ECLI:NL:GHARL:2013:7497

Uitspraak

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN

Afdeling belastingrecht

Locatie Arnhem

nummer 12/00361

uitspraakdatum: 8 oktober 2013

Uitspraak van de vierde meervoudige belastingkamer

op het hoger beroep van

[X]te
[Z](hierna: belanghebbende)

tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 31 oktober 2012, nummer AWB 12/998, in het geding tussen belanghebbende en

de heffingsambtenaar van de gemeente Noordoostpolder (hierna: de heffingsambtenaar).

1.Ontstaan en loop van het geding

1.1

Aan belanghebbende zijn aanslagen in de onroerende-zaakbelastingen (OZB) van de gemeente Noordoostpolder voor het jaar 2012 vastgesteld ten bedrage van in totaal € 1.848,10.

1.2

In zijn bezwaarschrift tegen voormelde aanslagen OZB heeft belanghebbende op grond van artikel 7:1 a van de Algemene wet bestuursrecht de heffingsambtenaar verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep. De heffingsambtenaar heeft dit verzoek ingewilligd.

1.3

Belanghebbendes bezwaarschrift is bij de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de Rechtbank) in aanmerking genomen als beroepschrift. De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 31 oktober 2012 ongegrond verklaard.

1.4

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.5

Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, het van de Rechtbank ontvangen dossier dat op deze zaak betrekking heeft alsmede alle stukken die nadien, al dan niet met bijlagen, door partijen in hoger beroep zijn overgelegd.

1.6

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2013 te Arnhem. Daarbij zijn verschenen en gehoord [.] de gemachtigde van belanghebbende, alsmede [.] de heffingsambtenaar.

1.7

Belanghebbende heeft een pleitnota overgelegd.

1.8

Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.

2.De vaststaande feiten

2.1

Belanghebbende is eigenaar van een aantal onroerende zaken, allen gelegen in de gemeente Noordoostpolder. Aan hem zijn voor een bedrag van in totaal € 1.848,10 door de heffingsambtenaar van die gemeente aanslagen OZB , met dagtekening 18 februari 2012, opgelegd.

2.2

Voormelde aanslagen zijn opgelegd op grond van de Verordening op de heffing en de invordering van onroerende-zaakbelastingen 2012 (hierna: de Verordening). Ten opzichte van het jaar 2011 is het tarief voor de OZB in het jaar 2012 met 45,6 % gestegen. De Verordening is vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 10 november 2011 en bekendgemaakt in de “Flevopost” van 16 november 2011. De datum van inwerkingtreding van de Verordening is 1 januari 2012.

2.3

Belanghebbende is tegen deze aanslagen rechtstreeks in beroep gekomen bij de Rechtbank, die het beroep ongegrond heeft verklaard. Tegen deze uitspraak van de Rechtbank is onderhavig hoger beroep ingesteld.

3.Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen

3.1

In geschil is of de OZB aanslagen terecht en tot de juiste bedragen zijn opgelegd. In bijzonder is in geschil of de Verordening vanwege de tariefstijging in 2012 ten opzichte van het jaar 2011 geheel of gedeeltelijk onverbindend is.

3.2

Belanghebbende meent dat de Verordening onverbindend dient te worden verklaard omdat de excessieve stijging van het tarief in het jaar 2012 heeft geleid tot willekeurige belastingheffing die de wetgever niet voor ogen heeft gehad. Hij meent daarnaast dat de Verordening onverbindend moet worden verklaard, omdat deze in strijd met algemene rechtsbeginselen tot stand is gekomen.

3.3

De heffingsambtenaar is de tegenovergestelde mening toegedaan.

3.4

Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.

3.5

Belanghebbende concludeert tot onverbindendverklaring van de Verordening en tot vernietiging van de aanslagen OZB. Daarnaast verzoekt hij het Hof te verklaren dat ten aanzien van belanghebbende de Verordening op de heffing en de invordering van onroerende-zaakbelastingen 2011 en het daarin opgenomen tarief weer van kracht is.

3.6

De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

4.Beoordeling van het geschil

4.1

Belanghebbende stelt allereerst dat het in de Verordening vastgestelde OZB tarief, vergeleken met het jaar 2011, met 45 percent, excessief is gestegen en dat daardoor de gemeentelijke wetgever een willekeurige en onredelijke (OZB) belastingheffing tot stand heeft gebracht. In de visie van belanghebbende dient dit te leiden tot het door de belastingrechter onverbindend verklaren van de Verordening.

4.2

Vooropgesteld dient te worden dat de bevoegdheid van de gemeente Noordoostpolder om op grond van de Verordening OZB te heffen is gebaseerd op artikel 220 en verder van de Gemeentewet (hierna: Gem.wet). Artikel 219, tweede lid, van de Gem.wet stelt daarbij dat de gemeentelijke belastingen worden geheven naar in de belastingverordening te bepalen maatstaven, met dien verstande dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen. Vaststaat dat de bepalingen van de Verordening niet strijdig zijn met artikel 219, tweede lid, van de Gem.wet.

4.3

Zoals de Rechtbank terecht heeft overwogen is de vaststelling van de onderwerpelijke tarieven een zelfstandige bevoegdheid van de raad van de gemeente Noordoostpolder. De belastingrechter is in beginsel niet bevoegd om over de in de Verordening vastgelegde tarieven te oordelen, tenzij deze tariefstelling of de stijging van het tarief leidt tot een willekeurige of onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het toekennen van voormelde bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad, danwel een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel.

4.4

De voorheen in de Gem.wet opgenomen maximering van het OZB tarief is per 1 januari 2008 afgeschaft. Uit de parlementaire geschiedenis met betrekking tot het wetsvoorstel (Kamerstukken II 2007/08, 31 133) dat tot die afschaffing heeft geleid blijkt onder meer:

'1. Inleiding

Op 4 juni 2007 is in een bestuursakkoord tussen het kabinet en de VNG overeenstemming bereikt over de toekomstige systematiek van de onroerendezaakbelastingen (OZB). Daarbij is afgesproken dat de huidige maximering van de OZB zal worden geschrapt. Daarnaast zal ter voorkoming van een onevenredige stijging van de collectieve lastendruk een macronorm worden ingesteld. Het onderhavige voorstel voorziet in het schrappen van de huidige maximering van de OZB. In het geheel van maatregelen, waarbij het uitgangspunt het onderlinge vertrouwen is, doet dit voorstel recht aan de zelfstandigheid van de gemeenten en de inzet om de beleidsruimte van de gemeenten te waarborgen. De regering onderstreept dat het schrappen van de maximering een belangrijk element is in het realiseren van een goede verhouding tussen Rijk en gemeenten. De regering is ervan overtuigd dat de gemeenteraden, de bevoegde organen om de voorstellen van de colleges van burgemeester en wethouders tegen het licht te houden, een beheerste ontwikkeling van de OZB zullen nastreven.

2. Maximering OZB schrappen

Gemeenten zijn in de huidige systematiek van de OZB voor de belastingheffing gebonden aan een maximumhoogte van het tarief. Ze mogen daarnaast jaarlijks niet meer dan een zekere procentuele verhoging toepassen, als het tarief op of boven een van de huidige drempeltarieven ligt. Deze beperkingen zijn gericht op afzonderlijke gemeenten en hebben als gevolg daarvan tot bestuurlijke en technische discussies geleid. In bestuurlijke zin gaat het dan vooral om wie de afweging maakt tussen lasten en voorzieningen. Met de huidige maximering was het Rijk daarin getreden. De regering is van mening dat het uitspreken van een oordeel op afzonderlijk gemeentelijk niveau over de lokale heffingen, gelet op de uitgangspunten bij en de uitkomsten van het genoemde bestuurlijk overleg bijstelling behoeft. Het onderhavige voorstel beoogt de huidige maximering te schrappen. De gemeentebesturen krijgen meer verantwoordelijkheid voor het proces waarin de tarieven, na de wisseling van argumenten in de gemeenteraad worden vastgesteld. Belangrijk daarbij is dat gemeentebesturen aan hun burgers toelichting geven op en verantwoording afleggen over de gemaakte keuzes.

3. Aanvullende afspraak uit het bestuursakkoord: de macronorm

In het bestuursakkoord is tevens overeenstemming bereikt over de instelling van de macronorm. 'VNG en kabinet zijn het erover eens dat dit (het schrappen van de limitering van de OZB) niet mag leiden tot een onevenredige stijging van de collectieve lastendruk. In verband hiermee zal een macronorm worden ingesteld. De ontwikkeling van de lokale lasten zal worden gevolgd en zo nodig onderwerp vormen van bestuurlijk overleg, waarna het Rijk in geval van overschrijding van de macronorm kan ingrijpen via correctie van het volume van het gemeentefonds. Deze afspraak zal in 2010 worden geëvalueerd. Het kabinet kan dan, indien daar aanleiding voor is, alsnog een wettelijk mechanisme van limitering en compensatie via gemeentefonds instellen'[1]
[1]. De wijze waarop de macronorm wordt vormgegeven wordt thans in een separaat traject voorbereid.'

MvT, Kamerstukken II 2007/08, 31 133, nr. 3, p. 1–3.

'1. Het instrument van de macronorm

(…) a. Ten aanzien van de macronorm zijn er in het Bestuursakkoord zoals dat op 4 juni 2007 met de VNG is gesloten bestuurlijke afspraken gemaakt. VNG en kabinet zijn het erover eens dat het schrappen van de beperking van de tarieven van de onroerendezaakbelastingen (OZB) niet mag leiden tot een onevenredige stijging van de collectieve lastendruk. In verband hiermee zal een macronorm worden ingesteld. Het kabinet voelt zich gehouden ook deze afspraak uit te voeren. De ontwikkeling van de lokale lasten zal worden gevolgd en zo nodig onderwerp vormen van bestuurlijk overleg. Deze afspraak wordt in 2010 geëvalueerd. De voorstelling die de Raad van State geeft van de macronorm behoeft enige nuancering. Paragraaf 3
Paragraaf 3van de memorie van toelichting dient te worden gezien als een verwijzing naar genoemde bestuurlijke afspraken in het Bestuursakkoord en vormt als zodanig geen motivering voor het wetsvoorstel. Het schrappen van de beperking van de tarieven van de OZB doet, zoals toegelicht, recht aan de zelfstandigheid van gemeenten en aan de inzet om de beleidsruimte van gemeenten te waarborgen. In paragraaf 3
paragraaf 3van de memorie van toelichting is de relatie tussen de macronorm en het Bestuursakkoord verduidelijkt. Benadrukt dient te worden dat het instrument van de macronorm en de eventuele correctie van het volume van het gemeentefonds geenszins wordt ingezet als een sanctiemiddel in verband met een gebrek aan vertrouwen in de individuele gemeente. Het instrument dient ter beheersing van de collectieve lastendruk: macro-economisch gezien mag het loslaten van de maximumtarieven niet leiden tot een onevenredige stijging van de collectieve lastendruk. De uitkomst van het overschrijden van de macronorm betekent dat elders een daling van de collectieve lasten moet plaatsvinden. Dit betekent niet een correctie bij een individuele gemeente.'

Verslag, Kamerstukken II 2006/07, 31 133, nr. 5, p. 2.

'De leden van de fractie van de VVD vragen zich af of de redenen om destijds te besluiten de maximering in de wet op te nemen thans niet meer gelden. Wat is er sinds de inwerkingtreding van het wetsvoorstel inzake het afschaffen van het gebruikersdeel OZB op woningen veranderd, zo vragen deze leden zich af. Dit kabinet kijkt anders aan tegen gemeenten dan het vorige kabinet. De afschaffing van de maximering heeft niet zozeer te maken met de werking van het huidige systeem, maar heeft alles te maken met de verbetering van de bestuurlijke verhoudingen. In het eerdergenoemde Bestuursakkoord is een aantal belangrijke speerpunten van het huidige kabinet geformuleerd. Het herstel van vertrouwen is één van deze speerpunten. Niet alleen herstel van vertrouwen van de burger in de overheid maar zeker ook herstel van vertrouwen tussen de overheden onderling. Ook het decentralisatiebeleid is een belangrijk speerpunt van dit kabinet. Dit betekent een verruiming van bestuurlijke en financiële decentrale beleidsvrijheid en vermindering van centrale regels. Een concreet uitvloeisel van zowel het herstel van vertrouwen als het decentralisatiebeleid is de afschaffing van de limitering van de OZB-tarieven. Het kabinet ziet dit voorstel van wet als een belangrijke stap in de verbetering van de bestuurlijke verhoudingen, namelijk door de afweging tussen lasten en voorzieningen en de verantwoording daarover dáár te houden waar deze hoort: bij de gemeenten. Decentralisatie betekent uitbreiding van de verantwoordelijkheden van gemeenten. Uitbreiding van verantwoordelijkheden betekent ook een uitbreiding van financiële risico's. Bij onverwachte financiële tegenvallers moeten gemeenten kunnen terugvallen op een voldoende eigen belastinggebied zodat zij geen beroep hoeven te doen op het Rijk. Ook is het van belang dat gemeenten een eigen allocatieve ruimte hebben, dat wil zeggen dat zij het plaatselijke voorzieningenniveau kunnen afstemmen op de plaatselijke uiteenlopende voorkeuren en behoeften. De afschaffing van de limitering van de OZB-tarieven is in dit kader van belang. Ik memoreer aan het eerdere advies van de Raad van State bij het voorstel van wet tot afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB op woningen en het maximeren van de resterende tarieven. Hij gaf daarin aan dat er begrip dient te zijn voor het feit dat verhoging van belastingtarieven een van de meest bediscussieerde en omstreden aangelegenheden in de gemeenteraad en dat dit niet lichtvaardig pleegt te geschieden. Vertrouwen in deze lokale democratie is daarom zeker op zijn plaats.'

4.5

Uit de in 4.4 opgenomen parlementaire geschiedenis is op te maken wat de wetgever voor ogen heeft gestaan bij de afschaffing van de limitering van het OZB tarief per 1 januari 2008. Uitgangspunt was een verruiming van bestuurlijke en financiële decentrale beleidsvrijheid en vermindering van centrale regels. Een concreet uitvloeisel daarvan was de afschaffing van de limitering van de OZB-tarieven. Hoewel belanghebbende kan worden toegegeven dat de onderwerpelijke tariefsverhoging van 45% hoog is, kan niet worden geoordeeld dat de in de Verordening vastgelegde tarieven tot een willekeurige of onredelijke belastingheffing leiden die de wetgever bij het toekennen van voormelde bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad. De wetgever heeft namelijk zonder wettelijke restricties ervoor gekozen de limitering van het OZB tarief af te schaffen. Daarnaast is van belang dat de wetgever een macronorm heeft ingesteld. Beoogd is slechts dat macro-economisch de collectieve lasten niet mogen stijgen. Nu gesteld noch gebleken is dat deze macronorm in onderhavig jaar is overschreden leidt een bovenmatige verhoging van het OZB tarief van een enkele gemeente, zoals door belanghebbende gesteld ten aanzien van de gemeente Noordoostpolder, derhalve niet tot ingrijpen - via het gemeentefonds - van de rijksoverheid. Gelet hierop en op het feit dat het OZB tarief in 2012 van 0,1384% ten opzichte van het landelijke gemiddelde van 0,1050% niet onredelijk hoog is, zoals ook door belanghebbende ter zitting bij de Rechtbank is beaamd, kan niet worden gezegd dat (de stijging van) het tarief in de Verordening leidt tot een willekeurige of onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het toekennen van voormelde bevoegdheid niet voor ogen kan hebben gehad. In zoverre faalt het hoger beroep van belanghebbende.

4.6

Belanghebbende stelt voorts dat het OZB tarief in het jaar 2012 ten opzichte van 2011 in strijd met algemene beginselen, in het bijzonder het verbod van détournement de pouvoir, het verbod van willekeur, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding, is gestegen en dat op grond daarvan de Verordening onverbindend dient te worden verklaard.

4.7

Voor zover belanghebbende hiermee heeft bedoeld dat de raad van de gemeente Noordoostpolder in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld, wordt hieraan voorbij gegaan. De raad die in het kader van haar wetgevende bevoegdheid de Verordening heeft vastgesteld, kan namelijk, blijkens artikel 1:1, lid 2, onderdeel a van de Algemene wet bestuursrecht, niet als een bestuursorgaan worden aangeduid zodat ook haar handelen of nalaten niet getoetst kan worden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

4.8

Voor zover belanghebbende heeft bedoeld te stellen dat het verbod van détournement de pouvoir en het verbod van willekeur als algemene rechtsbeginselen kunnen worden beschouwd en dat op die grond kan worden getoetst, treft belanghebbendes beroep geen doel. Zoals in 4.5 is overwogen, is er in dit geval geen sprake is van een onredelijke of willekeurige belastingheffing. Dit sluit dan uit dat te dezen met vrucht een beroep op voormelde beginselen kan worden gedaan. Het beroep van belanghebbende op het vertrouwensbeginsel - inhoudende dat de staatssecretaris van Financiën bij de behandeling van het wetsvoorstel 31 133 het vertrouwen zou hebben gewekt dat de OZB tarieven slechts trendmatig zouden worden verhoogd - slaagt evenmin. Zoals in 4.5 is overwogen, had de wetgever in dat verband slechts de daar bedoelde macronorm voor ogen. Dat een individuele gemeente, zoals de gemeente Noordoostpolder, een niet trendmatige tariefsverhoging heeft doorgevoerd is derhalve op grond van die macronorm mogelijk.

4.9

Belanghebbende stelt verder dat door de gemeente Noordoostpolder in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is gehandeld omdat er in de voorbereiding naar de vaststelling van de Verordening onvoldoende informatie aan de burgers van de gemeente is verstrekt over de aanstaande verhoging van het OZB tarief. Deze grief slaagt niet, reeds omdat zij is gegrond op de - onjuiste - gedachte dat zulks vereist is. Overigens is de Verordening overeenkomstig het bepaalde in artikel 139 Gem. wet gepubliceerd.

4.1

Met een beroep op het gelijkheidsbeginsel stelt belanghebbende verder dat de gemeente ten onrechte via de OZB het gat in de begroting dicht door alleen van woningbezitters te heffen. Ook deze grief wordt verworpen. Nog daargelaten dat OZB ook met betrekking tot niet-woningen wordt geheven, volgt uit het bepaalde in artikel 220 van de Gem. wet dat de gemeente OZB mag heffen van de in de Verordening genoemde belastingplichtigen. Dat niet ook van andere inwoners van de gemeente OZB wordt geheven is derhalve in overeenstemming met de Gem. wet. Dat de gemeente ervoor kiest om tot OZB heffing over te gaan behoort tot de haar toekomende autonome bevoegdheid en leidt niet tot schending van het gelijkheidsbeginsel.

4.11

Dat de gemeente, naar belanghebbende stelt, bij de voorbereiding en vaststelling van de Verordening onzorgvuldig is geweest zodat daardoor de Verordening onverbindend moet worden verklaard, is, wat daar ook overigens van zij, gelet op het hiervoor overwogene onjuist. Ook deze stelling wordt derhalve verworpen.

4.12

Hetgeen belanghebbende overigens nog heeft aangevoerd, doet evenmin af aan de rechtsgeldigheid van de in het geding zijnde verordening en de daarop gebaseerde aanslagen..

Slotsom

Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond.

5.Kosten

Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.

6.Beslissing

Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. Kromhout, voorzitter, mr. R. den Ouden en mr. J. Lamens, in tegenwoordigheid van mr. A. Vellema als griffier.

De beslissing is op 8 oktober 2013 in het openbaar uitgesproken.

De griffier, De voorzitter,

(A. Vellema)

(A.J. Kromhout)

Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op: 8 oktober 2013

Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij:

de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),

Postbus 20303,

2500 EH Den Haag.

Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:

1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.

2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

d. de gronden van het beroep in cassatie.

Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.

In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.