrijven als gevolg van een daling van het totale aantal vervuilingseenheden. Het woonruimtegebruikersforfait werd door de meeste waterschappen niet als urgent knelpunt gezien omdat de wet al een alternatief voor het forfait bood, nl. zuiveringsheffing (deels) op basis van het drinkwaterverbruik. Daarvan is overigens geen gebruik gemaakt, op een experiment in Medemblik van 1 mei 2001 tot eind 2004 na.

De rol van de BRP bij het aanwijzen van de heffingsplichtige en de bepaling van de heffingsmaatstaf

4.21

Voor de zuiveringsheffing wordt, net als voor de ingezetenenheffing en de verontreinigings-heffing, één aanslag per huishouden opgelegd. Art. 122d(2)(a) Waterschapswet bepaalt dat de gebruiker van een woonruimte heffingsplichtig is. Lid 3 onderdeel a bepaalt dat de heffingsambtenaar van het waterschap die heffingsplichtige aanwijst:

“(…)

2. Aan de heffing worden onderworpen:

a. ter zake van afvoeren vanuit een bedrijfsruimte of woonruimte: degene die het gebruik heeft van die ruimte;

(…)

3. Voor de toepassing van het tweede lid, onderdeel a, is heffingplichtig:

a. in geval van gebruik van een woonruimte door de leden van een huishouden: degene die door de in artikel 123, derde lid, onderdeel d, bedoelde ambtenaar van het waterschap is aangewezen;”

4.22

De vraag rijst hoe waterschappen vaststellen of het gaat om één of meer gebruikers en in het laatste geval, hoe zij de heffingsplichtige aanwijzen. Zoals boven (4.15) geciteerd, rapporteerde de CAB in 2018 in het algemeen over de zuiveringsheffing: “de aanslagoplegging kan eenvoudig en goedkoop plaatsvinden, doordat gegevens over samenstelling van het huishouden in de Basisregistratie Personen (BRP) voorhanden zijn en er geen onderzoek naar de werkelijke vuillast behoeft plaats te vinden.” Daaruit blijkt dat de waterschappen de heffing baseren op de automatisch aan hen aangeleverde BRP-gegevens over de huishoudenssamenstelling.

4.23

De heffingsambtenaar betoogde bij het Hof dat (i) de zuiveringsheffing een gebruikersbelasting is en dat de BRP alleen iets over de verblijfplaats zegt, maar niet over het gebruik en (ii) de BRP bij tweede woningen en vakantiewoningen geen informatie geeft over het aantal gebruikers. De website van de heffingsambtenaar geeft nochtans het volgende antwoord op de veelgestelde vraag “Ik woon alleen, maar betaal voor meerdere personen. Kan ik vermindering krijgen?”: ^[46]

“
U kunt vermindering krijgen voor de zuiveringsheffing als u alleen woont

Let op: dit is iets anders dan alleenstaande met kinderen.

Dit kan als u op 1 januari van het belastingjaar alleen woont, maar ook als u in de loop van het jaar alleenwonend wordt. GBLT krijgt automatisch bericht als er een uitschrijving plaatsvindt bij de Basisregistratie Personen (BRP); bijvoorbeeld bij overlijden of echtscheiding. U krijgt ongeveer 8 weken na deze uitschrijving van ons een bericht met de vermindering.”

Ook de websites van andere waterschappen vermelden dat de BRP bepalend is. ^[47]

4.24

Dat viel ook de belanghebbende op in een zaak voor de Rechtbank Midden-Nederland ^[48] . Aan hem was een aanslag zuiveringsheffing 2019 opgelegd ter zake van woning A. Hij was in dat jaar eigenaar van woning A, maar stond in de BRP ingeschreven in woning B in een andere gemeente. Volgens hem was de aanslag ten onrechte opgelegd omdat hij weliswaar eigenaar was van woning A, maar zijns inziens niet de gebruiker omdat die woning werd verbouwd en hij zolang in woning B woonde, waar hij ook ingeschreven was in de BRP. De heffing moet aanknopen bij gebruik en niet bij eigendom, aldus de belanghebbende, die zich beriep op het gegeven dat op de website van de desbetreffende heffingsambtenaar ook stond dat de gegevens in de BRP bepalend waren voor de berekening van de zuiveringsheffing. De Rechtbank oordeelde echter dat het feit dat hij woning A aan het verbouwen was, hem niet de status van gebruiker ervan ontnam omdat die hem ter beschikking stond. Het beroep op vertrouwen op de informatie op de website van de heffingsambtenaar wees de Rechtbank af omdat zij met de heffingsambtenaar meende dat de gegevens uit de BRP weliswaar worden gebruikt ‘als leidraad’ en ‘dat die in de meeste gevallen kloppen’, maar de relevante verordening zuiveringsheffing niet aanknoopte bij de BRP-gegevens en die verordening uiteindelijk als leidend beschouwd moest worden. Erg overtuigend acht ik deze redenering niet: ik zie niet in waarom de kennelijk zonder voorbehoud op de website gepubliceerde mededeling dat de BRP ‘bepalend’ was, niet als gepubliceerde beleidsregel zou kunnen worden aangemerkt, of minstens als inlichting die geenszins zodanig in strijd is met de verordening dat een burger niet op naleving zou mogen rekenen (het dispositievereiste wordt niet meer gesteld bij vertrouwenwekkende inlichtingen ^[49] ).

4.25

Ook uit andere uitspraken ^[50] volgt dat de BRP in de praktijk bepalend is bij de vaststelling van het aantal gebruikers van een woonruimte. Uit een uitspraak van het Hof ’s-Hertogenbosch van 19 juni 2024 ^[51] volgt dat het vanwege de keuze van de wetgever om de gebruiker en niet de eigenaar als belastingplichtig aan te merken, voor de heffingsambtenaar soms nagenoeg onmogelijk is om de gebruikers zelfstandig in de heffing te betrekken. De zaak betrof meer woonruimten van één eigenaar. Het lukte de heffingsambtenaar niet om de gebruikers (huurders) te achterhalen omdat zij zich niet in de BRP hadden ingeschreven; daarom had hij de aanslagen zuiveringsheffing maar aan de eigenaar opgelegd. Het Hof verwierp die handelwijze omdat die omstandigheid niet rechtvaardigde dat iemand anders dan de als enige heffingsplichtige gebruiker werd aangeslagen.

4.26

Ook de Unie van waterschappen heeft mij desgevraagd per e-mail bevestigd dat de BRP bij de toepassing van het woonruimtegebruikersforfait in beginsel beslissend is voor de bepaling van het aantal vervuilingseenheden van een huishouden.

Tweede-, vakantie- en recreatiewoningen

4.27

De wet kent een speciale regeling voor recreatiewoningen op (kort gezegd) een recreatiepark (een voor verblijfsrecreatie bestemd terrein dat als zodanig wordt geëxploiteerd). Die woningen worden voor de zuiveringsheffing ex art. 122h(5) Waterschapswet niet als woonruimte, maar gezamenlijk als één bedrijfsruimte aangemerkt. Voor alle andere tweede woonruimtes zoals ook vakantiewoningen bestaat geen speciale regeling.

4.28

Het maakt voor de zuiveringsheffing in beginsel niet uit of een woonruimte wordt gebruikt als hoofdverblijf of als tweede woning. ^[52] Dat volgt uit de wetsgeschiedenis. De MvT bij de vervanging van hoofdstuk IV van de Wvo vermeldt (als toelichting op het aan art. 122h(5) Waterschapswet gelijkluidende art. 21(2) Wvo) dat is afgezien van onderscheid tussen woonruimten voor hoofdbewoning en die voor recreatie in verband met de daarmee gemoeide zeer hoge perceptiekosten: ^[53]

“Het gebruik van tweede woningen, stacaravans, vakantiewoningen en dergelijke gedurende de weekeinden en of de vakanties in het kalenderjaar door de heffingplichtige, geldt voor de toepassing van het voorgestelde artikel 21, eerste lid, van de Wvo, als gebruik gedurende het gehele kalenderjaar. De gebruiker is indien die woningen zich niet op een bedrijfsmatig geëxploiteerd recreatieterrein bevinden het gehele forfait van één onderscheidenlijk drie vervuilingseenheden verschuldigd. Het maken van een onderscheid tussen een woonruimte voor hoofdbewoning en een recreatiewoonruimte werd en wordt gezien de daarmee gemoeide zeer hoge perceptiekosten afgewezen. (kamerstukken II, 1987/88, 20 435, nr.3, blz. 5).”

Uit de wetsgeschiedenis volgt verder (zie 4.8 hierboven) dat art. 21(2) Wvo is overgenomen in art. 122h Waterschapswet met slechts twee wijzigingen (54,8 kilogram zuurstofverbruik in plaats van 49,6 kilogram zuurstofverbruik op jaarbasis, en forfaitaire vaststelling van de vervuilingswaarde van stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd op drie in plaats van «ten hoogste drie». De bepaling over recreatiewoningen bleef ongewijzigd (zie 4.7 hierboven).

4.29

Onduidelijk is hoe waterschappen het aantal gebruikers vaststellen van tweede en -vakantiewoningen die niet op een recreatiepark staan. Voor die tweede woningen ontbreken BRP-gegevens, nu een persoon slechts op één adres in de BRP wordt ingeschreven (diens hoofdverblijf; zie art. 1.1(o)(1e) Wet basisregistratie personen). De geciteerde MvT (4.26 hierboven) verklaart weliswaar krachtig dat “de gebruiker (…) het gehele forfait van één onderscheidenlijk drie vervuilingseenheden (is) verschuldigd”, maar laat geheel in het midden hoe (het aantal van) die gebruiker(s) moet worden vastgesteld. Kennelijk wordt in de praktijk wel hetzelfde aantal gebruikers aangenomen als de BRP vermeldt ter zake van het hoofdverblijf van de gerechtigde tot de tweede woning. Zo overwoog het Hof Amsterdam ^[54] in 2015 ter zake van dergelijke aanslagoplegging ter zake van een tweede woning:

“4.3.1. Met de rechtbank acht het Hof het niet onredelijk om aan de omstandigheid dat belanghebbende op haar (primaire) woonadres met tenminste nog één persoon staat ingeschreven, te weten haar zoon, het voor weerlegging vatbare vermoeden te ontlenen dat sprake is van een huishouden van beide personen en dat geen sprake is feitelijk gebruik van de recreatiewoning door één persoon. Dit vermoeden is vatbaar voor tegenbewijs. Daartoe heeft belanghebbende de onder 2.3 aangehaalde verklaring van haar zoon overgelegd.

Met deze verklaring is het vermoeden dat belanghebbende en haar zoon een huishouden vormen niet weerlegd en op grond van uitsluitend die verklaring is naar het oordeel van het Hof niet aannemelijk te achten dat de recreatiewoning feitelijk door één persoon wordt gebruikt.”

4.3

Het had misschien voor de hand gelegen om een dergelijk weerlegbaar vermoeden in de wet op te nemen, althans iets te regelen voor tweede woningen ter zake waarvan noch de BRP, noch de regeling voor recreatieparkwoningen aanwijzingen geeft voor de bepaling van gebruik of vervuiling.

5. Rechtspraak

5.1

U heeft een met het beroep van onze belanghebbende vergelijkbaar - maar minder (statistisch) onderbouwd - beroep in 2010 al eens met toepassing van art. 81 RO ongegrond verklaard. Toen was er al wel een gemeentelijke basisadministratie, maar nog geen BRP. Het Hof Den Haag ^[55] had in die zaak als volgt overwogen over een naar drie v.e. berekende aanslag verontreinigingsheffing opgelegd aan een tweepersoonshuishouden. (Ook) die belanghebbende achtte het onredelijk en ongelijk dat twee personen voor drie v.e. moesten betalen, mede gegeven dat ook toen de wet al de mogelijkheid bood om te heffen op basis van waterverbruik. Ook dat Hof was het kennelijk met die belanghebbende eens dat de heffing discrimineerde, maar ook dat Hof zag daarvoor voldoende rechtvaardiging in de wetsgeschiedenis, terwijl het ontbreken van verdere differentiatie volgens dat Hof niet resulteerde in onredelijke en willekeurige heffing:

“5.1. Krachtens artikel 18, eerste lid, van de Wet [Wvo; PJW; zie 4.11 hierboven], respectievelijk artikel 8, eerste lid, van de Verordening geldt de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd als grondslag voor de heffing. De verontreinigingsheffing wordt geheven over de vervuilingswaarde van die stoffen, uitgedrukt in vervuilingseenheden (zie artikel 19, tweede lid, van de Wet en artikel 8, tweede lid, van de Verordening).

5.2

Gelet op de in artikel 18, lid 2, van de Wet neergelegde forfaitaire bepaling van de vervuilings-waarde voor woonruimten, is noch het volume van belang van het afvalwater waarin die stoffen worden afgevoerd noch de hoeveelheid water die in het desbetreffende jaar van het waterleidingbedrijf is betrokken, het waterverbruik derhalve. Voorts zijn evenmin de aard en de omvang van de in dat afvalwater afgevoerde afvalstoffen van belang.

5.3.

De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd, is forfaitair bepaald: ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Wet wordt deze gesteld op een gelijk aantal vervuilingseenheden per woonruimte, met een maximum van drie.

5.4.

Artikel 18 van de Verordening is gebaseerd op artikel 19, lid 1, van de Wet, waarin als uitgangspunt is vastgelegd dat voor woonruimten de vervuilingswaarde wordt gesteld op een gelijk aantal inwonerequivalenten per woonruimte met aan maximum van 3. Met ingang van 1 januari 1989 is dit uitgangspunt in zoverre genuanceerd dat voor een woonruimte die wordt bewoond door één persoon, de vervuilingswaarde wordt gesteld op één inwonerequivalent. Blijkens de wetsgeschiedenis is voor dit forfaitaire systeem gekozen uit doelmatigheidsoverwegingen. Om die reden heeft de wetgever afgezien van een verdere differentiatie of een heffing op basis van meting en bemonstering van het afvalwater. Voorts heeft de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis om verschillende redenen afgezien van een heffing naar het waterverbruik dan wel op basis van de feitelijke woningbezetting.

5.5.

Artikel 18 van de Verordening spoort, gelet op de tekst van deze bepaling, naar 's Hofs oordeel geheel met artikel 19, lid 1, van de Wet. Derhalve kan niet worden gezegd dat de betrokken regelgever met die bepaling zijn bevoegdheid te buiten is gegaan. Voorts is het Hof van oordeel dat er, gelet op het hiervoor overwogene, een redelijke en objectieve rechtvaardiging ten grondslag ligt aan de in die bepaling neergelegde forfaitaire systematiek van de waterverontreinigingsheffing voor woonruimten. Het ontbreken van de door belanghebbende voorgestane differentiatie leidt naar 's Hofs oordeel te dezen niet tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing.

5.6.

De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een door een persoon gebruikte woonruimte worden afgevoerd, bedraagt ingevolge de tweede volzin van artikel 21, eerste lid, van de Wet, een vervuilingseenheid. Tussen partijen is niet in geschil dat het geval van belanghebbende, waarin sprake is van een tweepersoonshuishouden en het geval waarin de woonruimte door een persoon wordt gebruikt, verschillend zijn. Belanghebbendes klacht over ongelijke behandeling begrijpt het Hof aldus dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat de rijkswetgever voor eenpersoonshuishoudens wel een uitzondering heeft gemaakt op de forfaitaire heffingsgrondslag van 3 vervuilingseenheden, en - ten onrechte - geen ruimte heeft gelaten voor zodanige uitzondering met betrekking tot tweepersoonshuishoudens. Zoals hiervoor ook is overwogen, acht het Hof daarvoor echter een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond aanwezig. Belanghebbendes klacht treft dus geen doel.

5.7.

Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat de keuze om ten aanzien van - onder meer - woonruimten een forfaitaire maatstaf van heffing te hanteren, kennelijk is ingegeven door redenen van uitvoerbaarheid en doelmatigheid. Met het gebruik van een (belasting)forfait wordt in het algemeen beoogd om een zo groot mogelijk aantal gevallen aan een eenvoudig te hanteren regeling te onderwerpen. Inherent aan een dergelijk forfait is dat met individuele omstandigheden geen rekening wordt gehouden. Eigen daaraan is dat toepassing daarvan in concrete gevallen nu eens kan leiden tot een hogere heffing, dan weer tot een lagere heffing dan waartoe de regeling zonder het bestaan van het forfait zou hebben geleid.

5.8.

De vraag of de Wet of de Verordening voor een geval als het onderhavige in een andere regeling zou moeten voorzien, staat niet ter beoordeling van de rechter. Het is hem immers niet toegestaan op de stoel van de wetgever plaats te nemen en de innerlijke waarde of de billijkheid van de wet of de daarop gebaseerde regelgeving te beoordelen.

5.9.

Belanghebbende heeft onvoldoende feiten gesteld op grond waarvan het oordeel gerechtvaardigd zou zijn dat de regelgeving in de Verordening in strijd komt met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, of anderszins in strijd is met hogere regelgeving.

5.10.

Het vorenstaande voert het Hof tot de slotsom dat het hoger beroep ongegrond is.”

Op 12 februari 2010 ^[56] heeft u het hiertegen ingestelde cassatieberoep met toepassing van art. 81 RO ongemotiveerd verworpen.

5.2

Het Hof Amsterdam ^[57] bevestigde in oktober 2014 een uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 21 januari 2014 (niet gepubliceerd op rechtspraak.nl) die als volgt had geoordeeld:

“(…).

5.5.

De rechtbank begrijpt uit het betoog van eiser dat hij het niet redelijk acht dat de zuiverings-heffing wordt vastgesteld op een vast bedrag en geen rekening wordt gehouden met de mate van watergebruik. De rechtbank overweegt (…) dat de Waterschapswet ervan uit gaat dat degenen die afvalwater afvoeren via het riool de kosten van het zuiveren van dit afvalwater betalen. In artikel 122h, eerste lid, van de Waterschapwet is bepaald dat de vervuilingswaarde van woonruimten niet per individuele woonruimte hoeft te worden bepaald. Dit betekent dat niet is vereist dat voor elke woonruimte het daaruit afgevoerde afvalwater moet worden gemeten, bemonsterd en geanalyseerd. Gelet op het tweede lid van dit artikel kán bij verordening worden bepaald dat de vervuilingswaarde geheel of gedeeltelijk wordt bepaald aan de hand van geleverd drinkwater. In dit geval heeft het Hoogheemraadschap daar echter niet voor gekozen, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd is met het systeem van de Waterschapswet. Om praktische redenen wordt in de Waterschapswet uitgegaan van een vaste gemiddelde vervuilingswaarde per woning. In deze wet is bepaald dat de vervuilingswaarde voor woningen op drie vervuilingseenheden wordt gesteld. Alleen als een woonruimte door één persoon wordt bewoond, wordt de vervuilingswaarde op één vervuilingseenheid gesteld. Daar is in het geval van eiser geen sprake van, nu hij en zijn partner beiden in de woning wonen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op grond van de Verordening Zuiveringsheffing Amstel, Gooi en Vecht de zuiveringsheffing ten aanzien van eiser terecht vastgesteld op € 162,-.”

5.3

Ook de uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden van 30 augustus 2017 ^[58] betrof een belastingplichtige in een tweepersoonshuishouden die voor de zuiveringsheffing werd aangeslagen naar 3 v.e. Hij achtte dat in vergelijking met eenpersoonshuishoudens in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het Hof overwoog vergelijkbaar met het Hof Den Haag in het citaat in 5.1 hierboven:

“4.7. Het Hof begrijpt belanghebbendes klacht over ongelijke behandeling aldus dat belanghebbende (…) stelt dat de wetgever voor eenpersoonshuishoudens wel een uitzondering heeft gemaakt op de forfaitaire heffingsgrondslag van drie vervuilingseenheden, en ten onrechte geen ruimte heeft gelaten voor een zodanige uitzondering met betrekking tot tweepersoonshuishoudens.

4.8.

Blijkens de wetsgeschiedenis is voor het in de wet neergelegde forfaitaire systeem gekozen uit doelmatigheidsoverwegingen. Om die reden heeft de wetgever afgezien van een verdere differentiatie of een heffing op basis van meting en bemonstering van het afvalwater. Voorts heeft de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis om verschillende redenen afgezien van een heffing naar het waterverbruik dan wel op basis van de feitelijke woningbezetting.

4.9.

Met het gebruik van een belastingforfait wordt in het algemeen beoogd om een zo groot mogelijk aantal gevallen aan een eenvoudig te hanteren regeling te onderwerpen. Inherent aan een dergelijk forfait is dat met individuele omstandigheden geen rekening wordt gehouden. Eigen daaraan is dat toepassing daarvan in concrete gevallen nu eens kan leiden tot een hogere heffing, dan weer tot een lagere heffing dan waartoe de regeling zonder het bestaan van het forfait zou hebben geleid. Gelet hierop is het Hof van oordeel dat een objectieve en redelijke rechtvaardiging ten grondslag ligt aan de in voormelde bepaling neergelegde forfaitaire systematiek van de zuiveringsheffing voor woonruimten.

4.10.

Het ontbreken van de door belanghebbende voorgestane differentiatie in die zin dat voor een tweepersoonshuishouden wordt geheven naar twee vervuilingseenheden leidt naar 's Hofs oordeel niet tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing.

4.11.

Belanghebbende heeft nog gesteld dat de omstandigheid dat gebruikers van woonruimten met meer dan drie gebruikers voor drie vervuilingseenheden in de heffing worden betrokken eveneens leidt tot een ongelijke behandeling. Ook deze stelling stuit op het vorenoverwogene af.”

5.4

In het Box 3 “kerstarrest” ^[59] herhaalde u dat een zekere ruwheid inherent is aan een forfaitaire regeling, maar dat de ongelijkheid die voortvloeit uit een forfait alleen gerechtvaardigd kan worden voor zover bij het vaststellen van de forfaitaire grenzen is getracht de werkelijkheid te benaderen. U overwoog:

“(…) dat een zekere ruwheid inherent is aan een forfaitaire regeling. Degenen die in financieel opzicht beter presteren dan het forfait veronderstelt, worden ook fiscaal gunstig behandeld ten opzichte van degenen die in dat opzicht slechter presteren. Een rechtvaardiging voor de daaruit volgende ongelijkheid kan deze eigenschap van forfaitaire regelingen echter alleen opleveren voor zover bij het vaststellen van de forfaitaire grenzen is getracht de werkelijkheid te benaderen. Het gaat immers niet alleen erom of met de regeling een redelijk doel wordt gediend maar ook of er een redelijke verhouding bestaat tussen dat doel en de ongelijkheid die wordt veroorzaakt door de voor verwezenlijking van dat doel in de regeling gekozen vormgeving. ^[60] ”

6. Beoordeling

6.1

Middel I stelt terecht dat het Hof niet zichtbaar vergeleken heeft met éénpersoons-huishoudens, maar dat leidt niet tot cassatie omdat, zoals de belanghebbende zelf ook vaststelt, de discriminatie in vergelijking met éénpersoonshuishoudens vrijwel identiek is aan de discriminatie in vergelijking met driepersoonshuishoudens (1,5 v.e. per persoon in plaats van 1 v.e. per persoon). Nu het Hof voor die discriminatie voldoende rechtvaardiging zag, hoefde hij niet expliciet te vermelden dat hij die rechtvaardiging zowel ter zake van de verhouding tot éénpersoonshuishoudens als ter zake van de verhouding tot driepersoonshuishoudens zag.

6.2

Middel II keert zich tegen ’s Hofs oordeel dat voldoende rechtvaardiging (doelmatige benadering van de werkelijkheid) zou zijn dat de wetgever (i) is uitgegaan van de gegevens uit de praktijk van de waterschappen en (ii) van een gemiddelde woningbezetting van 2,95 personen per (meerpersoons)huishouden.

6.3

Ad (i): Dat de wetgever is uitgegaan van gegevens uit de praktijk van de waterschappen zegt mijns inziens inderdaad niets over de vraag of daardoor de werkelijke huishouden-samenstelling wordt benaderd, nu uit niets blijkt dat die ‘praktijk’ de werkelijke samenstelling van huishoudens benadert. Het tegendeel lijkt het geval, gegeven het boven geschetste vroegere Wvo-regime. Dat wetgeverlijke uitgangspunt maakt geenszins aannemelijk dat het forfait het werkelijke aantal gebruikers per huishouden benadert.

6.4

Ad (ii): dat de wetgever is uitgegaan van een gemiddeld meerpersoonshuishouden van 2.95 personen lijkt mij eerder bewijs van het
niet benaderen van de werkelijkheid dan van het wél benaderen ervan. De belanghebbende stelt terecht dat en waarom die aanname niet deugt als benadering van de werkelijke bezetting, nu de omvangverdeling van Nederlandse huishoudens zowel ten tijde van de vaststelling van het forfait als nu sterk rechts-scheef (
skewed ) is, waardoor een gemiddelde niet representatief is voor de werkelijke verdeling. Het oordeel dat de wetgever heeft getracht de werkelijkheid te benaderen, is dus feitelijk (statistisch) onjuist. De onbruikbaarheid van een gemiddelde voor de benadering van de werkelijkheid is in casu, anders dan in de box-3-zaken, niet zozeer dat de standaarddeviatie te groot is, maar dat de omvangverdeling te scheef is (geen
chapeau de Napolén ): er zijn veel te veel tweepersoonshuishoudens ten opzichte van te weinig vier-en-meerpersoons-huishoudens. De belanghebbende heeft de willekeurige werking van het uitgaan van een gemiddelde in hoger beroep als volgt gekwantificeerd op basis van CBS-cijfers:

Hieruit volgt, aldus de belanghebbende, dat tweepersoonshuishoudens 44,18% van het totale aantal vervuilingseenheden voor hun rekening nemen. Zou daarentegen evenredig aan het aantal personen in een huishouden worden geheven, dan zou dit percentage volgens haar 30,98% zijn. Dat brengt mee dat de zuiveringsheffingsaanslag bij elk tweepersoonshuishouden minstens 40% te hoog uitvalt. ^[61] De belanghebbende heeft in haar hoger beroepschrift de scheve verdeling van de huishoudensomvang ook geïllustreerd met een op bovenstaande tabel gebaseerd staafdiagram met op de verticale as het aantal huishoudens in Nederland en op de horizontale het aantal personen per huishouden:

Dit diagram maakt volgens de belanghebbende in één opslag duidelijk dat de huishuiden-omvangverdeling rechts-scheef is, waardoor het rekenkundige gemiddelde de dataset niet zinvol typeert en de werkelijkheid dus niet benadert. Zij merkte nog op dat dat gemiddelde van 2,95 bovendien is achterhaald door de afname van de gemiddelde omvang van meerpersoonshuishoudens (2,85 in 2022).

6.5

Ik merk op dat ook het eindrapport van de CAB (zie 4.17 hierboven) constateert dat ‘binnen de meerpersoonshuishoudens de tweepersoons-huishoudens verreweg de grootste groep zijn.’

6.6

Men hoeft mijns inziens niet doorgeleerd te hebben, ook niet in de statistiek, om te zien dat (i) alleen éénpersoonshuishoudens correct forfaitair worden aangeslagen (aangenomen dat 1 v.e. per persoon als heffingsmaatstaf de jaarlijkse vervuilingswerkelijkheid benadert), (ii) driepersoonshuishoudens
bijna correct worden aangeslagen (naar 3 v.e. in plaats van 2,85 v.e.), (iii) tweepersoonshuishoudens
altijd zeer significant benadeeld worden (aangeslagen naar 3 in plaats van 2 v.e.) en (iv) alle vier-en-meerpersoonshuishoudens bevoordeeld worden, significanter naarmate die grotere huishoudens meer personen tellen. In het licht van het doel van de zuiveringsheffing om de vervuiler te doen betalen, is het ‘forfait’ evident discriminatoir jegens tweepersoonshuishoudens en evident privilegiërend jegens vier- en meerpersoonshuishoudens. Bij dat doel past immers juist een heffing recht evenredig met het aantal vervuilers, mogelijk vanaf een zeker aantal gebruikers licht degressief omdat de (af)wasmachine en de douche denkelijk efficiënter gebruikt (moeten) worden bij grotere huishoudens. Heffing uitsluitend naar 1 of 3 personen is mijns inziens, gegeven de werkelijke CBS-cijfers, evident geen benadering van de werkelijke huishoudenssamenstellingen en daarmee te minder van de werkelijke vervuilingswaarden. Dat blijkt alleen al uit het gegeven (zie het staafdiagram) dat zelfs een – precies even doelmatige - heffing naar uitsluitend 1 of
2 v.e. al een
aanzienlijk betere benadering van de werkelijke woonruimtebezetting zou zijn omdat er veel meer tweepersoonshuishoudens dan driepersoonshuishoudens zijn. Anders dan het Hof Amsterdam (zie 5.1 hierboven) en het Hof Arnhem-Leeuwarden (zie 5.3 hierboven) suggereren, is aan het litigieuze ‘forfait’ juist
niet “eigen dat toepassing daarvan in concrete gevallen nu eens kan leiden tot een hogere heffing, dan weer tot een lagere heffing dan waartoe de regeling zonder het bestaan van het forfait zou hebben geleid.” Het 1-of-3-forfait benadeelt tweepersoonshuishoudens immers
altijd ; het
bevoordeelt hen nooit, en
alle andere meerpersoonshuishoudens worden bevoordeeld en nooit benadeeld.

6.7

Als rechtvaardiging voor deze manifest ongelijke behandeling is alleen doelmatigheid aangevoerd, die aan verdere differentiatie in de weg zou staan. Het Hof heeft op dat punt verwezen naar parlementaire geschiedenis die niet ingaat op de situatie van na de invoering van automatische aanlevering van BRP-gegevens aan de waterschappen, noch op het gegeven dat de waterschappen (inmiddels) die gegevens als basis gebruiken voor bepaling van het aantal gebruikers, en heeft zich aangesloten bij het betoog van de heffingsambtenaar (i) dat de zuiveringsheffing een gebruikersbelasting is en dat de BRP ‘niet naadloos aansluit’ bij gebruik, maar alleen bij verblijfplaats en (ii) dat de BRP bij tweede woningen en vakantiewoningen überhaupt geen informatie geeft over het aantal gebruikers. De werkelijkheid is echter (zie 4.17 en 4.22 - 4.27 hierboven) dat waterschappen wél – al dan niet ‘naadloos’ – de automatisch aangeleverde BRP-gegevens gebruiken voor de vaststelling van het aantal gebruikers. Het lijkt bovendien juist zowel doeltreffender als doelmatiger om het vanuit de BRP automatisch aangeleverde aantal bewoners als v.e.-vermenigvuldigingsfactor te gebruiken dan om die BRP-aantallen eerst om te zetten in 1 of 3. De heffingsambtenaar heeft niet toegelicht en het Hof heeft niet vastgesteld hoe hij, als de BRP, zoals hij stelt, ongeschikt zou zijn om het gebruik vast te stellen, dat gebruik dan wél (zonder BRP) vaststelt, noch waarom ‘verblijf’ en ‘gebruik’ (statistisch relevant)
niet bij elkaar zouden aansluiten: hoe wordt een woning waar men
niet woont statistisch relevant gebruikt? En andersom: hoe wordt een woning waar men woont, statistisch relevant
niet gebruikt? Stelling (i) lijkt mij dus irrelevant of onjuist. Ik zie na de invoering van de automatische BRP-gegevensaanlevering geen voldoende rechtvaardiging om aan die gegevens voorbij te gaan, die (a) de werkelijkheid evident veel beter benaderen dan het ‘forfait’ en (b) bovendien al massaal door de waterschappen gebruikt worden om het aantal gebruikers te bepalen.

6.8

Dat de
waterschappen de manifeste discriminatie van tweepersoonshuishoudens geen knelpunt vinden (zie 4.21), lijkt mij irrelevant, gegeven dat zij dat vonden omdat de wet al het alternatief van het ‘waterspoor’ biedt, i.e. heffing evenredig naar leidingwaterverbruik. Ook dat is irrelevant, nu immers geen enkel waterschap dat waterspoor volgt, hoewel ook dat evident niet alleen veel rechtvaardiger en doeltreffender (vervuilingsevenrediger) zou zijn, maar ook doelmatiger (combinatie met de drinkwaterrekening). Dat de wet een beter alternatief voor het mijns inziens niet te rechtvaardigen ‘forfait’ biedt, lijkt mij volmaakt irrelevant zolang geen waterschap het gebruikt, al dan niet omdat er (eenmalige) overgangsproblemen zullen zijn bij koppeling van de zuiveringsheffingsadministraties aan de drinkwaterbedrijfsadministraties en mogelijk ook omdat nog niet ieder huishouden een watermeter heeft.

6.9

Ad (ii): Bij tweede woningen en vakantiewoningen geeft de BRP geen informatie over het aantal gebruikers, waardoor nog meer controles zouden moeten plaatsvinden (dan op 1-persoonssamenstelling) en nog meer correcties zouden moeten worden toegepast, aldus de door het Hof onderschreven argumentatie van de heffingsambtenaar. Ook dat oordeel lijkt mij onjuist. Ook onder het huidige systeem moeten de waterschappen immers precies evenzeer dergelijke tweede woningen – die ook verhuurd kunnen zijn – controleren op gebruikersaantal. Ook op dit punt heeft de ambtenaar niet toegelicht hoe hij, als de BRP onbruikbaar zou zijn, dan wél het aantal gebruikers van tweede en vakantiewoningen vaststelt. Ook hier lijkt slechts denkbaar dat hij dat wel degelijk op basis van de BRP-gegevens bepaalt, nl. die ter zake van het hoofdverblijf; u zie de uitspraak van het Hof Amsterdam geciteerd in 4.27 hierboven. Dat waterschappen degene op wiens naam de tweede woning staat, aanslaan voor hetzelfde aantal v.e. als het aantal v.e. waarvoor hij wordt aangeslagen ter zake van zijn hoofdverblijf, behoudens door hem te leveren tegenbewijs van kleiner gebruik, volgt ook uit navraag mijnerzijds bij de Unie van Waterschappen: bij tweede woningen en vakantiehuizen wordt in beginsel de in de BRP ingeschreven eigenaar geacht gebruiker te zijn. Als uit een huurovereenkomst anders blijkt, wordt de huurder als gebruiker beschouwd. De heffing wordt vervolgens in beginsel op 3 vervuilingseenheden bepaald (art. 122h(1) Waterschapswet), tenzij de heffingplichtige op het adres van diens hoofdverblijf als enige staat ingeschreven in de BRP (én als enige eigenaar van de woning in de basisregistratie Kadaster).

6.1

Ik merk nog op dat het om een dubbel forfait gaat en dat de werkelijkheid dus niet alleen door de binaire keuze tussen 1 en 3 geweld wordt aangedaan. Omdat hij het niet doenlijk acht om het correcte aantal vervuilingseenheden per woonruimte te bepalen door meting, bemonstering en analyse, veronderstelt de wetgever dat één persoon één v.e. veroorzaakt. Eén v.e. vertegenwoordigt een
gemiddeld jaarverbruik van 54,8 kilo zuurstof. Dat is een eerste stap weg van de werkelijke vervuiling en van het beginsel dat de vervuiler betaalt: hij betaalt voor een
gemiddelde vervuiling, niet voor de door hem veroorzaakte vervuiling. Vervolgens is er bij de voorganger van het litigieuze art. 122h(1) Waterschapswet (zie 4.8 en 4.15), destijds vanwege uitvoerbaarheid, voor gekozen om het aantal gebruikers per woonruimte te bepalen op ofwel 1, ofwel 3. Dat gebeurde kennelijk omdat er toen nog geen automatisch voor de waterschappen beschikbaar databestand zoals de GBA of de BRP was. Daarmee werd een tweede, veel grotere stap gezet weg van de werkelijkheid en van het beginsel dat de vervuiler betaalt. Voor dat ‘forfait’ bestonden zeker doelmatigheidsargumenten vóór het automatisch voor de waterschappen beschikbaar komen van (eerst GBA- en later) BRP-gegevens. Het woonruimtegebruikersforfait is in art. 122h Waterschapswet overgenomen en bleef gebaseerd op een – zoals boven bleek - statistisch niet uitlegbare aansluiting bij een gemiddelde woningbezetting van meerpersoonshuishoudens van 2,95. Inmiddels bestaat de BRP al heel lang en blijkt uit alle boven weergegeven bronnen dat de BRP-gegevens in beginsel juist leidend zijn bij het bepalen van de heffingsmaatstaf, óók bij tweede huisjes niet op een recreatiepark. Dat blijkt uit de jurisprudentie (4.24 en 4.25 hierboven), uit de websites van waterschappen (zie 4.24 hierboven), uit het eindrapport van de CAB (“De aanslagoplegging kan eenvoudig en goedkoop plaatsvinden, doordat gegevens over samenstelling van het huishouden in de Basisregistratie Personen (BRP) voorhanden zijn en er geen onderzoek naar de werkelijke vuillast behoeft plaats te vinden” (zie 4.16 hierboven)) en uit navraag mijnerzijds bij de Unie van waterschappen.

6.11 ’

’s Hofs oordeel dat de tweepersoonshuishoudens discriminerende wijze van heffing van de zuiveringsheffing ook heden ten dage nog gerechtvaardigd zou worden door aanvaardbare doelmatigheidsoverwegingen, of dat die discriminatie evenredig zou zijn aan een zwaarwegend doelmatigheidsdoel, is mijns inziens dus onjuist. Ik meen dat er weinig deugt van de zuiveringsheffing ten laste van gebruikers van woonruimten als die heffing moet beantwoorden aan het beginsel dat de vervuiler betaalt naar zijn werkelijke vervuiling, althans zijn werkelijke gebruik, althans daarvan een redelijke benadering zou moeten zijn, en evenmin van de argumenten om ook na invoering van de automatische aanlevering van BRP-gegevens én het massale feitelijke daadwerkelijk gebruik daarvan door de waterschappen, nog te blijven heffen naar uitsluitend 1 of 3 gebruikers per huishouden.

6.12

Dan is de vraag of de rechter daar iets aan moet doen.

6.13

Het gaat om een formele wet, die niet aan algemene rechtsbeginselen en niet aan de Grondwet, maar alleen aan individuele rechten toekennende bepalingen van internationale verdragen kan worden getoetst, met welke toetsing de rechter, gezien de staatkundige verhouding tussen de drie staatsmachten, terughoudend moet zijn. Bovendien:
de minimus non curat praetor . Het gaat om relatief kleine bedragen. Niet elk ergerlijk en gebrekkig onderbouwd overheidsbeleid is een mensenrechtenschending. ^[62] Weliswaar is het mijns inziens na het automatisch voor de waterschappen beschikbaar gekomen zijn van de BRP-gegevens van redelijke grond ontbloot om discriminatoir te blijven heffen naar uitsluitend 1 of 3 gebruikers, gegeven dat de waterschappen zich feitelijk ook daadwerkelijk op die BRP-gegevens baseren, maar omdat het om relatief kleine bedragen per jaar gaat, heb ik er moeite mee om een ‘victim’ van discriminatie in de zin van art. 14 EVRM te ontwaren (“on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status”), of een andere mensenrechtenschending in de zin van art. 34 EVRM die dringend om rechtsherstel door de rechter roept. Een beroep op internationaal-publiekrechtelijke grondrechten om een circa € 58 ^[63] te hoge zuiveringsheffing per jaar per tweepersoonshuishouden te bestrijden, lijkt banalisering van fundamentele rechten. ^[64]

6.14

Als er al een
victim in de zin van het EVRM is, meen ik daarom dat de rechter kan volstaan met het oordeel dat de door de wetgever aangevoerde rechtvaardiging voor de evidente discriminatie van tweepersoonshuishoudens die discriminatie niet kan rechtvaardigen en dat de wetgever daar iets aan moet doen, mede gegeven het vraagstuk van lastenverdeling dat ontstaat als tweepersoonshuishoudens naar 2 v.e. worden aangeslagen. Juist omdát de groep tweepersoonshuishoudens zo groot is, zou het aantal belastbare v.e. aanzienlijk dalen en die opbrengstdaling moet ergens gecompenseerd worden om de zuiveringsopdracht te kunnen blijven uitvoeren. Waar precies, lijkt mij niet aan de rechter. Ik merk daarbij op dat, gezien de aangenomen motie Van Dijk en Pierik van 18 april 2024 (zie 4.9), het parlement zijn medewetgever aan het broeden heeft gezet op vervuilingsevenredige heffing, welk broedproces de rechter, gegeven de kleine bedragen waar het om gaat, mijns inziens vooralsnog niet hoeft te verstoren.

6.15

Middel III lijkt mij een herhaling en met het bovenstaande voldoende besproken.

7. Conclusie

Ik geef u in overweging te verstaan dat art. 122h(1) Waterschapswet het gelijkheidsbeginsel schendt maar belanghebbendes cassatieberoep af te wijzen en het aan de wetgever over te laten om daar iets mee te doen.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Voetnoten

1. HR 24 december 2021, nr. 21/01243, na conclusie A-G Niessen, ECLI:NL:HR:2021:1963,

2. Rechtbank Overijssel 7 maart 2023, nr. ZWO 22/1236 (niet gepubliceerd op rechtspraak.nl).

3. Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 6 februari 2023, nr. 23/1165, ECLI:GHARL:2024:895.

4. Het Hof verwees naar

5. Voetnoot in origineel: “HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963” (het box 3 kerstarrest; PJW).

6. Bedoeld zal zijn ‘Basisregistratie.’

7. Zie Eindrapport Commissie Aanpassing Belastingstelsel, ‘Een stevige basis voor de toekomst: de nieuwe waterschapsbelasting’, mei 2018, p. 36-37.

8. Recommandation du Conseil sur les principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiques de l’environnement sur le plan international, Document N°C(72)128.

9. Zie Havekes, H. e.a. (red.), Over waterkwaliteit gesproken ... : verleden, heden en toekomst, Den Haag, Koninklijk Nederlands Waternetwerk, 2021, p. 69.

10. Zie Havekes, H. (red.) e.a., Over waterkwaliteit gesproken ... : verleden, heden en toekomst, Den Haag, Koninklijk Nederlands Waternetwerk, 2021, p. 77.

11. Een zuiveringstechnisch werk is een werk voor het zuiveren van afvalwater of het transport van afvalwater, niet zijnde een riolering.

12. Zie nader Hans van Leijenhorst e.a., Decentrale heffingen, Deventer, Wolters Kluwer, 2017, p. 420.

13. Zie nader hans van Leijenhorst e.a., Decentrale heffingen, Deventer, Wolters Kluwer, 2017, 421.

14. Zie Hans van Leijenhorst e.a., Decentrale heffingen, Deventer, Wolters Kluwer, 2017, p. 452.

15. T.a.p., 2017, p. 434.

16. Wet modernisering waterschapsbestel,

17. Kamerstukken II 2005/2006, 30601, nr. 3 (MvT), p. 27.

18. Kamerstukken II 2005/2006, 30601, nr. 3 (MvT), p. 58.

19. Kamerstukken II 2005/2006, 30601, nr. 6 (NnvV), p. 15-16.

20. Handelingen (Stenogram),

21.

22. Zie de Memorie van Toelichting bij de Wet modernisering waterschapsbestel, Kamerstukken II, 2005-2006, 30 601, nr. 3, p. 1.

23. Eindrapport Commissie Aanpassing Belastingstelsel: ‘Een stevige basis voor de toekomst: de nieuwe waterschapsbelasting, mei 2018, p. 16; geraadpleegd via:

24. Zie Hans van Leijenhorst e.a., Decentrale heffingen, Deventer, Wolters Kluwer, 2017, p. 451.

25. Besluit van 6 november 1975,

26. Kamerstukken II 1964/65, 7884, nr. 3 (MvT), p. 13.

27. Zie o.a. HR 23 juli 1984, nr. 22 156, ECLI:NL:HR: 1984:AW8589, BNB 1984, 281, met noot Hofstra.

28. Kamerstukken II 1987/1988, 20 435, nr. 3 (MvT), p. 6.

29. Kamerstukken II 1987/1988, 20 435, nr. 3 (MvT), p. 6.

30. Zie E.G. Borghols, Hoofdzaken milieuheffingen, Deventer, Kluwer, 2007, p. 164.

31. E.G. Borghols e.a., Hoofdzaken milieuheffingen, Deventer, Kluwer, 2007, p. 164.

32. Kamerstukken II 1998/99, 26 367, nr. 3 (MvT), p. 22.

33. Geraadpleegd via: https://www.oecd-ilibrary.org/governance/water-governance-in-the-netherlands_9789264102637-en.

34. Eindrapport Commissie Aanpassing Belastingstelsel

35. Zie H. Havekes e.a. (red.) Over waterkwaliteit gesproken ... : verleden, heden en toekomst, Den Haag, Koninklijk Nederlands Waternetwerk, 2021, p. 73.

36. Eindrapport Commissie Aanpassing Belastingstelsel, ‘Een stevige basis voor de toekomst: de nieuwe waterschapsbelasting’, mei 2018, p. 36-38

37. Voetnoot in origineel: “Artikel 122h, eerste lid, Waterschapswet”

38. Voetnoot in origineel: “Financiering Zuiveringsbeheer :Voorstel voor een nieuwe heffingsmaatstaf en bouwsteen in de discussie rond de financiering van het waterbeheer; Commissie Integraal Waterbeheer, december 1999.”

39. Voetnoot in origineel: “Modernisering Zuiveringsheffing, Verkenning van de mogelijkheden voor een duurzame en doelmatige zuiveringsheffing, Rapportage Ministerie van Infrastructuur en Milieu, april 2014. In paragraaf 5.3.5 wordt hier nader op ingegaan.”

40. Voetnoot in origineel: “Bron: CBS, Particuliere huishoudens naar samenstelling en grootte, 1 januari 2015.”

41. Aangepast voorstel wijziging belastingvoorstel waterschappen van 15 juni 2018 van het Uniebestuur, geraadpleegd via: https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwiit_e9j9eJAxWU0wIHHZS-EX0QFnoECBcQAQ&url=https%3A%2F%2Fwaterschaplimburg.bestuurlijkeinformatie.nl%2FDocument%2FView%2Fd519292d-53a8-4398-ae93-2d623f1fcb48&usg=AOvVaw2CoBwmroYP1JSTeq1gC_Ws&opi=89978449.

42. Reacties op de inbreng van de waterschappen over het pakket d.d. 15 juni 2018 met voorstellen tot aanpassing van het belastingstelsel, geraadpleegd via:

43. Voetnoot in origineel: Artikel 18, lid 2 Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo), die op 1 december 1970 in werking trad en inmiddels is ingetrokken.

44. J.A. Monsma, ‘Nieuw belastingstelsel waterschappen: klaar voor de toekomst?’,

45. Zie H. Havekes e.a.(red.), Over waterkwaliteit gesproken ... : verleden, heden en toekomst, Den Haag, Koninklijk Nederlands Waternetwerk, 2021, p. 75.

46. Veelgestelde vragen | GBLT gemeente- en waterschapsbelastingen, geraadpleegd op 27-09-2024.

47. Zie o.m. de website van het ‘Noordelijke Belastingkantoor’: https://noordelijkbelastingkantoor.nl/belastingen-tarieven/waterschapsbelastingen-en-grondslagen/zuiveringsheffing/zuiveringsheffing-woningen/, geraadpleegd op 30 oktober 2024 en de website van Belastingsamenwerking Oost-Brabant: https://www.bs-ob.nl/belasting/zuiveringsheffing-woonruimten, geraadpleegd op 30 oktober 2024.

48. Rechtbank Midden-Nederland 11 november 2022, nr. UTR 22/432, ECLI:NL:RBMNE:2022:4656.

49. HR 5 november 2021, nr. 20/03173, na conclusie Niessen, ECLI:NL:HR:2021:1654,

50. Zie o.m. Hof Amsterdam 7 mei 2015, nrs. 14/00334 en 14/00335, ECLI:NL:GHAMS:2015:2002,

51. Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 19 juni 2024, nr. 22/2336, ECLI:NL:GHSHE:2024:2011.

52. Zie nader Hans van Leijenhorst e.a., Decentrale heffingen, Deventer, Wolters Kluwer, 2017, p. 424.

53.

54. Zie Hof Amsterdam 7 mei 2015, nr. 14/00334 en 14/00335, ECLI:NL:GHAMS:2015:2002.

55. Gerechtshof Den Haag 1 mei 2009, nr. BK-07/00526, ECLI:NL:GHSGR:2009:BJ5183

56. HR 12 februari 2020, nr. 09/02252, ECLI:NL:HR:2010:BL3615.

57. Gerechtshof Amsterdam 2 oktober 2014, nr. 14/00137, ECLI:NL:GHAMS:2014:4224.

58. Hof Arnhem-Leeuwarden 30 augustus 2017, nr. 17/00237, ECLI:NL:GHARL:2017:7524.

59. HR 24 december 2021, nr. 21/01243, met conclusie A-G Niessen, ECLI:NL:HR:2021:1963,

60. Voetnoot in origineel: “HR 12 mei 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA2756.”

61. De belanghebbende licht dat in een voetnoot als volgt toe: “In de gecorrigeerde systematiek betalen tweepersoonshuishoudens ca. 30.98%van de totale zuiveringsrekening, terwijl dit thans ca. 44.18% is. Het verschil is dus 13.20%-punt. Dit betekent dat de groep van tweepersoonshuishoudens, en dus ook ieder individueel tweepersoonshuishouden, thans (13.20% / 30.98% = ) 43% te veel betaalt.” Dit is, volgens haar een onderschatting doordat de CBS-cijfers de vijf-plus-huishoudens niet onderverdelen. Zij heeft er daarom voor gekozen om alle vijf-plus-huishoudens als vijfpersoonshuishoudens aan te merken, waardoor het totale aantal vervuilingseenheden bij de door haar voorgestane heffingsmaatstaf onderschat wordt.

62. U zie bijvoorbeeld EHRM 29 januari 2002, nr. 45600/99, (Auerbach v. Netherlands), ECLI:NL:XX:2002:AV2010,

63. Het hoogste tarief 2014 dat de databank van het COELO (Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden) vermeldt, is € 106 per jaar per v.e. (Waterschap Delfand). Zie de Atlas Waterschappen 2024 – COELO.

64. Zie P.J. Wattel,