Uitspraak
7 mei 2004
Eerste Kamer
Nr. C03/032HR
RM/JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE HEERDE,
gevestigd te Heerde,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
[Verweerder],
wonende te [woonplaats],
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente - heeft bij exploot van 11 juni 2002 verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - in kort geding gedagvaard voor de voorzieningenrechter van de rechtbank te Zutphen en - voorzover in cassatie van belang - gevorderd dat de voorzieningenrechter bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:
1. [verweerder] zal bevelen de door hem op het perceel [a-straat 1] van het woonwagencentrum [A] geplaatste caravan van dit perceel en van het woonwagencentrum te verwijderen en verwijderd te houden, binnen één week na betekening van het te wijzen vonnis;
2. de Gemeente te machtigen de verwijdering zelf te doen bewerkstelligen, zo nodig met behulp van de sterke arm, indien [verweerder] in gebreke blijft aan het te wijzen vonnis te voldoen.
[Verweerder] heeft de vordering bestreden.
De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 2 juli 2002 de vordering toegewezen.
Tegen dit vonnis heeft [verweerder] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Arnhem.
Bij arrest van 19 november 2002 heeft het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de Gemeente niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor [verweerder] mede door mr. W.J.E. van der Werf, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot vernietiging en verwijzing.
Mr. Van der Werf heeft bij brief van 20 februari 2004 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) De Gemeente is eigenares van het woonwagencentrum [A] te [plaats]. Het woonwagencentrum bestaat uit vijftien standplaatsen, waarvan twaalf zijn bezet.
(ii) Bij besluit van 12 maart 2002 heeft het College van burgemeester en wethouders (hierna te noemen: het College) besloten het woonwagencentrum [A] door middel van natuurlijk verloop op te heffen. De Gemeente heeft de bewoners hierover op 19 maart 2002 tijdens een bewonersoverleg ingelicht. Bij brief van 26 maart 2002 heeft de Gemeente een en ander schriftelijk aan de bewoners bevestigd. Ter belemmering van het gebruik van de drie lege standplaatsen heeft de Gemeente zeecontainers geplaatst.
(iii) Kort na het bewonersoverleg van 19 maart 2002 heeft [verweerder] zonder (privaatrechtelijke) toestemming van de Gemeente en zonder huisvestingsvergunning een caravan geplaatst op [a-straat 1], één van de drie leegstaande standplaatsen. Bij brief van 25 maart 2002 heeft [verweerder] het College verzocht de standplaats [a-straat 1] te mogen innemen.
(iv) Bij brief van 4 april 2002 heeft het College [verweerder] gesommeerd het gebruik van de standplaats zonder toestemming en zonder huurovereenkomst te beëindigen en de caravan te verwijderen vóór 8 april 2002, 10.00 uur.
(v) Bij brief van 5 april 2002 heeft mr. Jaasma namens [verweerder] het College verzocht een besluit te nemen op de aanvraag van [verweerder] van 25 maart 2002. Daarnaast heeft mr. Jaasma in die brief bezwaar gemaakt tegen de brief van 4 april 2002, voor zover deze brief een besluit inhoudt. Ten slotte heeft hij in die brief bezwaar gemaakt tegen het besluit van het College van 12 maart 2002.
(vi) De Gemeente heeft het verzoek van [verweerder] in de hiervóór in (iii) genoemde brief van 25 maart 2002 aangemerkt als een verzoek tot verhuur en tevens als een verzoek tot verlening van een huisvestingsvergunning.
Bij brief van 8 mei 2002 (verzonden op 17 mei 2002) heeft het College, in reactie op de brief van [verweerder] van 25 maart 2002, aan hem bericht dat er, in verband met voornoemd besluit van het College van 12 maart 2002, geen standplaatsen meer worden verhuurd. Op het verzoek tot verlening van een huisvestingsvergunning heeft het College nog niet beslist.
3.2 De Gemeente heeft vervolgens de hiervóór in 1 weergegeven vordering in kort geding tegen [verweerder] ingesteld, kort samengevat ertoe strekkend om ontruiming van het perceel [a-straat 1] te verkrijgen.
De voorzieningenrechter heeft de vordering toegewezen, het hof heeft het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en de Gemeente alsnog niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering, aangezien het hof van oordeel was dat gebruikmaking van aan het eigendomsrecht van de Gemeente verbonden bevoegdheden zou leiden tot een onaanvaardbare doorkruising van de regeling van de Huisvestingswet.
3.3 Bij de beoordeling van het middel moet het volgende worden vooropgesteld.
Het arrest van de Hoge Raad van 9 juli 1990, nr. 13952, NJ 1991, 394, waarbij het hof aansluiting heeft gezocht, had betrekking op de Woonwagenwet, zoals deze toentertijd van kracht was. Deze wet verplichtte de gemeenten om openbare centra voor woonwagens in stand te houden en bevatte een op dit uitgangspunt voortbouwende regeling.
Zoals ook door het hof is onderkend, zijn sindsdien de verdelingsregels voor woonwagenstandplaatsen geïntegreerd in het normale woonruimteverdelingsregiem, vervat in de Huisvestingswet (Wet van 1 oktober 1992, Stb. 548, sindsdien meermalen gewijzigd). Deze ontwikkeling is voltooid met de Wet van 1 juli 1998, Stb. 459, tot wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwagen- en woonschepenregelgeving (hierna: de Intrekkingswet), in werking getreden op 1 maart 1999, waarbij de Woonwagenwet is ingetrokken. De verplichting voor gemeenten om een woonwagencentrum in stand te houden kwam daardoor te vervallen. In de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Intrekkingswet wordt te dien aanzien opgemerkt:
"De gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor het volkshuisvestingsbeleid, waarvan de huisvesting van woonwagenbewoners onderdeel uitmaakt en waarbij alle burgers gelijk dienen te worden behandeld. Deze zorg voor het voorzien in passende woonruimte behelst het treffen van de benodigde maatregelen ten behoeve van een goede huisvesting voor de ingezetenen, ongeacht of zij in een woning, een woonwagen of een woonschip willen wonen. Deze verantwoordelijkheid houdt ook in dat een wettelijke verplichting voor een gemeente om een woonwagencentrum in stand te houden niet meer noodzakelijk is.
De toegelaten instellingen (woningbouw-corporaties) zijn al verantwoordelijk voor de uitvoering van de lokale huisvesting van de doelgroep woonwagenbewoners (geregeld in het Besluit beheer sociale-huursector) en dienen zorg te dragen voor de aanleg van standplaatsen en het beschikbaar stellen van huurwoonwagens. Op grond van deze verantwoordelijkheden behoren gemeenten beheer en eigendom van bestaande standplaatsen en huurwagens over te dragen aan de toegelaten instellingen. Door wijziging van artikel 75, tweede lid, van de Woningwet verkrijgen de toegelaten instellingen ook het primaat bij de aanleg van standplaatsen en de bouw van huurwoonwagens."
(Kamerstukken II, 1996-1997, 25 333, nr. 3, blz. 2)
3.4 Ingevolge art. 1 lid 3 van de Huisvestingswet wordt thans in die wet en de daarop berustende bepalingen onder woonruimte mede begrepen een standplaats voor een woonwagen.
Ingevolge art. 7 van de Huisvestingswet is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen overeenkomstig art. 5, in gebruik te nemen of te geven voor bewoning. Ingevolge art. 5 kan de gemeenteraad, voorzover dat in het belang van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte noodzakelijk is, - binnen zekere grenzen; zie art. 6 - in de huisvestingsverordening woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mag worden genomen of gegeven, indien voor het in gebruik nemen daarvan geen huisvestingsvergunning is verleend. In afwijking hiervan is tot 1 januari 2003 in de in de bijlage genoemde betrokken gemeenten (waaronder de Gemeente) voor het in gebruik nemen of geven van een woonwagen op een standplaats een huisvestingsvergunning voor een standplaats vereist.
In de memorie van antwoord bij het voorstel voor de Huisvestingswet is opgemerkt:
"Een gemeente die een deel van de woonruimtevoorraad onder het vergunningstelsel brengt, doet dit om beperkingen te kunnen aanbrengen in de kring van personen die op de aldus gecreëerde deelmarkt zullen worden toegelaten.
In feite worden meestal zelfs meerdere deelmarkten gecreëerd. [...]
Deze afbakeningen aan de vraagzijde kunnen worden gezien als de tegenhanger van de aanwijzing van en de onderscheidingen tussen de verschillende categorieën woonruimte waarvoor bij het in gebruik nemen voor bewoning een vergunning nodig is. In de gemeentelijke verordeningen zijn zij terug te vinden als criteria voor vergunningverlening."
(Kamerstukken II, 1987-1988, 20 520, nr. 3, blz. 34)
Ten aanzien van het recht van de aanvrager van een huisvestingsvergunning om de betrokken woonruimte in gebruik te nemen, bevat de Huisvestingswet geen regeling. In het kader van de verlening van een huisvestingsvergunning komt dit recht slechts aan de orde, wanneer de gemeenteraad gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om in de huisvestingsverordening te bepalen dat een aanvraag slechts in behandeling wordt genomen, indien de aanvrager aannemelijk kan maken dat hij, indien hij een huisvestingsvergunning voor de in de aanvraag aangegeven woonruimte krijgt, die woonruimte ook daadwerkelijk in gebruik zal kunnen nemen (art. 23 lid 2). Voorts kunnen burgemeester en wethouders een eenmaal verleende huisvestingsvergunning intrekken, indien de vergunninghouder de erin vermelde woonruimte niet binnen de door burgemeester en wethouders bij de verlening van de vergunning gestelde termijn in gebruik heeft genomen (art. 28, aanhef en onder a).
De verkrijging van een huisvestingsvergunning geeft niet jegens de eigenaar een recht om de woonruimte in gebruik te nemen. In de Intrekkingswet is de wetgever ervan uitgegaan dat ook wanneer een gemeente eigenaar is van de betrokken woonruimte, de privaatrechtelijke weg (het sluiten van een huurovereenkomst) zal worden gevolgd om een zodanig recht te verkrijgen. In verband daarmee voorziet art. IX lid 4 van de Intrekkingswet in een regeling voor omzetting van tot dan toe bestaande publiekrechtelijke rechten tot gebruik van standplaatsen tegen betaling van een retributie in huurovereenkomsten.
In de toelichting op deze bepaling, voorgesteld in de Tweede nota van wijziging, wordt, na constatering dat niet kan worden uitgesloten dat een gemeente na de inwerkingtreding van de wet een nieuwe retributie-verordening zou kunnen vaststellen op grond van de Gemeentewet, opgemerkt:
"Het is echter hoe dan ook van belang dat in zo veel mogelijk gevallen waarin nog retributie wordt geheven, overgegaan wordt tot het afsluiten van reguliere huurovereenkomsten. Daartoe is het overgangsrecht aangevuld op een wijze die enigszins vergelijkbaar is met de Privatiseringswet ABP (...) De gemeenten hebben op grond van het overgangsrecht - en met inachtneming van de in dat overgangsrecht opgenomen procedure - een half jaar de tijd om huurovereenkomsten af te sluiten. Lukt het binnen die tijd en met die procedure niet om tijdig een huurovereenkomst af te sluiten - de betrokkene moet dan wel nadrukkelijk tijdig bezwaar maken, anders ontstaat de huurovereenkomst van rechtswege -, dan ontstaat voor de betrokkene een situatie waarin hij - tenzij er nog een nieuwe retributieverordening is gaan gelden - zonder recht of titel een standplaats inneemt, tegen welke situatie de gemeente met de haar ter beschikking staande middelen kan optreden."
(Kamerstukken II, 1997-1998, 25 333, nr. 8, blz. 3)
Deze passage geeft geen aanleiding om aan te nemen dat de bedoelde ter beschikking staande middelen niet een privaatrechtelijke ontruimingsvordering zouden omvatten doch daarmee zou zijn gedoeld - en dat nog wel bij uitsluiting - op bestuursdwang wegens het ontbreken van een huisvestingsvergunning.
Ook de beschouwingen in de memorie van toelichting over de gevolgen van het vervallen van art. 61 Woonwagenwet, door het hof gedeeltelijk aangehaald in rov. 4.5, geven geen grond om aan te nemen dat naar de bedoeling van de wetgever een gemeente tegen het innemen zonder recht of titel van een aan haar in eigendom toebehorende standplaats slechts zou mogen optreden door middel van bestuursdwang.
De door het hof in rov. 4.8 aan deze beschouwingen verbonden gevolgtrekkingen miskennen dat zowel bij het beschikken door een gemeente over aan haar in eigendom toebehorende standplaatsen als bij het optreden tegen personen die daarvan zonder recht of titel gebruik maken, mede algemene beginselen van behoorlijk bestuur en publieke belangen in aanmerking dienen te worden genomen, zoals ook strookt met de art. 3:12 en 3:14 BW en art. 3:1 lid 2 Awb (vgl. HR 9 januari 1998, nr. 16488, NJ 1998, 363).
Uit dit een en ander volgt dat, anders dan het hof heeft aangenomen, de Huisvestingswet, zoals deze sinds 1 maart 1999 van kracht is, niet eraan in de weg staat dat een gemeente gebruik maakt van aan haar eigendomsrecht verbonden bevoegdheden ten aanzien van een woonwagen die zonder privaatrechtelijke of publiekrechtelijke toestemming op een aan de gemeente in eigendom toebehorende, legale standplaats staat. De hierop gerichte klachten van het middel slagen derhalve. De overige klachten behoeven geen behandeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te Arnhem van 19 november 2002;
verwijst het geding naar het gerechtshof te Leeuwarden ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 392,34 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, A.M.J. van Buchem-Spapens, A. Hammerstein en E.J. Numann, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 7 mei 2004.