ECLI:NL:GHARL:2026:446

Uitspraak

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN

Locatie Leeuwarden

afdeling civiel recht

zaaknummer gerechtshof 200.344.366/01

zaaknummer rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Lelystad, C/16/527306

arrest van 27 januari 2026

in de zaak van

Gemeente Dronten

te Dronten

die hoger beroep heeft ingesteld

bij de rechtbank: gedaagde

hierna:
de Gemeente

advocaat: mr. D.R. Pinxter te Amsterdam

1.[naam1]

te [woonplaats1]

hierna:
[naam1]

2.
[naam2]

te [woonplaats1]

hierna:
[naam2]

3.
[naam3]

te [woonplaats1] ,

hierna:
[naam3] ,

4.
[naam4]

te [woonplaats1] ,

hierna:
[naam4]

5.
[naam5]

te [woonplaats2] ,

hierna:
[naam5]

6.
[naam6]

te [woonplaats1]

Hierna:
[naam6]

7.
[naam7]

te [woonplaats2]

hierna:
[naam7]

bij de rechtbank
:eisers

hierna gezamenlijk aan te duiden als:
de Agrariërs

advocaat: mr. J.R. Bügel te Dronten

1.Het verloop van de procedure in hoger beroep

De Gemeente heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof tegen de vonnissen die de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Lelystad, (hierna: de rechtbank) op 14 september 2022 en 17 april 2024 tussen partijen heeft uitgesproken. Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit

de dagvaarding in hoger beroep van 16 juli 2024;
de memorie van grieven van 14 januari 2025;
de memorie van antwoord van 20 mei 2025;
het verslag (proces-verbaal) van de mondelinge behandeling die op 11 december 2025 is gehouden. Ter gelegenheid daarvan hebben de Agrariërs nog een productie in het geding gebracht.

2.De kern van de zaak

2.1

Deze zaak gaat over plannen voor de ontwikkeling van nieuwe natuur in het oostelijk deel van de gemeente Dronten. De Gemeente kon daarvoor subsidie krijgen van de provincie Flevoland. De Gemeente hoopte daarmee ook andere doelen te dienen waarvoor zij zich al enige tijd inspande, namelijk het verbeteren van de mogelijkheden voor recreatie en het verbeteren van de verkaveling van de in dat gebied gelegen agrarische bedrijven. De Gemeente heeft grondgebruikers in dat gebied uitgenodigd voor een inventarisatie van plannen en wensen, om met behulp van private ruiltransacties gebiedsontwikkeling tot stand te brengen. De meeste Agrariërs hebben aan die ronde meegedaan. De Gemeente is niet met hen verdergegaan, maar met een aantal andere partijen (verder: de contractanten). Met de contractanten zijn ruiltransacties gefaciliteerd en overeenkomsten gesloten om nieuwe natuur te ontwikkelen. De Agrariërs vinden dat de Gemeente in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur – met name het gelijkheidsbeginsel – door geen duidelijke criteria te hanteren waaraan de gegadigden moesten voldoen en geen duidelijkheid te verschaffen waarom zij niet in aanmerking kwamen en de contractanten wel.

2.2

De rechtbank heeft in het tussenvonnis^[1]geoordeeld dat de Gemeente tegenover de Agrariërs onrechtmatig heeft gehandeld door het gelijkheidsbeginsel te schenden, waarbij de rechtbank heeft getoetst aan de criteria in het arrest Didam I.^[2]In het eindvonnis^[3]heeft de rechtbank de zaak naar de schadestaat verwezen waarin de Agrariërs moeten aantonen wat hun schade is – aan de hand van het leerstuk van de kansschade – waarbij vastgesteld moet worden welke criteria de Gemeente dan hoogstwaarschijnlijk zou hebben gehanteerd en hoe groot de kans is dat de Agrariërs bij tijdige bekendheid met die criteria als deelnemers zouden zijn geselecteerd.

2.3

De Gemeente is het met dit oordeel niet eens en heeft een groot aantal bezwaren (grieven) geformuleerd, alfabetisch genummerd van A tot en met L.

2.4

Het hof zal beslissen dat de bezwaren van de Gemeente voor het grootste deel niet opgaan. De verwijzing naar de schadestaat blijft in stand. Het hof zal die beslissing hierna toelichten – waarbij de grieven van de Gemeente thematisch worden besproken – nadat eerst de relevante feiten zijn weergegeven.

3.De relevante feiten

3.1

De rechtbank heeft in haar tussenvonnis een uitgebreide opsomming en samenvatting van stukken en communicatie gegeven. Die opsomming is in de grieven in hoger beroep niet aangevochten, uitgezonderd de vaststellingen van de rechtbank over wie van de Agrariërs een formulier heeft ingevuld, wat daarop is ingevuld en met wie daarover in 2016 gesprekken zijn gevoerd. Op die punten komt het hof hierna in rov. 4.13 en volgende terug. Verder is nog aangevoerd dat een aantal feiten onvolledig zouden zijn weergegeven, dan wel dat de rechtbank nog niet genoeg feiten zou hebben vastgesteld. Daarvoor geldt dat de rechter een grote mate van vrijheid toekomt bij de vaststelling van de relevante feiten.

Het hof gaat voor het overige dan ook uit van de opsomming door de rechtbank, waarvan het hof hierna voor de leesbaarheid de voor de beoordeling van het hof relevante stukken weergeeft.

3.2

Provinciale Staten van Flevoland hebben in 2013 ingestemd met (een plan van aanpak voor) het programma Nieuwe Natuur. In dat kader konden geïnteresseerden projectideeën in zenden naar de Provincie. De Gemeente heeft in dat kader een projectvoorstel ingediend, waarbij zij aangaf kansen te zien voor verdere ontwikkeling van de oostkant van Dronten door middel van de pijlers nieuwe natuur, recreatiemogelijkheden en verbetering van de landbouw. De Gemeente had ook al in eerdere stukken ideeën ontwikkeld voor structuurverbetering van dat gebied. Het oorspronkelijk ingediende plan van de Gemeente is op verzoek van de Provincie aangepast en in augustus 2014 is een aangepast projectvoorstel ‘Nieuwe Natuur Oostkant Dronten’ (OFL01) naar de Provincie verzonden en in december 2014 heeft de Provincie dat projectvoorstel goedgekeurd.

3.3

In dat projectvoorstel staat (onder nr. 4.1):

“(…) dat de gebiedsontwikkeling Oostkant Dronten als een integraal gebiedsproces moet worden opgepakt, waarbij niet alleen nieuwe natuur wordt gerealiseerd maar waar tevens de landbouwsector en de recreatiewensen zich kunnen ontwikkelen. Drie componenten die alle drie aandacht behoeven voor een duurzame toekomst van het gebied om achteruitgang van het gebied het hoofd te kunnen bieden. Door de nieuwe natuur toe te kennen aan het gebied en meteen gunstig te situeren, wordt een vliegwiel gerealiseerd waardoor ook recreatie en landbouw een impuls krijgen. (…)”

3.4

De Gemeente en de Provincie hebben in oktober 2016 een intentieovereenkomst voor dit project gesloten. Daarin staat onder meer dat:

als uitgangspunt geldt dat in ieder geval een oppervlakte van tenminste 50 hectare Nieuwe Natuur gerealiseerd wordt;
het agrarisch bedrijf aan de [adres1] als ruilbedrijf aan de Gemeente is toegewezen waaraan een waarde is toegekend van € 4.500.000 en dat dit bedrag in die vorm maximaal is toegewezen als bijdrage in de verwerving van 50 hectare natuurgrond. Er worden geen verdere financiële middelen beschikbaar gesteld voor grondverwerving;
daarnaast is een bedrag van maximaal € 750.000 toegewezen als bijdrage in de inrichtingskosten voor de realisatie van 50 hectare Nieuwe Natuur en een bedrag van maximaal € 150.000 als bijdrage in de kosten voor het beheer gedurende een periode van 10 jaren.

3.5

De Gemeente heeft grondgebruikers en -eigenaren in het betreffende projectgebied (hierna: de Grondgebruikers) uitgenodigd voor een bijeenkomst in december 2014 over welke kansen de Gemeente ziet voor nieuwe natuur waarbij economische ontwikkeling zoals landbouwkundige verbetering en kansen voor de recreatie voorop staan.

3.6

De Agrariërs behoren tot de Grondgebruikers, met uitzondering van [naam3] .

3.7

In een brief van 2 juni 2016 heeft de gemeente Dronten de Grondgebruikers geïnformeerd. In die brief staat onder meer:

“Met deze brief vragen wij uw speciale aandacht voor het volgende.

De gemeente Dronten is voornemens een gebiedsproces te starten voor de oostkant van Dronten met onder andere als doel de realisatie van 50 ha nieuwe natuur. De gemeente wil dit via een integraal proces koppelen aan agrarische en recreatieve structuurverbetering. Zij heeft hiervoor aan Kadaster en Stivas [een stichting met ervaring op onder meer het gebied van vrijwillige kavelruil, hof] gevraagd om dit proces op te starten en te begeleiden. De gemeente hoopt met de expertise van Kadaster en Stivas op het gebied van gebiedsprocessen en kavelruil een stap voorwaarts te kunnen zetten.

Voor dit gebiedsproces stelt de provincie Flevoland een agrarische bedrijfslocatie met 50 hectare grond aan de [adres1] ter beschikking als ruilobject waaraan nadere voorwaarden worden gesteld.

Kadaster en Stivas voeren als eerste stap een gebiedsanalyse uit naar de verkavelingsstructuur binnen een door de gemeente bepaalde gebiedsgrens welke bijna 2000 hectare beslaat (zie bijgevoegd kaartbeeld). Deze gebiedsanalyse moet een beeld geven van de eventuele ruilmogelijkheden.

In overleg met de gemeente Dronten en LTO Noord worden vervolgens aan de hand van de gebiedsanalyse een aantal criteria/voorwaarden opgesteld. Door deze criteria/voorwaarden kunnen (erf)pachters en eigenaren van de betreffende gronden bepalen of zij kunnen deelnemen aan het gebiedsproces.

Het is de bedoeling om de gebiedsanalyse en de voorwaarden voor deelname nog voor de zomer af te ronden. Vervolgens zullen de agrarische grondeigenaren en grondgebruikers in het projectgebied worden benaderd via een brief en een advertentie. Grondeigenaren en (erf)pachters kunnen hun belangstelling voor deelname kenbaar maken indien zij ook voldoen aan genoemde voorwaarden.

Na de zomer zal met de deelnemende bedrijven een eerste bijeenkomst worden gehouden waarna een individueel inventarisatiegesprek zal plaatsvinden.

Aan de hand van de gevoerde gesprekken zal vervolgens in overleg met de gemeente Dronten en LTO Noord de tweede stap in dit gebiedsproces worden bepaald. De insteek voor een vervolgtraject is om gezamenlijk via een verkavelingsplan tot kavelruil te komen om daarmee de projectdoelen te realiseren. Indien er voldoende mogelijkheden zijn tot kavelruil en er bij betrokken partijen bereidheid is tot deelname dan zal dit via een aantal gebiedsbijeenkomsten nader worden ingevuld.”

3.8

Met een brief van 23 augustus 2016 heeft de gemeente Dronten de Grondgebruikers geïnformeerd over het vervolgproces en de mogelijkheid zich aan te melden voor een inventarisatiegesprek. In de brief staat:

“Begin juni van dit jaar hebben wij u geïnformeerd over het op handen zijnde gebiedsproces Oostrand Dronten. (…). Met deze brief willen wij u verder informeren over het vervolgproces met de mogelijkheid om u aan te melden voor een inventarisatiegesprek.

Als eerste stap is door Kadaster en Stivas een gebiedsanalyse uitgevoerd naar de agrarische verkavelingsstructuur binnen het projectgebied. Deze gebiedsanalyse leidt tot de volgende belangrijke constateringen.

• Kijkend naar de ligging van de kavels ten opzichte van de eigenaren c.q. gebruikers, is de verkavelingssituatie redelijk goed te noemen. Echter, gezien het grote aantal hectares wat in eigendom is bij het RVB (Rijksvastgoedbedrijf), is de gebruikssituatie minder goed te noemen. Met name wanneer daarbij wordt gekeken naar de gemiddelde agrarische bedrijfsomvang in relatie tot de gebruikssituatie.

• Door het relatief grote aandeel eigendom RVB-gronden is ruiling van gronden afhankelijk van de medewerking van het RVB. Op dit moment is het echter nog niet duidelijk of deze medewerking er komt.

• Tevens kan er ruimte voor grondruil mogelijk worden door verplaatsing of verkoop.

Conclusie is dat het gebied op verkavelingsgebied min of meer op slot zit waardoor de gemiddelde agrarische bedrijfsomvang binnen het projectgebied achter blijft bij de huidige tendens in schaalvergroting.

De gemeente Dronten wil graag inzicht in de kansen die grondeigenaren en grondgebruikers zien door slimme combinaties van natuurontwikkeling met agrarische en recreatieve structuurverbetering. Dit inzicht zal moeten blijken uit te houden inventarisatiegesprekken. Hieruit komen wellicht kansen voor kleine kavelruilen of deelgebiedsprocessen en daarmee integrale mogelijkheden voor nieuwe natuur en/of recreatie, gekoppeld aan agrarische structuurverbetering.

Ook kan de inventarisatie handvatten opleveren om in overleg met RVB, Gemeente en Provincie te bekijken of de medewerking van RVB concreet kan worden.

U kunt zich aanmelden voor een individueel inventarisatiegesprek door bijgevoegde vragenlijst in te vullen en terug te sturen. U kunt deze vragenlijst ook digitaal invullen en insturen via de site stivasnh.nl via de knop ‘gebiedsproces Oostrand Dronten’. Mocht u zich willen aanmelden dan verzoek ik u de vragenlijst uiterlijk op 7 september 2016 in te sturen.

De inventarisatiegesprekken zijn gepland in de maand oktober van dit jaar. Na deze gesprekken informeren wij u via een informatieavond over de kansen en mogelijkheden tot een gebiedsproces. Deze zal naar verwachting in november worden gehouden.”

3.9

Bij die brief was een aanmeldformulier voor het inventarisatiegesprek gevoegd met daarin een zestal met ja/nee te beantwoorden vragen en de instructie om het formulier (voorzien van naam en adresgegevens) naar Stivas te sturen indien vraag 1 met ja en tenminste één van de vragen 2 t/m 5 ook met ja is beantwoord.

3.1

In oktober 2016 zijn met twintig Grondgebruikers, waaronder het merendeel van de Agrariërs, afzonderlijke inventarisatiegesprekken gevoerd door een medewerker van Stivas en een medewerker van een landschapsarchitectenbureau. Die groep van 20 duidt het hof hierna aan als de Betrokkenen. Ter voorbereiding van die gesprekken is aan de twintig Betrokkenen een ‘Inventarisatieformulier Gebiedsproces Oostrand Dronten’ gestuurd. Van die gesprekken zijn gespreksverslagen gemaakt die aan de Betrokkenen zijn toegezonden.

3.11

Op 21 december 2016 heeft de Gemeente de Betrokkenen onder meer geschreven:

“De Gemeente Dronten constateert samen met Kadaster en Stivas op basis van de gevoerde inventarisatiegesprekken dat er bij een aantal betrokken grondeigenaren concrete ideeën en aanknopingspunten zijn voor een integrale vervolgaanpak op het gebied van realisatie nieuwe natuur, agrarische structuurversterking en recreatieve verbetering van het gebied.

De Gemeente Dronten wil de concrete aanknopingspunten graag verder verkennen en hier een vervolgtraject op inzetten. Hiervoor is echter eerst meer duidelijkheid vereist over de mogelijkheden van grondinzet en uitruil door het RVB. Dit zal de komende maanden duidelijk moeten worden en de gemeente doet daarbij een beroep op de provincie om haar hierbij te ondersteunen.

Bij een positieve insteek vanuit het RVB verwachten wij in 2017 een vervolgtraject te kunnen oppakken. In dit vervolgtraject zullen dan de grondeigenaren met concrete aanknopingspunten worden betrokken.”

3.12

Op 13 september 2017 heeft de gemeente Dronten de Betrokkenen geïnformeerd over de voortgang van het gebiedsproces Oostrand Dronten. In die brief staat onder meer:

“Concept grondruilplan

Met betrokken agrariërs en gebiedspartners rondom de gebieden Reve/Abbertbos en Spijkbos zijn meerdere gesprekken gevoerd, zowel individueel als in groepsverband. Er is een concept grondruilplan opgesteld welke de Provincie voorlegde aan het Rijksvastgoedbedrijf (RVB), i.c. de grondeigenaar. Beide partijen hebben een positieve grondhouding waar het gaat om de uitruil van gronden ten gunste van NN [Nieuwe Natuur, hof]. Om belangen van betrokken partijen niet te schaden is door het college van B&W op 12 september 2017 besloten het concept grondruilplan niet openbaar te maken.

(…)

Definitieve inrichtingsplannen

Met de betrokken agrariërs en Staatsbosbeheer wordt gewerkt aan de definitieve inrichtingsplannen van de NN. Verder onderzoeken we hoe het eigenaarschap en de beheerdersrol kan worden ingevuld. Dit najaar is hier naar verwachting meer duidelijkheid over. De beoogde invulling van de NN is dan bekend, taxaties hebben plaatsgevonden en de bedrijfsplannen zijn gereed. Op dat moment kan het complete gebiedsplan ter beoordeling worden voorgelegd aan de Provincie wat vervolgens leidt tot het sluiten van een realisatieovereenkomst. Uiterlijk 31 december 2019 moet er gestart worden met de feitelijke realisatie van het project.”

3.13

Op 14 december 2017 schreef de Gemeente aan de Betrokkenen:

“Al enige tijd zijn overleggen gaande met vijf betrokken agrariërs en gebiedspartners. Dit bottom up proces vraagt een zorgvuldige benadering, die veel tijd en inspanning vergt van betrokken partijen. Naast de realisatie van nieuwe natuur wordt ingezet op agrarische structuurverbetering en versterking van recreatie en toerisme. Partijen werken sinds begin dit jaar constructief samen in het gebiedsproces. In het ene deelgebied is de invulling complexer dan het andere. Dit heeft met name te maken doordat hier meer partijen om tafel zitten en er gezamenlijk gezocht wordt naar de best haalbare toekomstsituatie. Dit wordt nu vertaald in individuele bedrijfsplannen en één overkoepelend gebiedsplan.

(…)

Gelijktijdig wordt met betrokken partijen gewerkt aan de inrichting- en beheerplannen. Landschappers en ecologen zijn hierbij betrokken. Staatsbosbeheer en enkele agrariërs zijn beoogd eigenaar van de Nieuwe Natuur gronden. De invulling van de beoogde Nieuwe Natuur varieert van agrarische natuurakkers tot een afwisselend halfopen landschap of bosgebied met als doel een kwaliteitsimpuls op het gebied van leefbaarheid, ecologie en natuurbeleving. Het overgrote deel (ca. 95%) van de nieuwe natuur ontvangt naar de huidige inzichten niet de status van het Nederlands Natuur Netwerk maar er wordt een kwalitatieve verplichting afgesloten met de eigenaren die het onderhoud en beheer tot in lengte van jaren waarborgt.”

3.14

Enkele Agrariërs hebben op 12 februari 2018 bezwaar gemaakt tegen de plannen, waarbij zij de Gemeente schreven:

“Hierbij willen wij bezwaar aantekenen tegen de plannen van nieuwe natuur Oostrand Flevoland. Een paar jaar geleden kwamen er plannen om de oostrand te wijzigen in een stuk nieuwe natuur en zou er schaalvergroting kunnen plaatsvinden. Alles zou transparant en open verlopen echter het is totaal niet democratisch gegaan. Er is slechts 1 maal een vergadering geweest en daarna is niets meer vernomen. Nu zien wij op de site van de provincie dat er toch al vergevorderde plannen zijn met een aantal boeren aan de Stobbenweg. Zij gaan hele goede grond inleveren en dit zal nieuwe natuur worden. Deze grond is zeer geschikt voor pootgoedteelt. Dit is toch niet de bedoeling van nieuwe natuur. De insteek zou zijn dat aan de oostrand boeren konden vergroten. De hele oostkant zou erop vooruit moeten gaan. Er zijn meer dan 20 plannen ingediend en daar is niets meer meegedaan alles is zeer in het geheim afgedaan. Het is de beste grond van de polder maar u schildert hem minderwaardig af er moet wel een goede [naam7] op, wij huren die grond nu en zouden het er heel graag vast bij hebben.”

3.15

Nadat de Gemeente Betrokkenen had geïnformeerd dat zij met de Provincie eind juli 2018 een definitieve overeenkomst (‘realisatieovereenkomst’) zou sluiten, hebben meer Agrariërs de Gemeente geschreven dat zij het niet eens zijn met het proces. Zij klaagden dat niet duidelijk is waarom hun plannen zijn afgewezen, dat geen criteria bekend zijn gemaakt en dat onduidelijk is op welke basis een keuze is gemaakt. De Gemeente heeft in reactie hierop geschreven “dat zij zich niet in de kritiek herkent.”

3.16

Op 10 september 2018 is de realisatieovereenkomst daadwerkelijk ondertekend door de gemeente Dronten, Staatsbosbeheer en de provincie Flevoland. In de considerans van die overeenkomst staat onder meer:

“m) de Gemeente voornemens is om haar projectdeel te laten realiseren door agrariërs in het Plangebied die via een openbare gemeentelijke procedure hun interesse hiervoor kenbaar hebben kunnen maken en welke op basis van vooraf bekende criteria door de Gemeente zijn geselecteerd;

n) de Gemeente op basis van de Planuitwerking de realisatie (inrichting en beheer) van haar projectdeel door de agrariërs wil laten uitvoeren en hiertoe uitvoeringsafspraken maakt met de betreffende agrariërs;

o) de werkzaamheden die voor Gemeente, respectievelijk Staatsbosbeheer voortvloeien uit de verplichtingen op grond van onderhavige realisatieovereenkomst zijn aangewezen als ‘Diensten van Algemeen Economisch Belang’ (DAEB);

3.17

De Gemeente heeft ter uitvoering van het project Nieuwe Natuur Oostkant Dronten uiteindelijk met drie Contractanten (behorende tot de Grondgebruikers, althans daarmee volgens de Gemeente verbonden partijen) een uitvoeringsovereenkomst gesloten. Die Contractanten zijn verplicht bepaalde gronden in te richten en te beheren als natuur. Voor de daarmee gemoeide kosten ontvangen zij een vergoeding. Het beheer is voor 10 jaar afgekocht door middel van een eenmalige vergoeding. De gronden waren voorheen als pachtgrond van het Rijksvastgoedbedrijf bij de deelnemers in gebruik. Die pachtovereenkomsten zijn afgekocht en het Rijksvastgoedbedrijf heeft de grond verkocht aan de Provincie, die op haar beurt de grond weer aan de contractanten heeft verkocht en geleverd waarbij de koopsom (deels) verrekend is. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft in ruil grond van het agrarisch bedrijf aan de [adres1] in eigendom verworven.

3.18

Met een brief van 8 maart 2019 hebben [naam1] en [naam3] de Gemeente aansprakelijk gesteld omdat de Gemeente hun niet de kans geboden heeft deel te nemen aan het gebiedsproces op de wijze zoals die kans aan anderen wel geboden is. In een e-mailbericht van 24 mei 2019 van hun advocaat hebben de andere Agrariërs zich onder verwijzing naar die brief daarbij aangesloten.

4.De toelichting op de beslissing van het hof

De vorderingen van de Agrariërs en de beslissing van de rechtbank

4.1

De Agrariërs hebben bij de rechtbank primair gevorderd dat de Gemeente hen in totaal € 1.426.029,85 betaalt, namelijk aan ieder van hen een schadevergoeding van € 203.718,55, zijnde 1/20ste deel van het bedrag dat de Gemeente volgens hen feitelijk ter beschikking stond om te verdelen onder de twintig Betrokkenen. Als dat niet kan worden toegewezen hebben zij verwijzing naar de schadestaat gevorderd.

4.2

Subsidiair hebben zij gesteld dat sprake is van verboden, niet aangemelde staatssteun en hebben zij vernietiging gevorderd van de met de Contractanten gesloten overeenkomsten.

4.3

In het tussenvonnis hebben de Agrariërs de gelegenheid gekregen om hun schade individueel concreet te begroten. Daarvan hebben zij gebruik gemaakt en hun eis vermeerderd tot een totaalbedrag aan schade van € 2.454.762,05, waarbij zij er kort gezegd vanuit gingen dat zij allen hun gronden met 23,63 procent hadden kunnen uitbreiden (zonder nieuwe natuur te hoeven realiseren). Een daarmee corresponderend bedrag hebben zij gevorderd, een en ander nog te vermeerderen met exploitatieschade die dan alsnog in een schadestaatprocedure moest worden vastgesteld.

4.4

Bij het eindvonnis heeft de rechtbank die koerswijzing van de Agrariërs als ‘niet juist’ betiteld en de primaire eis van de primaire vordering afgewezen. Daartegen is door de Agrariërs geen (incidenteel) beroep ingesteld. De rechtbank heeft vervolgens de subsidiaire eis van de primaire vordering van de Agrariërs toegewezen – verwijzing naar de schadestaat – waarin vastgesteld moet worden welke criteria de Gemeente hoogstwaarschijnlijk zou hebben gehanteerd als zij een selectie had gemaakt op basis van tevoren kenbaar gemaakte criteria en vervolgens de grootte van de kans van de individuele Agrariërs om in dat geval deelnemer te worden, een en ander afgezet tegen de concrete vermogenswaarde van de mogelijke deelname aan het project.

4.5

Aan de subsidiaire vordering van de Agrariërs tot het aanmerken van de uitvoeringsovereenkomsten als onrechtmatige steunmaatregel in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU Pro en het op die grond nietig verklaren van de daaruit voortvloeiende rechtshandelingen, is de rechtbank niet toegekomen.

De Gemeente is gebonden aan de beginselen van behoorlijk bestuur

4.6

De rechtbank heeft vooropgesteld dat de Gemeente bij haar rol in het integrale gebiedsproces dat zij opstartte ter uitvoering van het project Nieuwe Natuur Oostkant Dronten (verder: het Project) gebonden was aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die verplichting vloeit voort uit artikel 3:14 BW Pro en is als zodanig door de Gemeente, noch bij de rechtbank, noch in hoger beroep bestreden.

4.7

De rechtbank heeft vervolgens het handelen van de Gemeente getoetst aan de criteria genoemd in het Didam I-arrest (zie noot 2). In dat arrest heeft de Hoge Raad bepaald dat uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeit dat een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn.

4.8

Het arrest Didam I is niet direct op de Gemeente in haar rol bij het integrale gebiedsproces van toepassing. Immers, dat gebiedsproces had niet betrekking op verkoop van aan de Gemeente toebehorende onroerende zaken. Voor zover het gaat om het door de Provincie ter beschikking gestelde ruilobject in de vorm van de boerderij aan de [adres1] zijn de grondtransacties buiten de Gemeente om gegaan. Dat neemt niet weg dat het hof het met de rechtbank eens is dat de beginselen waar de Hoge Raad naar heeft verwezen ook van toepassing zijn op de rol van de Gemeente in het gebiedsproces die bestond uit het faciliteren van grondtransacties, het ter beschikking stellen van gelden voor het realiseren van nieuwe natuur en het verstrekken van een vergoeding voor de beheerstaken die agrariërs in dat kader gaan verrichten. Ook voor de selectie van gegadigden met wie de Gemeente in zee wil gaan om het Project te realiseren, was de Gemeente gehouden om objectieve, toetsbare en redelijke criteria te formuleren.

4.9

In haar brief van 2 juni 2016 (zie hiervoor in 3.7) zat de Gemeente wat dat betreft ook op het juiste spoor waar zij schreef: “In overleg met de gemeente Dronten en LTO Noord worden vervolgens aan de hand van de gebiedsanalyse een aantal criteria/ voorwaarden opgesteld. Door deze criteria/voorwaarden kunnen (erf)pachters en eigenaren van de betreffende gronden bepalen of zij kunnen deelnemen aan het gebiedsproces.”

De Gemeente heeft in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gehandeld

4.1

De gemeente heeft in oktober 2016 wel een inventarisatie van de wensen van de Betrokkenen (dus de Grondgebruikers die op de uitnodiging van de Gemeente hadden gereageerd) doen opmaken, maar zij heeft daarbij niet aangeven aan welke eisen de plannen moesten voldoen om opgenomen te kunnen worden in het Project. In haar brief van 2 juni 2016 had de Gemeente wel aangekondigd dat dit zou gebeuren. In de uitnodigingsbrief van 23 augustus 2016 voor de inventarisatiebijeenkomst (zie hiervoor in 3.8) had de Gemeente vervolgens nog wel een tweede bijeenkomst aangekondigd, maar die is er niet gekomen. Ook na de inventarisatie heeft de Gemeente de Betrokkenen niet geïnformeerd welke criteria de Gemeente ging aanleggen bij de selectie van de deelnemers aan het Project, met de mogelijkheid voor de Betrokkenen om daarop te reageren en zo nodig hun voorstellen daarop aan te passen. In de brief van 21 december 2016 (zie hiervoor in 3.11) schrijft de Gemeente nog wel over een vervolgtraject, maar in de volgende brief van 13 september 2017 geeft de Gemeente aan dat met een aantal Grondgebruikers gesprekken werden gevoerd over een concreet ruilplan (zie hiervoor in 3.12) maar zij heeft niet aangegeven op grond van welke criteria de keuze op die Grondgebruikers was gevallen en niet op de andere Betrokkenen. Ook in de periode daarna heeft de Gemeente die uitleg niet kunnen of willen geven. Zelfs op de mondelinge behandeling bij het hof heeft de Gemeente dit niet kunnen toelichten, anders dan met de stelling dat is getoetst aan de randvoorwaarden van het Project zelf.

4.11

Het hof is van oordeel dat de Gemeente, door voorafgaand aan de selectiebeslissing geen objectieve, toetsbare en redelijke criteria te formuleren op grond waarop zij deelnemers aan het Project heeft geselecteerd, in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. In de realisatieovereenkomst (zie hiervoor in 3.15) heeft zij ten onrechte opgenomen dat de deelnemers op basis van vooraf bekende criteria door de Gemeente zijn geselecteerd.

Doordat de Gemeente zich niet heeft gehouden aan haar eigen toezegging uit de brief van 2 juni 2016 heeft zij ook het vertrouwensbeginsel geschonden en omdat zij niet kan uitleggen waarom de keuze op de uiteindelijke Contractanten is gevallen om verdere besprekingen te voeren over deelname aan het Project en niet met andere Betrokkenen (waaronder de Agrariërs), heeft zij ook het transparantiebeginsel niet nageleefd.

De Gemeente heeft onrechtmatig tegenover de Betrokkenen gehandeld.

4.12

De Gemeente heeft aangevoerd dat, ook als zij in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld, zulks nog niet impliceert dat zij onrechtmatig tegenover de Betrokkenen (waaronder de Agrariërs) heeft gehandeld. De Gemeente leidt dit af uit het Didam I-arrest en daaropvolgende lagere jurisprudentie.^[4]De Gemeente heeft in zoverre gelijk dat schending van de hiervoor genoemde beginselen niet impliceert dat de Gemeente jegens eenieder die op een later moment stelt interesse te hebben in deelname aan het gebiedsproces onrechtmatig heeft gehandeld. Die situatie doet zich echter niet voor: het gaat bij de Betrokkenen om een beperkte, afgebakende groep van twintig Grondgebruikers die daadwerkelijk interesse hebben getoond om deel te nemen aan het gebiedsproces toen de Gemeente hun daartoe had uitgenodigd. Het verwijt van de Gemeente dat de Agrariërs ‘nog steeds’ geen voldoende concreet plan hebben geformuleerd dat zij hadden willen indienen en dat de Gemeente daarom jegens hen niet onrechtmatig kan hebben gehandeld, miskent dat het eerst aan de Gemeente was om duidelijke criteria voor deelname te formuleren en dat de Gemeente aan die verplichting niet heeft voldaan en zelfs in de fase van het hoger beroep geen helderheid heeft kunnen verschaffen. Dit verweer van de Gemeente slaagt dan ook niet.

Alleen [naam3] behoort niet tot de Betrokkenen

4.13

[naam3] bezat in 2016 alleen zijn eigen erf met daarop de boerderij waarin hij woonde. Hij had ook geen andere grond in het gebied in gebruik. [naam3] is niet door de Gemeente uitgenodigd voor de inventarisatiegesprekken. Hij heeft geen inventarisatieformulier ingezonden en heeft ook niet aan de inventarisatiegesprekken deelgenomen.

4.14

[naam3] heeft aangevoerd dat hij onderdeel uitmaakte van de plannen van [naam2] (die de gronden rondom zijn boerderij in gebruik had) en dat de Gemeente dit wist. De Gemeente heeft dit betwist.

4.15

Het hof stelt vast dat in het aanmeldformulier van [naam2] alleen [voornaam1] , [voornaam2] en [voornaam3] [naam2] genoemd worden, en nog verwezen wordt naar [naam8] van Rivierduin Advies, maar dat daarin de naam [naam3] niet voorkomt. Een verslag van het inventarisatiegesprek met [naam2] is niet overgelegd. Wel is overgelegd het verslag dat is opgemaakt op 26 januari 2015 van een eerder gesprek dat [naam2] (met bijstand van Hogendoorn ) met een vertegenwoordiger van de Gemeente hebben gehad. Ook in dat gespreksverslag komt de naam van [naam3] niet voor. Het hof kan uit dat verslag op geen enkele wijze afleiden dat daarin is gesproken over plannen van [naam3] om op gronden van [naam2] een zorgboerderij te willen exploiteren met een vorm van particulier natuurbeheer. Dat in dat stuk het huisnummer van [naam3] voorkomt, is onvoldoende om daaruit de conclusie te kunnen trekken dat hij toch tot de Betrokkenen moet worden gerekend.

4.16

Aangezien [naam3] niet tot de Betrokkenen als bedoeld in 3.10 behoort, heeft de rechtbank zijn vordering ten onrechte toegewezen. De tegen die beslissing gerichte grief van de Gemeente slaagt.

4.17

De Gemeente heeft in de grieven ook aangevoerd dat [naam7] niet tot de Betrokkenen behoort omdat over hen niets in de inleidende dagvaarding is gesteld. Het hof gaat aan dit verweer voorbij omdat de Gemeente zelf het inventarisatieformulier van [naam7] in het geding heeft gebracht (productie 22 bij de conclusie van antwoord) zodat er geen twijfel over kan bestaan dat [naam7] tot de Betrokkenen behoort.

4.18

Ook bij de aanmelding van [naam4] heeft de Gemeente vraagtekens geplaatst. Het hof gaat daaraan eveneens voorbij. Van zowel [naam4] als de [naam5] zit een inventarisatieformulier in het dossier. Tussen hen bestaan nauwe (familie)betrekkingen en met hen is één gezamenlijk inventarisatiegesprek gevoerd, dat eveneens deel uitmaakt van de processtukken.

4.19

De conclusie is dat alleen [naam3] niet tot de Betrokkenen gerekend kan worden.

Aan het criterium voor verwijzing naar de schadestaat is voldaan

4.2

Voor toewijzing van een vordering tot vergoeding van schade op te maken bij staat is voldoende dat de mogelijkheid dat schade is of zal worden geleden aannemelijk is, hetgeen niet inhoudt dat aannemelijk moet zijn dat enige schade is geleden.^[5]De stelling van de Gemeente dat de Agrariërs gehouden waren om hun schade in de hoofdprocedure concreet te begroten en dat, als zij dat niet of onvoldoende hebben gedaan, verwijzing naar de schadestaat niet mogelijk is, gaat niet op.

4.21

De rechtbank heeft geoordeeld dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens de Agrariërs. Uit het voorgaande volgt dat het hof het met dat oordeel eens is, behalve voor zover dat oordeel ook op [naam3] betrekking had. De rechtbank heeft ook geoordeeld dat de mogelijkheid dat de Agrariërs daardoor schade hebben geleden aannemelijk is. Ook daarmee is het hof het eens. Het betoog van de Gemeente dat geen sprake is van conditio-sine-qua-non-verband tussen de normschending van de Gemeente en de mogelijkheid dat de Agrariërs daardoor schade hebben geleden, gaat niet op. De normschending is dat de Gemeente geen duidelijke criteria heeft geformeerd waarop de Agrariërs bij het indienen van hun plannen konden inspelen. De mogelijkheid bestaat dat als de Agrariërs die criteria kenden, zij plannen hadden ingediend die gehonoreerd waren. Het niet doorgaan van de mogelijkheid op basis van opgegeven criteria te bezien of plannen konden worden opgesteld en ingediend, die bij toetsing aan de criteria gehonoreerd hadden kunnen, kan schade voor de Agrariërs hebben opgeleverd

4.22

Bij de vraag hoe schade begroot moet worden, komt de rechter grote vrijheid toe (artikel 6:97 BW Pro). Als uitgangspunt voor de berekening van de omvang van schade geldt dat de benadeelde zoveel mogelijk in de toestand moet worden gebracht waarin hij zou hebben verkeerd als de aansprakelijkheidscheppende gebeurtenis zou zijn uitgebleven.^[6]De schade wordt vastgesteld door een vergelijking te maken van de toestand zoals deze in werkelijkheid is (het feitelijke scenario) met de toestand zoals die (vermoedelijk) zou zijn geweest indien de aansprakelijkheidscheppende gebeurtenis niet zou hebben plaatsgevonden (het hypothetische scenario). Het hypothetische scenario is per definitie geen werkelijke situatie maar is steeds een resultaat van inschattingen van onzekerheden, waarbij de inschatting zo concreet mogelijk wordt ingekleurd. Daarbij moet de rechter het meest waarschijnlijke scenario te volgen. Als er meerdere scenario’s zijn die elkaar in waarschijnlijkheid niet veel ontlopen, dan kan de schade begroot worden aan de hand van het leerstuk van het verlies van een kans.^[7]

4.23

De rechtbank heeft in het kader van de schadebegroting de hele exercitie van het bepalen van het meest waarschijnlijke scenario naar de schadestaat verwezen, wat haar vrijstond en waar het hof het mee eens is.

Toepasselijkheid van het leerstuk van kansschade is geen gegeven.

4.24

Het is nog de vraag of alle Agrariërs in de schadestaatprocedure kunnen aantonen dat in de hypothetische situatie dat de Gemeente de criteria vooraf duidelijk bekend had gemaakt, zij een plan hadden ingediend dat voor honorering in aanmerking kon komen.

4.25

Het hof heeft hiervoor al vastgesteld dat de Gemeente geen duidelijkheid heeft kunnen verschaffen over de concrete criteria waarop de uiteindelijke deelnemers zijn geselecteerd. Dit neemt niet weg dat de Gemeente wel duidelijk heeft gemaakt dat de plannen van de Betrokkenen moesten voldoen aan de randvoorwaarden uit het Project.

Die randvoorwaarden komen op het volgende neer:

Deelnemers moesten beschikken over grond. Daaraan voldoen alle Agrariërs, behalve [naam3] , maar zijn vordering is hiervoor al om andere redenen afgewezen;
Het Project moest leiden tot de vorming van tenminste 50 hectare nieuwe natuur;
De beschikbare middelen waren beperkt tot wat door de Provincie ter beschikking was gesteld (zie hiervoor onder 3.4);
Het Project voorzag alleen in ruil op vrijwillige basis. Dit komt erop neer dat als een Betrokkene plannen had die alleen te realiseren waren als (een) naburige grondgebruiker(s) ook meedeed/deden, maar die niet mee wilde(n) doen, een dergelijk voorstel niet voor deelname in aanmerking kwam.

Daarnaast heeft de Gemeente ook voldoende aannemelijk gemaakt dat voor zover een voorstel werd ingediend waaraan het Rijksvastgoedbedrijf medewerking moest verlenen, het Rijksvastgoedbedrijf alleen mee wilde werken als dat voorstel daadwerkelijk leidde tot de vorming van nieuwe natuur.

4.26

De Gemeente heeft in zoverre gelijk dat de vorming van nieuw natuur het vliegwiel vormde in het Project en dat de doelstellingen agrarische structuurverbeteringen en het realiseren van recreatiemogelijkheden daarmee niet op gelijke hoogte stonden. Voor de Agrariërs betekent dit dat het honoreren van plannen die uitsluitend zien op bedrijfsvergroting, zonder de vorming van nieuwe natuur, alleen voor honorering in aanmerking zouden kunnen komen als deze aansluiten op plannen van anderen die wel voorzien in de vorming van nieuwe natuur en die leiden tot het vrijkomen van gronden die voor de structuurverbetering van de landbouw zouden kunnen worden aangewend.

4.27

De Agrariërs zullen in de schadestaat aannemelijk moeten maken dat zij in de hypothetische situatie dat de Gemeente duidelijke criteria had aangegeven, een plan hadden ingediend dat tenminste voldoet aan de hiervoor omschreven randvoorwaarden.

Als zij daarin niet slagen hebben zij op basis van de gevalsvergelijking geen schade.

4.28

Als zij daarin wel slagen, kan zich de situatie voordoen dat toepassing van het leerstuk van het verlies van een kans aan de orde kan komen, namelijk als dat plan een reële kans had om uitgekozen te worden.

4.29

Het hof onderschrijft niet het standpunt van de Gemeente dat de Agrariërs afstand zouden hebben gedaan van deze vorm van schadebegroting – als dat al aan de orde kan zijn omdat het gaat om de bevoegdheid van de rechter voortvloeiende uit artikel 6:97 BW Pro – omdat zij bij de rechtbank bij de eiswijziging aanspraak hebben gemaakt op een absoluut bedrag aan schadevergoeding. Het hof nuanceert wel het oordeel van de rechtbank dat bij alle Agrariërs de schade uiteindelijk begroot moet worden aan de hand van het leerstuk van het verlies van een kans, omdat daarvoor eerst de hypothetische situatie nog in kaart moet worden gebracht. In zoverre gaan de bezwaren van de Gemeente op.

De vordering betreffende de onrechtmatige staatssteun

4.3

De Agrariërs hebben ter zitting bij het hof desgevraagd aangegeven dat de subsidiaire vordering gebaseerd op artikel 107 VWEU Pro alleen aan de orde is als de verwijzing naar de schadestaat voor alle eisers wordt afgewezen. Daarvan is geen sprake, zodat het hof die vordering verder onbesproken kan laten.

De slotsom

4.31

Het hoger beroep slaagt deels. Het hof zal de vordering van [naam3] afwijzen en voor het overige de verwijzing naar de schadestaat in stand laten, zij het met aanpassing van de motivering zoals hiervoor in rov. 4.24 en volgende is weergegeven. De Gemeente moet ook bij deze stand van zaken als de overwegend in het ongelijk te stellen partij worden aangemerkt zodat het hof haar in de kosten van de procedure in hoger beroep zal veroordelen. Daarbij zal het hof uitgaan van 6/7 deel van de kosten van de Agrariërs. [naam3] zal in 1/7 deel van de kosten van de Gemeente (uitsluitend het salaris voor de advocaat) worden veroordeeld. Het hof gaat ervan uit dat de Gemeente in eerste aanleg geen extra (proces)kosten heeft gemaakt ten behoeve van de vordering van [naam3] , zodat het hof die kostenveroordeling in stand zal laten. Daarmee is er geen grond voor toewijzing van de door de Gemeente gevorderde veroordeling van – in dit geval – [naam3] tot terugbetaling van wat de Gemeente ter uitvoering van de bestreden vonnissen aan de Agrariërs heeft betaald. Onder de kosten van het hoger beroep vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak.^[8]

4.32

De kostenveroordeling van [naam3] in deze uitspraak kan ook ten uitvoer worden gelegd als een van partijen de beslissing van het hof voorlegt aan de Hoge Raad (uitvoerbaarheid bij voorraad). Voor de kostenveroordeling van de Gemeente geldt die uitvoerbaarheid bij voorraad niet omdat dat niet door de (overige) Agrariërs is gevraagd en het hof dat niet ambtshalve kan bepalen.

4.33

Over de aan de Gemeente toegewezen proceskosten is, zoals gevorderd, wettelijke rente verschuldigd na 14 dagen na vandaag. Omdat de (overige) Agrariërs dit niet ook hebben gevorderd, geldt dit niet voor de hen toegewezen proceskosten. Zij zijn daarvoor aangewezen op een afzonderlijke betekening ter zake.

5.De beslissing

Het hof:

5.1

bekrachtigt, onder aanvulling van de motivering, de vonnissen van de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Lelystad, van 14 september 2022 en 17 april 2024, behalve voor zover daarbij ook de vordering van [naam3] is toegewezen, vernietigt in zoverre die vonnissen en wijst diens vordering af;

5.2

veroordeelt de Gemeente tot betaling van de volgende proceskosten van de (overige) Agrariërs in hoger beroep:

€ 13.124 aan griffierecht

€ 2.081,14 aan salaris van de advocaat van de Agrariërs (2 procespunten × het toepasselijke tarief II × 6/7);

5.3

veroordeelt [naam3] tot betaling van de volgende proceskosten van de Gemeente in hoger beroep:

€ 346,86 aan salaris van de advocaat van de Gemeente (2 procespunten × het toepasselijke tarief II × 1/7);

5.4

bepaalt dat de door [naam3] verschuldigde kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag;

5.5

verklaart de kostenveroordeling van [naam3] uitvoerbaar bij voorraad;

5.6

wijst af wat verder is gevorderd.

Dit arrest is gewezen door mrs. J.H. Kuiper, W.F. Boele en D.H. de Witte, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op

27 januari 2026.

Gemeente handelt onrechtmatig bij gebiedsproces nieuwe natuur door schending gelijkheidsbeginsel

Uitspraak

1.[naam1]

1.Het verloop van de procedure in hoger beroep

2.De kern van de zaak

3.De relevante feiten

4.De toelichting op de beslissing van het hof

5.De beslissing

Voetnoten