Uitspraak
1 maart 2002
Derde Kamer
Nr. OK 90HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Beschikking
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (het College van procureurs-generaal),
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERZOEKER tot cassatie,
advocaat: mr. A.G. Castermans,
t e g e n
DE ONDERNEMINGSRAAD VAN DE RIJKSRECHERCHE,
gevestigd te Tiel,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. J. Groen.
1. Het geding in feitelijke instantie
Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar de beschikking van de Ondernemingskamer van het Gerechtshof te Amsterdam van 16 november 2000. Bij die beschikking heeft de Ondernemingskamer verklaard dat verzoeker tot cassatie - verder te noemen: de Staat - bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen en de Staat de verplichting opgelegd om de stelling van de Coördinatiecommissie Rijksrecherche op te schorten.
De beschikking van de Ondernemingskamer is aan deze beschikking gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de beschikking van de Ondernemingskamer heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit.
Verweerder in cassatie - verder te noemen: de Ondernemingsraad - heeft verzocht het beroep te verwerpen.
De zaak is voor de Staat toegelicht door zijn advocaat.
De Advocaat-Generaal J. Wortel heeft op 7 september 2001 geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden beschikking, tot vaststelling door de Hoge Raad dat het besluit van het College van procureurs-generaal dat tot het onderhavige geding heeft gevoerd een aangelegenheid betreft als bedoeld in art. 46d aanhef en letter b van de Wet op de ondernemingsraden (hierna: WOR), en tot afwijzing van de verzoeken van de Ondernemingsraad.
De advocaat van de Ondernemingsraad heeft bij brief van 24 september 2001 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i)De Rijksrecherche, waarvan de directeur zetelt in Tiel, waar ook een bedrijfsbureau en een inlichtingendienst zijn gevestigd, heeft vijf onderzoekseenheden (units), die zijn gestationeerd in Amsterdam, Arnhem, 's-Gravenhage, 's-Hertogenbosch en Leeuwarden. Aan het hoofd van iedere onderzoekseenheid en van de inlichtingdienst staat een unithoofd. Het bevoegd gezag over de Rijksrecherche wordt uitgeoefend door het College van procureurs-generaal, verder te noemen: het College. De Rijksrecherche heeft een ondernemingsraad, die vergadert met de bestuurder in de persoon van de directeur.
(ii)In het beleidsplan Rijksrecherche 1998-2002 worden de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de unithoofden als volgt omschreven:
Het unit-hoofd Rijksrecherche:
- is primair verantwoordelijk voor het functioneren van zijn Rijksrecherche-unit en bij piket ook voor andere,
- geeft uitvoering aan het vastgestelde beleid en prioriteitstelling,
- beslist in reguliere gevallen op de aanvraag van de hoofdofficier van justitie tot inzet van de Rijksrecherche,
- treedt bij twijfel over de inzet en bij unit-overstijgende, extra capaciteit vergende of meer beleidsgevoelige aanvragen in overleg met de directeur Rijksrecherche.
Deze bevoegdheidsverdeling leidt ertoe dat, uitgaande van inzetcriteria en toegekende prioriteit, het unit-hoofd de meeste onderzoeken zal innemen. De directeur Rijksrecherche is echter bevoegd capaciteit anders toe te delen of onderzoeken te stoppen, te versnellen of te vertragen.
(iii)Naar aanleiding van een in januari 2000 verschenen rapport (opgesteld door mr. B. Staal en P. van Brakel) heeft het College bij brief van 15 maart 2000 aan de minister van justitie kenbaar gemaakt wijzigingen geboden te achten ten aanzien van de inzet van de Rijksrecherche, teneinde in het rapport gesignaleerde onvolkomenheden in het functioneren van de Rijksrecherche weg te nemen. Het College stelt de minister van justitie in deze brief voor te komen tot de instelling van een Coördinatiecommissie Rijksrecherche (verder: CCR), bestaande uit het lid van het College dat fungeert als portefeuillehouder Rijksrecherche, de hoofdofficier van justitie die aan het hoofd staat van het landelijk parket en een (ervaren) officier van justitie die zal worden aangewezen als coördinerend officier van justitie voor de Rijksrecherche. De CCR zal met mandaat van het College gaan bepalen of in een concreet geval de Rijksrecherche met een onderzoek wordt belast, welke capaciteit daarvoor zal worden aangewend en voor welke periode dat zal geschieden. Tot de inzet van de Rijksrecherche zal de CCR kunnen besluiten, hetzij op aanvraag van een hoofdofficier van justitie (hoofd van een arrondissementsparket), hetzij op eigen initiatief. In deze brief merkt het College voorts op
"dat het operationeel leiden van onderzoeken en het coachen van medewerkers een kerntaak vormt voor de unithoofden rijksrecherche. De commissie heeft geconstateerd dat deze sturing, althans naar buiten toe, als onvoldoende wordt ervaren.
Wat daar ook de oorzaken van kunnen zijn, het College meent dat de unithoofden hun verantwoordelijkheid voor de operationele taken nadrukkelijker dan voorheen moeten waarmaken. Met de door het College voorgestelde centrale intake van zaken en centrale prioriteitstelling zal de organisatiestructuur van de rijksrecherche, die uitgaat van decentrale aansturing, onmiskenbaar een aanpassing moeten ondergaan. Deze aanpassing heeft ook consequenties voor de functie en werkzaamheden van de unithoofden.
Het College stelt zich voor dat de directeur rijksrecherche binnen afzienbare termijn voorstellen doet voor een wijziging van de organisatiestructuur van de rijksrecherche (van meer decentraal naar meer centraal) en daarbij betrekt de operationele aansturing en coaching door unithoofden van rijksrechercheurs."
(iv)De minister van justitie heeft zich in een tot de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gerichte brief van 17 mei 2000 met de voorstellen van het College verenigd. Overeenkomstig het aan de minister van justitie gedane (en door hem goedgekeurde) voorstel heeft het College op 30 augustus 2000 besloten tot oprichting van de CCR. Daarbij is bepaald dat de CCR haar werkzaamheden feitelijk zal aanvangen op het moment waarop de coördinerend officier van justitie aantreedt, en dat tezelfdertijd het huidige mandaat aan de unithoofden zal worden ingetrokken.
(v)De Ondernemingsraad heeft de directeur van de Rijksrecherche bij brief van 12 mei 2000 medegedeeld van de voorzitter van het College te hebben begrepen dat de Ondernemingsraad omtrent "de reorganisatie" zal worden geraadpleegd, en dat hij verwacht in de gelegenheid te worden gesteld advies uit te brengen voordat enige besluitvorming plaatsvindt, waaronder begrepen activiteiten die vooruitlopend op te nemen beslissingen worden ontplooid. In een notitie van 30 mei 2000 heeft de Ondernemingsraad de directeur opnieuw onder de aandacht gebracht dat hij van oordeel is dat de instelling van de CCR zodanige veranderingen in de organisatie van, en de verdeling van bevoegdheden binnen, de Rijksrecherche meebrengt, dat de Ondernemingsraad op de voet van art. 25 WOR Pro de gelegenheid dient te krijgen advies uit te brengen.
(vi)Bij memo van 30 juni 2000 heeft de directeur van de Rijksrecherche de Ondernemingsraad meegedeeld dat hij hem geen advies vraagt omtrent "de maatregelen die het Openbaar Ministerie zal nemen om te komen tot een andere wijze van invulling geven aan haar rol als bevoegd gezag in de aansturing van de Rijksrecherche", en dat hij meent dienaangaande geen advies aan de Ondernemingsraad te kunnen vragen omdat hij ter zake geen bevoegdheden heeft.
3.2 De Ondernemingsraad heeft een verzoekschrift ingediend bij de Ondernemingskamer, gegrond op art. 26, eerste en achtste lid, WOR, stellende dat het College, althans de Staat, in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot het besluit tot instelling van de CCR, nu de Ondernemingsraad niet om advies is gevraagd. De Ondernemingskamer werd verzocht als voorlopige voorziening de instelling van de CCR op te schorten dan wel het daartoe strekkende besluit te schorsen. De Staat heeft verweer gevoerd. De Ondernemingskamer heeft beslist als hiervoor onder 1 is vermeld.
3.3 Onderdeel 1 van het middel keert zich met een rechts- en een motiveringsklacht tegen rov. 3.1.2 van de bestreden beschikking. Daarin heeft de Ondernemingskamer overwogen dat de Staat niet, althans onvoldoende gemotiveerd, heeft betwist dat het besluit tot het instellen van de CCR ingrijpende gevolgen heeft voor de werkzaamheden van de unithoofden.
3.4 De Ondernemingskamer heeft haar in het onderdeel aangevallen oordeel klaarblijkelijk vooral gebaseerd op de in rov. 2.8 van haar beschikking aangehaalde passage uit de brief van 15 maart 2000 van het College aan de minister van justitie. Daarin is uitdrukkelijk aangegeven dat de organisatiestructuur van de Rijksrecherche, die uitgaat van een decentrale aansturing, onmiskenbaar een aanpassing moet ondergaan en dat deze aanpassing ook gevolgen heeft voor de functie en de werkzaamheden van de unithoofden. Het oordeel van de Ondernemingskamer is dan ook niet onbegrijpelijk. Het getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en het kan voor het overige, als voorbehouden aan de rechter die over de feiten oordeelt, niet op juistheid worden getoetst.
3.5 Onderdeel 2 behelst een rechts- en een motiveringsklacht tegen de verwerping van het verweer van de Staat dat het College niet als (mede-)ondernemer in de zin van de WOR besloten heeft tot instelling van de CCR. De Ondernemingskamer heeft te dien aanzien, uitgaande van de in dit geding vaststaande omstandigheid dat het College, althans de minister van justitie, ingevolge art. 43 lid 2 Politiewet Pro 1993 het beheer voert over de Rijksrecherche, overwogen dat het besluit tot instelling van de CCR het beheer van de Rijksrecherche als door de Staat in stand gehouden onderneming als bedoeld in art. 1 WOR Pro rechtstreeks raakt en dat de stelling van de Staat dat de CCR geen deel uitmaakt van de Rijksrecherche als organisatorische eenheid, geen hout snijdt, nu de instelling van de CCR onmiskenbaar gevolgen heeft voor de werkzaamheden van de unithoofden. Hiermee heeft de Ondernemingskamer tot uitdrukking gebracht dat het de Staat is die als ondernemer in de zin van art. 1. lid 1, letter d, WOR de Rijksrecherche als onderneming in de zin van art. 1 lid Pro 1, letter c, WOR in stand houdt, en dat het onderhavige besluit van het College aan de Staat als ondernemer in voormelde zin dient te worden toegerekend. Deze oordelen getuigen niet van een onjuiste rechtsopvatting en zijn toereikend gemotiveerd, zodat de klachten van dit onderdeel geen doel kunnen treffen.
3.6.1 In onderdeel 3 bestrijdt de Staat het door de Ondernemingskamer in rov. 3.4.2 neergelegde oordeel dat voor onttrekking aan rechterlijke toetsing ingevolge de WOR slechts plaats is voor zover het besluiten betreft die tot stand komen als onderdeel van het politieke proces in (democratische) organen met (mede)wetgevende bevoegdheid zoals de Staten-Generaal, Provinciale Staten en gemeenteraden, maar dat voor een dergelijke uitzondering niet zonder meer plaats is waar het gaat om besluiten van tot de uitvoerende macht behorende organen, omdat zodanige besluiten niet tot stand komen in een politiek proces als evenbedoeld en op die besluiten slechts indirect democratische controle wordt uitgeoefend. Volgens de Ondernemingskamer zal dit tot gevolg hebben dat de afweging van de gevolgen van een besluit voor de werkzaamheden van in de onderneming van het desbetreffende overheidsorgaan werkzame personen tegenover andere met dat besluit gemoeide belangen op het niveau van dat orgaan plaatsvindt. Daarom heeft naar het oordeel van de Ondernemingskamer als algemene regel te gelden dat een dergelijk (voorgenomen) besluit, voor zover het de werkzaamheden van de in de betrokken onderneming werkzame personen raakt, onderworpen behoort te zijn aan advisering door de Ondernemingsraad en daarmee aan rechterlijke toetsing in het kader van de WOR.
3.6.2 Het onderdeel bevat de klacht dat de Ondernemingskamer heeft miskend dat voor de toepassing van art. 46d, aanhef en letter b, WOR volstaat dat sprake is van de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan en dat de door de Ondernemingskamer aangelegde beperking als hiervoor in 3.6.1 is aangegeven, onjuist is. Deze klacht slaagt. De hier bedoelde bepaling geldt niet alleen voor besluiten die tot stand komen als onderdeel van het politieke proces in democratische organen met (mede)wetgevende bevoegdheid, maar ook voor de desbetreffende besluiten van andere democratisch gecontroleerde overheidsorganen.
3.6.3 Zoals de Hoge Raad heeft overwogen in zijn beschikking van 26 januari 2000, NJ 2000, 223, geldt met betrekking tot in art. 46d, aanhef en letter b, bedoelde besluiten waaraan personele gevolgen inherent zijn doch die niet in het bijzonder strekken tot regeling van die gevolgen, naar de bedoeling van de wetgever geen adviesrecht van de Ondernemingsraad. In het onderhavige geval is sprake van een dergelijk besluit. Ook al heeft het onderhavige besluit gevolgen binnen de organisatie waarvoor de Ondernemingsraad is ingesteld, dit besluit is niet in het bijzonder gericht op het regelen van die gevolgen. Het besluit strekt immers tot het (anders) regelen van de gezagsrelatie tussen organen die buiten de organisatie van de Rijksrecherche staan, en die organisatie. De aan het slot van art. 46d, aanhef en letter b, bedoelde uitzondering doet zich hier derhalve niet voor.
3.7 De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling.
3.8 De Hoge Raad kan de zaak afdoen. Het verzoek van de Ondernemingsraad moet worden afgewezen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt de beschikking van de Ondernemingskamer van 16 november 2000, en
wijst het verzoek van de Ondernemingsraad af.
Deze beschikking is gegeven door de vice-president G.J. Zuurmond als voorzitter, en de raadsheren F.W.G.M. van Brunschot, A. Hammerstein, P. Lourens en J.C. van Oven, en door de raadsheer A. Hammerstein in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2002.